De la asistencia a la promoción social

www.dnp.gov.co
Departamento Nacional de Planeación
Dirección General
Carolina Rentería Rodríguez
Subdirección General
Andrés Escobar Arango
Dirección de Desarrollo Social
José Fernando Arias Duarte
Equipo Técnico
Roberto Carlos Angulo Salazar
Natalia Ariza Ramírez
Miguel Ángel Cardozo Tovar
Juliana Morales Noguera
Diana Isabel Cárdenas Gamboa
Félix Régulo Nates Solano
Edición
Lucía Mina Rosero
Grupo de Calidad de Vida
Lina Maria Castaño Mesa
Patrícia García Cano
De la asistencia a la promoción social
Hacia un sistema de promoción social
Grupo de Comunicaciones y Relaciones
Públicas
Luz Dary Madroñero Pachón
Luz Ángela Andrade Arévalo
Corrección de Estilo
Carmen Elisa Villamizar Camargo
Carátula
Clara Victoria Forero Murillo
Impresión
Gráficas Ducal Ltda.
Tel. 341 74 34
Impreso y hecho en Colombia
© Departamento Nacional de Planeación
Calle 26 n.o 13-19
Teléfono: 5960300 / 5663666
ISSN 0123-5028
Bogotá, D. C., Colombia
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Contenido
Siglas
Con el fin de facilitar la lectura se incluye esta lista de las siglas utilizadas en los distintos apartes del
documento.
CPPE:
Consejerías Presidenciales de Programas Especiales
DABS:
Departamento Administrativo de Bienestar Social Distrital
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DAPR-FIP:
ECV 2003:
Encuesta de Calidad de Vida 2003
FSP:
Fondo de Solidaridad Pensional
Icbf:
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
IVC:
Inspección, Vigilancia y Control
MPS:
Ministerio de la Protección Social
PPSAM:
Programa de Protección Social al Adulto Mayor
PS:
Protección Social
SGP:
Sistema General de Participaciones
SPS:
Sistema de Protección Social
CCF:
Cajas de Compensación Familiar
3
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
INTRODUCCIÓN
Durante los últimos cuatro años, Colombia ha iniciado el camino hacia el desarrollo y consolidación de
su Sistema de Protección Social –SPS–, lo cual le exige, además de la creación del Ministerio de la
Protección Social –resultante de la fusión de los ministerios de Salud y Trabajo y Seguridad Social–,
estudiar y generar mecanismos de coordinación institucional necesarios en función del alcance y las
necesidades demandadas por tan importante reto.
En la medida en que se analizan los alcances conceptuales de una propuesta de tal magnitud, es claro
que las instituciones actuales resultan inadecuadas, cuando no insuficientes, para organizar y proveer
dirección estratégica que le permita al país avanzar hacia el logro de tal propósito, sin que ello signifique
un incremento en el número de entidades estatales. Antes que un aumento en el aparato estatal, el país
está llamado a revisar y analizar qué tan ajustados son los arreglos institucionales actuales frente al
propósito de desarrollar y consolidar un marco de políticas públicas, tanto para un adecuado manejo
social del riesgo como para la reducción de la pobreza y la desigualdad, objetivos fundamentales de un
sistema de protección social.
Las bases del Plan Nacional de Desarrollo Estado comunitario: desarrollo para todos, avanzan al otorgar un
marco de referencia básico para determinar el alcance conceptual del Sistema de Protección Social.
Dicho sistema debe ser integral en la oferta de servicios y no excluyente frente a las diferencias en los
niveles de vida de la población. El objetivo fundamental sobre el cual se sustenta la oferta de protección
social parte del hecho de garantizar unos mínimos socialmente aceptables, sin embargo, no toda la
población está en capacidad de acceder por sus propios medios al aseguramiento formal que ofrece el
mercado, por lo que deben existir mecanismos redistributivos y de solidaridad implícita, así como
tratamientos integrales y de promoción social para la población pobre y vulnerable.
Esta atención integral y prioritaria a quienes sufren las peores condiciones de vida debe tener un
carácter temporal, es decir, hasta que dichos grupos sean capaces de integrarse por sus propios medios
al mercado del aseguramiento formal. De estos aspectos en particular se ocupa el presente documento,
sobre la premisa fundamental de que para lograrlo se debe transitar de la simple acción de asistirles,
como sujetos pasivos, hacia la promoción de sus capacidades como sujetos activos de su propio
desarrollo y hacia la transformación de oportunidades de inserción en mecanismos formales de gestión
de sus riesgos y vulnerabilidades. Tal tipo de promoción es el que se debe alcanzar a través de los
componentes del Sistema de Protección Social, disponible para el conjunto de la población.
Una de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad consiste en
garantizar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reducir la vulnerabilidad
de la población y crear las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones adversas
a las cuales se enfrentan.
Para ello, es necesario que el Estado y la sociedad hagan posible el fomento del aseguramiento frente a
riesgos de la población en general, como parte del Sistema de Seguridad Social Integral (salud, riesgos
profesionales, fondo de pensiones y protección al cesante), mediante mecanismos de cotización o
subsidios de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas. A su vez, es fundamental la existencia de
un sistema de promoción social eficiente y eficaz, y la consolidación del sistema de formación para el
trabajo, adecuadamente articulado al sistema educativo. Además, se debe prever un mecanismo de
manejo social del riesgo que complemente las anteriores estrategias en coyunturas particulares y
temporales.
4
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
De esta manera, la protección social puede apreciarse como intervenciones públicas, en el sentido en
que comprometen al Estado y a la sociedad en su conjunto, para i) asistir a personas, hogares y
comunidades en su manejo del riesgo, y ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en condición de
pobreza. Esto implica entenderla como un sistema no excluyente de condiciones mínimas de
protección para toda la población y, a la vez, como una herramienta para superar las condiciones
adversas de los más pobres. Además, parte de entender la protección social como una inversión en
capital humano y de reconocer que la sostenibilidad del sistema no puede condicionarse a que las
transferencias fiscales superen por sí solas las brechas de pobreza.
El Sistema de Promoción Social abarca un conjunto de subsistemas, los cuales deberán complementarse
y articularse con otros elementos de política social que involucran el acceso a la vivienda y al
saneamiento básico, así como la posibilidad de insertarse en el mercado de activos, principalmente
mediante el acceso al sistema financiero y al crédito (como se espera del desarrollo y consolidación de la
Banca de Oportunidades [Conpes 3424]), la tierra y los procesos productivos, así como a la seguridad y
la justicia. Adicionalmente, el país debe profundizar la investigación sobre mecanismos informales de
manejo del riesgo por parte de los hogares, los cuales pueden ser costosos y contribuir a la perpetuación
de la pobreza.
El esquema presentado, si bien supone los elementos constitutivos básicos, o por lo menos con los
cuales el país ha creado condiciones para la estructuración de la protección social, y que se constituyen
en el punto de partida, carece de mecanismos efectivos de articulación en la oferta de programas o
servicios y en su capacidad de vinculación con la demanda, particularmente de aquella población
tradicionalmente excluida de sus beneficios (en pobreza o miseria). Además resulta aún insuficiente
para el manejo de condiciones especiales de crisis de diferente índole (riesgos covariantes, como las
crisis económicas, sociopolíticas y ambientales).
El Sistema de Protección Social tiene en los próximos años como reto fundamental lograr la efectiva
articulación de tres grandes componentes: i) Seguridad Social Integral –salud, riesgos profesionales y
protección al cesante–; ii) Sistema de Promoción Social y Sistema Social de Riesgo, y iii) Sistema de
Formación de Capital Humano –sector educativo y formación para el trabajo–.
Diferentes estudios señalan las limitaciones de los enfoques de promoción social de carácter sectorial y
desde la perspectiva de grupos poblacionales –infancia, jóvenes, madres cabeza de hogar, etc.–, dado
que no permiten una respuesta integral a la multidimensionalidad de la pobreza1; por el contrario, el
resultado es la proliferación de programas y la segmentación de la oferta pública. Esta dispersión ha
afectado la definición de objetivos claros de política, ha dificultado la focalización, la promoción social
y ha promovido la conformación de un esquema de financiamiento en el cual priman la diversidad y
desarticulación de las fuentes.
Con el propósito de consolidar en el próximo cuatrienio los pilares que componen el Sistema de
Protección Social, es necesario identificar para cada uno de ellos los retos y necesidades que deben
afrontar, desarrollar políticas y estrategias que hagan posible el Sistema y, principalmente, traducir sus
efectos en resultados e impactos para el conjunto de la población. En tal caso, el énfasis debe recaer en
las comunidades pobres y vulnerables, condición necesaria para cerrar las brechas sociales.
1
DNP-DDS-SS (2006) “Hacia la consolidación del Sistema de Asistencia Social” (documento técnico). DNP - Misión SocialPNDH-PNUD-ICBF (2002) Familias colombianas: estrategias frente al riesgo. Fedesarrollo-BID-BM (2001) Hacia una red de
protección social para Colombia.. Acosta O. L., Ramírez J. C. (2004) Las redes de protección social: modelo incompleto.. Núñez J.,
Espinosa S. (2005) Asistencia social en Colombia - diagnóstico y propuestas. Documento Cede n.o 42. Bogotá, Universidad de los
Andes..
5
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Como se mencionó, este documento procura avanzar en desarrollos conceptuales y propuestas de
política pública con el propósito de transformar el enfoque y alcance de las acciones redistributivas
propias de la asistencia social que tiene a las familias e individuos como receptores pasivos del apoyo
estatal, sin temporalidad definida, hacia acciones que promuevan sus capacidades y la expansión de sus
libertades y oportunidades como agentes activos, a las cuales se les denomina promoción social .
Al reconocer esta situación y como estrategia fundamental para prevenir y superar la pobreza extrema,
se pondrá en marcha la Red de Protección Social para la Superación de la Extrema Pobreza –Juntos–
creada mediante el Conpes Social 102. Juntos hace parte del Sistema de Promoción Social y articula
tanto políticas como programas de los demás subsistemas con el objetivo de promover la incorporación
efectiva de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la superación de su
condición, a través de: i) integrar la oferta de servicios sociales para hacer coincidir varias prestaciones
alrededor de la familia de manera simultánea; ii) brindar transitoriamente, acompañamiento familiar y
acceso preferente para asegurar que los recursos e intervenciones permitan superar condiciones
mínimas de calidad de vida que no están cubiertas, y iii) generar un marco de corresponsabilidad con los
usuarios para que las familias coadyuven a superar su situación. Juntos promoverá, entre 2007 y 2010 a
1,5 millones de familias en extrema pobreza, en condición de desplazamiento o clasificadas entre los
más pobres del nivel 1 del Sisbén.
Así, en adelante se tomarán los elementos de la asistencia social como parte de la protección social,
reconociendo que la primera hace parte de la segunda, en cuanto se constituye en la acción básica de
apoyo con la cual procura evitar que se caiga en situaciones de privación inaceptables, pero que
necesariamente debe propiciar procesos de estabilización y acumulación de capital humano, físico,
financiero y social, más propios de la protección social. El análisis posterior empieza por reconocer los
problemas actuales de la asistencia social para adentrarse a definir e identificar los elementos de la
protección social que se pretende desarrollar como marco de política pública y la base institucional de la
cual se parte para avanzar en tal sentido.
Finalmente, se trazan planteamientos acerca del arreglo institucional necesario para progresar en esta
construcción colectiva. Para ello el país deberá en los próximos años debatir ampliamente acerca de la
conveniencia y pertinencia de muchas de sus instituciones actuales, y sobre la manera efectiva como
pueden contribuir o no a la reducción de la pobreza, de la desigualdad y al manejo eficaz del riesgo, o
por el contrario, simplemente a perpetuar estados de captura institucional, inequidad y exclusión
característicos en Colombia.
6
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA DE LA PROMOCIÓN
SOCIAL EN COLOMBIA
A lo largo de este documento, el término promoción social se utiliza en forma indistinta para caracterizar la
situación actual, la problemática y la propuesta, no obstante, en el contexto del diagnóstico, que
corresponde a la situación actual, debería hacerse referencia a la asistencia social. Cabe anotar también
que entre los ejecutores, algunos hacedores de política y para la sociedad, el significado y aplicación del
término asistencia social es ambiguo, pues hace referencia, en la mayoría de los casos, al asistencialismo2.
Sin embargo, la asistencia social –no el asistencialismo– hace parte de la promoción social.
Un examen sistemático de los problemas de la promoción social puede plantearse desde tres
perspectivas: problemas de la demanda, de la oferta, y asimetrías entre ellas. Al seguir esta estructura, el
siguiente análisis ordena las principales conclusiones y hallazgos de varios estudios sobre promoción
social realizados en Colombia.
Problemas de la demanda
El enfoque de manejo social del riesgo puede adoptarse como marco para el análisis de la demanda de
servicios de la promoción social efectuado por las familias3. El punto de partida para un análisis de las
estrategias de las familias frente al riesgo, señalado con especial interés en el estudio de la Misión Social
et al. (2002), es examinar lo que se denomina percepción subjetiva del riesgo. La percepción subjetiva es
importante porque tiene implicaciones sobre la seguridad de la familia y sobre la forma como la
sociedad se organiza para avanzar en la objetivación del riesgo4. Tiene implicaciones sobre la seguridad
de las familias porque determina el conjunto de acciones o estrategias con las cuales éstas enfrentan las
amenazas, pero también afecta el colectivo pues existen estrategias diseñadas por la sociedad en su
conjunto.
Una forma práctica de inferir hipótesis sobre la percepción subjetiva del riesgo de las familias, apoyada
en información de la Encuesta de Calidad de Vida 2003, es comparar el ingreso observado con la
pregunta “¿Cuál considera usted que debería ser el ingreso mínimo mensual que requiere su hogar para
satisfacer adecuadamente sus necesidades?”5, cotejado, a su vez, con su clasificación de acuerdo con
niveles del Sisbén en la misma encuesta. El ingreso mínimo considerado por el jefe del hogar como
suficiente para cubrir las necesidades puede entenderse como una percepción del riesgo, por cuanto:
•
El ingreso considerado como mínimo por el jefe de hogar es una versión “subjetiva” de la
línea de pobreza (LP). Refleja indirectamente su percepción sobre las necesidades básicas y del
costo que se necesita para no caer en privación.
2 La
ambigüedad se mantiene aunque se ha avanzado en la conceptualización de la promoción social entre los formuladores de
política, tal como se evidencia en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007).
3 Cuando se afirma que la elección de la familia se enmarca en el manejo social del riesgo, no se está refiriendo exclusivamente
al concepto de Holzman y Jorgenssen (2000), sino también a una perspectiva más amplia y general con los siguientes ejes
temáticos: i) elección dentro de la familia y no solo por parte del individuo; ii) elección en la incertidumbre, y iii) percepción
subjetiva del riesgo. Un análisis más detallado de este enfoque se encuentra en Misión Social, ICBF, PNUD (2002).
4 Tomado de Misión Social et al. (2002) p. 1.
5 Pregunta M13 de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, efectuada por el Dane.
7
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
Las acciones y elecciones del jefe del hogar en el marco del manejo social del riesgo, en
especial las relacionadas con sus decisiones intertemporales, están influenciadas por la
percepción que se tiene del ingreso mínimo necesario para no caer en una situación de
privación.
La comparación de esta línea subjetiva con el ingreso observado por niveles de Sisbén, refleja
las diferencias en la percepción en los diferentes niveles de calidad de vida.
La percepción subjetiva del riesgo de acuerdo con el nivel del Sisbén puede apreciarse en el Gráfico 1,
que presenta dos características: las curvas están correlacionadas y tienen pendiente positiva. De cada
característica se desprenden dos hipótesis: i) las expectativas del perceptor principal no están
significativamente desvinculadas de la situación actual en los niveles de estándar de vida bajos
(correlación de las curvas), y ii) los hogares con estándar de vida bajo son menos exigentes que los que
tienen un estándar de vida alto (pendiente positiva de las curvas).
Gráfico 1
Percepción subjetiva del riesgo según nivel de Sisbén y ECV
Ingreso percápita de la unidad de gasto
2.500.000
2.000.000
1.500.000
Ingreso Observado
1.000.000
Ingreso que
considerado como
mínimo por el jefe de
la unidad de gasto
500.000
1
2
3
4
5
6
Nivel de Sisben
Fuente: Cálculos DDS-SS con base en ECV 2003
Fuente: Dane: ECV 2003. Cálculos DDS-SS
La primera hipótesis hace referencia a la coincidencia de las curvas hasta el nivel 3. Es decir, las
personas con un nivel de vida bajo consideran que su ingreso es suficiente para cubrir las necesidades
mínimas. Este dato pone de manifiesto los siguientes elementos: i) no hay una noción de riesgo futuro
propiamente dicha; si consideran que lo que han de necesitar es igual a su situación actual, es porque no
tienen en cuenta eventos negativos o choques que podrían enfrentar las familias; ii) el ingreso mínimo
considerado como suficiente está aún por debajo de la línea de pobreza. En otras palabras, los niveles 1,
2 y 3 de Sisbén no han objetivado el costo mínimo de dicha línea.
La segunda hipótesis hace referencia a que las personas con un estándar de vida bajo son menos
exigentes que quienes tienen uno alto. Tal punto es clave para entender la demanda de seguros y de
servicios de promoción social, por ejemplo, se ha demostrado que los hogares colombianos,
especialmente los de ingreso medio-bajo y bajo, no recurren a las aseguradoras para protegerse de los
riesgos futuros; la demanda de seguros se concentra en el quintil 5 (Misión Social et al. 2002).
8
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Problemas de la oferta
La mayoría de los estudios recientes sobre promoción social en Colombia apuntan en la misma
dirección. Para Fedesarrollo (2001), debido a la fragmentación y desarticulación de los programas y de
las competencias, no existe un sistema asistencial propiamente dicho, como sí ha ocurrido con el
Sistema de Seguridad Social. Para Núñez y Espinosa (2005) la desarticulación tiene su origen en la
multiplicidad de las poblaciones objetivo y en la ausencia de un único responsable de la promoción
social.
Según la caracterización de la Misión Social et al. (2002), la oferta de servicios a la población vulnerable
(oferta total) tiene las siguientes características: i) es heterogénea; ii) es coyuntural; iii) está animada por
la gratuidad, y iv) está por fuera de una red institucional. Los puntos i, ii, y iii no serían problemáticos si
no se diera el punto iv. En otras palabras, la heterogeneidad sería deseable si estuviera en función de las
amenazas y los riesgos que enfrenta la población (privaciones multidimensionales a poblaciones
heterogéneas). Esto podría darse en una red institucional con un sistema de información, monitoreo y
focalización tanto consolidado como unificado6. Su característica de coyuntural puede ser explotada
desde el punto de vista de los riesgos covariantes e idiosincrásicos, pues una red institucional fuerte
aprovecharía lo coyuntural con complementariedad y pertinencia frente a choques covariantes, empero,
en ausencia de institucionalidad termina convirtiéndose en falta de continuidad de los programas de
promoción.
Finalmente, la gratuidad en ausencia de una red institucional no favorece la continuidad de la oferta de
programas, los cuales, en su mayor parte, quedarían dependiendo de la disponibilidad y la motivación
altruista.
Asimetrías entre la oferta y la demanda de servicios
Los inconvenientes de demanda y de oferta descritos en la sección anterior se configuran en un
problema general: la asimetría entre la oferta y la demanda de servicios de asistencia a la población
vulnerable.
Según la Misión Social et al. (2002), los eventos críticos o amenazas enfrentados por las familias
colombianas, en orden de importancia, son: desempleo del jefe del hogar, pérdida económica
importante, presencia de un enfermo grave, abandono del hogar de un menor de 18 años, y muerte de
algún miembro del hogar. Por otro lado, los factores de protección, también del más al menos
importante, son: trabajo de los hijos y del cónyuge del jefe de hogar, movilización de mano de obra
adicional, tenencia de vivienda, cesantías, y afiliación del jefe a seguridad social.
Las tres amenazas que más afectan a las familias son asegurables y/o mitigables, las tres estrategias que
utilizan las familias para enfrentarlas no son del manejo social del riesgo propiamente dichas y aunque
reflejan reacciones de las redes familiares, no son las más convenientes. Por ejemplo, sacar a un niño
del colegio para que trabaje y ayude a que la familia supere la crisis económica es inconveniente porque
tiene efectos sobre la acumulación de capital humano y en la vulnerabilidad de esa familia en el largo
plazo.
Otros elementos de carácter transversal que impiden una armonía entre la oferta y la demanda de
servicios de promoción social son dos: i) los instrumentos de focalización carecen de medidas de
6
En ausencia de una red institucional, la heterogeneidad obedece más a las restricciones de información, la ausencia de
incentivos de especialización, la multiplicidad de motivaciones y objetivos, tanto de la oferta pública como privada.
9
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
vulnerabilidad lo que dificulta la objetivación del riesgo, cuyo primer paso consiste en medirlo; la oferta
no tiene claridad sobre la población objetivo, la demanda tiene una percepción subjetiva del riesgo, y ii)
la financiación de la oferta pública de servicios de promoción social es pro cíclica, lo que implica que el
gasto cae fuertemente durante las crisis, justamente cuando más se necesita7.
7
Este punto ha sido resaltado por Misión Social et al. (2002), Núñez y Espinosa (2005) y Fedesarrollo (2001).
10
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
PROPUESTA DE UN MARCO CONCEPTUAL PARA EL SISTEMA DE
PROMOCIÓN SOCIAL COLOMBIANO
Formular un marco conceptual para la promoción social implica, entre otros elementos, definirla en un
sentido amplio, es decir, establecer qué se entiende por promoción social; cuáles son las acciones que el
Estado debe desarrollar en ese sentido y cuál será el límite de esas acciones; qué se entiende por familia
como sujeto de intervención, y la relación entre ella y pobreza, definida esta como falla en las
capacidades. A continuación se desarrollan los conceptos básicos.
La promoción social, en general, es una acción o conjunto de intervenciones dirigidas a impulsar8 una
persona o un grupo de personas de la sociedad que carece de los medios y oportunidades para manejar
una situación de privación o vulnerabilidad. Esa intervención puede ser individual o colectiva, su
provisión de carácter público o privado y las motivaciones para intentar contrarrestar la situación,
diversas: altruismo, compromiso, religión, sentimientos morales, sentido de la justicia, cumplimiento de
las normas o acuerdos sociales y solidaridad, entre otros. Asimismo, la naturaleza de la privación que se
pretende subsanar es multidimensional y su existencia motiva esas intervenciones debido a que es
considerada inaceptable por quien las ejecuta o promueve.
Esta definición amplia de promoción social evidencia el gran número de variables que intervienen en la
delimitación del concepto: por un lado, existen diversas motivaciones de quien desarrolla la acción, por
otro, el individuo o familia en situación inaceptable o en riesgo de caer en ella es un sujeto complejo y
su diversidad se manifiesta en dos aspectos: percepción subjetiva de sus propias necesidades o
carencias, y multidimensionalidad de su situación, lo que demanda también soluciones
multidimensionales.
La coherencia entre la motivación, la consistencia en las definiciones de pobreza y vulnerabilidad y la
multidimensionalidad de las carencias configuran la forma de la acción. Una acción de promoción social
no es perversa o virtuosa per se9, sino que implica una reacción por parte del sujeto intervenido, y esa
reacción puede ser virtuosa o perversa dependiendo de las características y del diseño de la acción.
En este punto, y como se verá más adelante, resulta necesario entrar a diferenciar la asistencia social
mencionada en la introducción. El reconocimiento o no que se haga de la potencial reacción del sujeto
de la intervención diferencia en gran medida la asistencia social de la promoción social. Y como se
mencionará a continuación, la promoción social10 estatal que tradicionalmente se ha venido prestando,
tiende a permanecer en el nivel redistributivo, situación que limita su accionar hacia formas que
permitan subsanar las fallas en capacidades y la apertura de oportunidades de sujetos con un papel
activo como agentes de su propio desarrollo.
Así las cosas, tradicionalmente, la promoción social estatal ha sido vista como la acción directa o
prescrita por el Estado, dirigida a impulsar a un grupo de personas en condiciones de privación y
vulnerabilidad socialmente inaceptables. Su característica esencial hasta ahora, implica una transferencia
dirigida a un grupo identificado y reconocido como pobre o vulnerable y desde ese punto de vista,
En el Diccionario de la lengua española de la Real Academia, las acepciones de promover son: 1. “Iniciar o impulsar una cosa o un
proceso, procurando su logro”. 2. “Levantar o elevar a alguien a una dignidad o empleo superior al que tenía”, y 3. “Tomar
la iniciativa para la realización o el logro de algo”.
9 A menudo se identifican las acciones de asistencia social como asistencialistas, con la pretensión de emitir un juicio de valor
per se (negativo), sobre la pertinencia de la acción.
10 La promoción social estatal tradicional se refiere a la asistencia social ambigua y desarticulada.
8
11
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
contiene un criterio de redistribución que puede ser en forma de renta o especie y adquirir el talante de
satisfactor (bien o servicio específico) o de seguro11 transitorio.
En síntesis, una acción es definida normalmente como promoción social estatal cuando tiene las
siguientes características: i) proviene del Estado y está dirigida a la garantía de los acuerdos sociales; ii)
está orientada a un grupo claramente identificado en condiciones de privación y vulnerabilidad
socialmente inaceptables; iii) la acción o prescripción implica una transferencia en efectivo o en especie,
y iv) tiene un criterio redistributivo.
Recuadro 1
Desde esta perspectiva, el objetivo de la promoción social estatal es el de garantizar que la población no caiga en
situaciones de privación socialmente inadmisibles al tiempo que expanda sus oportunidades. Es una acción
dirigida a incrementar el bien-estar de la población al ocuparse de la promoción de las capacidades, la
objetivación de los riesgos y la apertura de oportunidades.
Cualquier acción o intervención que cumpla con las anteriores características puede ser definida como
una acción de promoción social estatal. A estas características se les denomina generales porque
permanecen independientemente del enfoque conceptual de pobreza y vulnerabilidad especificado.
La familia como sujeto de intervención
El sujeto de intervención de las acciones de promoción social estatal debe ser la familia, con tres
justificaciones: una de carácter normativo, que pone de manifiesto el principio de corresponsabilidad;
una desde la teoría económica, y una práctica, que considera la familia como célula fundamental para el
manejo social del riesgo.
Desde el punto de vista normativo, la Constitución Política de Colombia ampara la familia “como
institución básica de la sociedad” (art. 5) y establece que:
•
•
11
12
[…] La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño
para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
[…] Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás (art. 44)12.
El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria
(art. 46).
Stiglitz en La economía del sector público equipara la asistencia social a un seguro.
El texto completo del artículo 44 de la Constitución Política de Colombia es el siguiente:
Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la
cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás
derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia,
la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el
ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de
los infractores. Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.
12
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
[…] El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será
obligatoria entre los cinco y los quince años de edad… (art. 67). [Los destacados son
nuestros]
Desde el punto de vista económico, la elección dentro de la familia no se desarrolla de la misma forma
que entre individuos que no tienen ningún tipo de parentesco o no pertenecen al núcleo familiar13. Este
punto es de vital importancia para el tema de la promoción social: la unidad que reacciona a la
intervención es la familia, no el individuo de forma aislada.
En el sentido práctico, se ha demostrado que en Colombia la familia es un sujeto activo en el manejo
del riesgo(Misión Social et al., 2003). En ausencia de una red de protección social propiamente dicha,
las familias se manifiestan con mecanismos de respuesta:
Durante la recesión este tipo de organización familiar (hogares extensos biparentales) ha
logrado protegerse de la desintegración, a diferencia de lo que ha sucedido con otro tipo de
familias, como las nucleares biparentales pobres. La antropología colombiana ya había
hecho afirmaciones semejantes: en las familias extensas existe un alto grado de
cooperación, que en casos de emergencia genera un fuerte sentimiento de solidaridad [que]
aprieta las ramas de parentesco14.
En síntesis, una manera de ampliar las oportunidades de los individuos de forma sostenible es
fortaleciendo los vínculos de solidaridad entre miembros de la familia. El valor agregado consiste en
diseñar estrategias de aprovechamiento de los vínculos ya existentes (robustecerlos cuando son débiles)
y canalizarlos en forma de estrategias convenientes desde el punto de vista del manejo del riesgo.
El debate sobre la familia como centro de las políticas de protección y promoción social se puede
analizar desde dos perspectivas: la primera, es considerar la familia como fin y, la segunda, es
considerarla como medio. El primero consiste en enfocar las acciones de política social en la defensa de
la familia como institución con determinada forma particular, el segundo hace referencia al enfoque de
familia como medio para garantizar a la sociedad civil los derechos sociales fundamentales. En vista de
la anterior argumentación y puesto que no se está definiendo un modelo ideal de familia o una
constitución concreta de ella, se analiza el problema desde la segunda perspectiva: la familia como medio
para la garantía de los derechos15.
El enfoque de pobreza como falla en las capacidades16
Para entender la definición de pobreza como falla en las capacidades es preciso aclarar tres conceptos
fundamentales propios del enfoque de Sen:
1. Funcionamiento, que se define como las acciones y estados que al interrelacionarse constituyen la vida
de una persona. Entre los ejemplos de funcionamiento se encuentra estar suficientemente
alimentado.
Para ahondar aún más sobre lo teórico, se sugiere ver Misión Social et al. (2002).
Misión Social et al. (2002).
15 Sonia Montaño en su conferencia “¿Políticas de familia versus políticas de género?”, recogida en Políticas hacia las familias,
protección e inclusión sociales, (Irma Arriagada [ed.], Cepal, 2005) diferencia así entre la perspectiva de familia como fin y familia
como medio: es decir ya no se trata de tener políticas que produzcan, por decirlo de alguna manera, un tipo de familia, sino
de políticas que a través de la familia como a través de otros ámbitos, permitan el bienestar de las personas.
16 El enfoque de pobreza como falla en las capacidades ha sido formulado por Amartya Sen. Al respecto ver Sen (1992, 1999,
2003), Sen y Nussbaum (1993).
13
14
13
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
2. Realización que puede entenderse como el conjunto de sus funcionamientos, es decir, los que
efectivamente elige el individuo.
3. Capacidad, es el concepto más importante por cuanto es la contribución fundamental de Sen (1992)
que se define así:
Estrechamente relacionado con la noción de los funcionamientos es la capacidad de funcionar.
Representa las diversas combinaciones de funcionamientos (estados y acciones) que la persona
puede alcanzar. Por ello, la capacidad es un conjunto de combinaciones de funcionamientos, que
reflejan la libertad del individuo para llevar un tipo de vida u otro.
En el enfoque de pobreza como falla en las capacidades, el concepto bienestar (welfare) adquiere una
connotación diferente a la convencional que está más relacionada con el concepto utilitarista del
disfrute obtenido por el individuo después de la elección. Se trata del bien-estar (well-being) que incluye la
situación del individuo en el momento previo a la elección. El bien-estar de una persona puede
entenderse como la calidad de su vida y la capacidad se interrelaciona con él de dos formas:
•
•
En el momento previo a la elección donde el bien-estar alcanzado depende de la capacidad de
elección. Independientemente de cuáles sean los funcionamientos alcanzados, la posibilidad de
haber elegido entre un grupo razonable y amplio de opciones es constitutivo del bien-estar.
En el momento posterior a la elección, en el cual cuando el conjunto particular de funcionamientos
alcanzados corresponde al bien-estar de una persona, la capacidad para alcanzar los
funcionamientos valiosos constituye la base de la libertad.
Pobreza como falla en las capacidades o fracaso desde el punto de vista de las capacidades puede
entenderse como la imposibilidad por parte de un individuo de obtener las realizaciones valiosas y de
esta manera comenzar un proceso de expansión de oportunidades.
En coherencia con los dos puntos anteriores, un individuo o familia es pobre si: i) carece de un
conjunto razonablemente amplio de elecciones posibles, es decir, el individuo no es libre, con una
interrelación independiente del vector de funcionamientos elegidos, y ii) no puede alcanzar funcionamientos
(estados o acciones) constitutivos de la vida, en otras palabras, se dice que el individuo no puede
funcionar.
Si el desarrollo es entendido como un proceso dinámico de expansión de las capacidades de la sociedad,
la superación de la pobreza constituye su base. Que un individuo salga de la situación de pobreza es una
condición necesaria para que empiece un proceso de expansión de oportunidades; una persona solo
puede ejercer su libertad de agencia cuando no presenta una privación en las capacidades fundamentales
o cuando cuenta con herramientas para manejar esta privación.
Una acción de promoción social estatal, dirigida a impulsar a una persona que está en situación de
pobreza como falla en las capacidades, debe favorecer la ampliación del campo de elección de los
individuos y promover el alcance de los estados o acciones socialmente deseables y técnicamente
posibles, de tal manera que el individuo entre en un proceso de expansión de las capacidades. La acción
que no implique favorecer la expansión de las capacidades y la promoción de la libertad de agencia será
insuficiente desde el punto de vista de Sen, y es la que se ha referido como acción asistencialista.
A partir de esta definición, un segundo grupo de características constitutivas de promoción social estatal
que se desprenden del enfoque de pobreza como falla en las capacidades, es el siguiente:
14
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
•
•
Es transitoria sobre el individuo o familia. Si el fin último es la expansión de las capacidades y la
promoción de la libertad de agencia, la acción debe tener condiciones de salida explícitas
desde el momento previo a su ejecución17.
Es multidimensional. Una acción, o conjunto de intervenciones, debe contemplar en su diseño la
multidimensionalidad de la privación.
Es integral. La integralidad se refiere a la unidad sujeto de intervención: si la unidad sujeto de
intervención es la familia se debe contemplar la dinámica que se da en su interior, es decir las
posibles reacciones de la unidad intervenida.
Debe ser relativa en los satisfactores. Debe contemplar el hecho de que la naturaleza de la privación
es relativa en los bienes y absoluta en las capacidades18.
La definición teórica de pobreza delimita aún más el objetivo de la promoción social. La privación
puede ser en el espacio de los medios e instrumentos (pobreza por carencia de ingresos, nivel bajo de
consumo, acceso a alimentos, desempleo permanente, etc.) o en el espacio de las libertades constitutivas
(no tener una vida larga y saludable, padecer hambre, exclusión social, etc.). Al seguir el enfoque de
Amartya Sen, al primer grupo de privaciones se le denomina pobreza como falla en los medios e instrumentos
del bien-estar, al segundo grupo se le llama pobreza como falla en las capacidades. Los dos grupos están
estrechamente relacionados, la falla en el espacio de las capacidades puede tener su origen en la
insuficiencia de medios e instrumentos, pero la falla también puede estar en la facultad del individuo
para transformar los medios en bien-estar. El enfoque de Sen es completo porque se centra en los fines
y no en los medios: un individuo deja de ser pobre una vez supere sus fallas en las capacidades. Las
acciones de promoción social estatal pueden orientarse bien sea hacia el espacio de los bienes o
instrumentos (subsidios alimentarios) o hacia incrementar la capacidad del individuo o familia para
convertir los medios en bien-estar (promoción de hábitos de vida saludables).
Esquema 1
Características generales y constitutivas de una acción de promoción social enmarcada en la pobreza
como falla en las capacidades
La ausencia de esta característica es típica en las acciones que son denominadas coloquialmente asistencialistas cuya acepción
es la de una acción o intervención que genera dependencia sobre el individuo.
18 En coherencia con Sen (2003).
17
15
C ara cterística s q ue se
d esp ren de n de l en fo qu e d e
po bre za co m o falla e n la s
ca p acida de s
C a racterística s ge ne rale s
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
1. Es una acción o intervención del Estado dirigida a la
garantía de derechos.
2. Está dirigida a un grupo en condiciones de privación y
vulnerabilidad socialmente inaceptables y claramente
identificado (no es de carácter universal).
3. Implica, en el resultado, una transferencia en efectivo o en
especie.
4. Tiene un criterio redistributivo (la transferencia no es entre
iguales).
5. Es transitoria sobre el individuo o familia. Debe tener
condiciones de salida explícitas desde el momento previo a
su ejecución.
6. Contempla la multidimensionalidad de la privación.
7. Es integral
8. Debe ser relativa en los satisfactores.
9. Debe promover la generación de medios de autosostenimiento para procurar la superación de la condición de
privación o vulnerabilidad.
Oferta total y demanda de servicios de promoción social frente al Sistema
de Promoción Social
La oferta total de protección social se configura como la suma de las ofertas estatal y privada. En la
primera se consideran los servicios suministrados por el Estado de forma directa o indirecta; en la
segunda, los servicios cuya provisión no tiene ningún vínculo contractual con el Estado sino que está a
cargo de ONG, fundaciones, iglesias, entre otros. La demanda total de la promoción social está definida
por la población pobre y vulnerable según el agente que ejecuta la acción, mientras que la demanda
potencial, o prescrita, de los servicios de promoción social estatal está determinada por los mecanismos
y criterios oficiales de focalización.
La promoción social, entonces, es el conjunto de agentes y organismos, oficiales y particulares, que en
el marco del manejo social del riesgo conforman, diseñan y dirigen la oferta total de promoción social.
Tales organismos tienen funciones de formulación de política, vigilancia y control y provisión de
servicios. Los objetivos apuntan en dos sentidos: por un lado, a proteger las familias identificadas como
pobres y vulnerables de las contingencias que menoscaban la calidad de vida, con sustento en los
acuerdos sociales, e igualmente garantizar sus derechos con un criterio de corresponsabilidad sobre los
principios de solidaridad y equidad, y por otro, promoverlas hacia la libertad de agencia y la expansión
de las oportunidades.
Con base en este enfoque la Ley 1151 de 2007 en su artículo 31, define el Sistema de Promoción Social
como el que comprende las acciones del Estado en sus diferentes niveles de gobierno, la sociedad, la
familia y los ciudadanos, así como las instituciones y los recursos dirigidos a la superación de la
privación y a la expansión de las oportunidades de los grupos poblacionales pobres y vulnerables, en un
marco de corresponsabilidad. Desde el punto de vista de la problemática actual y las características
16
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
intrínsecas de la oferta y la demanda de promoción social, el sistema debe ser capaz de minimizar las
asimetrías entre la oferta total y la demanda de servicios de promoción.
Formulación de la problemática
La problemática del Sistema de Promoción Social tiene dos dimensiones: la oferta y la demanda. La
oferta estatal de promoción social se caracteriza por una motivación, o justificación, que tiene un
sustento técnico de eficiencia y otro de carácter ético. El primero se refiere al conjunto de
intervenciones del Estado suscritas en la definición de protección social estatal, orientadas a solucionar
fallos del mercado. El segundo tiene asidero en un criterio de justicia redistributiva, garantía de bienes
preferentes y de derechos y se apoya en los acuerdos sociales. Ambos se complementan y en algunos
casos convergen por ejemplo en la provisión de bienes públicos cuyo contorno ha sido delimitado por
los acuerdos sociales.
La oferta privada de promoción social, por su parte, tiene la siguiente característica: en principio, puede
asegurarse que las firmas proveedoras del servicio no actúan bajo el criterio de maximización de
beneficios, aunque esta conducta no es compatible con la motivación de los oferentes. Sin embargo, al
prestar un servicio tienen una estructura de costos y buscan nichos de demanda para cumplir su
objetivo y preservar su existencia. El principio conductual es más cercano a una disciplina de costoefectividad que a la de costo-beneficio.
La oferta y la demanda de servicios de promoción social están sujetas a fallos de mercado y a ciertas
complejidades sobre los agentes, lo que dificulta su interacción. Para el caso específico de Colombia, se
ha demostrado que existen grandes asimetrías entre su oferta total y los riesgos que enfrentan las
familias, además, en el caso de la demanda, estas tienen una percepción subjetiva del riesgo. En este
contexto surgen las siguientes preguntas: ¿Cuál es el papel de la promoción social estatal dentro de la
oferta total? ¿Cuál es su alcance en cuanto al ordenamiento, articulación y flexibilización de la oferta
total? ¿Cuáles son las fallas en el arreglo institucional actual de la promoción social? Y finalmente ¿cuál
es el arreglo social más apropiado para solucionar las asimetrías entre la oferta y demanda de servicios
de promoción social?
El marco conceptual avanza de la siguiente forma: en primer lugar, se define la promoción social estatal
como un conjunto de intervenciones del Estado desde el punto de vista de las justificaciones
económicas; en segundo lugar se exponen los conceptos de vulnerabilidad y riesgo, y al mismo tiempo,
se contextualiza su función en el manejo social del riesgo y como parte del Sistema de Protección Social.
Estos tres enfoques delimitan conceptualmente el Sistema de Promoción Social. El paso siguiente es
incluirlo de forma armónica en el Sistema de Protección Social para ello se analizará la relación entre el
Sistema de Promoción Social y el Sistema de Seguridad Social Integral; de esta relación se extraen los
principios sobre los cuales debe estar construido.
Delimitación conceptual de las acciones o intervenciones de promoción
social estatal
Cuando a la promoción social se le agrega el adjetivo de “estatal” es posible hacer algunas
consideraciones que son esenciales para delimitar su definición. ¿Por qué es importante hacer una
tipología de las intervenciones de promoción social estatal? Entre los argumentos para avanzar en esta
distinción figuran: i) se establece un marco conceptual sobre sus posibles intervenciones y su alcance; ii)
17
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
permite saber qué actividades realiza el Estado y cuáles son los canales por donde actúa; iii) sirve para
comprender y prever las consecuencias que se derivan de cada tipo de intervención; iv) es útil para
determinar un arreglo institucional, pues según la naturaleza de la intervención se pueden asignar
competencias y repensar las existentes, y v) una vez dimensionado el alcance y las posibles
consecuencias, contribuye a delimitar y reformular de manera nítida los objetivos específicos de cada
intervención.
La promoción social estatal es una intervención que puede ser analizada y tipificada en dos momentos:
obedece al cumplimiento de un propósito dada una justificación económica, desde el punto de vista de
la eficiencia y/o de la equidad, y está asociada al impacto que genera sobre la población identificada
como pobre y vulnerable en el marco del manejo social del riesgo. El primero es de fondo, el segundo
de contenido.
Las acciones de promoción social como intervención del Estado desde la perspectiva de sus
justificaciones económicas
Las justificaciones de la intervención del Estado pueden ser de dos categorías: i) la necesidad de corregir
fallas que impiden que la economía sea eficiente en el sentido de Pareto, y ii) la redistribución de la
renta con un criterio de justicia y los bienes preferentes. Las fallas del mercado que pueden justificar la
intervención del Estado, desde el punto de vista del alcance de la eficiencia en el sentido de Pareto,
según Stiglitz, son las descritas en el recuadro 2.
Recuadro 2
1.
Fallos en la competencia. Ausencia de un funcionamiento precio-aceptante por parte de las firmas de
un mercado en particular, es decir, ausencia de un mercado competitivo. Cuando ello ocurre se está frente
a la presencia de competencia imperfecta –monopolios y oligopolios–, cuya característica principal es que
una firma o grupo de firmas tiene poder sobre la fijación del precio.
2.
Bienes públicos. Existen bienes que por su naturaleza, o porque los acuerdos sociales han delimitado sus
contornos como bien público, no pueden ser suministrados por el mercado o, si lo hace, es de manera
insuficiente.
Externalidades. Cuando los actos de una persona o firma le imponen costos a otra se dice que hay
externalidades negativas; cuando generan algún beneficio son externalidades positivas. En uno u otro
caso, la asignación de recursos no es eficiente.
Mercados incompletos. Tal como en los bienes públicos, existen mercados incompletos que no asignan
los recursos eficientemente. Según Stiglitz un mercado de este tipo suministraría todos los bienes y
servicios con un costo de suministro inferior al precio que los individuos están dispuestos a pagar. Como
ejemplos aparecen los mercados de seguros, de capitales y los complementarios.
Fallos en la información. Mercados con información incompleta que menoscaban al consumidor o a las
firmas en una cadena productiva.
Paro, inflación y desequilibrio. La incapacidad de los mercados de generar pleno empleo, aunque ese
punto no necesariamente implica una intervención del Estado.
3.
4.
5.
6.
El segundo grupo de intervenciones, según Stiglitz, no tiene su justificación en la eficiencia en el sentido
de Pareto; aún alcanzándola, es posible que alguna parte de la población quede en una situación
socialmente inadmisible. En este grupo de intervenciones hay dos subgrupos, las intervenciones para la
redistribución y las intervenciones relacionadas con la promoción de los bienes preferentes (recuadro
3).
1.
Recuadro 3
Distribución inequitativa de la renta. Un mercado competitivo puede generar una distribución de la renta
muy desigual y dejar algunas familias en una situación de privación socialmente inadmisible.
18
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
2.
Existencia de bienes preferentes. El segundo argumento a favor de la intervención del Estado en una economía óptima
en el sentido de Pareto está relacionado con el temor de que el individuo pueda no actuar en su propio interés (Stiglitz). Los
acuerdos sociales determinan cuáles son los bienes preferentes y la intervención estaría dirigida a conseguir
que estos sean consumidos por la sociedad.
La primera pregunta que se deriva de este análisis es ¿cuáles son las intervenciones del Estado que
implica la promoción social y que configuran el arreglo institucional o Sistema de Promoción Social y
cuáles son sus justificaciones?
Las intervenciones del Estado en esta materia tienen una justificación que puede clasificarse en los dos
grupos definidos por Stiglitz. Entonces, hay acciones o prescripciones de promoción social estatal que
por un lado se justifican en la corrección de fallas del mercado que generan situaciones de privación,
socialmente indeseables; y por otro, se apoyan en un criterio de justicia distributiva y en la definición de
bienes preferentes (este último independiente de los fallos de mercado).
19
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Esquema 1. Intervenciones de promoción social estatal
Ejemplos
I. La promoción social
como una intervención
del Estado desde la
perspectiva de sus
justificaciones
económicas
Intervención de promoción social estatal
dirigida a corregir fallos de mercado que
dejan a la población en una situación de
privación o vulnerabilidad.
Intervención de promoción social estatal
dirigida a corregir la distribución
inequitativa de la renta (que no tiene origen
en un fallo de mercado) y a garantizar los
bienes preferentes.
20
a) Privación o vulnerabilidad por carencia o falta de
acceso de bienes públicos (salud, agua potable y
saneamiento básico, etc) porque los mercados lo
asignan de forma insuficiente. b) Privación o
vulnerabilidad por la imposibilidad de alguna parte de
la población para asegurarse contra riesgos
importantes por la naturaleza incompleta de los
mercados de seguros; c) Carencia de oportunidades de
acceso a capital humano por la naturaleza incompleta
de los mercados de capital; d) Carencia de ingresos a
razón del desempleo permanente (paro) o por el ciclo
económico.
a) Nivel bajo de consumo. b) Deserción escolar por
percepción subjetiva del riesgo. c) No afiliación a
seguridad social por percepción subjetiva del riesgo. d)
Privación como falla en las libertades constitutivas
determinadas por los acuerdos sociales.
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Las acciones de promoción social como un conjunto de intervenciones del Estado en el marco
del manejo social del riesgo
La forma como las familias, la sociedad y el Estado responden a las situaciones de riesgo se denomina
manejo social del riesgo, que es el conjunto de decisiones y el arreglo institucional mediante el cual la
sociedad se pone de acuerdo para protegerse frente a las contingencias que menoscaban su calidad de
vida.
La garantía de un acuerdo social implica acciones de distinta naturaleza que dependen de la situación de
las familias y del carácter intertemporal de la prescripción (se garantiza un derecho de forma constante
en el tiempo a una población diversa). No se trata únicamente de atender a quienes ya están en una
situación socialmente inadmisible, es necesario garantizar que el resto de la población no caiga en ella.
Este argumento tiene un fundamento ético y otro técnico19: i) una persona no debe caer en una situación
socialmente inadmisible porque la sociedad ha determinado, mediante un acuerdo, que es una
condición necesaria para avanzar hacia lo bueno, y ii) la política social es sostenible en el tiempo si la
población en situación de privación disminuye también de forma sostenida.
En otras palabras, lo que a menudo se conoce como el enfoque de derechos es compatible con el
manejo social del riesgo. El derecho define qué es lo socialmente deseable –o lo socialmente
inadmisible–; el manejo social del riesgo permite definir cuál es la estrategia y cómo deben llevarse a
cabo las acciones para garantizar el derecho a toda la población de forma permanente y sostenible.
Mediante la objetivación del riesgo, las familias, el Estado y la sociedad diseñan estrategias que incluyen
acciones para prevenirlo, mitigarlo y superarlo, y que tienen dos características: i) están dirigidas a toda
la población con acciones que difieren entre grupos poblacionales, y ii) se adaptan a las vulnerabilidades
y amenazas de la población con el fin de brindar una protección de carácter permanente.
Operación del enfoque de riesgo y vulnerabilidad20
El enfoque parte de tres conceptos como base, en primer lugar, una crisis se materializa a través de un
proceso de cambio producido por un evento y puede llevar a que personas que antes no estaban en
privación, empiecen a estarlo. En segundo lugar, un evento no afecta a todas las personas en la misma
forma; en otras palabras, un evento puede generar resultados diferentes a distintos grupos o personas.
Y en tercer lugar, un evento puede afectar los grupos y llevarlos a una situación de privación con
diferente grado de intensidad y predictibilidad. De aquí se desprenden tres definiciones del enfoque de
riesgo:
•
•
•
Amenazas, choques o factores de choque: eventos que causan daño.
Vulnerabilidad: susceptibilidad a eventos específicos.
Riesgo: probabilidad de obtener un resultado indeseable, derivado de la ocurrencia de eventos
dañinos y la susceptibilidad de quienes están expuestos.
La ingeniería de desastres aporta una metodología para relacionar estos conceptos. En esta disciplina el
riesgo se define por la siguiente función:
19 Al
20
respecto, ver Bhagwati (1998)
Esta sección retoma el enfoque de Maxx Dilley y Tanya Bourdreau (2000) quienes hacen una lectura crítica de las principales
conceptualizaciones de vulnerabilidad al tiempo que proponen otra nueva, más nítida y concreta. Los autores enriquecen el
enfoque convencional de ingeniería de desastres naturales, al tener en cuenta, no solo los choques exógenos, sino también la
vulnerabilidad contingente a la posición y a las características socioeconómicas de los individuos.
21
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
R = f (V , A) (1)
Donde R es el riesgo o la probabilidad de ocurrencia de un resultado negativo específico y claramente
identificado (por ejemplo padecer hambre o malnutrición), V la vulnerabilidad y A la amenaza.
∂f (V , A)
> 0 (a)
∂V
∂f (V , A)
> 0 (b)
∂A
Las ecuaciones (a) y (b) son las derivadas parciales de la función e indican que existe una relación
directa entre el riesgo, el incremento de la vulnerabilidad y las amenazas. De la función (1) se puede
hacer una tipología de las acciones dirigidas a eliminar o a reducir el riesgo de un resultado negativo.
Prevención y promoción
↓ R = f (↓ V , ↓ A) (1.a)
La minimización del riesgo llevada a cabo por la vía de la reducción de las amenazas se define como
acción de prevención. Las acciones de promoción están relacionadas con la disminución de la
vulnerabilidad.
Las acciones de prevención pueden ser universales o focalizadas, al igual que las de promoción. Es
decir, pueden ir dirigidas al 100% de la población o a los grupos expuestos a amenazas específicas. Para
el caso específico de la promoción social, las acciones de prevención que se incluyen en la oferta total
de servicios, son las que implican una transferencia y están dirigidas a un grupo focalizado.
Mitigación
↓ R = f (↓ V , A) (1.b)
Cuando la amenaza es inminente o inevitable, y se interviene para disminuir la vulnerabilidad a ese
evento previamente identificado, a la acción o intervención se le denomina mitigación. El resultado
puede menguar el riesgo o la intensidad del resultado negativo. Las acciones de mitigación se focalizan,
requieren de la identificación de grupos vulnerables a determinados riesgos y de tener en cuenta que
recaen sobre las características intrínsecas del individuo.
Superación
Un individuo, población o comunidad presenta un resultado negativo (padece hambre o malnutrición);
la estrategia para superarlo consiste en evitar que permanezca en esa situación, para ello se fortalecerán
sus medios de vida convirtiéndolos en instrumentos que le permitan lograr un cambio positivo. Las
acciones de este tipo aplican después de la perturbación y están orientadas a los impactos no cubiertos
por la mitigación. Estas acciones, también se focalizan, y van dirigidas a grupos identificados como
pobres.
Rt = 1
Rt +1 = f (↓ V , A)
Rt +1 ∈ (0,1)
22
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
La conclusión más importante de la aplicación del enfoque de ingeniería de desastres es el concepto de
vulnerabilidad: el riesgo surge de la forma como los individuos, grupos o comunidades responden a
determinadas amenazas que pueden ser de carácter exógeno covariante o idiosincrásico. Las primeras
están por fuera de lo individual o familiar y afectan a un grupo suficientemente amplio (desastres
naturales, crisis económicas, crisis políticas) y las segundas se encuentran dentro del ámbito familiar
(enfermedad del jefe del hogar, discapacidad). La vulnerabilidad hace referencia a las características del
individuo, grupo o familia, y su relación con las amenazas que probablemente enfrenta, aunque también
depende de características posicionales, se refiere a la composición intrínseca de las fuentes de sustento
de la unidad de análisis.
Esquema 2. Sistema de Promoción Social desde las dos perspectivas y a partir de las relaciones
público-privadas
I. La promoción social como una
intervención del Estado desde la
perspectiva de sus justificaciones
económicas
II. La promoción social como un
conjunto de intervenciones del Estado
en el marco del manejo social del riesgo
1) Tiene su justificación en la
corrección de fallos del mercado que
generan situaciones de privación
socialmente indeseables
2) Tiene justificación en un criterio
de justicia distributiva y en la
definición de bienes preferentes
1) Acciones de prevención
2) Acciones de mitigación
3) Acciones de superación
Intervenciones
de promoción
social estatal
que configuran
la oferta pública
1) Provisión Directa
2) Provisión Indirecta (Hay un
contrato de por medio)
III. Las intervenciones de promoción
social estatal desde la perspectiva de
las relaciones público privadas
Intervenciones
de promoción
3) Coordinación, asociación,
social estatal
creación de incentivos y
que involucran a la
aprovechamiento de la oferta privada oferta privada
(no media ningún tipo de contrato)
Sobre la relación entre promoción social y seguridad social
Existe una estrecha relación entre la promoción social y la seguridad social en dos sentidos: i) los
programas de seguridad social, particularmente los que se estructuran sobre el principio de solidaridad,
muchas veces tienen un componente de transferencia hacia un grupo identificado como pobre, y ii) la
promoción social, según su definición, funciona con los criterios de solidaridad y equidad, que
comparte con el Sistema de Protección Social.
La diferencia entre seguridad social y promoción social no siempre es nítida
En primer lugar, la promoción social se relaciona con la seguridad social porque esta, además de ser un
programa de seguro, suele tener un componente de redistribución y transferencia. En Colombia el
Sistema de Seguridad Social Integral tiene el objeto de proteger a la sociedad de las contingencias que
menoscaban la salud y la capacidad económica (protección al cesante), y está construido, entre otros,
sobre los principios de universalidad y solidaridad.
23
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
El principio de universalidad se define según Ley 100 de 1993 como “… la garantía de la
protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida”
(art. 2, lit. b).
El principio de solidaridad la misma ley lo define como:
… la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos,
las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil.
Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de Seguridad Social mediante su
participación, control y dirección del mismo.
Los recursos provenientes del erario público en el Sistema se aplicarán siempre a los grupos de
población más vulnerables (art. 2, lit ).
El traslape es evidente; por un lado cumple la función de un seguro universal y, adicionalmente, implica
una transferencia hacia un grupo identificado como pobre o vulnerable. En términos de Stiglitz, tiene
funciones de seguro y de transferencia.
En el caso del sistema de salud21, el Régimen Subsidiado, a pesar de estar enmarcado dentro de un
sistema de salud que busca la universalidad, se caracteriza por transferir recursos hacia un grupo
identificado como pobre. Este régimen cumple con las características de promoción social especificadas
anteriormente: es una acción prescrita por el Estado que consiste en la entrega de un subsidio en forma
de póliza, dirigido a un grupo identificado como sin capacidad de pago (niveles 1 y 2 del Sisbén). Esa
acción implica una transferencia en forma de renta; es transitoria –se espera que la persona pase hacia el
régimen contributivo– y por todo lo demás, tiene un criterio redistributivo.
Adicionalmente, si la promoción social toma la forma de una red de protección hacia los individuos
pobres puede ser concebida como un concepto cercano al de un seguro. Stiglitz afirma que
Por otra parte, también puede considerarse que los programas de promoción social proporcionan un
seguro contra los tipos de contingencias con que podríamos encontrarnos nosotros o nuestros
hijos. Si no supiéramos si íbamos a nacer pobres o ricos, probablemente desearíamos que el
Estado nos proporcionara un seguro contra la primera posibilidad, es decir, quizá pediríamos al
Estado que aumentara el gasto destinado a la promoción social, es decir el consumo de los pobres a
expensas de los ricos. Es en este sentido en el que los programas destinados a redistribuir la renta
22
pueden entenderse como seguros .
Los principios de solidaridad y equidad en la promoción social
La promoción social estatal no equivale exactamente a la seguridad social23, pero sí es un componente
sustantivo de la política de protección social, íntimamente ligado al modelo de seguridad social. Si este
21
Este traslape se evidencia con mayor fuerza en el sistema de salud en Colombia:
Equidad: el Sistema General de Seguridad Social en Salud proveerá gradualmente servicios de salud de igual calidad a
todos los habitantes en Colombia, independientemente de su capacidad de pago. Para evitar la discriminación por
capacidad de pago o riesgo, el sistema ofrecerá financiamiento especial para aquella población más pobre y vulnerable, así
como mecanismos para evitar la selección adversa (Ley 100 de 1993, artículo 153, num. 1 “Fundamentos del servicio
público”).
Se trata de un seguro de carácter universal y con un tratamiento de transferencia y redistribución hacia un grupo
identificado como pobre.
22 Stiglitz. La economía del sector público. Resaltados del autor.
23 Misión Social et al. (2002, p. 114):
La asistencia social normalmente es concebida como las diversas formas de atención a los más pobres. Es una versión
moderna y con mayor alcance de la Ley de Pobres. A diferencia de la seguridad social, los programas de asistencia social
24
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
funciona bien, la población pobre, que no aporta pero sí participa de la seguridad social, se reduce, lo
que favorece la equidad y la sostenibilidad financiera del aseguramiento.
El diseño de una red de promoción social estatal debe incorporar los criterios de solidaridad y equidad.
En la definición se destaca su connotación de transferencia –en efectivo o especie– y que funciona con
un criterio redistributivo. Esos principios ponen de manifiesto parte de los lineamientos de política que
ayudan a la delimitación de la promoción social.
•
•
El principio de solidaridad. Una vez se incluye el criterio de solidaridad, aparecen nuevas
consideraciones, porque implica el componente de compensación en la financiación de
programas de promoción social, es decir, la existencia de algún nivel de centralización de los
recursos. La descentralización absoluta no permitiría que, por ejemplo, los municipios ricos
transfirieran recursos a los municipios pobres para las acciones de promoción social estatal. La
solidaridad implica la identificación de los individuos objeto de intervención, ello obliga a
desarrollar e implementar instrumentos de focalización que cumplan con el proceso de
identificación, selección/exclusión, asignación del gasto social y egreso de los programas24.
El principio de equidad. La solidaridad no implica equidad, la equidad en cambio sí implica
solidaridad, es una condición más fuerte. Le da un objetivo concreto a la promoción social: la
ampliación de las oportunidades para toda la población en un contexto de corresponsabilidad.
Para que se promueva la ampliación de las oportunidades es preciso fijar umbrales mínimos; la
solidaridad debe ser tal que al menos se los alcance.
No es suficiente con cualquier grado de solidaridad. Para alcanzar la sostenibilidad financiera de la
promoción social con criterio de solidaridad y equidad, es preciso que se fije un objetivo claro de
política económica y social: que el grupo de pobres y vulnerables sea cada vez más pequeño. Este punto
remite a un aspecto igualmente importante: esas políticas deben ser contracíclicas. Es necesario,
entonces, un cambio de visión frente al grupo de individuos pobres y vulnerables que por ende, dejan
de ser entendidos como sujetos pasivos (pacientes) para ser tomados como un sujetos activos.
Por otra parte, es fundamental avanzar en la objetivación del riesgo, particularmente en la medición de
la vulnerabilidad y las amenazas que enfrentan los diferentes grupos poblacionales, pues como se ha
visto, el criterio de equidad incorpora objetivos concretos en la promoción social, y por consiguiente
aparecen varios retos para el Estado: formular una política promoción social y vigilar y controlar la
prestación de sus servicios en forma integral y dentro de un mismo marco conceptual. Fijar un objetivo
común de la promoción social implica avanzar en la organización de la oferta de servicios públicos y
privados que permita configurar la opción de consolidar una red: i) en la objetivación del riesgo por
parte de los prestadores (en el conocimiento de las amenazas y la identificación de grupos vulnerables y
en sistemas de información que superen las asimetrías de información), y ii) en la especialización y
organización de las instituciones prestadoras de servicios para atender las necesidades de la población
pobre y vulnerable de manera eficiente. Esta labor pone de manifiesto la necesidad de avanzar en las
mediciones de vulnerabilidad y de privación para hacer compatible la demanda de servicios de atención
a la población vulnerable con su oferta.
no suelen ser concebidos como un sistema, en el sentido de que las interrelaciones entre las fuentes financieras y los usos
no son tan directas como en los sistemas de seguridad social.
24
Existe una prescripción ética sobre el grupo de población pobre y vulnerable.
25
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
26
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
ARTICULACIÓN DE LA ASISTENCIA SOCIAL ACTUAL
El objetivo de esta sección es analizar el componente de la asistencia social del Sistema de Protección
Social tal como funciona actualmente, verificar cómo está conformado, cómo se articula la oferta estatal
de programas y, a la luz del marco conceptual, determinar cuáles son sus puntos críticos. Finalmente se
plantean conclusiones y recomendaciones con el fin de responder a las preguntas: ¿Cómo pasar de la
asistencia a la promoción social con un sistema en el cual la oferta estatal funcione como una red? ¿Qué
hacer para que ese sistema minimice las asimetrías entre oferta y demanda de servicios de atención a la
población vulnerable?
La respuesta a estas preguntas demanda identificar en primer lugar, los subsistemas y los organismos de
la periferia que integran el componente de asistencia social, descritos en el Esquema 4.
Esquema 4
La asistencia social en la actualidad
Constituyen políticas y estrategias de Manejo Social del Riesgo al
Sistema de AsistenciaSocial
Definido formal y
explicitamente como Sistema
de Bienestar Familiar por la
ley 7 de 1979.
Bienestar Familiar
Grupos Vulnerables
(proteccion CH e
ingresos)
Cuidado y protección al menor y
la familia
Nutrición
Discapacitados
Atencion a ancianos
Prevención
Mitigación
superación
Accion Social
Familias en Acción
Definido formal,
conceptual y
explícitamente como
SSR por los Conpes
3144 (2001) – 3187
(2002).
Riegos Económicos
Red de Seguridad Alimentaria RESA
Presidencia de la Republica
Sistema Social del
Riesgo
Riesgos Sociales políticos - SNAIPD
Otros
Riesgos Naturales
Consejeria Presidencial
Programas especiales
Equidad para la mujer
MAVDT
Subsidio de interes social
MPS
PPSAM
Fondo de Solidaridad Pensional
CCF
Subsidio Familiar
Fuente: DDS-SS. 2006
Por sistema se entiende un “conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados
entre sí”25. A continuación se analizan los subsistemas del componente de Promoción Social a la luz de
esta definición.
25
Real Academia Española (2002) Diccionario de la lengua española, 22ª ed., p. 2073.
27
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Estructura orgánica de la asistencia social
La estructura de la Asistencia Social se puede resumir en la existencia de dos subsistemas, el primero
compuesto por el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y el Sistema Social del Riesgo, y el segundo
por un conjunto de organismos independientes, tal como se detalla a continuación.
Sistema Nacional de Bienestar Familiar –SNBF–
El SNBF se estableció con la Ley 7 de 1979 y se reglamentó con el Decreto 2338 de 1979. La Ley 7
tiene tres objetos; el primero, formular los principios fundamentales para la protección de la niñez; el
segundo, establecer el SNBF; y el tercero, reorganizar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Desde este punto de vista, el SNBF se ajusta a la anterior definición de sistema, pues cuenta con unos
principios explícitos (fundamentales para la protección de la infancia y adolescencia), tiene unidad de
materia (apunta a la prestación del servicio público de bienestar familiar que consiste en la garantía de
los derechos del niño) y existe formalmente como sistema en la medida en que designa competencias. A
pesar del nombre, el SNBF está exclusivamente dirigido a la primera infancia, niñez y adolescencia.
Los principios y reglas de este sistema aparecen en relación con la garantía de los derechos del niño y
los deberes que el Estado tiene al respecto, los cuales más que rectores, son fundamentos que definen la
garantía de la protección de la infancia y la adolescencia, y que se pueden sintetizar de la siguiente
forma26:
•
•
•
•
•
Niños y adolescentes como sujetos de derechos.
Niños y adolescentes como prioridad de la política para el progreso social27.
Equidad como igualdad de oportunidades para todos los niños y adolescentes28.
Igualdad en el acceso a los servicios que garantizan los derechos sociales29.
Definición de los derechos de los niños y adolescentes que más adelante se convierten en
Servicio Público de Bienestar Familiar30.
Quizás el punto más importante del SNBF es la conformación de un servicio público de bienestar
familiar a cargo del Estado. Este pasa por tres momentos: creación, definición y delimitación y surge en
el marco de la Ley 7 de 1979:
Artículo 12: El Bienestar familiar es un servicio público a cargo del Estado y se prestará a
través del “Sistema Nacional de Bienestar Familiar” que se establece en esta norma y por
los organismos oficiales y particulares legalmente autorizados.
En el Decreto 2388 de 1979 se define el servicio público de bienestar familiar como:
Artículo 3. Se entiende por Servicio Público de Bienestar Familiar, el conjunto de
actividades del Estado, encaminadas a satisfacer en forma permanente y obligatoria las
necesidades de la sociedad colombiana relacionadas con la integración y realización
armónica de la familia, la protección preventiva y especial del menor necesitado y garantía
de sus derechos.
Este servicio se presta a través del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Esta categorización es de los autores.
Artículo 2, Ley 7 de 1979.
28 Artículo 3, 4 y 5, Ley 7 de 1979.
29 Artículo 6, Ley 7 de 1979.
30 Artículos 5 al 10, Ley 7 de 1979.
26
27
28
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
El mismo decreto delimita el servicio público de bienestar familiar, particularmente en lo relacionado
con las acciones que lo conforman, y que básicamente son la protección al menor y el fortalecimiento
de la familia, la protección preventiva, la atención integral al preescolar, la protección especial (al menor
necesitado de ella, en abandono o en peligro físico, moral o con limitaciones y al que tenga problemas
de conducta) y los programas de nutrición y adopción.
Una vez precisados los principios y el servicio público de bienestar familiar, se define propiamente el
SNBF como el encargado de su prestación en todo el territorio nacional. Los fines del SNBF son
a. Promover la integración y realización armónica de la familia;
b. Proteger al menor y garantizar los derechos de la niñez;
c. Vincular el mayor número de personas y coordinar las entidades estatales competentes en el
manejo de los problemas de la familia y del menor, al propósito de elevar el nivel de vida de
nuestra sociedad (art. 13, Ley 7 de 1979).
A su vez, la ley determina que el SNBF estará conformado por la Nación los departamentos distritos,
municipios, el Icbf, los servicios regionales que se prestan a través de los Departamentos de Bienestar y
Promoción Social y, finalmente, las entidades públicas y privadas de todos los niveles de gobierno que
realicen actividades relacionadas con la protección preventiva y especial del menor, la garantía de sus
derechos y la realización e integración armónica de la familia31. Se define también al Icbf como la
entidad que tendrá por objeto propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al
menor de edad y garantizarle sus derechos.
Igualmente la Ley 1098 de 2006 define al Icbf como
…ente coordinador del Sistema Nacional de Bienestar Familiar [que] mantendrá todas las funciones
que hoy tiene (Ley 75/68 y Ley 7ª/79) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben
cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su
restablecimiento…(art. 11, parágrafo).
Asimismo establece que el Instituto actúa como
“…ente rector del Sistema Nacional de Bienestar familia, y tiene a su cargo la articulación de la entidades
responsables de la garantía de los derechos, la prevención de su vulneración, la protección y
reestablecimiento de los mismos en los ámbitos nacional y territorial, y como ente coordinador deberá
definir los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los
niños, niñas y adolescentes y el reestablecimiento de los mismos” (art. 205)
El Sistema Social del Riesgo
El Sistema Social de Riesgo –SSR– se estableció mediante los Documentos Conpes 3144 y 3187 de
2001 y 2002, respectivamente, y tiene como antecedente la Red de Apoyo Social –RAS–, que se diseñó
con el fin de mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más
vulnerable. Su objetivo es
articular y flexibilizar la oferta de programas sociales del Estado y fortalecer su capacidad para
prevenir, mitigar y contribuir a superar los riesgos resultantes de las recesiones económicas El SSR
busca asistir a la población vulnerable en la satisfacción de necesidades objetivas durante periodos
recesivos de la economía, de tal manera que no se comprometa su capital físico y humano (Conpes
3144).
31
Este último según el artículo 8 del Decreto 2388 de 1979.
29
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
En síntesis, se enmarca en el manejo social del riesgo como la instancia articuladora de los programas
estatales de política social, diseñados por las entidades del Gobierno central, y que tienen como objetivo
brindar atención en los riesgos covariantes.
El Documento Conpes 3144 establece que los componentes del SSR son el Consejo Nacional de
Política Económica y Social como entidad decisoria; el DNP como el coordinador técnico de los
ministerios de Educación, de la Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural y del Interior y de
Justicia; las entidades ejecutoras de los programas que cumplen la función de provisión, el Fondo de
Protección Social –creado por el mismo Documento Conpes y la Ley 789 de 2002– como la fuente de
financiación, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el administrador de los recursos de
dicho fondo.
Si bien el SSR es un sistema diferente, dadas sus características se considera parte del Sistema de
Promoción Social cuando sus acciones se enfocan a enfrentar problemas de pobreza estructural. El
Plan Nacional de Desarrollo lo define como parte del Sistema de Promoción Social cuando sirve
… como instrumento para enfrentar de forma permanente la pobreza estructural
(incorporando incentivos precisos a la formación de capital humano)… [y en forma específica
cuando sus esfuerzos están orientados] [h]acia la disminución de la pobreza crónica presente
en algunas zonas del país, …y en particular en las zonas rurales (Familias en Acción), donde los
impactos presentes son importantes y las posibilidades de ofrecer alternativas costo-efectivas
son menores, así como en algunas zonas urbano-marginales32.
Organismos que no pertenecen a ningún sistema
No menos importante que los dos subsistemas del Sistema de Promoción Social mencionados
anteriormente, son los denominados Organismos que no pertenecen a ningún sistema, cuyos componentes no
están constituidos formal y explícitamente como un sistema interinstitucional ni forman parte de
alguno, lo que no significa que su participación sea marginal en las acciones o intervenciones sobre la
oferta de servicios de promoción social o que en su funcionamiento no articulen acciones
interinstitucionales.
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social–33
Acción Social es una entidad creada por el Gobierno, y que integra la Red de Solidaridad Social –RSS–
con la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional –Acci–. Es un establecimiento público
adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que tiene por objeto
“coordinar, administrar y ejecutar los programas de acción social dirigidos a la población pobre y
vulnerable y los proyectos de desarrollo”. Coordina y promueve la cooperación nacional e
internacional, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país.
La unidad de materia en Acción Social está dada por el manejo social de riesgos idiosincrásicos y
covariantes asociados a crisis económicas, violencia o narcotráfico. Los programas que actualmente
coordina la entidad son: Atención a Víctimas de la Violencia, Área de Gestión de la Reconstrucción,
Red de Seguridad Alimentaria –Resa–, Familias en Acción, Minicadenas Productivas y Sociales, Apoyo
Integral a la Población Desplazada, Familias Guardabosques, Proyectos Productivos y Reconversión
Sociolaboral.
Colombia, Congreso de la República (2007, 24 de julio) Ley 1151 DE 2007 (julio 24) “Por la cual se
expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”, en, Diario Oficial, año CXLIII, n.o 46700, 25 de julio
de 2007, p. 1.
32
33
Información tomada de www.accionsocial.gov.co.
30
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Programas del Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social participa en el Sistema de Promoción Social desde tres
perspectivas: una general, como articulador del sistema, en su dirección y en la formulación de sus
políticas; una específica porque participa directamente en el diseño y la ejecución de programas
concretos como el Fondo de Solidaridad Pensional a través de las subcuentas de Solidaridad y de
Subsistencia y el Programa de Protección Social al Adulto Mayor –PPSAM–, y una transversal por el
vínculo que existe entre el Sistema de Seguridad Social y la promoción social, particularmente en lo
relacionado con el Régimen Subsidiado de Salud.
Otros organismos
Existe una serie de entidades públicas, de diferentes sectores y niveles de gobierno que realizan acciones
de promoción social estatal sin pertenecer formalmente a un sistema. La Presidencia de la República,
además de Acción Social cuenta con las Consejerías Presidenciales de Programas Especiales –CPPE– y
de Equidad para la Mujer. Por otra parte, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
realiza acciones de promoción social a través de subsidios de interés social (hogares sector formal,
informal y rurales). El Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena– por su parte, se encuentra adscrito al
Ministerio de la Protección Social pero no hace parte de un sistema formal y sus programas de
protección social son: Formación Ocupacional para Jóvenes Rurales, Atención a la Población en
Situación de Desplazamiento, Jóvenes en Acción y Atención a Discapacitados.
Si bien es cierto que estas entidades no integran formalmente la estructura del sistema, sino más bien de
otros sistemas, como el de formación de capital humano para el caso del Sena, sus programas y
acciones contribuyen en forma directa a la promoción social. De hecho, la formación de capital
humano es una condición necesaria y suficiente para lograr la expansión de oportunidades y
capacidades.
En suma, uno de los retos del Estado, como ya se mencionó, y del Sistema de Promoción Social, es
lograr la articulación e interoperabilidad de la oferta pública y privada, por ejemplo, la Red Juntos de la
cual hace parte no solo el Sistema de Seguridad Social, sino varios ministerios, consejerías
gubernamentales, el DNP, y el Sena, la Universidad Abierta y a Distancia y otras entidades enfocadas a
la formación de capital humano y a programas de formación de activos. Lo anterior implica, entonces,
delimitar las acciones del Sistema de Promoción Social y tener claridad sobre la complementariedad con
otros sistemas.
Consideraciones sobre la estructura del Sistema de Promoción Social y su
relación con los problemas de oferta
A la luz del marco conceptual y de la formulación del problema en el capítulo anterior, el análisis del
Sistema de Promoción Social se puede dividir en los siguientes puntos: i) ¿Son consistentes los
subsistemas y demás organismos? ii) ¿Es consistente con el manejo social del riesgo en todos sus
componentes? iii) ¿Cómo están planteadas las relaciones público-privadas? Al responder estas
preguntas es posible identificar algunas relaciones entre la estructura del Sistema y los problemas
identificados en la oferta de servicios de promoción social.
La consistencia entre los subsistemas y demás organismos del Sistema de Promoción Social
Los subsistemas no son consistentes. La Tabla 1 sintetiza las diferencias en cuanto a la unidad de
materia de los principales organismos que hacen parte del Sistema de Promoción Social. Se han
31
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
excluido los otros organismos porque su participación se realiza mediante programas con objetivos
específicos que serán revisados más adelante. Se incluye el SSR debido a que al tener a cargo acciones
encaminadas a solucionar la pobreza crónica, integra explícitamente el Sistema de Promoción Social.
Tabla 1. Diferencias en objeto (unidad de materia) entre el SNBF, SSR y Acción Social
Intervención del Estado
Ítems
Objeto (o unidad de materia)
justificada para:
Se entiende por Servicio Público de Bienestar
Familiar, el conjunto de actividades del Estado,
encaminadas a satisfacer en forma permanente y
obligatoria las necesidades de la sociedad
Garantizar y proveer un servicio
Sistema Nacional
colombiana relacionadas con la integración y
público delimitado por los acuerdos
de Bienestar
realización armónica de la familia, la protección
sociales. Tiene el tratamiento de un
Familiar
servicio público.
preventiva especial del menor necesitado y la
garantía de sus derechos.
Este servicio se presta a través del Sistema de
Bienestar Familiar (art. 3, Decreto 2388 de 1979).
El objetivo del Sistema Social del Riesgo (SSR) es
articular y flexibilizar la oferta de programas
sociales del Estado y fortalecer su capacidad para
prevenir, mitigar y contribuir a superar los riesgos
La protección del capital físico y
resultantes de las recesiones económicas. EL SSR
Sistema Social del
busca asistir a la población más vulnerable en la
humano de la población afectada
Riesgo
satisfacción de necesidades objetivas durante
por una crisis.
periodos recesivos de la economía, de tal manera
que no se comprometa su capital físico y
humano [el resaltado es nuestro] (Conpes 3144 de
2001).
Mitigar el impacto de la recesión
económica sobre la población
La Red de Apoyo Social, como parte de la
vulnerable. En los impactos
Estrategia de Recuperación Económica y Social del
esperados del programa Familias en
Plan Colombia, es un programa diseñado para
Acción Social
Acción se relaciona con el Servicio
(antes RAS)
mitigar el impacto de la recesión económica y el
Público de Bienestar Familiar pero
saneamiento fiscal sobre la población más
no de forma explícita. No hace
vulnerable (Conpes 3081 de 2000).
referencia al tópico de servicio
público.
El SNBF garantiza un servicio público de bienestar familiar, mientras el SSR protege la senda de
acumulación de capital humano y físico, y Acción Social realiza acciones relacionadas con el primero
pero no de forma explícita. La unidad de materia del SNBF es la prestación –y la garantía– de un
servicio público de bienestar familiar cuyo alcance está delimitado por los acuerdos sociales, es decir, se
define a partir de los derechos de los niños y adolescentes.
Por su parte, la unidad de materia del Sistema Social del Riesgo es proteger el capital humano y físico de
los individuos en periodos de crisis covariantes. En el programa de Familias en Acción de Acción
Social, esa unidad no está explícitamente relacionada con el servicio público de bienestar familiar, es
decir, si bien los impactos de corto y largo plazo34 coinciden con los de esta institución, su relación no
34
Los impactos esperados del programa Familias en Acción son: i) A corto plazo: reducir la inasistencia y deserción de los
alumnos de educación primaria y secundaria; complementar el ingreso de las familias con niños menores de siete años en
extrema pobreza, para incrementar el gasto familiar en alimentación; aumentar la atención de la salud de los niños menores
de siete años, contribuir a la alimentación durante la etapa crítica de crecimiento y desarrollo de los niños más pequeños. ii)
A largo plazo: contribuir a mejorar las prácticas del cuidado de los niños en salud, nutrición, estimulación temprana y en la
32
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
es evidente, en la medida en que no se distingue claramente si a las acciones que lleva a cabo se les va a
dar un tratamiento de servicio público o no.
Esta diferencia, aunque aparentemente sutil, es muy importante no solo para el programa de Familias
en Acción sino para el conjunto de programas desarrollados por Acción Social, pues las implicaciones
derivadas del objeto de cada uno, como la garantía y la prestación de un servicio público determinado
por un marco de derechos, contrasta con la falta de delimitación de acciones en función de la
prestación de un servicio público. Ello implica determinar dentro de un mismo ámbito conceptual e
institucional, los programas que deben desarrollar, implementar y masificar las diferentes agencias.
El Sistema de Promoción Social frente al manejo social del riesgo
El Sistema de Promoción Social, como se enunció, forma parte del Sistema de la Protección Social que
por definición está enmarcado en el manejo social del riesgo, y en esencia sí apunta a una estrategia de
ese tipo por las siguientes razones:
•
•
•
Identifica entre riesgos covariantes e idiosincrásicos. El SSR está diseñado –aunque todavía no
funciona– para flexibilizar la oferta de servicios de protección social de tal manera que pueda
responder a los riesgos covariantes. Tanto el SNBF como Acción Social tienen programas de
carácter permanente que atienden riesgos covariantes e idiosincrásicos. El SNBF no se
enmarca explícitamente en una estrategia de manejo social del riesgo.
Identifica entre las estrategias de prevención, mitigación y superación. Sin embargo, este
enfoque es más explícito en Acción Social que el SNBF.
Los subsistemas identifican grupos pobres y vulnerables. En el diseño de los programas
ofrecidos existen mecanismos de focalización para identificar población pobre y vulnerable
(en menor medida este último). Este es un aspecto constitutivo del manejo del riesgo.
Aunque el sistema apunta a una estrategia de manejo social del riesgo, todavía no se ha consolidado por
las siguientes razones: i) es posible avanzar de forma más nítida en la consolidación de un sistema que
se vea reflejado en una oferta de servicios de promoción social en forma de red si este tiene unidad de
materia; en otras palabras, si todos los organismos que lo componen apuntan al mismo objeto; ii) el
componente carece de un organismo cuya función sea la de objetivar el riesgo, sobre todo en la
demanda: mientras la incertidumbre no se transforme en riesgo, no puede hablarse de una estrategia de
manejo social del riesgo propiamente dicha35.
En el Sistema de Promoción Social las relaciones público privadas se dan de dos formas: provisión
directa e indirecta (público-privada donde media un contrato). El Icbf es el prestador del servicio
público de bienestar familiar y es la entidad que coordina en mayor medida este componente, aunque
Acción Social también lo aplica.
En resumen, la problemática del Sistema de Promoción Social se puede sintetizar de la siguiente forma:
•
•
Es fragmentado. Existe un conjunto de organismos independientes que no se articulan
formalmente como sistema.
Carece de unidad de materia. En los organismos independientes no es explícita esa unidad,
con excepción de algunos programas como Familias en Acción.
prevención de la violencia intrafamiliar; contribuir al mejoramiento del estado de la salud infantil; atraer a niños en edad
escolar que hayan desertado a regresar a la escuela y promover el aumento de los años de escolaridad.
35 Un organismo que se encarga de la objetivación del riesgo es, por ejemplo en Chile, el Programa Puente, el cual diagnostica
los riesgos de la familia, induce a la demanda de programas de promoción social y hace seguimiento a quienes ingresan.
33
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
•
Es desarticulado. Se evidencia un serio problema de desarticulación entre organismos. La
coordinación no se da en todos los órdenes, solo existe de forma frágil en el nivel operativo
(por ejemplo, la sinergia que debiera existir entre Familias en Acción de Acción Social y el Icbf
es apenas en el ámbito operativo y no hay evidencia de que se lleve a cabo).
Es insuficiente como estrategia de manejo social del riesgo. Aunque hacia ella apunta, la falta
de unidad de materia no permite que las estrategias de prevención, mitigación y superación
funcionen de forma orgánica y articulada.
Se concentra en la coordinación de la oferta estatal. Así se desaprovecha la oferta privada de
servicios de promoción social.
34
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
ANÁLISIS DE LA OFERTA DE SERVICIOS DE ASISTENCIA
SOCIAL DEL ORDEN CENTRAL
En la sección anterior se revisó la articulación del Sistema de Promoción Social en los organismos que
lo constituyen. En esta se estudiará la articulación en la oferta de servicios (programas) del orden
central. El análisis se hará teniendo en cuenta los dos grupos de características que definen una acción
como de promoción social.
En un primer momento se eligieron los programas sociales del orden central que cumplen con el
primer grupo de características (están dirigidos explícita o implícitamente a la garantía de derechos, a un
grupo en condiciones de privación y vulnerabilidad, implican una transferencia y tienen un criterio
redistributivo). Un segundo grupo de características hace referencia a la acción o intervención del
Estado cuyo logro final es la expansión de las capacidades, por lo tanto, el rediseño del portafolio de
servicios puede entenderse en términos concretos como avanzar en la definición de las condiciones de
salida (intertemporalidad de los programas), en el aspecto multidimensional de la privación o
vulnerabilidad, en la integralidad y en la adaptación de los programas a las particularidades de los grupos
a los cuales van dirigidos (satisfactores relativos). Transversalmente, debe pensarse en el tema de la
eficiencia, que en el portafolio toma la forma de la especialización y de la reducción del número de
programas con el mismo objetivo.
En consecuencia, la caracterización de la oferta de servicios de promoción social estatal del orden
central puede efectuarse desde el punto de vista de las entidades o por tipo de servicio.
Entidades involucradas en la promoción social
Sobre la base de la definición de Promoción Social estatal del capítulo 2, se pueden identificar seis
entidades prestadoras de programas de este tipo en el orden central. En el Gráfico 2 se presenta el
porcentaje de programas que presta cada entidad: el Icbf es el de mayor importancia al representar el
60% de la oferta estatal, seguido por Acción Social, con el 15%, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, la Consejería Presidencial y el Sena, con el 7% cada uno, y el Ministerio de la
Protección Social, con el 5%.
La oferta de servicios del Icbf se clasifica en dos grandes líneas, la primera se denomina Acciones de apoyo
y fortalecimiento al bienestar de las familias (47% de sus programas) y la segunda Acciones de protección integral y
reestablecimiento de vínculos (53%). Aunque son líneas diferentes, los programas se ajustan a la definición
utilizada en este documento. La característica principal de la primera línea es que las acciones están
dirigidas a la población con vulnerabilidad económica y social en general; la característica de la segunda
línea es que hace referencia a grupos específicos en los cuales ya han sido vulnerados algunos de sus
derechos o se encuentran en situación de desprotección o abandono por parte de las familias y/o la
sociedad civil. En general, puede decirse que el primer grupo toma en cuenta la corresponsabilidad de la
sociedad y la familia, mientras que el segundo implica una intervención mayor en ausencia de esta y, por
lo tanto, constituye una intervención de última instancia.
35
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Gráfico 2. Porcentaje de programas de promoción social, por entidad
La segunda entidad es Acción Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República –Dapre–,a cargo de programas como Familias en Acción, Familias Guardabosques y los
programas de la Consejería Presidencial de Programas Especiales y de Equidad para la Mujer. La
característica fundamental es que son programas de choque36 o programas piloto con miras a
institucionalizarse.
Clasificación de la promoción social según tipo de servicio
El Gráfico 3 muestra el porcentaje de programas que ofrece cada tipo de servicio. Es importante anotar
que con frecuencia un mismo programa presta varios servicios. Los más repetidos a menudo son
educación (58%), salud (52%), restitución de derechos (47%), alimentación y nutrición (45%), asistencia
psicosocial (38%), cuidado infantil (33%), cuidado al adolescente (20%) y alojamiento (17%).
Gráfico 3. Servicios que componen la oferta de promoción social del orden central
El Gráfico 4 permite analizar la oferta por tipo de servicio y la participación de cada entidad en cuanto
al número de programas. Se observa que en todos los servicios37 el mayor número de programas lo
tiene el Icbf, seguido por Acción Social, el Ministerio de la Protección Social, la Consejería Presidencial
y por último el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En lo concerniente al
cuidado infantil y la atención al adolescente, el Icbf brinda el 100% de los servicios.
Gráfico 4. Porcentaje de participación de la entidad por cada tipo de servicio
Para seleccionar los beneficiarios de un programa de promoción social se tienen a disposición tres
métodos de focalización: evaluación individual, focalización por categorías y autofocalización. (Grosh,
1994, 2004 y Hoddinott, 2004)). Con base en las consideraciones de estos autores, las definiciones de
los instrumentos de focalización asociados a cada método se especifican en la Tabla 2. La focalización
por categorías es el método más utilizado en la oferta de programas de promoción social del orden
nacional. La autofocalización está presente en todos los programas, sin embargo, se ha especificado una
cifra del 73% que hace referencia a los programas donde es explícita y constituye el principal método de
focalización.
Categoría
I. Focalización individual/hogar
a) Test de medios
Tabla 2. Mecanismos de focalización
Definición
Una entidad de carácter oficial determina, hogar por hogar o individuo por
individuo, si es candidato para el programa. Para tal efecto tiene que
preguntarle su nivel de ingreso y proceder a verificarlo mediante soportes
confiables como documentos de carácter oficial, entrevistas o visitas al
hogar.
36
Inicialmente Familias en Acción fue creado como un programa de choque para atender riesgos covariantes, con el tiempo se
ha convertido en un programa que atiende choques idiosincrásicos.
37
Excepto en los de vivienda (en manos del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial), asistencia laboral (en
Acción Social-Dapre) y procesos civiles (Icbf).
36
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Categoría
b) Proxy mean test (Sisbén)
Definición
Se estima un puntaje o un índice con base en características observables
que ordena a la población teniendo en cuenta un criterio de pobreza o
calidad de vida. Una vez se cruza el puntaje de la persona con un punto de
corte, determinado por el hacedor de política teniendo en cuenta una
definición de pobreza o un criterio de elegibilidad para cierto programa, se
decide si la persona es potencial beneficiaria o no.
c) Focalización por parte de la
comunidad
II. Focalización por categoría
Un líder del grupo o de la comunidad decide quién debe ser, y quien no, el
beneficiario del programa social.
a) Geográfica
La elegibilidad de los beneficiarios se determina por el sitio de residencia.
Este método utiliza información proveniente de encuestas de hogares,
encuestas de calidad de vida o mapas de pobreza (generalmente se utiliza
Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas que contiene variables de
contexto). En Colombia el mecanismo de focalización geográfica más
importante es la estratificación socioeconómica
b) Demográfica
La elegibilidad es determinada por la edad, el género, o alguna otra
característica demográfica. Este instrumento suele utilizarse en
combinación con otro de carácter individual. Un ejemplo es cuando se
establecen condiciones de entrada con base en variables demográficas y se
exige el puntaje de Sisbén.
Cuando se hace disponible un bien o servicio y por el diseño del programa
se dirige y se espera que llegue a la población determinada como población
objetivo. Por ejemplo los comedores comunitarios.
III. Autofocalización
Fuente: Grosh, 2004.
Gráfico 5. Focalización y forma en la que se entregan los subsidios
Las siguientes son algunas observaciones que se desprenden de analizar métodos de focalización y los
mecanismos adoptados en cada caso (Gráfico 5):
•
•
•
Los programas de promoción social utilizan en todos los casos más de un método de
focalización. La combinación más frecuente es la que usa categorías y el individual, o por
núcleo familiar.
En la focalización por categorías, los criterios más frecuentes son la edad (63%), grupo
especial (58%), otra vulnerabilidad de grupo (55%), salud (42%) y otros tipos (37%)38.
En la focalización individual predomina la vulnerabilidad específica (87%), seguido por
vulnerabilidad económica (73%), el Sisbén (37%) y, por último, la decisión a través de la
comunidad (3%)39.
El grupo especial está asociado a personas o familias con: madres gestantes, madres lactantes, niños menores de 7 años
(primera infancia), adultos mayores, niñez en situación de peligro o abandono, personas con discapacidad o trastornos
mentales, niñez con consumo de sustancias psicoactivas o en explotación laboral y sexual, adolescentes vinculados a grupos
armados irregulares, víctimas de la violencia, población rural, discapacitados y población desplazada entre otros. Otra
vulnerabilidad alude a situaciones en las cuales las familias, el grupo de personas o la persona se encuentran vulnerados social,
cultural y psicoafectivamente. La categoría de salud está relacionada con la nutrición, trastorno mental, discapacidad,
servicios básicos complementarios (PPSAM), entre otros.
39
La vulnerabilidad específica, está relacionada con población desplazada, victimas del conflicto armado, personas con trastornos
mentales o con discapacidad, familias que residen en áreas rurales, adultos mayores, primera infancia, entre otros. La
vulnerabilidad económica está asociada a familias y personas con mayor riesgo ante choques idiosincrásicos y covariantes. El
criterio cuando decide la comunidad, se asocia al apoyo a la comunidad para su participación solidaria en la atención de la niñez.
38
37
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
La mayoría de los servicios de promoción social del orden central (75%) entrega los subsidios
en especie.
Los criterios de salida no están formalmente explícitos en la mayoría de los programas de
promoción social del orden central; en los del Icbf el más común es el límite de edad, mientras
en el Sisbén es el aumento del puntaje, es decir, cuando el beneficiario pasa al nivel 3.
38
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
PROPUESTAS PARA EL ARREGLO INSTITUCIONAL Y PARA LA
ORGANIZACIÓN DE LA OFERTA DE PROMOCIÓN SOCIAL (SÍNTESIS
DE LA DISCUSIÓN)
En esta sección se consignan las propuestas y los diferentes escenarios formulados por las entidades
que participaron en la discusión del documento, en lo concerniente a las acciones de corto y mediano
plazo para consolidar el arreglo institucional del sistema. Las entidades participantes son: DNP, Icbf,
Acción Social; Consejería Presidencial de Programas Especiales y Ministerio de la Protección social.
En relación con el problema de la falta de unidad de materia entre los
subsistemas –SNBF, SSR y organismos que no pertenecen a ningún
sistema–
Una forma de darle unidad de materia al Sistema de Promoción Social, es reformar el SNBF, en general
apuntando a: i) redefinir las competencias del Icbf para que se concentre en su función de proveedor de
servicios de bienestar familiar; ii) incluir directamente como agentes del sistema a los demás
organismos; iii) clarificar el significado de servicio público de bienestar familiar, siendo preciso delimitar
el contorno de bien público de tal forma que no haya espacio para ambigüedades, y iv) definir las
competencias de rectoría y de inspección, vigilancia y control (IVC) del sistema, así como el (los)
organismo(s) responsables(s)40.
Sobre el organismo rector del Sistema de Promoción Social
Funciones de la entidad rectora. Las funciones que debe tener el organismo rector son básicamente las de
orientador de la oferta pública de servicios de promoción social, diseño, seguimiento y evaluación de la
política e integración y coordinación con la red privada. El desarrollo de tales funciones está asociado a
las siguientes acciones:
•
•
•
•
•
40
Establecer los estándares de habilitación y acreditación para prestadores públicos y privados de
los servicios con o sin vínculo contractual con el Estado. Esta actividad la realizaría el
Ministerio de la Protección social, incluso en el caso de que no fuera la entidad rectora.
Formular y efectuar seguimiento y evaluación de la política de promoción social.
Propender por la integralidad de las acciones, en otras palabras, concebirla como un portafolio
de estrategias y servicios y adelantar acciones para que estos se adapten a la demanda de la
población.
Crear y actualizar los directorios de servicios de promoción social estatal y privada.
Propender por minimizar las duplicidades de objetivos y los programas traslapados de la oferta
estatal;
La Ley 1098 de 2006 precisa la definición, objetivo, las autoridades competentes para la inspección, vigilancia y control y las
funciones de la Procuraduría, Contraloría y Defensoría del Pueblo. El reto es poner en funcionamiento el IVC del SNBF en
el marco del SPS. En las bases del Plan Nacional de Desarrollo el SNBF quedó suscrito al Sistema de Promoción Social.
De igual forma la Ley 1098 definió como ente rector del sistema al Icbf, y como tal debe coordinar las acciones de los
diferentes agentes, tanto nacionales como territoriales, y emitir los lineamientos técnicos requeridos.
39
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
Lograr armonía dentro del Sistema de Protección Social y entre la promoción social y otros de
sus componentes.
Ministerio de la Protección Social. En primer lugar el Sistema de Promoción Social se encuentra ubicado
dentro del Sistema de la Protección Social, el cual es dirigido por el Ministerio de la Protección Social.
Desde este punto de vista una primera opción es que la entidad rectora (encargada de la formulación de
política y de la regulación) sea el Ministerio. La ventaja es seleccionar la actual entidad rectora del
Sistema de Promoción Social. Por otro lado, las desventajas serían las siguientes:
•
•
•
que el Ministerio de la Protección Social no cuente con la capacidad institucional para dirigir el
Sistema de Promoción Social.
que la entidad rectora no cuente con una visión intersectorial y un poder de convocatoria lo
suficientemente transversal como para que todas estas acciones sean articuladas. Se presume
que el Ministerio puede tener aún una visión sectorial centrada en el sistema de seguridad social
(salud, trabajo y pensiones).
que la entidad rectora sea ejecutora de programas en forma tal que no se pierda la
independencia entre la función de formulación de política, orientación estratégica y provisión.
Consejo Nacional de Promoción Social. Como el Ministerio de la Protección Social, es la entidad rectora del
Sistema Promoción Social del cual hace parte el Sistema de Protección Social (Ley 1151 de 2007,
artículo 31), se debería contar con un consejo para dirigir el sistema conformado por todos los
componentes del Sistema de Promoción Social. El consejo discutiría y aprobaría decisiones generales y
sectoriales con el fin de crear una mesa de discusión que unifique criterios, evite las duplicidades en la
oferta de servicios sociales y desarrolle política y estrategias para la consolidación del sistema. Las
funciones básicas que se consideran relevantes son las siguientes: i) servir de vínculo con las entidades
territoriales a través de sus representantes, y ii) abrir un espacio de diálogo y convocatoria
interinstitucional donde se tomen decisiones de diseño, rediseño, creación o supresión de programas y
estrategias de promoción social estatal para posibilitar un grado importante de atención integral de sus
intervenciones.
De esta manera, una primera aproximación a la definición de una instancia de coordinación y
orientación estratégica del Sistema de Promoción Social deberá contar con la secretaría técnica del
Ministerio de Protección Social y convocar instancias de análisis y decisión sobre los aspectos relevantes
para el desarrollo del sistema en el orden nacional y el suministro de lineamientos que ayuden a su
desarrollo en el ámbito territorial. El Consejo Directivo de la Red Juntos creado con el Conpes Social
102, podría constituir una instancia básica sobre la cual se realicen los desarrollos y adecuaciones
pertinentes para su implementación.
Sobre el rol en el mediano y largo plazo de los diferentes organismos que
conforman la oferta de Promoción Social estatal
Con miras a definir las acciones de largo plazo sobre el diseño de los programas de la oferta estatal se le
hizo a las entidades presentes en la discusión la siguiente pregunta: ¿Cómo se ve la entidad en el largo
plazo frente al marco conceptual expuesto y al sistema de promoción social que se propone? Los
elementos que se tuvieron en cuenta fueron: (i) las acciones en el marco del manejo social del riesgo;
(ii) la flexibilidad de la oferta de promoción social estatal, y (iii), la convergencia a la complementariedad
de programas y la eliminación de las duplicidades desde una perspectiva integral.
•
Icbf. La perspectiva de mediano plazo del Icbf sería la de una reestructuración producto de una
reforma al SNBF que lo haga i) especializado en el tema de infancia; ii) exclusivo como entidad
ejecutora, no como reguladora ni con funciones de vigilancia; iii) más descentralizado y
cofinanciador para los temas de juventud y tercera edad; iv) con mayor flexibilidad para la
40
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
oferta que resulta de la creación de “fondos flotantes” de financiación; v) componente
fundamental de la oferta de promoción social estatal en la medida en que provee programas
permanentes (en su funcionamiento, no sobre individuos) para el manejo de riesgos tanto
idiosincrásicos como covariantes, y vi) implementador de programas probados por otros
organismos del sistema.
La Ley 1098 de 2006 avanza en la consolidación del Icbf como ente rector del SNBF en los
temas de infancia y adolescencia, y establece criterios para ejercer una mejor coordinación entre
las acciones de los diferentes agentes. Esta ley precisa el responsable de diseñar la política
pública en materia de infancia y adolescencia, sin embargo se requiere avanzar en los puntos (ii)
a (v), anteriormente descritos.
•
Acción Social. La perspectiva de mediano y largo plazo es consolidarse como el componente
flexible de la oferta de promoción social estatal, sin dejar de reconocer que su función es la de
llevar a cabo iniciativas de gobierno, lo cual les da cierto grado de independencia pero no de
desarticulación en el Sistema de Promoción Social. En la perspectiva de atención integral y con
base en los resultados de las evaluaciones, el diseño de los programas es susceptible de
reformarse. Sería, a su vez, canalizador de los recursos de cooperación internacional y gestaría
programas piloto que una vez probados y depurados se entreguen, mediante un canal
institucional, a la reserva de programas de la oferta permanente. Con respecto a Familias en
Acción, Acción Social está a la espera de los resultados de la segunda evaluación para diseñar
una agenda que defina la perspectiva del programa, pues es necesario ajustarlo en coherencia
con los principios de integralidad que propone el Sistema de Promoción Social. Por su parte, y
de manera particular, Familias en Acción considera que, una vez en marcha el programa, ya no
es necesario que se especialice en población que enfrenta riesgos covariantes, sino que también
tenga en cuenta los idiosincrásicos. Puede ser visto como un programa de choque, que encauza
a la familia en un grupo de programas de carácter permanente.
•
Consejería Presidencial de Programas Especiales. Se ve en el mediano y largo plazo estrictamente
como gestante de pilotos para experiencias de promoción social en el orden territorial. El
aporte consiste en el diseño de metodologías probadas y el trabajo con las entidades locales.
•
Temas de carácter transversal
Proporcionar una mayor flexibilidad a la oferta de servicios de promoción social.
Sobre este punto se tienen las siguientes opciones, en ocasiones complementarias entre
sí: i) capitalizar el Fondo de Protección Social que existe, el cual no ha sido alimentado
con recursos en épocas de crecimiento tal como se planeó. De esta forma la oferta
puede adaptarse a los riesgos covariantes que enfrenta la población; ii) consolidar el
Icbf como componente fijo de la oferta permanente y a Acción Social como el
componente flexible en contraste con esta opción; iii) crear presupuestos flotantes para
lograr flexibilidad en las entidades por separado –revivir el fondo ministerial–. No
obstante, la puesta en marcha de la Red Juntos, aunque dirigida a la población en
extrema pobreza, podría aportar elementos adicionales de diseño y ajuste institucional
al Sistema de Promoción Social que permita adecuarse a las condiciones cambiantes de
la demanda, con el suministro de elementos apropiados para la coordinación,
focalización, articulación, adecuación de la oferta y mecanismos de seguimiento y
evaluación pertinentes. De esta manera, para el país resulta fundamental implementar
un apropiado seguimiento y una evaluación operativa, técnica y de impacto de la Red,
que permita dilucidar elementos relevantes para ajustar el diseño y consolidación del
Sistema de Promoción Social.
— La atención integral. Las acciones de promoción social deben apuntar a la atención
integral en dos sentidos: primero, en cuanto a la multidimensionalidad de la privación,
y segundo, por estar dirigida a la unidad familiar. Aunque siempre debe intervenirse
—
41
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
desde la perspectiva integral, esa integralidad puede tener varios grados de profundidad
y en consecuencia habrá grupos específicos que requieran una atención de mayor
calado que otros.
— Inspección, vigilancia y control. Actualmente el Icbf desarrolla las funciones de
inspección, vigilancia y control del SNBF. Una reforma al sistema debe contemplar la
eliminación de esta función y diseñar un mecanismo que cumpla con estas tareas,
capaz de abarcar la oferta total de los servicios de promoción social (pública directa e
indirecta y privada). Aunque las propuestas de estudios previos apuntan a crear una
nueva superintendencia de promoción social41, en la discusión se propuso
descentralizar el mecanismo para aprovechar en la medida de lo posible las
superintendencias ya existentes. Las razones fueron: i) la heterogeneidad del servicio;
ii) el gran número de prestadores públicos y privados, y iii) la capacidad administrativa
y operativa que requeriría un ente de esa naturaleza.
41
Núñez y Espinosa (2005) y Archila Abogados (2005).
42
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
43
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
DESCENTRALIZACIÓN Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL
SISTEMA DE PROMOCIÓN SOCIAL
Tradicionalmente la oferta de servicios de promoción social se ha concentrado en las entidades del
orden nacional42 aunque se aprecian procesos territoriales interesantes que involucran el diseño y
ejecución de programas de este tipo en los cuales participan organizaciones de la sociedad civil43.
Igualmente en la regulación vigente, se reconoce la importancia de contar con la participación de
departamentos y municipios tanto en la planeación como en la ejecución de los programas44. La
participación de los gobiernos locales en la planeación, financiamiento y ejecución de programas de
promoción social permite expandir las coberturas y disminuir las asimetrías entre la oferta y la demanda
de servicios. Sin embargo, dado el marco regulador y programático actual que sustenta la asistencia
social el país está expuesto al desarrollo y fortalecimiento de un sistema desarticulado, conclusión que
ya ha sido anotada.
Dado lo anterior, esta sección incluye un análisis de las competencias establecidas por la legislación
vigente para los gobiernos departamentales y municipales, y de las acciones que los relacionan con los
programas centrales de promoción social. A partir de la evolución del gasto en los programas, en el
Cuadro 1 se analizan las posibilidades de financiación del Sistema y los cambios por introducir en un
futuro en cuanto a competencias y financiamiento para mejorar la coordinación entre las acciones
nacionales y territoriales.
Competencias territoriales en promoción social según la legislación
La competencia alude a la “idoneidad para hacer algo o intervenir en un asunto determinado”45 y en ese
sentido el Estado colombiano ha establecido cuáles son los temas y actividades en particular en los que
debe intervenir uno u otro orden gubernamental. A través de las competencias se intenta dar cuerpo a
la estrategia de descentralización que incluye aspectos administrativos, políticos y fiscales los cuales se
van transformando para otorgar a los gobiernos del nivel local mayor autonomía y capacidad de gestión
en la toma y ejecución de decisiones políticas. Este esquema de organización del Estado debe cumplir
dos propósitos: i) el mejoramiento de la infraestructura y servicios locales y ii) la democratización de la
sociedad46.
El Sistema General de Participaciones –SGP– es una de las principales fuentes para el financiamiento
de las competencias asignadas a las entidades territoriales. Las precisiones para su distribución y la
asignación de competencias en diversos sectores se encuentran en la Ley 715 de 2001.
En el marco de la protección social, el desarrollo de las competencias que mejor se especifican en los
diferentes niveles de gobierno corresponde al aseguramiento en salud para la población sin capacidad
de cotizar. La Ley 715 de 2001 establece que a los departamentos les corresponde dirigir, coordinar,
Núñez y Espinosa (2004) “Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas”. Documento Cede n.o 42, Bogotá,
Universidad de los Andes.
43 Zapata, J. (2006) “El gasto social en Colombia en el año 2003, su financiamiento y una propuesta de cofinanciación de la
política social”. Informe final (borrador para discusión), Bogotá, Ministerio de la Protección Social..
44
Ibídem.
45
Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, [en línea], disponible en www.rae.es, recuperado el 6 de enero de
2008..
46
Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2001). Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance de una
década. Bogotá, Imprenta Nacional.
42
44
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
controlar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su
jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Esta ley confiere a los municipios,
las facultades de formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos del sector salud, en armonía
con las políticas y disposiciones del orden nacional y departamental. Los municipios en su mayoría47,
financian y cofinancian el sistema, identifican los beneficiarios, promueven la afiliación, celebran los
contratos para el aseguramiento e incluso realizan vigilancia y control.
Al Gobierno nacional se le asigna la facultad de formular las políticas, planes, programas y proyectos de
interés general para el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud, regularlos y
coordinar su ejecución, seguimiento y evaluación. La Nación debe apropiar recursos del presupuesto
nacional que demanda la afiliación en el régimen subsidiado en salud, distribuir el SGP, expedir
regulación para el Sistema y realizar su evaluación y control. De esta forma se garantiza que la política
de aseguramiento en salud corresponda a lineamientos bien definidos para cada nivel gubernamental.
La Ley 715 de 2001 faculta a los municipios para ejercer programas en restaurantes escolares, atención a
grupos vulnerables y educación formal para niños de 5 y 6 años. Al poner en marcha los restaurantes
escolares los municipios pueden utilizar recursos provenientes de la partida de educación por concepto
de calidad48 y parte de los incluidos en la partida de propósito general. Este programa es
complementario con otros del Icbf49. Por otro lado, la atención a grupos vulnerables cubre parte de los
programas del SNBF y de Acción Social. Como grupos de este tipo se reconoce a la población infantil,
ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. Antes que proveer una definición, la ley describe
dicha atención mediante ejemplos, por ello, el municipio también tiene la competencia para establecer
programas orientados a sectores vulnerables.
En cuanto a vivienda, generación de ingresos y capacitación, la Ley 715 de 2001 otorga la posibilidad a
los municipios de promover y apoyar proyectos como los de vivienda de interés social, desarrollo para
el área rural, desarrollo empresarial e industrial, actividades generadoras de empleo, capacitación,
apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial.
En todos esos temas, las competencias de los departamentos incluyen la planificación y orientación de
las políticas, la financiación y cofinanciación de proyectos del orden nacional, departamental o
municipal, la evaluación y el control, e incluso, la ejecución. En la práctica existen, por lo tanto,
programas departamentales de promoción social ejecutados en municipios en donde se llevan a cabo
otros similares del orden municipal. Adicionalmente, como desarrollo del proceso de descentralización,
independientemente de que los programas se ejecuten desde el nivel central, algunos de ellos han dado
un papel preponderante a los territorios con respecto a planificación, selección de beneficiarios,
cofinanciación, vigilancia y control, entre otros50.
47
Excepto los que pertenecen a los nuevos departamentos.
Los municipios no certificados que reciben recursos de calidad pueden destinar parte de ellos para complementar los
programas de alimentación escolar (Directiva Ministerial n.o. 13 de 2002).
49 Asistencia Nutricional al Escolar y Adolescente y Desayunos Infantiles.
50 Zapata (2006) considera tres elementos para argumentar el rol de los municipios en la política de promoción social: i) la
firma de convenios de gestión entre el Icbf y las autoridades territoriales para adelantar programas; ii) el papel que otorgan a
los municipios el Decreto 2099 de 1997 por medio del cual se crea la Red de Solidaridad Social y la Ley 368 del mismo año,
y iii) la mención que hacen el Conpes 3144 del 2001 y la Ley 789 de 2002 respecto del papel de los territorios.
48
45
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Cuadro 1. Ejecuciones presupuestales por fuente (Porcentaje sobre fuente, 2006).
Porcentajes
Porcentaje por fuente
Total
SGP
Tipo de inversión
Inversiones
corrientes de
libre
destinación
(Ley 715 y
recursos
propios)
Ingresos
corrientes
con
destinación
específica
(recursos
propios)
Saldos no
ejecutados,
rendimientos
financieros y
venta de
activos
(recursos
propios)
100,00
0,24
7,04
11,95
37,02
Crédito
interno y
externo
Coifinanciación de
entidades
nacionales
(incluye
Fosyga)
Impuesto de
importe por
oleoductos y
gasoductos
Total inversión
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
1. Alimentación escolar
1,16
1,95
0,06
0,04
1,15
1,23
2. Educación
46,86
9,37
0,90
23,09
3,82
19,38
3. Salud
31,59
13,59
3,57
1,15
68,14
10,68
4. Agua potable y saneamiento
9,05
7,74
5,61
10,43
7,22
26,84
básico
5. Deporte
1,13
3,43
7,15
3,32
2,14
0,44
0,28
6. Cultura
0,85
3,11
4,14
1,21
0,43
0,46
0,27
7. Otros servicios públicos
0,38
1,10
8,75
1,80
0,34
0,39
4,46
8. Vivienda
0,80
3,10
2,45
2,40
5,28
0,68
2,64
9. Agropecuario
0,83
0,42
0,25
1,08
0,10
0,28
7,51
10. Transporte
2,36
18,49
41,60
18,40
24,51
14,28
5,48
11. Ambiental
0,27
2,04
7,34
0,85
0,08
0,46
2,20
12. Centros de reclusión
0,05
0,20
0,08
0,03
0,04
0,00
0,00
13. Prevención y atención de
0,26
3,02
2,05
0,94
13,58
0,80
0,27
desastres
14. Promoción del desarrollo
0,15
2,25
0,27
1,79
0,30
0,07
0,63
15. Atención a grupos
1,40
7,21
1,61
1,67
0,05
0,38
1,53
vulnerables
16. Equipamiento municipal
0,68
5,63
1,94
2,17
13,08
0,68
0,84
17. Desarrollo comunitario
0,16
1,78
0,32
0,88
0,04
0,02
0,01
18. Fortalecimiento institucional
1,64
12,10
8,74
6,47
4,63
0,41
15,69
19. Justicia
0,37
3,43
3,15
0,74
0,69
0,32
0,06
20. Otros sectores
0,00
0,04
0,02
0,00
0,00
0,00
0,00
Fuente: DNP – DDT. Ejecución presupuestal SICEP 2006. Muestra de 1044 de 1086 municipios que reportaron información (42 municipios excluidos).
46
Regalías
directas y
compensaciones
Fondo
Nacional de
Regalías
100,00
1,11
24,51
10,89
36,96
100,00
0,38
22,81
10,18
23,76
2,22
0,52
3,25
1,76
1,68
6,27
3,89
0,00
0,69
0,11
0,27
1,31
26,10
0,02
3,28
1,16
0,00
0,54
0,50
1,04
0,01
0,08
1,33
0,03
3,31
0,04
0,00
1,11
0,00
8,90
0,00
0,00
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Acciones del orden territorial en los programas del orden nacional
Cada una de las tres instituciones que concentran la ejecución de los programas sociales en el país –
Icbf, Acción Social y Ministerio de la Protección Social–, ha desarrollado acciones tendientes a
vincular los gobiernos locales en alguno de los procesos de sus programas. En no pocos casos, sin
embargo, estos vínculos son todavía débiles con una participación local limitada. En lo que se
refiere al Icbf, por ejemplo, según Acosta (2004), es “necesaria la racionalización de los programas
del componente asistencial mediante una integración efectiva de los componentes locales en
sistemas más eficaces de asistencia”.
No obstante lo anterior, es importante ejemplificar algunos de los procesos de articulación
adelantados en los programas de promoción social que dependen directamente del orden nacional.
Esto permitirá explorar alternativas a los problemas observados en el Sistema de Protección Social
colombiano.
Desayunos infantiles51
El Icbf diseña y gerencia el programa, se encarga del proceso de contratación de los operadores y
hace el seguimiento y la evaluación. Su ejecución implica convocar las instituciones públicas o
privadas que integran el Sistema52, u otras instituciones53, la sociedad civil, la Iglesia y la comunidad.
Igualmente, en coordinación con el alcalde municipal convoca las instituciones y sectores en el
Consejo Municipal para la Política Social para dar a conocer los lineamientos del programa, las
funciones y los compromisos por desarrollar de acuerdo con las competencias institucionales. Entre
otras, el gobierno local se encarga del análisis y políticas de infancia y familia54. La totalidad de
aspectos relacionados con la operación y gestión del programa deben incorporarse a la agenda
social de esos Consejos.
La operación final del programa55 se realiza a través de operadores de servicio contratados
directamente por el Icbf, pero el Consejo Municipal para la Política Social en cabeza de la alcaldía,
tiene el compromiso de escoger los beneficiarios, designar un dinamizador municipal para el
programa, tener disponible información actualizada del Sisbén y coordinar con los organismos de
salud la atención a los beneficiarios. Así mismo, el Comité Municipal de Infancia y Familia56 es el
ente que asume la responsabilidad de la coordinación y ejecución del programa, se compromete a
participar en la selección de los beneficiarios, a convocar a las familias beneficiarias para informar
sobre todos los aspectos del programa, organizar y desarrollar el proceso de inscripción de los
beneficiarios, seleccionar los puntos de distribución, comunicarlos oportunamente al Icbf y
reportarlos a los proveedores. Dicho Comité selecciona también los sitios de almacenamiento y
distribución de los productos que conforman los desayunos infantiles.
La cofinanciación en el programa de desayunos infantiles no se utiliza para ampliar la cobertura,
sino para complementar acciones de su ejecución: gastos por concepto de almacenamiento,
distribución de los desayunos, bonificación de agentes educativos, distribución de los
complementos o desarrollo de actividades lúdicas o formativas con las familias de los niños
beneficiarios del servicio. Se encuentran, sin embargo, municipios en los cuales el programa opera
con problemas para el pago de sus compromisos, lo que afecta el desarrollo normal del proceso.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2003, julio) Manual operativo. Desayunos infantiles - 2004..
Son instituciones del SNBF en el municipio: las alcaldías, el ICBF, las CCF y las instituciones que en forma habitual
realizan actividades inherentes a los objetivos del servicio público de bienestar familiar.
53 Personería, secretarías o centros de salud, secretaría de Educación o jefaturas de núcleo.
54 Decreto 1137 de 1999.
55 Transporte y entrega de alimentos.
56 El Consejo Municipal para la Política Social, tiene organizados comités operativos responsables de los diferentes temas
de la política social local, uno de ellos es el de Infancia y Familia.
51
52
47
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Los mecanismos de articulación de este programa han sido definidos, pero en la práctica la
ejecución de gran parte de las acciones quedan en manos del Icbf. Cuando se considera la
participación de los municipios en el proceso de planeación del programa, no queda clara la relación
entre el planteamiento de las metas en cobertura con las necesidades.
Familias en Acción57
En Familias en Acción los municipios apoyan la ejecución del programa con la designación del
enlace municipal58 y al cumplir los compromisos establecidos en el convenio firmado con el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-Fondo de Inversiones para la Paz –
Dapr-FIP–. El municipio se compromete a llevar a efecto el Plan de Atención Básica y, en
particular, a optimizar la atención a la población infantil; dar cumplimiento al Plan Municipal de
Racionalización Educativa acordado con el departamento; a optimizar la relación alumno/aula,
alumno/docente y jornadas existentes, al posibilitar cupos escolares a toda la población
beneficiaria59, y a facilitar el intercambio de información municipal, en particular la relativa a la
educación, la salud y al Sisbén. Finalmente, la responsabilidad del funcionamiento del programa será
de la administración municipal y su ejecución corresponde a la Unidad Coordinadora Regional con
la colaboración del Enlace Municipal.
Mediante convenio formal entre Familias en Acción y el Icbf se comparte información sobre
beneficiarios pues el acceso al programa excluye a quienes ya lo son de los hogares comunitarios e
infantiles del Icbf. Familias en Acción enlaza sus beneficios con los otorgados por los sistemas de
educación formal y de salud, sin embargo, no son claros los incentivos que tiene la población para
retirarse del programa, situación que lo hace insostenible. Adicionalmente, aunque en teoría se ha
asignado un papel relevante a las entidades territoriales, no se evidencia de forma clara la
participación de los gobiernos locales en la programación de cupos y metas.
Programa de Protección Social al Adulto Mayor60
Este programa del Ministerio de la Protección Social lo ejecuta el Icbf y el Consorcio Prosperar
como administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional –FSP–. El programa se financia
con recursos del Presupuesto General de la Nación (subcuenta de subsistencia del FSP) y es
cofinaciado por las entidades territoriales. La Ley 100 de 1993 establece que los municipios o
distritos deben garantizar la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y
señala que, como parte integral del plan de desarrollo, deben elaborar un plan municipal de
servicios sociales complementarios para la tercera edad.
En la primera etapa del programa, las entidades territoriales elaboran un proyecto de acuerdo con la
metodología del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional –BPIN– y lo presentan
ante el Icbf. Ese proyecto incluye información sobre los beneficiarios seleccionados por la entidad
territorial según las posibilidades de cofinanciación y los criterios de focalización. El valor del
subsidio surge de la estimación de la línea de indigencia ($106.000 en 2003), pero es la autoridad
territorial la que define el monto exacto por entregar en efectivo o en servicios sociales básicos
dentro de un rango establecido ($35.000 - $75.000). La otra parte del subsidio, el componente en
efectivo o en servicios sociales complementarios ($31.000) es cofinanciada por la entidad territorial.
El Consejo Departamental y/o Municipal para la Política Social participa con la difusión de las
actividades de gestión del programa, la identificación de los diagnósticos sociales situacionales sobre
las necesidades de los adultos mayores (alimentación, vivienda, medicamentos, etc.), y el apoyo a la
Colombia, Fondo de Inversiones para la Paz (2004, noviembre) Manual Operativo - Familias en Acción - Versión 5.
Profesional preferiblemente del área social o con experiencia en desarrollo social y comunitario quien se encarga de
relacionar a las familias con el programa.
59 Población entre los 7 y los 17 años de edad.
60 Colombia, Ministerio de la Protección Social (2004). Manual Operativo - Programa de Protección Social al Adulto Mayor.
Bogotá.
57
58
48
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
formulación de los proyectos a través del Comité Municipal para la Atención al Adulto Mayor o de
apoyo a los beneficiarios61. Este Comité debe difundir las actividades de gestión del proyecto y
denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones o hechos irregulares, tanto de
funcionarios como de miembros de la comunidad.
Finalmente, el ente territorial por ser el proponente, cofinanciador y ejecutor del proyecto, debe
actualizar las bases de datos del Sisbén, propender para que los beneficiarios del proyecto reciban
los servicios de promoción y prevención, y recibir y remitir los certificados de supervivencia de los
beneficiarios a escala regional del Consorcio Prosperar Hoy, de esta forma se garantiza la
participación activa de los gobiernos locales. Sin embargo, aunque el programa ofrece gradualidad
en el rango de cofinanciación exigido al gobierno local, se requiere seguimiento a su ejecución para
que las restricciones fiscales no se conviertan en un factor de inequidad.
Programas del orden territorial
Como se mencionó, varias entidades territoriales participan en la ejecución de programas de
promoción social, aunque algunas han creado los propios, unos más exitosos que otros. En el
desarrollo de estos programas se observan problemas en cuanto a capacidad institucional de las
entidades territoriales al asumir las responsabilidades relativas al Sistema de Promoción Social.
Programa de Mejoramiento Alimentario Nutricional de Antioquia –Maná–
Para contribuir a mejorar la situación alimentaria y nutricional del departamento, la Gobernación de
Antioquia implementó el programa Maná con seis ejes estratégicos: complemento alimentario,
inducción a los servicios de salud, pactos por la infancia, sistema de vigilancia alimentaria, proyectos
productivos y proyectos pedagógicos. En el marco de este proyecto y a través del Fondo de
Solidaridad para la Seguridad Alimentaria y Nutricional de Antioquia y Medellín se han financiado
actividades que incluyen: la implementación del proceso de capacitación en hábitos saludables de
alimentación (42.569 personas en los municipios participantes), complemento alimentario
(alrededor de 141.000 niños hasta 2004), atención directa a unos 5.000 niños con problemas de
desnutrición, e implementación de la cultura de vigilancia nutricional en 98 municipios.
Estas acciones han beneficiado la integración de las políticas de promoción social frente al tema de
la seguridad alimentaria. Es importante destacar que los avances en la cobertura del programa
muestran un gran potencial en cuanto a capacidad de gestión de la mayoría de los gobiernos locales
adscritos.
Programa Buen Comienzo - Medellín
La Secretaría de Bienestar de Medellín desarrolla el programa Buen Comienzo que articula sus
acciones para los niños menores de 6 años con las adelantadas por las secretarías de Salud,
Educación y Bienestar. Esas acciones que procuran promover el desarrollo integral de los niños en
edad de primera infancia, atienden problemáticas de desnutrición, desescolarización y maltrato.
Buen Comienzo es un buen ejemplo de los esfuerzos interinstitucionales necesarios para que los
programas de promoción social se integren y así obtener mejores resultados en el bienestar de la
población en condiciones de vulnerabilidad.
Este programa atiende anualmente 30.000 niños y 7.000 familias que se benefician de aumentos en
cobertura y calidad de la educación en preescolar (transición), educación inicial de calidad en
ambientes extraescuela, la creación de espacios lúdicos y recreativos, la formación de agentes
educativos, la creación de un sistema de información y un observatorio de infancia, del trabajo en
61
Este Comité está conformado por un representante del centro zonal del Icbf y grupos de base de la entidad territorial,
organizaciones comunitarias de base, consejos comunitarios y cabildos indígenas, el sector salud, el sector educativo, los
beneficiarios, las autoridades locales, las entidades privadas autorizadas y los organismos de control social.
49
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
política pública de primera infancia, y de la construcción y el desarrollo de una alianza con
diferentes entidades en beneficio de los menores”62.
Programa de Atención Integral para la Inclusión Social de Ciudadanos(as) Habitantes de la
Calle - Bogotá
El Departamento Administrativo de Bienestar Social Distrital –Dabs–63 desarrolla programas de
promoción social en el ámbito local con grandes impactos para el bienestar de la población más
pobre. Con el programa de atención a los habitantes de la calle, el Dabs demuestra su capacidad
para articular diferentes programas con el fin de ofrecer servicios integrales a la población para salir
de su condición de indigencia. De igual forma, en los casos en los cuales es posible, toma la familia
como sujeto de intervención y realiza seguimiento continuo a cada uno de sus miembros hasta que
el núcleo familiar logre estabilización socioeconómica y afectiva. Así mismo, este programa, como
pocos, determina condiciones claras de entrada y salida.
Las cinco modalidades de intervención del programa64 se configuran, a su vez, en etapas del
proceso de restablecimiento de derechos e inclusión social. Sin embargo, las personas que no logran
superar cada una de las etapas pueden acceder a los servicios primarios de atención. Cuando el
sujeto de intervención es la familia, la oferta de servicios incluye nutrición, cuidado al menor y
educación formal, entre otros.
Articulación de la política de promoción social entre los diferentes
niveles de gobierno
En términos de competencias, tanto el nivel central como el territorial son responsables de la
ejecución de los programas de promoción social, pero esto da lugar a dos inconvenientes. Por un
lado, el énfasis en la centralización del componente de promoción social desconoce el impacto de la
participación de los gobiernos locales en el diseño y ejecución de los programas. Por otro, la
superposición de competencias amplía la tendencia a la dispersión de los esfuerzos, lo que ocasiona
pérdidas de recursos. Redefinir las competencias de cada nivel gubernamental en el Sistema de
Promoción Social es una condición necesaria, mas no suficiente, para la reorganización del sistema.
En principio los gobiernos nacional y municipal pueden desarrollar programas, pero esas acciones
deben ser articuladas.
Algunos de los programas que están en marcha en la actualidad, en los cuales hay participación del
Gobierno nacional y local, permiten resaltar ventajas y desventajas del modelo dual de protección
social65. Este modelo de gestión, donde la responsabilidad es compartida entre al menos dos niveles
de gobierno implica altos costos de transacción, manifiestos en la firma de convenios y
compromisos, pero sigue siendo una salida para efectuar la ejecución de programas de promoción
social en municipios con baja capacidad técnica. De esta forma, el proceso de reorganización tendrá
que contemplar gradualidad en la intervención de los diferentes niveles gubernamentales, tanto en
la ejecución como en el proceso de planeación, conforme a la capacidad institucional de la entidad
territorial, así como su posibilidad de negociación y la participación de las organizaciones de la
sociedad civil. En este sentido, fortalecer la capacidad de gestión local debe llevarse a cabo
paralelamente con la estructuración de un nuevo sistema de promoción social.
Colombia, Ministerio de Educación Nacional (2005, agosto 30). “Alcaldía de Medellín presentó programa estratégico
‘Buen Comienzo’”. Noticias sobre educación, Boletín de prensa n.o 864, Alcaldía Medellín [en línea], disponible en
Centro Virtual de Noticias http://www.mineducacion.gov.co/cvn.
63 Actualmente la Secretaría Distrital de Integración Social.
64 Las cinco modalidades son: brigadas de atención en la calle, hogar de paso, centro de atención transitoria, comunidades
de vida y enlace social.
65 Se llama “modelo dual” aquel donde la participación de la Nación y los gobiernos territoriales es activa. De esta forma
se entiende que los modelos no duales cuentan con participación activa de solo un nivel de gobierno.
62
50
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Cabe destacar como aspecto relevante el hecho de que la participación del gobierno local en la
planeación de los programas de promoción social es relativamente baja, debido a su capacidad
técnica y en algunos casos al desconocimiento de sus propias necesidades.
La cofinanciación municipal de los programas de promoción social puede incidir de manera
positiva en el proceso de articulación del Sistema de Promoción Social. La cofinanciación es más
efectiva cuando considera el financiamiento de uno de los eslabones más fuertes y visibles del
proceso. Se presentan, sin embargo, situaciones en las cuales el incumplimiento de la cofinanciación
no necesariamente implica la interrupción del programa, tal como ocurre con Desayunos Infantiles.
En Familias en Acción, donde el enlace municipal es una pieza clave del proceso y un requisito
indispensable para el establecimiento del programa, el compromiso es mayor. Así mismo, la
estructura de cofinanciación del programa PPSAM obliga a las entidades a responder con recursos
de acuerdo con la cobertura que requieran; en este sentido el compromiso es ineludible, siempre y
cuando el municipio desee cumplir sus metas.
Existen diferencias en el grado de articulación de las competencias de los diversos niveles de
gobierno según sectores. Por ejemplo, en el caso del aseguramiento en salud, es posible que los
niveles gubernamentales realicen actividades que se complementen en alto grado, mientras que
otros sectores son más dispersos, por ejemplo los relacionados con la generación de ingresos,
situación que afecta la sostenibilidad del Sistema de Promoción Social.
Los programas de promoción social se caracterizan por la ausencia de la complementariedad
intersectorial. La integración de las acciones está igualmente ausente en la definición de las
competencias gubernamentales. La Nación puede jugar un rol importante frente a los temas de
inspección, vigilancia y control, sin embargo, son los gobiernos departamentales los que pueden
desarrollar un papel mejor dada su estrecha relación con el gobierno municipal.
Financiamiento de la promoción social
Los ingresos municipales presentan, desde comienzos de la década, un incremento explicado por
otro en las transferencias del nivel central que ganan participación en los ingresos totales
municipales (Cuadro 2)66. Adicional a los recursos por transferencias, los ingresos municipales
dependen del recaudo tributario. Los procesos de descentralización y de responsabilidad territorial
fiscal han hecho que los municipios del país tengan mayores capacidades para cubrir sus deudas y
ser sostenibles.
Cuadro 2. Ingresos municipales. 2000 - 2006.
Ítem
Total ingresos
Ingresos corrientes
Ingresos tributarios
Ingresos no tributarios
Ingresos de capital
Ingresos establecimientos
públicos
Millones de pesos 2006
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
16.030.612 17.542.979 19.096.848 21.285.776 22.064.455 25.317.243 28.839.143
11.967.711 13.372.138 15.331.803 17.966.880 18.698.010 20.273.763 20.986.111
4.186.995 4.439.787 4.695.580 5.523.658 5.997.174 6.602.465
6.600.961
7.780.716 8.932.350 10.636.222 12.443.222 12.700.836 13.671.297 14.385.150
2.923.300 2.322.413 2.802.166 2.543.128 2.614.572 4.889.102
7.678.298
2.124.629
1.848.428
962.788
775.761
751.873
154.379
187.823
Fuente: DNP - DDT. Ejecuciones presupuestales SICEP 2000 - 2006
Conforme a lo anterior, en 2003 los municipios recaudaron 11,7% del total de impuestos del país
frente al 7,2% en 198767 (DNP - DDTS, 2005). El recaudo de impuestos municipales en Colombia
sigue siendo bastante deficiente. El estudio en mención resalta que: i) más del 80% del total del
recaudo por impuestos en los municipios se concentra en 41 ciudades del país; ii) los municipios no
66
67
Núñez, Jairo (2005) “Diagnóstico básico de la situación de los ingresos por impuestos del orden municipal en
Colombia”. Documento Cede n.o 44, Bogotá, Universidad de los Andes, p. 55.
Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2005) Análisis financiero y capacidad fiscal de las principales ciudades
colombianas. Bogotá, DNP - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, p. 13.
51
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
recaudan a las tasas máximas impositivas permitidas (aunque la ley les permite recaudar por el
impuesto predial hasta 16 por mil, cerca del 80% de los municipios cobra solo 4 por mil); iii) el 43%
de los predios del país se encuentra desactualizado catastralmente, y iv) existen altas disparidades en
los niveles de recaudo municipales, así mientras las principales ciudades recaudan en promedio
$213.000 por predio y $52.000 por persona, el resto de municipios recauda en promedio $48.000
por predio y $13.000 por persona.
Lo anterior parece indicar que, al aplicar los correctivos necesarios, existen altas probabilidades de
expansión tributaria en los municipios, con el correspondiente aumento en los ingresos corrientes.
Históricamente, los recaudos tributarios representan 26% del total de los ingresos municipales. Si se
considera que gran parte del recaudo municipal se concentra en algunos municipios entonces,
varios de ellos dependen de impuestos no tributarios, tipo transferencia.
Gráfico 6. Porcentaje de recursos SGP en el total de ingresos. 2006
Fuente: DNP - DDT. Ejecución presupuestal SICEP 2006.
Al analizar el Gráfico 6, más del 80% de los municipios dependen de las trasferencias (SGP) en al
menos 50% del total de sus ingresos; más exactamente 44% de los municipios del país depende casi
exclusivamente de las transferencias (en una proporción superior al 80% de los ingresos). Son estos
últimos los que presentan mayores niveles de pobreza. Al tiempo en que los municipios donde las
transferencias representan menos del 50% del total de los ingresos la proporción de personas en
Sisbén 1 y 2 está por el orden del 38%, en el resto de municipios este porcentaje llega al 63%. Es
decir, que además de existir una alta dependencia de las transferencias –y por ende, un bajo recaudo
impositivo frente al total de ingresos–, se observa dispersión en las finanzas municipales.
La destinación específica de los recursos de las transferencias del nivel central en la Ley 715 de 2001
marca la pauta de los gastos de inversión municipales. Los sectores con mayores asignaciones por
concepto de transferencias –educación y salud– son los de menor cofinanciación territorial (Cuadro
1). Los recursos territoriales cofinancian en mayor parte inversiones en servicios públicos –
diferentes a acueducto y alcantarillado–, transporte y promoción del desarrollo (apoyo empresarial,
capacitación, proyectos productivos). La atención a grupos vulnerables, en concordancia con lo
definido por la mencionada ley, está financiada por recursos de transferencias y por recursos
propios de libre destinación. Del Cuadro 1 se concluye que parte de la asignación en las fuentes
distintas a las transferencias corresponde a inversiones en transporte, fortalecimiento institucional
(gastos administrativos, asistencia técnica, capacitación a funcionarios) y servicios públicos68. Cabe
anotar que si bien la Ley 715 destina 58,5% a educación y 24,5% a salud69, en la práctica al conjugar
todas las fuentes estos porcentajes son un poco más bajos.
De lo anterior se concluye que los municipios priorizan la inversión de recursos propios en sectores
no necesariamente relacionados con programas de promoción social. La información indica que los
recursos propios se concentran en sectores que no tienen una gran participación en la bolsa del
Sistema General de Participaciones.
En este contexto surge la pregunta ¿podrían cambiar las preferencias de inversión para trasladarlas a
programas de protección social u otros sectores? La respuesta es negativa. Existen estudios como
las auditorías al SGP efectuadas por la Contraloría que demuestran que los municipios destinan
recursos a actividades que no son de su competencia (inversiones en pago de docentes en
municipios no certificados, por ejemplo), o que se registran inversiones en rubros diferentes a los
originalmente estipulados, aspecto que no significa que dichos recursos estén disponibles para ser
A excepción del Fosyga, cuya destinación es casi exclusiva para el sector salud, y las regalías, que destinan una porción
importante a educación.
69 Del 96% del total de las transferencias, descontado 4% destinado a alimentación escolar, municipios ribereños, Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales –Fonpet– y resguardos indígenas.
68
52
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
invertidos en otros sectores. A primera vista y al considerar las limitaciones en cuanto a recursos
propios, solo su ampliación –vía tributación o crédito externo– podrían permitir aumentar la
cofinanciación territorial para esos programas.
No obstante, es importante señalar que la orientación del gasto para propósitos de protección
social, tanto en el nivel nacional como en el territorial, debe considerar el carácter variable y su
ajuste según las condiciones que generen un justificado incremento cuando se presentan situaciones
de crisis que ameriten la expansión de programas de duración limitada, bien por fenómenos
económicos, sociales, ambientales o de otro tipo, en cuyo caso el componente asistencial transitorio
de los programas que se expanden resulta ser prioritario; es decir, debe contemplar el carácter
contracíclico del gasto, tanto para el mantenimiento como su eventual expansión. Este elemento
resulta fundamental en la orientación de políticas y estrategias de promoción social, de manera que
mayores recursos no siempre se hayan justificados, sobre todo, cuando se experimentan períodos
de expansión económica.
Cuando los municipios se analizan de acuerdo con la composición del gasto en inversión se
identifican al menos tres grupos importantes: i) municipios con una baja dependencia de las
transferencias del SGP pero con un gasto atado a los fondos provenientes de la regalías; ii) un
grupo conformado por municipios grandes con una mediana dependencia de las transferencias,
pero con un aporte importante de otros recursos incluido el crédito externo a la financiación del
gasto, y iii) los municipios más pequeños y con mayor dependencia de los recursos de
transferencias.
Lo anterior se resalta en el Gráfico 7, que muestra la forma de financiamiento de los diferentes
rubros presupuestales por grupos de municipios según su dependencia del Sistema General de
Participaciones. Los municipios con una dependencia del SGP menor al 30% de sus ingresos
corrientes tienen altos niveles de inversión por otras fuentes nacionales (regalías, Fondo de Regalías,
otras fuentes nacionales); los que tienen una dependencia del SGP entre el 30% y el 50% de los
ingresos corrientes, aproximadamente, presentan una alta inversión de otras fuentes, donde se
incluye crédito externo, además de mostrar los rangos de inversión más altos. El Gráfico 7 también
muestra la situación de los municipios más pequeños y con una alta dependencia de los recursos de
transferencias.
Del Gráfico 7 se concluye la baja participación de las transferencias departamentales en los gastos
de inversión municipales. En promedio no representan más del 2% del gasto total municipal; más
aún, la situación es similar para los tres grupos de municipios definidos anteriormente. Esto indica
que los aportes departamentales no solo tienen un peso reducido en la inversión municipal sino que
no están dirigidos preferencialmente a los municipios con mayores problemas de financiamiento del
gasto y con menores ingresos propios.
Gráfico 7. Gasto municipal en inversión por fuente según dependencia del SGP. 2006
a) Menos del 30% de los ingresos corrientes
Fuente: DNP – DDT. Ejecución presupuestal SICEP 2006. Muestra de 1.044 de 1.086 municipios que reportaron
información (42 municipios excluidos)
b) Más del 80% de los ingresos corrientes
Fuente: DNP - DDT. Ejecución presupuestal SICEP 2006. Muestra de 1.044 de 1.086 municipios que reportaron
información (42 municipios excluidos)
Del Gráfico 7 se colige también la baja prioridad a la inversión en vivienda en todos los municipios,
el aumento en importancia de los gastos de fortalecimiento institucional conforme se pasa de
municipios con baja dependencia a municipios con alta dependencia del SGP y el desempeño del
rubro Atención a Grupos Vulnerables, que es un gasto prioritario en el grupo de municipios
ubicado entre el 30% y el 50% de los ingresos corrientes provenientes del SGP. El papel de los
departamentos es clave a la hora de plantearse alternativas de financiación a programas municipales
53
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
de protección social. Según la Ley 715 de 2001, la concurrencia es una función de los
departamentos que pueden tener un rol importante en la cofinanciación de iniciativas locales.
Aspectos en torno a la articulación de los distintos niveles
gubernamentales al desarrollar programas del Sistema de Promoción
Social
La transformación gradual del Sistema de Promoción Social requiere, en primer lugar, dinamizar las
relaciones entre los diferentes niveles de gobierno, con el rescate de las experiencias exitosas de
articulación al ejecutar programas de este tipo. La estrategia adoptada debe considerar la
participación de los gobiernos departamentales y municipales en todos los momentos del proceso,
incluidos los de planeación y diseño de la política, y aumentar su capacidad tanto fiscal como de
gestión. A escala central se debe procurar la coherencia en la política de protección social con las
demás políticas sociales y macroeconómicas –particularmente considerar el carácter contracíclico
del gasto– y ampliar la asistencia técnica.
Así mismo, los programas de promoción social ofrecidos por diferentes niveles gubernamentales
deben converger y responder al mismo mapa de riesgos si se quiere lograr unidad de materia y
conformar un sistema menos fragmentado. Para lograr esta articulación es necesario unificar
criterios de focalización y definir claramente las condiciones de entrada y salida de los programas.
Para lograr que la oferta de programas del Sistema de Protección Social se articule de forma que la
atención a la población vulnerable sea integral, el rediseño del marco de competencias de todos los
niveles de gobierno debe explicitar el diseño de programas articulados en los cuales la familia actúa
como sujeto de intervención.
Un sistema de información único que apoye el seguimiento de los programas de promoción social
se convertirá en una herramienta necesaria para lograr la integralidad en la atención. Lo anterior
implica aumentar la capacidad técnica de los gobiernos territoriales y la tecnología informática
utilizada en algunos programas sociales, para mejorar la calidad tanto de las bases de datos que
contienen información de beneficiarios como de los mecanismos de seguimiento y evaluación. A
través de la información administrativa, las entidades territoriales y la Nación podrán mejorar los
resultados en cuanto a inspección, vigilancia y control y contar con diagnósticos más acertados
sobre la situación de la población atendida.
Los mecanismos de cofinanciación no se deben limitar a contrapartidas económicas de las
entidades territoriales70. Existen programas del nivel central que reciben apoyo municipal a través
de mano de obra, y apoyo a los procesos e instalaciones locativas en el municipio. En la medida en
que estas iniciativas sean viables para los gobiernos locales y que no representen mayores riesgos al
funcionamiento de los programas, deben ser consideradas, en particular en los casos que involucran
municipios con restricciones de corto plazo en recursos propios. Pero en el desarrollo de la política
de protección social, los municipios con menores ingresos deben fortalecer sus finanzas públicas.
Es clave que el esfuerzo fiscal, adelantado por las entidades territoriales tenga un horizonte de
mediano y largo plazo. La efectividad de los programas y su sostenimiento dependen claramente de
un cronograma de inversiones territoriales que acompañen la inversión nacional. El rol de los
departamentos es clave pues pueden concurrir con los municipios para dar continuidad a los
programas. La estructuración del Sistema de Promoción Social debe generar capacidades de ahorro
en los municipios mediante la creación de mecanismos de financiación de carácter contracíclico;
además, los diferentes niveles de gobierno deben generar ahorros para períodos de crisis sin afectar
la programación anual de inversiones.
70
El crédito es una vía para efectuar la cofinanciación, sin embargo, financiar la promoción social mediante crédito es una
alternativa indeseable e insostenible; por lo tanto, estos recursos deben vincularse a programas de largo plazo y con
impactos territoriales de escala.
54
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
CONCLUSIONES: ACCIONES DE CORTO, MEDIANO Y LARGO
PLAZO PARA CONSOLIDAR EL SISTEMA DE PROMOCIÓN SOCIAL
Las acciones de corto, mediano y largo plazo que se derivan del diagnóstico, guardando su
estructura son: i) acciones sobre la demanda; ii) acciones sobre la oferta y iii) acciones de
articulación y sobre el marco institucional.
Acciones sobre la demanda
La principal acción debe ser diseñar una estrategia de objetivación del riesgo de las familias
identificadas como pobres y vulnerables. La objetivación del riesgo tiene dos dimensiones (Misión
Social et al. 2002): de medición y de persuasión. En este orden de ideas, se proponen las siguientes
líneas de acción de mediano plazo:
•
•
•
Convertir la incertidumbre en riesgo. Para tal efecto se debe avanzar en la construcción de
indicadores de riesgo y vulnerabilidad de las familias para con ellos enriquecer los
mecanismos de focalización.
Objetivar el riesgo de las familias mediante una estrategia de articulación de la oferta y la
demanda, que focalice activamente a las familias pobres y vulnerables, las informe sobre
sus condiciones de riesgo y vulnerabilidad, y se hagan beneficiarias de un portafolio de
servicios de promoción social. La experiencia de la Red Juntos aportará elementos
importantes en este sentido, sin embrago, los desarrollos de la misma deberán tener la
capacidad de ajustarse a las condiciones reales de exigencia de mecanismos activos de
focalización, acordes con los principios enunciados, de manera que efectivamente
permitan la inserción de las familias en mecanismos formales de protección social, para
que superen el carácter asistencial y avancen hacia la promoción social.
Generar mecanismos de divulgación de información de los programas estatales y privados
de promoción social, por ejemplo, la actualización de directorios de prestadores de ese
tipo de servicios.
Acciones sobre la oferta
Acciones sobre la oferta estatal
Los programas deben diseñarse teniendo en cuenta la familia como sujeto de intervención y dentro
de los criterios de focalización, de entrada, permanencia y salida, en los condicionamientos, en la
asignación, y contemplando los incentivos perversos o virtuosos que generen sobre ella. También
es indispensable identificar los programas que tengan duplicidades y traslapes en su diseño y tomar
acciones al respecto, ente ellos:
•
•
•
•
•
Evaluar los programas con duplicidades.
Homogeneizar la calidad, fusionarlos o suprimir los menos eficientes si son sustitutos.
Rediseñarlos de tal manera que los traslapes desaparezcan si son complementarios.
Ajustar los criterios de focalización de los programas una vez se avance en los
mecanismos de identificación de población en riesgo y vulnerabilidad.
Clarificar los criterios y objetivos sobre los cuales están montados los programas. Por
ejemplo, los que pretenden incrementar la productividad vía acumulación de capital
humano, los que procuran garantizar derechos fundamentales o consumo de bienes
preferentes, los que prestan un servicio público o las diferentes combinaciones.
55
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
El punto anterior es vital para fijar los umbrales mínimos y las condiciones de salida de los
programas, sobre los cuales adquiere sentido el criterio de solidaridad y equidad.
Acciones sobre la oferta privada
En este sentido se propone diseñar mecanismos de aprovechamiento de la oferta privada:
•
•
•
Compartir procesos de focalización con la oferta privada de promoción social para
fortalecer las relaciones público-privadas de la oferta en ambas direcciones.
Compartir esfuerzos en lo relacionado con la objetivación del riesgo (medición y
persuasión de las familias en riesgo). Las ONG pueden aportar bastante en la estrategia de
articulación entre oferta y demanda.
Dimensionar la oferta privada y clasificar las entidades que prestan servicios de promoción
social (actualizar el directorio).
Acciones de articulación y de coordinación institucional
Acciones de articulación
•
•
•
•
•
•
Diseñar estándares de habilitación para las entidades y organismos prestadores de
promoción social, tanto privados como públicos.
Avanzar en el diseño de mecanismos de focalización que incluyan variables de
vulnerabilidad.
Aprovechar y fomentar las buenas prácticas y los usos alternativos del Sisbén para los
programas de promoción social en todos los niveles gubernamentales.
Definir las competencias por niveles de gobierno.
Delimitar funciones en materia de inspección, vigilancia y control y de regulación, en
coherencia con el modelo de descentralización.
Dar unidad de materia a la formulación de la política de la promoción social (en los
diferentes sectores y niveles de gobierno) en la definición y justificación de las acciones
más generales y que se suscriba a los principios de solidaridad y equidad.
Acciones de coordinación institucional
Definir en el orden central, los organismos que de forma separada se encarguen de:
•
•
•
•
Las funciones de inspección, vigilancia y control y de regulación cuando se considere
pertinente.
La función de modulación y formulación de política: diseño de programas, de las
condiciones de entrada, de salida, periodicidad, tipo de transferencia, fijación de reglas de
juego y estándares.
El sistema de financiamiento.
Los prestadores de los programas.
Los vínculos para avanzar en la coordinación institucional entre los niveles de gobierno son los
siguientes:
•
•
Transferencias condicionadas a las entidades territoriales: la cofinanciación es una
herramienta que permite integrar objetivos de los programas entre niveles de gobierno de
forma recíproca.
Los mecanismos de cofinanciación no se deben limitar a contrapartidas económicas de las
entidades territoriales. Existen programas del nivel central que reciben apoyo municipal a
través de mano de obra, apoyo a los procesos e instalaciones locativas en el municipio.
56
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
•
•
•
•
•
La efectividad de los programas y su sostenimiento dependen de un cronograma de
inversiones del nivel territorial que acompañe la inversión nacional. En este punto el rol
de los departamentos es clave, ya que pueden concurrir con los municipios en darle
continuidad a los programas.
Se deben generar capacidades de ahorro en los municipios (y en el nivel nacional) para
crear mecanismos de financiación contracíclicos de la promoción social.
Se debe avanzar en el fortalecimiento de las finanzas territoriales, particularmente el
sistema tributario, para que cofinancien los programas de promoción social.
Generar y promover mecanismos de información basada en los registros administrativos.
Promover usos alternativos de los instrumentos de focalización en el orden territorial, por
ejemplo, usos alternativos del Sisbén.
57
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
BIBLIOGRAFÍA
Acosta, Olga Lucía y Gamboa, L. F. (2004). Estrategia de Financiamiento de un Sistema de Protección Social
en Colombia. Bogotá, Ministerio de la Protección Social.
Acosta, Olga Lucía y Ramírez, Juan Carlos (2004). Las redes de protección social: modelo incompleto. Serie
Financiamiento del Desarrollo, n.o 141. Unidad de Estudios Especiales.
Archila Abogados (2005). Informe de consultoría . Mimeo. Bogotá, DNP.
Bhagwati, Jagdish (1998). “Poverty and Public Policy”, World Development, vol. 16, n.o 5. U. K., pp
539-555.
Barrientos, Armando (2004). Financing social Protection, London: University of Manchester - IPDM.
Colombia, Departamento Nacional de Planeación. (2001). Evaluación de la descentralización municipal en
Colombia: balance de una década. DNP-DDT. Bogotá, Imprenta Nacional.
Colombia, Departamento Nacional de Planeación. (2005). Análisis financiero y capacidad fiscal de las
principales ciudades Colombianas, Bogotá, DNP-DDT.
Colombia, Fondo de Inversiones para la Paz (2004, noviembre) Manual operativo Familias en Acción,
versión 5. Bogotá.
Colombia, Misión Social (2002). Familias colombianas: estrategias frente al riesgo, DNP - PNUD - PDH Icbf, Misión Social, Bogotá, Alfaomega.
Dilley Maxx, Boudreau Tanya (2000). “Coming to terms with vulnerability: a critique of the food
security definition”, en Food Policy n.o 26 (2001).
Fedesarrollo (2001). “Hacia una red de protección social para Colombia”. Informe presentado por
Fedesarrollo al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo.
González, Jorge Iván (2002a). “El valor razonable y los derechos económicos, sociales y culturales”,
en Ética, economía y políticas sociales, Corporación Región. 2006.
González, Jorge Iván (2002b). “Salud y seguridad social: entre la solidaridad y la equidad”, en Ética,
economía y políticas sociales, Corporación Región. 2006.
Grosh Margaret (1994). Administering Targeted Social Programs in Latin América. Regional and sectorial
studies. Washington, World Bank.
Guerrero, Ramiro (2006). “Marco conceptual de la protección social” (borrador para comentarios).
Bogotá, Viceministerio técnico de la Protección Social. Mimeo
Hicks, Norman y Wodon, Quentin (2001). “Protección social para los pobres en América Latina”,
en Revista de la Cepal, n.o 73.
Holzmann, R. y Jorgensen, S. (2000, febrero). “Manejo social del riesgo: un nuevo marco
conceptual para la protección social y más allá”. Documento de trabajo 006 sobre protección social.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2003). Manual Operativo - Desayunos Infantiles - 2004.
Montaño, Sonia (2005). “¿Políticas de familia versus políticas de género?”, en Políticas hacia las
familias, protección e inclusión sociales. Irma Arraigada (ed.), Cepal.
58
De la asistencia social a la promoción social
Hacia un Sistema de Promoción Social
Núñez, Jairo y Espinosa, Silvia (2005). “Asistencia social en Colombia. Diagnóstico y propuestas”.
Documento Cede n.o 42, Bogotá, Universidad de los Andes.
Núñez, Jairo (2005). “Diagnóstico básico de la situación de los ingresos por impuestos del orden
municipal en Colombia”. Documento Cede n.o 44. Bogotá, Universidad de los Andes.
Nussbaum Martha y Sen, Amartya (1993). Introducción, en Nussbaum M., Sen A., (comp.), La
calidad de Vida, México, Fondo de Cultura Económica (1996) pp. 15-23.
Perotti, Roberto (2000). “Gasto público en protección social en Colombia: análisis y propuestas”.
Mimeo.
Sen, Amartya (1992). Nuevo examen de la desigualdad. Alianza Editorial.
Sen, Amartya (2003, junio). “Pobre en términos relativos”, en Revista Comercio Exterior, vol. 53, n.o 5.
Sen, Amartya (1999). Development as Freedom, Alfred Knopf, New York. Traducido como Desarrollo y
Libertad, Bogotá, Planeta.
Stiglitz, Joseph (1986). Economics of the public sector. Segunda edición de la traducción en castellano.
Bosch Antoni. (1997).
Townsend, Peter (2003, junio). “La conceptualización de la pobreza”, en Revista Comercio Exterior,
vol. 53, n.o 5.
Zapata, Juan Gonzalo (2006). “El gasto social en Colombia en el año 2003, su financiamiento y una
propuesta de cofinanciación de la política social”. Informe final (borrador para discusión).
Ministerio de la Protección Social, Bogotá.
59