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EXCMO CABILDO INSULAR DE TENERIFE
SERVICIO TÉCNICO DE AGROINDUSTRIAS E INFRAESTRUCTURA RURAL
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA
EN TENERIFE
SITUACIÓN ACTUAL Y PROPUESTAS
Noviembre 2012
Fernando LÓPEZ-MANZANARES FERNÁNDEZ
Noel MACHÍN BARROSO
Índice
1
Introducción y objetivos ______________________________________ 4
2
La agricultura de Tenerife en la ordenación territorial _______________ 4
3
2.1
La agricultura en el PIOT. _________________________________________ 5
2.2
Las ARH de protección económica __________________________________ 6
2.3
La agricultura en otras ARH _______________________________________ 9
La sostenibilidad en la ordenación territorial _____________________ 12
3.1
El proceso urbanizador __________________________________________ 12
3.2
Propuesta de Reservas Agrarias ___________________________________ 13
3.3
La ordenación pormenorizada de la agricultura _______________________ 16
3.4
Normativa para la actividad agrícola _______________________________ 19
3.5
Otras propuestas ______________________________________________ 22
4
Reflexiones finales _________________________________________ 23
5
Referencias _______________________________________________ 24
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
1
Introducción y objetivos
En este documento tratamos de analizar el marco regulatorio que se aplica a la agricultura, con el
fin de detectar problemas de encaje de las necesidades del sector. Se pretende identificar las
posibilidades de introducir cambios que supongan una mejora de la ordenación actual.
Paralelamente, la intención es que el intercambio de ideas sirva para fijar los objetivos y criterios
de cara a la redacción del Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Agrícola.
2
La agricultura de Tenerife en la ordenación territorial
Se puede definir la ordenación territorial como “el conjunto de normas, leyes, planes y programas
que regulan los procesos y actuaciones que se desarrollan sobre el territorio” 1. Un empresario
agrícola que desee poner en marcha una iniciativa en suelo rústico debe atender al conjunto de
normas que establece las posibilidades de implantación en cada zona, y su regulación en base a
criterios y prioridades establecidos. Las competencias más importantes recaen en el nivel
autonómico. En nuestro caso tenemos:
-
el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias (DL 1/2000) (en adelante LOT), modificado por la Ley 6/2009 de medidas urgentes en
materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo (en
adelante LMU).
-
la Ley 19/2003, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de
Ordenación del Turismo de Canarias (en adelante DOG).
La clasificación y regulación del suelo queda recogida en una serie de instrumentos de ordenación.
Tienen una estructura jerárquica, asociada a las distintas escalas de intervención. Una relación no
exhaustiva, sólo a los efectos de la discusión planteada en este documento, incluye:
-
Plan Insular de Ordenación (para el de Tenerife , en adelante PIOT)
-
Planes y normas de Espacios Naturales Protegidos
-
Plantes Territoriales Especiales (el de Ordenación de la Actividad Agrícola, en adelante PTEOAA)
-
Planes Generales de Ordenación (en adelante PGO)
Este cuerpo legal, apenas esbozado, tiene un carácter jerárquico. Por ello, las constantes
novedades hacen que estemos en un proceso de adaptación continua de unos textos respecto a
otros. La propia LOT es el resultado de un dilatado proceso legislativo, iniciado en 1985 con la Ley
de medidas urgentes en materia de urbanismo y protección de la naturaleza, y que no concluye
tras el citado DL 1/2000. Prosigue con posteriores modificaciones, de las que quizá la más destaca
es la citada LMU. Actualmente se encuentra en trámite una nueva modificación, a través de la Ley
de armonización y simplificación en materia de protección del territorio y los recursos naturales,
aún en fase de anteproyecto.
El marco actual tiene características positivas en cuanto al reconocimiento del valor de los suelos
agrícolas y la ordenación de la actividad productiva. Pero este proceso continuo de reforma, y
sobre todo la falta de aplicación debido a la indisciplina existente y a la incapacidad de la
administración para atajarla, merma sus posibilidades. En la complejidad de este sistema de
4
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
planeamiento, nos interesa analizar cuál sería la política de uso del suelo más apropiada desde el
punto de vista agrario. Nos centramos en el PIOT y los PGO, a nuestro juicio los instrumentos con
más posibilidades de propiciar a corto plazo el marco regulatorio que necesita el sector.
2.1
La agricultura en el PIOT.
El PIOT es un instrumento básicamente territorial. La LOT establece que los planes insulares
“definen el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo
sostenible” (art. 17).
Sin embargo, en lo concerniente a la actividad agrícola, esta componente territorial queda muy
diluida en una visión marcadamente sectorial. El objetivo principal es la “defensa de la agricultura y
del agricultor”, y se concreta en una serie de medidas sobre las que el propio texto reconoce su
naturaleza sectorial: “la mayor parte de estas medidas tiene un carácter eminentemente sectorial,
alejadas de las determinaciones estrictamente territoriales.” (mejorar la comercialización,
promover la investigación, fomentar el asociacionismo,…) A pesar de que el Modelo de Ordenación
Territorial del PIOT incluye las ARH denominadas “de protección económica”, la definición de estas
ARH se basa igualmente en conceptos más bien sectoriales, de difícil precisión territorial
(intensidad productiva, actividad tradicional,…).
Si bien el PIOT supone un hito en la ordenación del territorio a nivel insular, y es una herramienta
para el desarrollo equilibrado de la isla, desde el punto de vista agrícola carece de profundidad en
el aspecto territorial. Es necesario tener en cuenta que las determinaciones agrícolas son muy
someras, debido a que se descarga la responsabilidad de una mayor precisión en el PTEOAA,
documento aún no redactado. Esa ausencia se suma a la de las directrices de ordenación del suelo
agrario, dejando a la actividad agrícola en el marco actual de debilidad territorial.
Por otro lado, la concepción de la actividad agraria implícita en el PIOT está, en cierta medida,
sujeta a la posición central que ocupa el paisaje, de cara al turismo, en el propósito general del
documento. Indudablemente, la variable paisajística debe tenerse muy en cuenta en la regulación
de los usos agrarios, pero se aprecia el riesgo de que supere en influencia a las propias
necesidades agrícolas. Aún siendo un aliado de excepción, a nuestro juicio el paisaje contribuye,
involuntariamente, a que no tengamos una visión del lugar que debe ocupar la agricultura como fin
en sí misma. Los propios objetivos para las ARH de protección económica reflejan esta
circunstancia.
Objetivos de las ARH de Protección Económica del PIOT:
PE 1 y 2: El paisaje agrícola tinerfeño es resultado de un largo y costoso proceso de
transformación territorial, lo que justifica que el suelo agrícola adquiera un valor muy superior a
su simple consideración económico-productiva. En consecuencia, la defensa de las áreas de
protección económica es un objetivo prioritario del PIOT. (DT 2.3.5.3.1-D)
PE 3: El objetivo fundamental de la delimitación de estas áreas es la preservación del paisaje
agrícola, de acuerdo a lo ya expresado para las áreas agrícolas 1, y la creación de un modelo
turístico singular e integrado en el entorno en que se implanta. (DT 2.3.6.1.1-D)
5
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Consideramos que este planteamiento genera cierta confusión acerca de las funciones de la
agricultura. Como ejemplo, el PIOT establece que se desarrollarán programas de recuperación de
suelos agrícolas abandonados de interés ecológico o paisajístico, y de reintroducción de cultivos
adecuados para su mantenimiento […] (3.4.2.7). Asimismo establece que el PTEOAA incluirá
Programas de Actuación destinados a recuperar la actividad agraria tradicional en las áreas
abandonadas o poco productivas a fin de propiciar la conservación del paisaje y el mantenimiento y
mejora de la calidad de vida de la población rural.
Al menos en los ámbitos agrarios más significados, lo que cabe esperar como objetivo del
planeamiento es el mantenimiento de la identidad productiva de estos espacios, un modo de
razonar y de actuar propio. Esa función productiva es lo que permite que el suelo agrario aporte
paisaje, sostenibilidad, beneficios ambientales, empleo rural, riqueza o cultura, y debería constituir
el eje de las definiciones y objetivos de los espacios agrarios.
A pesar de que la protección de los espacios agrícolas se ha convertido en un
nuevo objetivo de la acción pública, la agricultura es movilizada en primer lugar
para servicios relacionados con el paisaje y el medio ambiente. (Nougarèdes y
Soulard2)
2.2
Las ARH de protección económica
Muchos usos del territorio suponen una transformación definitiva del suelo. Residencia, turismo,
industria o infraestructuras son el destino final del espacio que ocupan. Gracias al marco legislativo
actual, los espacios naturales protegidos también han accedido a un estatus de uso finalista del
suelo. Otros ámbitos, debido a sus peculiaridades, gozan de una protección que condiciona
cualquier actividad que se ubique en ellos: el entorno de las carreteras, la zona costera, los
barrancos, etc.
¿Qué grado de protección suponen las ARH económicas para la agricultura? ¿Hasta qué punto
consiguen que los demás usos se subordinen a los intereses agrícolas? Veámoslo en algunos
ejemplos posteriores a la aprobación del PIOT.
6
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
La protección de las ARH Económicas
Protección económica 1 y 2: Las grandes infraestructuras lineales cortan las ARH económicas, que
resultan fragmentadas, restándoles continuidad espacial y funcionalidad. En las imágenes, trazados del
Anillo Insular con ramal a Fonsalía y alternativas para el tren del sur a su paso por Adeje, Guía de Isora
y Santiago del Teide; Vía exterior en los municipios de La Laguna y El Rosario. Las zonas no sombreadas
son ARH de protección económica.
Protección Económica 3: Un ejemplo de zona incluida en ARH de Protección Económica 3 lo
encontramos en la comarca de Isla Baja, compartida por los municipios de Buenavista del Norte y Los
Silos. En este caso, la implantación turística más destacada es el campo de golf Buenavista Golf,
realizado por iniciativa del Cabildo Insular de Tenerife, diseñado por Severiano Ballesteros, e inaugurado
en 2003. Asociado al mismo, se encuentra el Hotel Vinci Selección Buenavista Golf & Spa (5 estrellas
lujo), con 117 habitaciones y Spa. La construcción del campo de golf supuso en su momento la
ocupación de aproximadamente 47 ha de suelo, una parte de los cuales eran bancales en cultivo con
anterioridad a dicha iniciativa, la mayor pérdida de suelo agrario hasta la fecha en la comarca.
Actualmente, y aunque las cifras de uso del campo de golf parecen ser modestas, o más bien por ello, el
Plan Territorial Parcial de Ordenación de la Comarca Noroeste propone la ubicación de un nuevo campo
de golf en la comarca, dejando en el aire su localización definitiva (ver imagen), pero contribuyendo a
crear expectativas de revalorización y fomentando la incertidumbre sobre la continuidad de las
explotaciones agrarias. Ya hemos comentado en anteriores ocasiones los efectos negativos sobre las
inversiones y el acceso al suelo agrícola que conllevan este tipo de situaciones, en este caso con el
agravante de ser fomentados única y exclusivamente desde la administración. Resulta evidente la
pérdida de suelo agrícola de gran calidad que supondría si finalmente esta iniciativa se lleva a cabo.
7
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Estos y otros ejemplos indican que la agricultura está lejos de ser considerada un uso finalista del
suelo. Probablemente, la mayoría estamos de acuerdo en que es esencial que haya algo de
agricultura en la isla, pero esto de momento no tiene reflejo en la planificación.
Por otro lado, las ARH económicas, como todas las demás, sufren imprecisiones y defectos en sus
límites. Esto es fruto, por una parte, del nivel de esquema que le atribuye la legislación, y por otra,
de la escala de trabajo empleada. Sus determinaciones no se plasman sobre el terreno con
precisión. Ambos factores debilitan el carácter territorial del documento.
Al mismo tiempo, no disponemos de un compendio de las modificaciones realizadas por los demás
instrumentos de ordenación, principalmente PGOs y Planes Especiales. Estos instrumentos tienen la
potestad de afinar la definición de esas líneas, al trabajar a una escala más detallada, e incluso de
readscribir porciones de territorio. Sin embargo, el proceso de adaptación continua de la
planificación municipal (Adaptación al TR, a las Directrices, al PIOT, a las nuevas y casi continuas
modificaciones del TR) dificulta el que estas adaptaciones de las ARH se puedan sistematizar y
actualizar en una cartografía de conjunto. El modelo territorial resultante es impreciso, provisional
e incierto. Como consecuencia, a día de hoy no disponemos de una visión insular del planeamiento
en vigor.
Las imprecisiones de las ARH: malpaíses y llanos en Isla Baja.
En la siguiente imagen se puede observar un ejemplo de separación entre ARH sin una expresión clara
sobre el territorio. Como se puede apreciar, las zonas delimitadas como Malpaíses y Llanos tienen un
nivel de transformación bastante importante, estando en su mayor proporción abancaladas y en cultivo,
mientras que el resto del suelo muestra signos evidentes de transformación con la presencia de caminos
y rastros de movimientos de tierras. A vista de pájaro no parece haber ninguna característica que las
distinga del ARH de Protección Económica 3 adyacente. Por otra parte, mientras la zona delimitada a la
izquierda de la imagen tiene una buena correlación con los bancales existentes, la de la derecha tiene un
aspecto completamente anárquico, sin relación aparente con los elementos que tiene en su interior ni a
su alrededor.
8
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Desde nuestro punto de vista, se hace necesaria una revisión de las ARH económicas actuales,
tanto en sus límites físicos, a veces imprecisos, como en su definición conceptual. Como ya hemos
indicado, los objetivos que establece el PIOT para las ARH económicas ponen por delante las
repercusiones de la agricultura sobre las demás actividades, dejando en un segundo plano sus
necesidades propias.
Esta revisión podría se somera, retocando las actuales definiciones y limites, o bien mucho más
profunda, planteando un nuevo modelo basado en criterios distintos. Como ya apuntamos en el
documento “Los cultivos de Tenerife. Aspectos territoriales”, se puede realizar una zonificación
basada en la distribución de cultivos, aparentemente sencilla pero que engloba la interacción de
muchas variables físicas y económicas, o bien incluir otras variables de tipo socioeconómico, en
consonancia con el carácter periurbano o rural de los espacios agrícolas. Consideramos necesario el
debate de estos aspectos antes de decidirse por la opción más adecuada. Independientemente de
la opción elegida, lo fundamental es que el resultado sea una herramienta que sirva de base a la
ordenación normativa de la agricultura, directamente ligada a su funcionalidad.
2.3
La agricultura en otras ARH
No toda la agricultura se encuentra en las ARH de protección económica. Nos referiremos aquí
brevemente a la agricultura en áreas con otros objetivos. El caso cuantitativamente más relevante
es el de Bosque Potencial, en ARH de Protección Ambiental 2. Se trata a nuestro juicio de un
concepto interesante y valioso, aunque con una delimitación defectuosa. En la gran mayoría de las
zonas incluidas en esta figura, la evolución hacia la reforestación es, efectivamente, lo deseable.
Hay otras evidentemente erróneas, para cuya corrección probablemente bastaría con actualizar las
ARH incorporando las modificaciones ya establecidas en instrumentos aprobados (PGO, PTE). Y hay
otras mixtas, para las que proponemos que el PTEOAA aporte un nuevo enfoque, en forma de ARH
Agroforestal, cuya diferencia fundamental es una mayor preocupación por la vuelta a la actividad
de los terrenos no explotados. No obstante, consideramos suficientemente debatida la necesidad
de hacer modificaciones en la delimitación de esta figura.
La mejor herramienta para la defensa del territorio, tanto desde un punto de
vista ambiental como social y económico, es que se cultiven las medianías y
que los agricultores vuelvan a limpiarlas para obtener materia orgánica para
sus cultivos y, en consecuencia, que tengamos una amplia barrera entre el
monte y las zonas pobladas de la isla con tierras cultivadas". (Rodríguez Brito3)
9
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Las Dehesas y Los Pelados
Estos dos ámbitos se localizan en las cumbres del
municipio
de
Güímar,
encuentran
en
fundamentalmente
rodeados
la
de
de
monte,
actualidad
viña,
con
y
se
cultivados
unos
índices
de
abandono casi nulos. Estos espacios se encuentran
incluidos
en
el
PIOT
dentro
del
ARH
Protección
Ambiental 2, Bosques Potenciales. Dada la densidad de
cultivos existente, sería razonable su adscripción a una
ARH de Protección Económica 2. Sin embargo, esto no
resulta posible, dado que en su redacción actual, el
PIOT
establece
que
para
las
ARH
de
Protección
Ambiental 2, solo se puede adscribir a Protección
Económica 2 en el caso en que “el ámbito limite con
áreas de tal categoría en el plano del PIOT o con
núcleos rurales consolidados”. Al estar ambas zonas
rodeadas de Bosque Consolidado, no es factible el cambio.
El siguiente caso en importancia cuantitativa es el ARH de Protección Territorial. Este concepto
parece llamar a la prudencia en la ocupación de suelo, inspirado en la imposibilidad de prever todas
las necesidades futuras de nuestro territorio. Sin embargo, sus objetivos son tan amplios que
llegan incluso a ser antagónicos: se intenta al mismo tiempo preservar suelo del proceso
urbanizador y preservar la capacidad de sustentación de desarrollo urbanístico. Aunque su
definición incluya conceptos como “suelo sin vocación definida” o “medio rural no ocupado”, lo
cierto es que de las 8.400 ha clasificadas como protección territorial, 2.500 son agrícolas, con casi
1.000 actualmente en explotación. ¿Cómo se decide cuándo ha llegado el momento de “consumir”
ese capital territorial? ¿Y en qué actividad? El artículo 63.4 de la LOT sólo permite usos y
actividades, con sus correspondientes construcciones e instalaciones, de carácter provisional y
desmontable. Esto supone poca garantía de continuidad de la agricultura que se encuentra en
estas áreas, lo que aconseja rescatar de esta categoría algunas zonas agrícolas importantes.
Foto
1.
Suelo
rústico
de
protección
territorial en El Río, T.M. de Arico. Algunos
suelos muy transformados por la actividad
agrícola han resultado clasificados como
protección
explotaciones
escasa
garantía
planeamiento
10
territorial.
agrarias
de
Albergan
importantes,
futuro
en
con
el
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Esta readscripción no supondría una hipoteca territorial relevante. Hemos visto que la presencia de
agricultura no supone mayores dificultades para la dedicación del territorio a usos posteriores, ya
sean urbanos, infraestructuras o instalaciones fotovoltaicas. A los efectos, la agricultura se
comporta como una actividad fácilmente desmontable, incluyendo sus instalaciones.
Fotos 2 y 3. El caso de las
fotovoltaicas
ha
ilustrado
recientemente la facilidad de
desplazamiento de la actividad
agrícola
por
rentabilidad
Ortofotos
otra
de
superior.
Grafcan
2004
y
2009.
Una alta proporción de suelo con potencialidad agrícola se encuentra en el entorno de los núcleos
de población, es decir, dentro o muy cerca de las ARH urbanas. En estos entornos, compatibilizar
los intereses colectivos con los de quien trabaja la tierra no se logra ya a base de separar los usos
espacialmente4. Las áreas mixtas, tan abundantes en Tenerife, suponen un reto para los esquemas
tradicionales de la planificación territorial, basados en la definición de porciones homogéneas de
territorio. Este es quizá el aspecto más complicado al que se enfrenta la planificación del suelo en
Tenerife. El camino más acertado puede ser el compromiso con la sostenibilidad. Lo abordamos en
el apartado siguiente.
La calidad de la planificación urbana en áreas periurbanas depende de la
habilidad para conservar la agricultura (Galli5)
11
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
3 La sostenibilidad en la ordenación territorial
La agricultura contribuye a aumentar la sostenibilidad del conjunto de actividades de la isla, a
través de aspectos como la capacidad de autoabastecimiento, o la valorización de residuos
urbanos, entre otros ya mencionados en documentos anteriores. Por ello, desde un punto de vista
agrario, interesa analizar qué peso le otorga la planificación de usos a la sostenibilidad.
es particularmente relevante vincular soberanía alimentaria con soberanía
territorial (Poli6)
3.1
El proceso urbanizador
El crecimiento urbano es probablemente el factor más determinante para la sostenibilidad de la
isla. Este desarrollo urbano responde principalmente a las demandas de los usos residencial,
turístico e industrial. ¿Se puede evaluar la eficiencia territorial de la urbanización asociada a estos
usos? Los datos apuntan a una desproporción entre el proceso urbanizador y las necesidades
reales.
Datos sobre la eficiencia del proceso urbanizador.
(Extraído de la memoria del PIOT, marzo 2011)
Uso residencial:
El crecimiento de viviendas triplica el crecimiento de la población (periodo 81-91; 35,4% frente a 12%)
El 34% son segundas residencias o similar.
La densidad de viviendas del suelo urbano es anormalmente baja. Podría albergar el doble de las
viviendas contabilizadas.
No obstante, está prevista 1 ha de suelo urbanizable por cada 3 ha de suelo urbano existentes.
Uso turístico:
Suelo urbano turístico: 1.726 ha para 168.161 plazas actuales (año 2000)
Suelo urbanizable turístico: 2.400 ha para 200.000 plazas más.
Supone multiplicar por 2,5 la superficie de suelo y por 2,25 la capacidad en camas. "puede parecer
irrealizable, pero existe capacidad legal, técnica y posiblemente económica de ejecución"
Uso industrial:
Los polígonos industriales aprobados suman casi 1.600 ha. Hay 900 ha más en trámite de aprobación.
Cabe añadir otras 700 ha, “si se contabilizaran los ámbitos industriales cuyo origen no está en un plan
con destino industrial, aunque posteriormente hayan podido ser calificados urbanísticamente como
tales”.
El suelo industrial realmente consumido (parcelado y ocupado) apenas alcanza 500 ha. “y no por falta de
efectiva disponibilidad, toda vez que el ya urbanizado es muy superior.”
Al tiempo, “se están produciendo peticiones continuadas, y en buena medida justificadas, de calificación
de nuevo suelo industrial en otros ámbitos”.
“No obstante, las grandes extensiones industriales […] se suelen considerar hoy en día, en los foros
especializados, modelos totalmente obsoletos.”
La primera conclusión es que el crecimiento urbano asociado a estos usos no está respaldado por
parámetros de eficiencia y sostenibilidad. Al contrario, ha ido consolidando una idea muy influyente
en la planificación del suelo: la de que es inevitable que el suelo urbano siga creciendo
indefinidamente para responder a necesidades inaplazables de la población. Esta idea ha extendido
12
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
las expectativas de revalorización al suelo rústico agrícola. La renovación de iniciativas agrícolas
queda en parte bloqueada por la impresión de que, tarde o temprano, cualquier terreno será
absorbido por el proceso urbanizador. Las consecuencias de no contener el crecimiento y la
dispersión urbana son difíciles de calibrar. ¿Cómo calcular el coste socioeconómico que supone para
un territorio insular el hecho de que los propietarios que ya no cultivan se nieguen incluso a
arrendar sus tierras?
La posibilidad de que cualquier suelo en cualquier parte de la isla pueda llegar
a ser edificado tiene otro efecto colateral que repercute sobre las actividades
agropecuarias: los precios del suelo no responden, salvo en áreas muy
concretas, a su valor agropecuario, sino a los muchos más elevados de su
capacidad de ser edificado. […] el propietario cuenta con que su terreno
pasará a ser urbano en un momento determinado del futuro sin coste alguno
por su parte (PIOT, Memoria, pág 23)
No parece admisible que el medio rural no tenga más destino que convertirse en urbanizable.
Como hemos visto, el suelo urbano actual puede acoger más del doble de las edificaciones
actuales, más del doble de turistas y más del doble de superficie industrial. ¿A qué “control de
calidad” se somete el proceso urbanizador? ¿Se discute debidamente la cuestión concreta de la
eficacia en la ocupación de suelo por la urbanización? El PTEOAA no es el instrumento adecuado
para entrar en estas cuestiones. Y sin embargo la sostenibilidad de la isla, incluyendo el futuro de
su sector agrícola, pasa por adoptar una postura definida acerca del modo y la cuantía en que debe
crecer el suelo urbano.
En cualquier caso, resulta evidente la necesidad de vincular sostenibilidad y planificación. La
sostenibilidad es un objetivo integral, del conjunto de actividades de la isla. Este carácter global
debería reflejarse de manera concreta en la planificación territorial, garantizando la prudencia y
racionalidad en el consumo de suelo. La que proponemos para el PTEOAA es la clasificación finalista
de una parte del suelo agrario, que desarrollamos en los apartados 3.2 y 3.5.
3.2
Propuesta de Reservas Agrarias
Muchos ejemplos acumulados desde la aprobación del PIOT permiten concluir que las ARH
económicas no son la figura llamada a garantizar la continuidad de los usos agrarios. Se hace
necesario un nivel de protección más eficaz. Proponemos para tal fin la creación de reservas
agrarias. El objetivo es la estabilidad territorial de los espacios agrarios que se han mantenido en
mejores condiciones. Tienen un alto valor estratégico, al contribuir a la existencia de una masa
crítica imprescindible para la pervivencia de la actividad en la isla. El aspecto fundamental es la
eliminación de las expectativas urbanísticas.
Un ejemplo práctico y local de los efectos que se consiguen cuando se actúa sobre las expectativas
urbanísticas es el caso de El Rincón, en La Orotava. Aunque lleno de matices y peculiaridades,
resulta un modelo a tener en cuenta.
13
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
El ejemplo de El Rincón, un espacio agrario protegido en Tenerife
El Rincón es un espacio agrario de aproximadamente 200 ha, localizado en la costa del municipio de La
Orotava. A finales de los años 80, el ayuntamiento planteó clasificar este suelo agrícola como
urbanizable, para usos turísticos y residenciales. Ante esta pretensión se puso en marcha un movimiento
ciudadano que consiguió hacer llegar al Parlamento de Canarias una Iniciativa Legislativa Popular (ILP)
que cristalizó en la ley 5/92, para la ordenación de la zona de El Rincón. La ley declara esta zona de
interés autonómico, y prevé la redacción de un Plan Especial.
El citado Plan Especial fue aprobado en 1997, creándose un consorcio para su gestión, formado por
Ayuntamiento, Cabildo y Gobierno de Canarias, con representación del movimiento social que impulsó la
ILP. Este plan trata de compatibilizar el uso agrícola con usos turísticos y recreativos de baja intensidad,
incluyendo algunas actuaciones como un hotel difuso, escuela de hípica, mejoras en los accesos a la
costa, aparcamientos, mercadillo, etc.
Han pasado quince años y el Plan Especial no se ha llevado a cabo. El movimiento ciudadano acusa a las
administraciones implicadas de dejación de funciones. Paralelamente, desde los ámbitos municipal y
empresarial se han sucedido declaraciones proponiendo la eliminación del vigente Plan Especial, y la
realización de instalaciones turísticas. Actualmente la situación legal de El Rincón es objeto de fuerte
controversia.
Mientras tanto, ¿qué ha sucedido con la agricultura en El Rincón? La impresión que se obtiene desde el
mirador cercano se ve corroborada por los datos objetivos: es una actividad estable y próspera. La
superficie agrícola cultivada se mantiene en torno al 77%, muy superior a la media insular del 44%. Se
hacen evidentes grandes inversiones, tanto de renovación como de nueva plantación. De hecho, hay
iniciativas que tratan de expandir sus explotaciones, pero encuentran dificultades para arrendar las
parcelas abandonadas existentes en la zona, lo que se puede relacionar con el mantenimiento de ciertas
expectativas urbanísticas.
Foto 4. La agricultura de El Rincón goza de buena salud. El porcentaje de superficie
agrícola cultivada casi dobla la media insular, y sería aún mayor si mejorara la
disponibilidad del suelo agrícola no explotado.
Si este enclave se hubiera declarado urbanizable a principios de los 90, hoy no quedaría nada de
agricultura. La ley de iniciativa popular consiguió paralizar las expectativas urbanísticas, aunque sin
hacerlas desaparecer del todo. Desde un punto de vista agrícola, el resultado es indiscutiblemente
bueno, aunque empañado por la polémica que se ha enquistado en este asunto.
Al margen de controversias, queremos destacar lo que consideramos esencial: si se eliminan, o como en
este caso se atenúan, las expectativas urbanísticas, la agricultura no sólo se mantiene sino que se
desarrolla. No faltan inversiones que consolidan iniciativas existentes, o que ponen en marcha otras
aprovechando oportunidades de mercado, nuevos productos, nuevas ideas. El Rincón lo demuestra. Más
que discutir sobre si debe o no ejecutarse el Plan Especial, deberíamos analizar cómo extender a otras
zonas la base del éxito de El Rincón. La iniciativa de las reservas agrarias que planteamos aquí va en ese
sentido.
14
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
¿Cómo legitimar esta figura de reservas agrarias? El artículo 18.3 de la LOT obliga a los PIO a
“establecer las áreas del territorio insular que deban preservarse del desarrollo urbanístico por su
valor agrícola existente o potencial”. Este mandato está desvinculado de la definición del modelo de
ordenación territorial, referida a continuación, y de forma separada, en el 18.4. Este artículo 18.4
dispone que los PIO establezcan, a nivel de esquema, criterios para que los PGO delimiten zonas
que deban destinarse a usos del sector primario, lo que se sustancia en las áreas de regulación
homogénea del PIOT.
Por tanto, se puede interpretar que esas áreas agrícolas a preservar de la urbanización que define
el 18.3 no son equiparables a las ARH, y no estarían sujetas a las limitaciones del modelo de
ordenación territorial, indicadas por el PIOT en sus disposiciones territoriales (2.1.1.2.1E y 4E): no
tendrían una naturaleza esquemática, ni eminentemente abstracta, ni carácter flexible, global y abierto.
Podrían traducirse en trazados fijos sobre el territorio, señalando ámbitos precisos y afecciones en la forma
que lo hacen otras figuras de planeamiento. La ley no establece que requieran desarrollo posterior en el
planeamiento. Podemos concluir que el establecimiento de esas reservas agrarias constituye un
mandato que el PIOT no habría abordado.
Además, cabría darle cumplimiento en el PTEOAA. La preservación del destino agrícola de
determinados suelos encuentra apoyo en las Directrices Generales de Ordenación. Pese a que no se
han redactado las Directrices de Ordenación del Suelo Agrario, la directriz general 62.2 establece
(ND) que El planeamiento insular delimitará las zonas de interés agrícola, evitando su transformación […]. Por
tanto, la definición de estas áreas en el PTEOAA supondría el desarrollo de una directriz de
ordenación, lo que implica, ateniéndonos al artículo 23.5 de la LOT, que no tendrían carácter de
mera recomendación: Las determinaciones con incidencia territorial de los Planes Territoriales Especiales que
no desarrollen Directrices de Ordenación ni Planes Insulares de Ordenación, tendrán el carácter de
recomendaciones para los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística. Así, el PTEOAA
definiría estas reservas agrarias, que quedarían preservadas del proceso urbanizador en virtud de
la LOT, sin necesidad de modificar el marco legal en vigor. El concepto ya existe en las leyes
actuales.
Estos preceptos legales tienen amplio apoyo conceptual fuera del marco de la ordenación
territorial. Por ejemplo, a nivel europeo, la Directriz Estratégica Comunitaria 2.6 considera como
actuación básica mantener un equilibrio perdurable entre las zonas urbanas y rurales […] Las medidas de
gestión del suelo pueden contribuir al adecuado reparto espacial de las actividades económicas y a la cohesión
territorial. Por su parte, el dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre agricultura
periurbana establece como objetivo 2 La preservación de los espacios agrícolas periurbanos de su
incorporación al proceso urbano mediante la planificación, ordenación e impulso municipal.
Además de los aspectos territoriales, será necesario gestionar estos espacios de la forma más
adecuada, enfocada a la dinamización y desarrollo económico propio y del entorno, e incorporando
a su tejido social.
Como hemos señalado, esta propuesta cubriría sólo una proporción de los actuales espacios
agrarios de Tenerife, a detallar en el PTEOAA. En apartados posteriores incluimos propuestas
complementarias al respecto. A continuación analizamos el papel de la normativa pormenorizada, y
su grado de adaptación a las necesidades agrícolas.
15
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
3.3
La ordenación pormenorizada de la agricultura
La multifuncionalidad de lo rural es un compromiso irrenunciable de las sociedades modernas. Por
este motivo, la ordenación de la agricultura intenta que los objetivos productivos de los
agricultores no perjudiquen esos otros valores apreciados por el conjunto de la sociedad. Como
consecuencia de ello, gran parte de la regulación que afecta a la agricultura no persigue objetivos
propiamente agrícolas, sino paisajísticos, ambientales, socioculturales, etc. El reto de la ordenación
pormenorizada es mantener el equilibrio entre ambos.
Hoy no sentimos una necesidad imperiosa de producir alimentos para toda la población. Aún así, es
aconsejable procurar las condiciones para que algunos de nosotros encuentren en ello su forma de
ganarse la vida. Incluso esos valores no productivos que tanto apreciamos, estarían en riesgo si
nadie descubre interés económico en dedicarse a la agricultura. Por lo tanto, su regulación
normativa no debe perder de vista aquello que propicia la existencia de agricultores. Esto no
significa descuidar la integración territorial de la actividad, pero sí relativizarla, buscar el equilibrio
entre funcionalidad y multifuncionalidad.
La mejor manera de proteger el suelo agrícola es asegurarse de que los
agricultores pueden proporcionarse un nivel de vida decente (Bunce7)
En los instrumentos de ordenación que determinan cómo se puede ejercer la actividad sobre el
territorio, la experiencia demuestra que es compatible una declaración de intenciones favorable a la
agricultura, con una regulación detallada perjudicial para la misma.
En las últimas décadas, los PGO han sufrido un cambio sustancial, fruto del avance en la materia.
Es el paso de una cultura de ordenación urbana, donde lo importante es el desarrollo urbanístico, a
una cultura de ordenación del territorio, donde el urbanismo pasa a ser una parte del todo que
supone la ordenación de actividades, usos e intervenciones en suelos urbanos y rústicos. De hecho,
se ha reducido la anterior denominación de Plan General de Ordenación Urbana, eliminando la
coletilla de “urbana”, dado que actualmente la ordenación se refiere a todo el espectro de
actividades.
Sin embargo, da la sensación de que la evolución desde la ordenación urbana hacia la ordenación
del territorio no ha sido completamente asimilado por los planificadores, adoptándose “soluciones
urbanísticas” para los usos y actividades agrícolas (volumetrías, alturas máximas, retranqueos,
etc), no adaptadas a la funcionalidad de la actividad.
Por otro lado, se produce una regulación diferente para cada término municipal. Esta
heterogeneidad da lugar a la aparición de agravios comparativos entre ubicaciones con condiciones
similares.
El modo de razonar y de actuar del planeamiento en las áreas urbanas se
traslada mecánicamente a las áreas agrícolas con sus instrumentos habituales
de usos no admitidos (suelo no urbanizable) y de restricciones a la
edificabilidad. (Gómez8)
16
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Retranqueos en Arona
En el caso de Arona, el PGO establece la obligación de que los invernaderos “deberán situarse a una
distancia superior a 50 metros de las edificaciones actuales o futuras de los suelos urbanos, urbanizables
y asentamientos rurales delimitados en este Plan General. Los actualmente existentes podrán mantener
su actual ocupación hasta tanto no se consolide la edificación.”
9
Esta disposición choca con la
distribución de usos actual del municipio, donde la separación física entre el uso residencial y el agrícola
es inexistente, debido en parte a que el primero va desplazando al segundo. Esto favorecería el
abandono de terrenos agrícolas al impedir el uso que le es propio.
En la imagen vemos una zona donde coexisten usos agrícolas y residenciales. En azul se encuentra
bordeada la zona urbana. Si se aplicara la obligación de retranqueo de los 50 metros, la línea roja marca
el límite a partir del cual éstos deberían dejar de existir. No sólo se ha permitido una edificación dispersa
en suelo anteriormente rústico, sino que además se castiga doblemente a la agricultura impidiéndole
aplicar determinadas técnicas. Es importante llegados a este punto recordar el hecho de que para
realizar un cultivo más eficiente, menos contaminante, e incluso ecológico, es necesario en muchos
casos el uso de invernaderos. Por otro lado, a la hora del empleo de fitosanitarios en las explotaciones,
resulta más seguro para la población colindante su uso dentro de invernaderos que en condiciones de
aire libre donde la deriva del viento puede arrastrar partículas hacia el exterior de las explotaciones.
La política agrícola necesita su reflejo en la ordenación territorial. Muchos ejemplos apuntan a que
la normativa urbanística y las políticas sectoriales están completamente desligadas. Según Gómez,
se pone de manifiesto “la necesidad de una concepción integral del planeamiento, que […] debe
incorporar, con carácter previo a las decisiones territoriales de planeamiento, los programas
sectoriales y, en particular, los agrícolas.”
10
Determinadas políticas de modernización de las explotaciones agrarias encuentran dificultades para
desarrollarse por las restricciones urbanísticas. De hecho, una de las modificaciones introducidas
por la LMU va en la línea de permitir en suelo rústico la implantación de actividades “(…) que se
lleven a cabo en los términos contemplados en la normativa sectorial aplicable, incluidas las de
seguridad e higiene de los trabajadores” (artículo 63.1.d).
17
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Cortavientos en PGO y seguros agrarios
Cuando un agricultor solicita permiso para
instalar cortavientos, se le suele aplicar la
normativa relativa a cerramientos, limitando la
altura a 2 metros como norma más habitual.
Los
cortavientos
funcionalidad
son
estructuras
determinada:
con
proteger
a
una
los
cultivos del efecto del viento. Su altura y
características deben ser apropiadas a dicho
cometido.
Además
son
estructuras
asegurables. En el caso del seguro colectivo del
plátano,
se
exigen
unas
características
mínimas a los cortavientos, entre ellas que “su
altura debe superar el punto de parición de la variedad empleada”. Ésta puede variar entre los 2,10 m
de algunos cultivares de pequeña enana, hasta más de 3 m para gran enana11. De este modo, una
limitación urbanística puede impedir que estas estructuras se aseguren.
¿Cómo puede la ordenación pormenorizada favorecer la continuidad de un sector agrícola local
fuerte? A nuestro juicio, la clave está en la prudencia al establecer limitaciones. Cada medida debe
valorarse desde el punto de vista del aprovechamiento de la tierra productiva, de la eficiencia en
los flujos funcionales y de las necesidades estructurales de la actividad. Una valoración insuficiente
de las consecuencias sobre la viabilidad de las explotaciones puede conducir a efectos no deseados.
Nuestra propuesta al respecto es que se parametrice cualquier medida limitante, como forma de
garantizar que se profundiza lo suficiente en los efectos de estas limitaciones sobre los objetivos
agrícolas. Algunos parámetros válidos a estos efectos pueden ser:
-
Retranqueos a linderos y a otros usos: cálculo de la superficie agraria que se ve afectada
para el conjunto del municipio. Tanto en cultivo como potencial.
-
Exigencias de superficie mínimas para determinados usos: cálculo del nº y % de parcelas
que cumplen el límite impuesto.
-
Alturas de muros de contención: ancho medio de huertas que es posible conseguir para la
pendiente media del terreno, por zonas. Cuantificación de la superficie de territorio que
queda protegida de la erosión por la presencia de muros.
-
Análisis de la coherencia con la normativa sectorial: seguros agrarios, modernización,
producción integrada, legislación laboral, etc.
-
Admisibilidad de una “explotación tipo” a definir.
-
Valoración de efectos en nº de parcelas catastrales y superficie total.
Correcciones en la planificación. Un ejemplo práctico.
El Ayuntamiento de Los Silos está tramitando una modificación puntual de su PGO en la que revisa la
normativa relativa a la autorización de cuartos de aperos en la zona alta del municipio, tras detectar que
“la normativa actualmente en vigor es excesivamente restrictiva [se establecía una parcela mínima de
10.000 m2] en el sentido que equivale a prohibir la edificación de cuartos de aperos en
aproximadamente el 98% de las parcelas agrícolas”.
18
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
El papel de las instituciones públicas y el marco regulador
(Extraído del Informe Anual 2010-2011 del Consejo Económico y Social de Canarias,
capítulo 5, pp 709 y ss.)
Los cambios en el marco regulatorio deben levantarse sobre trabajos rigurosos, objetivos e
independientes previos de diagnóstico del problema que se desea abordar, así como sobre la
evaluación de los impactos esperados de las distintas alternativas propuestas a tal fin. Huelga
decir que estos informes deben ser públicos, y someterse abiertamente al debate. Este aspecto
entronca con la necesaria transparencia en los procesos de toma de decisiones y la recuperación
de la confianza en las instituciones.
Relacionado con la necesidad de acumular evidencia empírica suficiente que guíe los pasos del
regulador, el entramado regulatorio debe estar sometido a un proceso de evaluación continua, de
tal forma que permita comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos, y que las
autoridades responsables de su aplicación y resultados rindan cuentas al conjunto de la sociedad.
Aunque el marco regulatorio es desarrollado por el conjunto de administraciones públicas, locales,
nacionales y supranacionales, existe un gran margen para su mejora desde el ámbito autonómico
y local, y lo que se demanda es explotarlo al máximo al objeto de minimizar las cargas
burocráticas y administrativas que recaen sobre el conjunto de nuestra sociedad, y muy
especialmente sobre las empresas y todos aquellos que desean emprender una actividad
empresarial en nuestra región.
3.4
Normativa para la actividad agrícola
Configurar una regulación normativa que sea justa para la agricultura puede ser laborioso, pero no
imposible. Es necesario recopilar mucha información, y explicar suficientemente los motivos de
cada determinación. En este apartado exponemos algunas de las líneas que, a nuestro juicio,
deberían inspirar la redacción de una normativa para el suelo agrario. Confiamos en que se vea
enriquecido con cuantas aportaciones se reciban desde otras perspectivas.
Es necesario que la ordenación se redacte pensando en el agricultor, no en el infractor. La falta de
disciplina no debe conducir a una normativa excesivamente restrictiva. Las limitaciones dirigidas a
impedir usos ajenos a la actividad agraria acaban volviéndose en contra de iniciativas
genuinamente agrarias.
La disciplina debe apoyarse también en controles a posteriori. En primer lugar, hay dificultades
técnicas para discernir a priori si una iniciativa es genuinamente agrícola o por el contrario encubre
un uso ajeno a la actividad. Además, el cumplimiento de los condicionantes que en su caso se
establezcan no queda garantizado si no se comprueba lo finalmente ejecutado. Por último, el uso
de lo ejecutado sólo se puede corroborar mediante comprobaciones posteriores aleatorias.
Resulta cuanto menos dudoso que la profusión de normativa restrictiva esté reduciendo la presión
sobre el suelo rústico de los usos ajenos a la actividad agrícola, mientras que sí está generando
dificultades a iniciativas agrícolas positivas para el entorno rural. Esto se encuentra entre las
motivaciones de la reciente modificación de la LOT. Una regulación abierta y con las mínimas
limitaciones permitiría mayor flexibilidad en los criterios y mayor celeridad burocrática. También
abriría más la puerta a actividades desvinculadas del entorno rural, por lo que este tipo de
regulación sólo es viable si se potencia el control a posteriori de las iniciativas.
19
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Se requiere flexibilidad para las innovaciones. La definición previa y exhaustiva de lo que es
admisible dificulta la evolución tecnológica. Las mejoras en productividad, sostenibilidad,
diversificación, comercialización, etc., todas ellas objetivos declarados de la PAC, pueden tener
problemas en una normativa encorsetada.
Se debe adoptar una perspectiva dinámica, no de foto fija. Hay que concebir el abandono como un
estado transitorio que forma parte de la dinámica agrícola. No es un terreno al que hay que
buscarle
otro
uso.
Históricamente,
tenemos
experiencia
en
la
desaparición
de
cultivos
emblemáticos (caña de azúcar, cochinilla, etc.), pero alternativas posteriores aprovecharon los
mismos suelos. Esto debe llevarnos a la prudencia en la ocupación definitiva de suelo, a contemplar
y facilitar la reversibilidad del abandono, dado que las pérdidas e incorporaciones forman parte de
la dinámica habitual.
Es necesario referir las normas al concepto de explotación agrícola, como unidad técnicoeconómica que puede estar compuesta por varias parcelas catastrales, no necesariamente
colindantes. Además, los criterios de proporcionalidad deben estar dirigidos a la superficie agrícola
útil, y no a su superficie total. Las explotaciones incluyen habitualmente superficie no agrícola, sin
relación con las necesidades de instalaciones. Estos conceptos ya se están introduciendo en
algunos PGO.
Como ya se apuntó en el documento “Agricultura y Medioambiente: equilibrio territorial”, la
presencia de edificaciones es inherente a la actividad y el paisaje agrícolas. Las edificaciones
agrarias no deben esconderse ni disimularse, sino apreciarse. Son coherentes con su espacio y su
tiempo, y forman parte de nuestro patrimonio. Sí debe exigirse esmero en su diseño, construcción
y mantenimiento.
Las edificaciones que se realicen en una explotación agrícola, además de atender a los criterios de
necesidad, vinculación y proporcionalidad, deben ser funcionales y tener en cuenta el criterio de
minimización de ocupación de suelo agrícola útil en su diseño y ubicación dentro de la explotación.
Los cuartos de aperos son edificaciones multifuncionales destinados la guarda y almacenamiento
de aperos, semillas u otros elementos necesarios para el desarrollo de la actividad agrícola. Se
consideran necesarios, aunque deben someterse a criterios de vinculación y proporcionalidad.
Los invernaderos deben considerarse una instalación temporal y fácilmente desmontable, no una
edificación. Su altura y características estructurales y de cubierta dependen del cultivo que
alberguen, y obedecen a una casuística muy amplia, además de ser aspectos sometidos a una
continua evolución tecnológica, por lo que no es práctico establecer limitaciones en estos aspectos.
Dado que son instalaciones costosas y con una duración que puede ser prolongada, se puede
establecer sus características en función no solo del cultivo previsto inicialmente para ellos, sino de
posibles opciones de cultivos alternativos a los que se puedan dedicar en el futuro próximo. Estas
instalaciones pueden someterse a autorizaciones temporales, adaptadas a la vida útil de las
mismas, con el fin de garantizar su renovación o desmantelamiento, evitando los impactos
negativos que generan los invernaderos abandonados.
20
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Foto 5. Los espacios agrarios que queremos incluyen todas las instalaciones necesarias para la actividad
agraria. Cortavientos, invernaderos, muros de contención, edificaciones, alojamientos ganaderos,
estanques, instalaciones de riego, etc. Monumento Natural de Caldera del Rey, Adeje.
Los estanques son infraestructuras destinadas al almacenamiento de agua para riego, que pueden
encontrarse distantes de la explotación a la que sirven, por la necesidad de situarlos a una cota
superior y aprovechar la presión natural para regar. Además, pueden tener regímenes de uso
diferentes, como por ejemplo almacenar agua con entradas periódicas establecidas (semanales,
quincenales o mensuales), para regular el consumo durante ese periodo, o bien almacenar agua en
invierno para su uso en verano, con lo que el volumen necesario puede ser muy variable. Por ello,
se considera inapropiado establecer limitaciones relacionadas con la superficie de la parcela que
alberga el estanque o la lámina de agua máxima, sin perjuicio de que el volumen de
almacenamiento deba ser justificado técnicamente. Consideramos que se debe permitir la
implantación de depósitos cualquiera que sea la tecnología empleada (prefabricados metálicos,
hormigón ciclópeo o armado, tierra, etc), y al igual que para el caso de las edificaciones, se debe
tener en cuenta el criterio de mínima ocupación de suelo agrícola útil en su diseño y ubicación.
Las condiciones orográficas del campo tinerfeño han obligado tradicionalmente a la construcción de
muros de contención para obtener huertas de un tamaño que permita su explotación rentable. El
ancho de las plataformas obtenidas es proporcional a la altura de los muros que las contienen, y
estos parámetros presentan una gran variabilidad, no sólo entre unas zonas y otras, sino en una
misma huerta, debido a la frecuencia de vaguadas y resaltes del terreno. Los límites de altura de
21
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
los muros de contención o taludes deben ser los de las infraestructuras similares del entorno
inmediato, que varían con la pendiente del terreno, sin romper el paisaje o fondo escénico, sin
perjuicio de que su altura deba justificarse técnicamente. El establecimiento de límites rígidos para
estas variables debe evitarse, ya que puede resultar contraproducente para la actividad agrícola, al
limitar la funcionalidad de las parcelas resultantes y sus posibilidades de mecanización.
Las actividades complementarias aportan diversificación económica a la agricultura. Pero no debe
ser a costa de, o en competencia directa con, la actividad agraria a la que pretenden
complementar. La diversificación debe facilitar la continuidad de la actividad agrícola, no ponerla en
riesgo. El objetivo es favorecer las sinergias económicas, sin hipotecar el suelo productivo en caso
de fracaso. Por ello consideramos necesario que no pongan en riesgo una futura vuelta a la
actividad agrícola de los suelos ocupados por las mismas.
3.5
Otras propuestas
La necesidad de incrementar el grado de autonomía de los sistemas urbanos justifica los intentos
de implicar a la planificación urbana en el objetivo de sostenibilidad. Aquí se incluyen algunas
propuestas concretas al respecto.
Hemos defendido ya la creación de las reservas agrarias, legitimables a nuestro juicio en el actual
marco legal. Además, y como complemento de estas áreas, proponemos que los PGO defina zonas
que, tal y como establece el 18.4.b.1 de la LOT, “deban preservarse del proceso urbanizador y, en
su caso, edificatorio, porque su transformación sería incompatible con el desarrollo sostenible de la
isla.” En esta línea, la DOG 58.2.c establece (ND) que el planeamiento general considerará con
atención especial el tratamiento de las periferias urbanas, “desarrollando un mapa de zonas de
interés agrícola de la periferia urbana que evite […] su integración en el proceso urbano.” Estas
zonas de iniciativa municipal se añadirían a las reservas agrarias que propusiera el PTEOAA.
Relacionado con lo anterior, consideramos que el compromiso de cada municipio con la
sostenibilidad debería ser fácil de constatar. Atendiendo a las recomendaciones del Consejo
Económico y Social de Canarias (ver cuadro de pág 19), proponemos para ello la adopción de
indicadores basados en parámetros objetivos, a los efectos de facilitar el análisis de la
sostenibilidad de cada revisión del planeamiento. Proponemos como ejemplos de estos indicadores
los siguientes:
-
ratio de superficie agrícola por habitante;
-
grado de colmatación del suelo urbano (viviendas por hectárea; % solares no edificados)
-
evolución comparada de la población, las edificaciones y la superficie de suelo urbano;
-
índice de dispersión residencial (parámetros a definir)
22
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
En cuanto a las áreas de mayor mezcla entre usos urbanos y agrarios, hemos visto que suponen un
reto diferente para la planificación. Requieren un marco conceptual distinto, que se plantea el
problema en términos de procesos sociales y no de tipos de espacios12. La actual paralización del
mercado inmobiliario, unida al exceso de suelo urbano y de viviendas, admite la hipótesis de que el
entorno periurbano tendrá estabilidad territorial a medio plazo. Las expectativas urbanísticas no
desaparecen, pero se dilatan en el tiempo, dando margen a la explotación agrícola de los terrenos.
En estas condiciones, el objetivo es incentivar la puesta en cultivo, y desincentivar los terrenos “en
espera”. Proponemos analizar las iniciativas que favorecen fiscalmente la puesta en cultivo y
desincentivan el abandono, como vía para fomentar la explotación del suelo. La modulación de la
contribución rústica en función de su aprovechamiento productivo, las exenciones de impuestos o
la penalización fiscal de los baldíos tienen en estas zonas, a juzgar por experiencias de otros
territorios, incluso más repercusión que la ordenación territorial13, 14, 15.
Se requiere además que la ordenación compatibilice los usos residenciales y productivos. En
palabras de Donadieu, la transición “entre un campo rural, apto para producir, y un campo urbano,
donde vivir y producir, será uno de los elementos más importantes en el debate sobre los
asentamientos urbanos en el siglo XXI”16
En el apartado de normativa nos referimos al control a posteriori. Forma parte de la propuesta de
simplificación administrativa que desarrollamos a continuación.
En cuanto a la tramitación de los permisos y licencias necesarios para la ejecución de las obras y
puesta en servicio de las edificaciones e instalaciones, se debe tender a la simplificación
administrativa, en la línea de lo planteado por la Directiva 2006/123/CE de servicios. La idea es
que el administrado, al presentar la documentación necesaria, se comprometa a cumplir la
legislación y condiciones técnicas establecidas a priori, pudiendo comenzar la obra y siendo
sometido a un control a posteriori. Este control se podría llevar a cabo en cualquier momento
durante el desarrollo de la obras, y después de la finalización de las mismas, donde se comprobaría
que la obra realizada se ajusta a las características y los usos que se habían solicitado.
4
Reflexiones finales
En palabras de Gómez Orea, “la ordenación del territorio puede interpretarse como la proyección
en el espacio de las políticas económica, social, cultural y ambiental de una sociedad”
17
. La política
agrícola, para ser efectiva, necesita de su integración en la planificación territorial. Lo mismo puede
decirse de las estrategias de sostenibilidad. En general, cualquier concepto que guarde relación con
el territorio, para ser una realidad, debe llegar a los instrumentos de ordenación. Éstos no pueden
estar monopolizados por los requerimientos de equipamientos y servicios urbanos. Deben dar
cabida a las aspiraciones de la sociedad en esos otros aspectos.
A este respecto, la multiplicidad de niveles administrativos y de instrumentos de ordenación no
tiene por qué ser un problema. En cualquier caso, es una característica compartida por todos los
países desarrollados de nuestro entorno. La diferencia la marca el nivel de integración y coherencia
que se logre entre todas las políticas con implicación territorial, y en particular entre el urbanismo,
23
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
el medio ambiente y la agricultura. Gran parte de esa coherencia se alcanza o se pierde en la
ordenación pormenorizada.
Este documento se centra en aspectos de planificación territorial, pero sabiendo que no es lo único
que hay que hacer. En documentos anteriores ya hemos abordado otras cuestiones que atañen a la
agricultura y su futuro, que se pueden consultar en el apartado Publicaciones de la página
www.agrocabildo.org.
5
1
Referencias
Fernández, A. et al. 2007. Ordenación del territorio y medio ambiente. UNED.
2
Nougarèdes, Brigitte; Soulard, Christophe (2010); “Integrating farm buildings in peri-urban land
planning: a social issue”, INRA, UMR 951 Innovation – F34000 Montpellier (Francia). En:
“Agricultural management in peri-urban areas. The experience of an international workshop” Felici
Editore.
3
Rodríguez Brito, Wladimiro, citado en: “Quién paga la multifuncionalidad” artículo de opinión en
prensa, de Miguel López, Secretario insular de COAG en Tenerife, 12/05/2011, eldía.es
4
Adaptado de Bryant, Johnston, 1992. Citado en Loudiyi, Salma; Lardon, Sylvie; Lelli, Laurent
(2010) “Can agriculture be a territorial resource in peri-urban territories? The case of an intermunicipal structure ‘Volvic sources et volcans’”; UMR Métarfort, Clermont Ferrand, France. En:
“Agricultural management in peri-urban areas. The experience of an international workshop” Felici
Editore.
5
Galli, Mariassunta (2010); “Peri-urban agriculture and its actors”, Scuola Superiore Sant´Anna
(Italia). En: “Agricultural management in peri-urban areas. The experience of an international
workshop” Felici Editore.
6
Poli, Daniela (2010); “The Agrarian Park of Central Tuscany: innovative planning instrument”;
Universidad de Florencia. En: “Agricultural management in peri-urban areas. The experience of an
international workshop” Felici Editore.
7
Bunce, M. y Maurer, J. (2005), “Prospects for agriculture in the Toronto region: the farmer
perspective”. Neptis studies on the Toronto metropolitan region.
8
Gómez Mendoza, Josefina, 1987, “La agricultura periurbana. Su estudio. Sus cambios. Sus
políticas”. Agricultura y Sociedad nº 42 (Enero-Marzo 1987)
9
PGO Arona, Adaptación al Texto Refundido, Directrices y PIOT, Normas Urbanísticas Generales,
Ordenación Estructural, Título V, Capítulo 3, artículo 5.3.3.3.c
10
Ídem 8
11
Fernández Galván, D. y Hernández Delgado, M. (2002). Actividades del ICIA en platanera.
Instituto Canario de Investigaciones Agrarias
12
Ídem 8
13
Morán, Nerea (2010), “El límite de crecimiento urbano en el área metropolitana de Portland,
Oregón. Instrumentos urbanísticos para controlar la expansión urbana y proteger la agricultura y la
silvicultura”. En Ciudades para un futuro más sostenible: El espacio agrícola entre el campo y la
ciudad.
14
Ídem 8
15
Ídem 7
16
citado en ídem 6.
17
Gómez Orea, D. (2002), “Ordenación Territorial”, Editorial Mundi-Prensa.
24
ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA AGRICULTURA EN TENERIFE
Este documento forma parte de los trabajos previos a la redacción del Plan Territorial Especial de Ordenación de
la Actividad Agrícola de Tenerife. El objetivo es promover el intercambio de ideas y recabar aportaciones que
nos permitan configurar un buen instrumento de ordenación de la actividad. Puede hacernos llegar sus
sugerencias a las direcciones fernandolm@tenerife.es y noelmachin@tenerife.es
Los documentos elaborados están disponibles en la pestaña Plan Territorial Agrícola en la dirección
www.agrocabildo.org/publicaciones.asp
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