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DESPUÉS DE LA GUERRA FRÍA
Introducción a la Dinámica del Orden Internacional
(1815-2013)
Javier Alcalde Cardoza
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas
Pontificia Universidad Católica del Perú
Enero 2014
DESPUÉS DE LA GUERRA FRÍA
Introducción a la Dinámica del Orden Internacional (1815-2013)
© Javier Alcalde Cardoza
© Pontificia Universidad Católica del Perú
Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
Cuidado de la edición: Paloma Mujica
Primera edición: febrero 2014
Tiraje: 500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2014-01642
ISBN 978-612-4206-21-4
Diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa
Psje. María Auxiliadora 156, Breña
Contenido
Introducción
7
I. Teoría y análisis
1. Análisis del cambio a partir del sistema internacional
2. La perspectiva del orden internacional
11
11
15
II. Historia
1. El primer orden: el Concierto de Europa (1815-1854)
2. De la Guerra de Crimea a la Emergencia de Alemania
(1856-1914)
3. El fallido orden de Versalles (1919-1939)
19
19
III. La Guerra Fría
1. El orden de la Guerra Fría (1945-1991)
1.1 El regionalismo
1.2 La hegemonía de Estados Unidos
2. Continuidad y cambio en el orden de la Guerra Fría
33
33
35
39
41
IV. Después de la Guerra Fría
1. De la unipolaridad norteamericana a la emergencia
de China
1.1 La globalización
1.2 Evolución del liderazgo norteamericano
1.3 Impacto de los BRIC y cambio de orden
51
5
22
26
51
52
53
55
Javier Alcalde Cardoza
2. La pugna por un nuevo orden internacional
3. La reconfiguración de los órdenes regionales
Bibliografía
64
73
81
6
Introducción
La caída de la Unión Soviética no solo tomó por sorpresa a
los estadistas occidentales, también encontró a la disciplina de
las Relaciones Internacionales desprovista, en gran medida, de
herramientas conceptuales idóneas para abordar el nuevo escenario
mundial que se abría.
La herramienta, en apariencia, más apropiada para entender
la transformación, el concepto de sistema internacional, no había
sido desarrollada suficientemente o en la dirección adecuada
para guiar los análisis integrales de los numerosos cambios que
se fueron presentando.1
Los más conocidos desarrollos teóricos existentes, por
ejemplo el de Kaplan (1968), se inclinan por una elaborada
especulación abstracta, con un sesgo prescriptivo en cuanto a
la estabilidad del sistema, que hace bastante problemática su
aplicación al análisis.2
1 Sin embargo, desde 1980, y con mayor frecuencia desde 1990, autores
como Paul Kennedy, George Modelski, W.R. Thompson y K. Rasler teorizan
sobre las grandes potencias y los ciclos hegemónicos.
2 Hay que rescatar el trabajo de Rosecrance (1963), quien adopta una
perspectiva histórica e identifica nueve sistemas internacionales en Europa
entre 1740 y 1960, como mencionaremos más adelante.
7
Javier Alcalde Cardoza
Este trabajo tiene por objeto plantear la aplicación de
un concepto relativamente menos conocido, el de orden
internacional, concebido en 1977 por Hedley Bull (2002),
para ensayar un análisis integral de los cambios que vienen
sucediéndose en la escena internacional desde el fin de la
Guerra Fría.
Con este propósito, revisamos en primer lugar la noción de
Bull (2002) y luego la aplicación que este y, posteriormente,
Clark (1989) hicieron de la misma a la evolución del sistema
internacional hasta la Primera Guerra Mundial.3
De manera más concreta, intentamos dilucidar los procesos de
formación, mantenimiento y disolución del orden internacional
que tuvieron lugar en este periodo, es decir la dinámica de este
fenómeno.
Nuestro estudio se concentra luego en los cambios que
trajeron la Segunda Guerra Mundial y el orden hegemónico
norteamericano que ella inauguró. Encontramos que las
características de la formación de este orden, su mantenimiento
y su gradual debilitamiento y disolución introducen nuevos
matices o variables en la dinámica del orden internacional.
A partir de estos nuevos elementos intentamos mostrar un
tablero en el que se puede apreciar de manera conjunta las
principales transformaciones que están ocurriendo de acuerdo
con el modelo de orden internacional. En particular, destacamos
una acentuada importancia de los cambios en los órdenes
regionales y en la relevancia de estos dentro de la dinámica del
orden internacional.
En este trabajo postulamos que desde 1815 se han sucedido
siete órdenes internacionales. Cinco de estos, por su duración
e inestabilidad, pueden considerarse como transitorios. Y tan
solo dos órdenes han resultado duraderos, el del Concierto de
3
Knutsen (1999), posteriormente, también incursiona en esta perspectiva.
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Después de la guerra fría
Europa (1815-1854) y el que nosotros denominamos Orden de la
Guerra Fría (1945-1991). Estos órdenes han podido surgir luego
de grandes guerras, como las Guerras Napoleónicas y las dos
guerras mundiales, y han prolongado su influencia más allá de
su disolución formal.
En el presente, se mantienen rasgos importantes del orden
de la Guerra Fría, pese a que el equilibrio de fuerzas que lo
sostenía se quebró hace más de dos décadas y que su consenso
de liberalismo económico ha perdido vigor.
Nuestra época vive, aparentemente, una anomalía histórica,
en el sentido de que hemos pasado de un orden bipolar a otro
unipolar y ahora estamos transitando por una disolución del
orden unipolar sin que hayan estallado guerras centrales.
Finalmente, queremos subrayar que este trabajo tiene un
carácter introductorio. Como tal, intenta plantear algunas
perspectivas y cuestiones para la discusión y la reflexión, pero
también incitar a una mayor investigación.
Una versión preliminar de este trabajo (Alcalde 2013)
fue presentada como ponencia en el Sétimo Congreso
Latinoamericano de Ciencia Política de ALACIP.
9
I. Teoría y análisis
1. Análisis del cambio a partir del sistema internacional
Si queremos abordar la tarea de entender los cambios
provocados por la implosión de la Unión Soviética, reflejados
en la aparición de un nuevo escenario mundial, son pocas las
herramientas teóricas que nos pueden ser útiles en la literatura
de Relaciones Internacionales anterior a 1991.
El concepto más apropiado es el de sistema internacional. Entre
las categorías convencionales de análisis del mismo, encontramos
que pueden ser relevantes para nuestro ejercicio las de Estabilidad
y Cambio, y la de Distribución de Poder (Frankel 1979).
La estabilidad se relaciona con la probabilidad de que el
sistema retenga sus principales rasgos en el proceso de cambio,
en particular que se mantengan o no el statu quo y el orden
internacional. Se relaciona también con la supervivencia de los
principales integrantes del sistema en el proceso; con la posible
adquisición de predominio por un Estado; y con la adaptación al
cambio sin la ocurrencia de una gran guerra (Spiegel et al. 2004).
Robert Gilpin señalaba que el equilibrio o la estabilidad
del sistema depende de que los Estados más poderosos se
encuentren satisfechos con los arreglos económicos y políticos
11
Javier Alcalde Cardoza
existentes y que ninguno de ellos esté tan insatisfecho con el statu
quo como para considerarlo ilegítimo y desarrollar una política
exterior revolucionaria. En este sentido, podemos entender que
la consolidación del cambio depende de su aceptación por los
Estados mayores (Gilpin 1981: 9-12).
Por otro lado, la distribución de poder, o polaridad dentro del
sistema, es sin duda la categoría más importante, que además, se
asume, condiciona la estabilidad del sistema. Recordemos que,
para los neorrealistas, los principales hechos internacionales se
derivan de la estructura de poder del sistema antes que de las
características internas de los Estados.
Aunque en la literatura se postula que pueden darse
básicamente dos escenarios de distribución de poder: la de un
solo Estado dominante (un desequilibrio de poder) o la de un
equilibrio de poder entre varios Estados o polos, se considera
que el equilibrio de poder ha sido la norma histórica.
Se distinguen también, fuera de la posibilidad de la
unipolaridad de un solo centro dominante, posibles situaciones
de bipolaridad o de multipolaridad (tres o más polos de poder).
En la historia internacional, se considera que el sistema fue
multipolar entre 1648 y 1945, y de 1945 a 1991 fue bipolar. En
todos los casos, los polos de poder estuvieron constituidos por
Estados individuales o por alianzas.
En conexión con la distribución de poder, se han forjado tres
conceptos de carácter general que pueden servir para el análisis
de la situación actual del sistema internacional: la hegemonía,
los ciclos hegemónicos y las transiciones de poder.
La hegemonía es un grado de preponderancia que permite a
un Estado, o a unos pocos Estados, dominar las normas y arreglos
que conducen las relaciones internacionales (Goldstein 2004: 9).
Este concepto sugiere que históricamente el funcionamiento del
sistema internacional ha dependido críticamente del rol jugado
sucesivamente por uno o más Estados centrales, que han sido
12
Después de la guerra fría
responsables de la dirección y mantenimiento del sistema
(Clark 1989).
Hay que observar que no resulta fácil reconciliar a priori
las nociones de hegemonía (un solo Estado dominante) y de
equilibrio de poder (entre varios Estados) como situaciones
prevalecientes en la evolución del sistema internacional. La
solución pasa por tomar en cuenta la posibilidad de conjunción
de un Estado dominante con un arreglo general de equilibrio de
poder, como fue el caso de Inglaterra en el siglo XIX.
En realidad, aunque no involucran el concepto mismo de
hegemonía, los aportes más esclarecedores en este aspecto han
sido los de Martin Wight. Él señaló que el tema más destacado
en la historia internacional ha sido la serie de esfuerzos de una
potencia tras otra por ganar dominio del sistema de Estados,
convirtiéndose así en potencia dominante, e ilustró el proceso
desde el siglo XVI, con el dominio de España, hasta el ascenso,
en 1945, de Estados Unidos (Wight 1978). Mientras que Wight
distinguía entre potencias dominantes terrestres y marítimas,
autores como Joseph Nye (1990) se han referido a “Estados
líderes” en todos los ámbitos.
Por otro lado, autores más recientes, como Modelski
y Thompson (1996), han postulado la existencia de ciclos
largos, seculares, de liderazgo o hegemonía, con rasgos
comunes. Organski (1958), por su parte, argumentaba que
las responsabilidades de la hegemonía crean desgaste en
las potencias hegemónicas, el cual permite a otros Estados
desafiarlas y eventualmente provocar una gran guerra, todo
ello enmarcado en situaciones características de transición de
poder.
13
Javier Alcalde Cardoza
Potencias Dominantes
Tierra y Mar
España (siglo XVI)
Tierra
Francia (siglo XVIII)
Alemania (siglo XIX)
URSS (siglo XX)
Mar
Holanda (siglo XVII)
Inglaterra (siglo XIX)
EEUU (siglo XX)
Fuente: Wight (1978)
Estados Líderes, siglos XVI al XX
España (siglo XVI)
Holanda (siglo XVII)
Francia (siglo XVIII)
Inglaterra (siglo XIX)
EEUU (siglo XX)
Fuente: Joseph Nye (1990)
14
Después de la guerra fría
Grandes Guerras desde 1791
1. Guerras Napoleónicas (1791-1815)
Inglaterra y Rusia versus Francia (Holanda, España)
Asciende Concierto de Europa e Inglaterra
2. Guerra de Crimea (1854-1856)
Inglaterra, Francia, otomanos versus Rusia
Desarticula equilibrio de poder del Concierto de Europa
3. Guerra franco-prusiana
Prusia versus Francia
Emergencia de Alemania la sitúa en el centro de nuevo
equilibrio de poder
4. Primera Guerra Mundial (1914-1918)
Inglaterra, Francia, EEUU versus Alemania (AustriaHungría, Otomano)
Asciende EEUU (1)
5. Segunda Guerra Mundial (1939-1945)
Inglaterra, EEUU, Francia, URSS versus Alemania,
Japón, Italia
Ascienden EEUU (2) y URSS
Adaptado de Robert Mowat (1928) y Rasler y Thompson (1994)
2. La perspectiva del orden internacional
A nuestro juicio, no obstante los alcances que permite la
perspectiva de distribución del poder y la utilidad del concepto
de hegemonía (especialmente como ha sido enriquecido por el
análisis de Robert Cox, que retomaremos más adelante), ninguna
de las categorías de análisis que asumen como punto de partida,
estrictamente, el concepto de sistema internacional puede echar
tantas luces sobre la actual escena mundial como la noción de
orden internacional planteada por Hedley Bull en 1977.
15
Javier Alcalde Cardoza
Bull, en la tradición de la Escuela Inglesa, afirmó que el
orden internacional es un patrón estable de actividades que
sostiene las metas primarias de la sociedad internacional (que
nosotros preferimos denominar “de Estados” para reflejar
mejor su significado).4 Conectando esta noción con conceptos
que ya hemos presentado, se trata de las normas y arreglos
que conducen las relaciones internacionales y que resultan
fundamentales para la estabilidad del sistema internacional.
El punto de partida de Bull es la existencia de una sociedad o
asociación de Estados conscientes de ciertos intereses y valores
comunes. Esta sociedad de Estados presupone un sistema
internacional, aunque se han dado, históricamente, sistemas
internacionales que no han sido a la vez sociedades de Estados
(por ejemplo el sistema internacional de alcance mundial del
siglo XVIII, que incluía a China y Japón, los que, sin embargo,
estaban fuera de la sociedad de Estados).
Un primer aspecto de utilidad del concepto de orden
internacional para el análisis de la situación actual consiste en
que permite distinguir aquellos elementos que están cambiando
en la escena internacional, es decir, ciertas normas y arreglos
sustanciales, aunque se mantengan más o menos iguales los
principales Estados integrantes, estructuras y procesos en el
sistema.
El orden internacional se refiere, entonces, a las sucesivas
transformaciones en las normas y arreglos que rigen el sistema
internacional. Desde una óptica un poco diferente, Rosecrance
4 Los fines fundamentales que Bull atribuye a la sociedad de Estados son
los siguientes: (1) preservación del sistema internacional y de la sociedad
internacional; (2) mantenimiento de la independencia de los Estados; (3)
mantenimiento de la paz, como ausencia de guerra; (4) limitación de la
violencia, con los Estados ejerciendo un monopolio de la misma; (5) respeto
a los acuerdos y tratados; (6) reconocimiento mutuo de la soberanía y
propiedades de los Estados.
16
Después de la guerra fría
(1963) examinó estas transformaciones, señalando que cada
vez que se da una significativa variación en los objetivos o las
técnicas de la diplomacia, se produce un cambio sistémico.
De manera panorámica, podemos anticipar una visión
histórica de los órdenes internacionales hasta el orden de
la Guerra Fría. El primer intento de orden internacional se
dio con el Concierto de Europa (1815). Este orden vio su
consenso debilitado a partir de la Guerra de Crimea (1854) y
la configuración de su equilibrio de poder seriamente alterada
con el resultado de la guerra franco-prusiana (1871).
La Primera Guerra Mundial y la intervención de EEUU
dieron la remecida final a los fundamentos del orden europeo del
siglo XIX, pero no consiguieron reemplazarlo con componentes
viables. Esto recién fue posible cuando, después de la Segunda
Guerra Mundial, EEUU se encontró con una capacidad mayor
que en 1919 y tuvo la voluntad necesaria para construir,
contando con el contrapeso de la URSS, un orden duradero.
Aprovechando la declinación de la influencia europea y el
surgimiento de numerosas nuevas naciones, EEUU fomentó,
como parte de este nuevo orden, la creación de órdenes
regionales subordinados que se convirtieron en bastiones en su
confrontación con el bloque comunista.
Órdenes internacionales hasta 1991
−
−
−
−
−
Concierto de Europa, 1815-1854
Orden de transición de las guerras de unificación de Italia
y Alemania, 1856-1870
Orden de la emergencia de Alemania, 1871-1914
Orden transitorio de Versalles, 1919-1939
Orden de la Guerra Fría, 1945-1991
Fuente: elaboración propia
17
II. Historia
1. El primer orden: el Concierto de Europa (1815-1854)
Una década después de la propuesta conceptual de Bull,
Ian Clark (1989) contribuyó sustancialmente a elaborar el
contexto de la emergencia histórica de la práctica del orden
internacional.
Bull había destacado el rol del Congreso de Viena (18141815), así como los designios que tenían las grandes potencias
tanto de prevenir cualquier nuevo intento de dominio (y
anulación) imperial del sistema como de frenar los avances
del liberalismo y el nacionalismo.
En realidad, como destaca Clark, se puede apreciar que
después de cada gran guerra, desde fines del siglo XVIII,
las grandes potencias realizaron esfuerzos, cada vez más
importantes, de reconfigurar el sistema internacional, de
manera que les permitiera evitar una nueva conflagración.
Sin embargo, fue solo tras la derrota de Napoleón, en 1815, que
las grandes potencias asumieron un rol claramente diferenciado,
iniciando una fase más deliberada de manejo del sistema, con
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Javier Alcalde Cardoza
el objeto de incorporar una medida de orden en las relaciones
internacionales.5
El Concierto de Europa representó, por un lado, la aparición
de un tutelaje de las grandes potencias sobre los demás Estados
europeos y, por otro lado, un medio para prevenir la guerra
entre ellas.
Las grandes potencias, Austria, Inglaterra, Prusia, Rusia y
Francia, se arrogaron responsabilidades y privilegios singulares
para el mantenimiento de un orden internacional a través
de dos pasos fundamentales: el establecimiento de un marco
institucional de conferencias periódicas y el manejo de las
normas que regían las interacciones diplomáticas.
El arreglo central del Concierto de Europa era que las cinco
grandes potencias debían evitar el conflicto entre ellas y que
en momentos de crisis internacionales en Europa tenderían a
concertar en busca de una solución, apoyándose entre ellas en
un básico consenso normativo.
El funcionamiento de este arreglo dependía del mecanismo
tradicional del equilibrio de poder, el cual siguió en uso.
Se trataba de manejar este, de perfeccionarlo, a través de un
concierto de las grandes potencias, institucionalizando para
esto los canales de comunicación entre ellas e intentando así
controlar o moderar el carácter intrínsecamente aleatorio y
riesgoso de la operación del equilibrio de poder.
En el Concierto de Europa es posible distinguir ya los
componentes principales de un orden internacional, los cuales,
con algunas variaciones en número y contenido, se mantendrán
hasta nuestros días.
Podemos identificar, en primer lugar, el alineamiento de la
voluntad y la capacidad de cinco grandes potencias, bajo el
5 Clark refuerza sus argumentos con observaciones de F.H. Hinsley y K.
Holbraad.
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Después de la guerra fría
liderazgo de Austria e Inglaterra, con el fin de formar un orden
internacional.
Estas potencias establecen el orden de acuerdo con su
concepción de los fines de la sociedad de Estados (preocupadas
especialmente por prevenir la posibilidad de su desaparición
en manos de un imperio continental) y a base de algunos
intereses de consenso entre ellas, en este caso la preservación
de monarquías y Estados imperiales frente a los avances
del liberalismo y el nacionalismo. Crean también un marco
formal de interacción, en la forma de un foro, un sistema de
conferencias, no todavía una organización internacional.
Una ideología conservadora cohesiona a las grandes
potencias y es la que legitima su emprendimiento. Por último,
cabe mencionar, aunque resulta la pieza fundamental del
orden, que en el Congreso de Viena ellas reconfiguran las
bases de un equilibrio de poder, cuya operación, supervisada
colegiadamente, asegurará la estabilidad del emprendimiento.
Esta materialización, temprana pero duradera, del orden
internacional, podemos percibirla como una iniciativa
sectorial en la sociedad de Estados, como un logro que reposa
primordialmente en las capacidades de las grandes potencias y
como una construcción normativa que refleja fundamentalmente
los valores e intereses de estas. Estos valores e intereses, sin
embargo, se presentan como si fueran comunes a todos los
Estados.
En este sentido, el orden puede resultar de un arreglo más
o menos equilibrado entre los intereses de varias grandes
potencias o ser consecuencia del predominio de una o dos
de ellas. Es el producto de pugnas, negociaciones, acuerdos
o compromisos formales, como también de la adaptación o
reconocimiento a situaciones de facto.
En un extremo, realistas como Mearsheimer (2001) llegan
a ver, en nuestros días, el orden como un mero “subproducto
21
Javier Alcalde Cardoza
del comportamiento interesado de las grandes potencias”,
admitiendo que la rivalidad entre ellas produce a veces
un orden internacional estable. Precisemos, en este punto,
siguiendo a Gilpin, que los Estados más poderosos deben estar
mínimamente satisfechos con los arreglos efectuados para que
un orden pueda consolidarse. Aunque sea el caso (retomando
la perspectiva de Mearsheimer) de que continúen buscando
oportunidades de aumentar su cuota de poder, aun socavando
un orden estable.
Principales conferencias del Concierto de Europa
Viena, 1815
Aix-la-Chapelle, 1820
Troppau, 1820
Lailbach, 1821
Verona, 1822
Viena, 1855
París, 1856
Londres, 1871
Berlín, 1878
Berlín, 1884-1885
Fuente: elaboración propia
2. De la Guerra de Crimea a la emergencia de Alemania
(1856-1914)
No obstante que muchos autores —incluso el mismo
Bull— refieren o sugieren la existencia de un dilatado orden
internacional entre 1815 y 1914 —tomando en cuenta, sobre
todo, la ausencia de grandes guerras—, la realidad es que hubo
significativas inflexiones en las relaciones internacionales que
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Después de la guerra fría
permiten la identificación de tres órdenes, aunque de distinta
consistencia, en este periodo.
De 1815 a 1854 hubo una distribución estable de poder
sobre el que las grandes potencias pudieron basar un exitoso
concierto. La Guerra de Crimea (1854-1856), que enfrenta a
Rusia con Inglaterra y Francia (estas en defensa del Imperio
otomano), desarticula el equilibrio de poder del Concierto de
Europa.
El Concierto deja en realidad de operar, motivando que en
adelante las grandes potencias queden utilizando simplemente
las técnicas tradicionales de contrapeso, plasmadas en un sistema
de alianzas altamente formalizado.
La Guerra de Crimea es el parteaguas que separa el orden
del Concierto de Europa de un periodo más turbulento, que
podríamos denominar como un orden transitorio, desde 1856
hasta 1870, dominado por las guerras de unificación de Italia y
Alemania, en las que las reglas del Concierto no funcionaron.6
La verdad, sin embargo, es que desde antes de la Guerra
de Crimea la fe en los compromisos políticos, nacionales
e internacionales, venía decayendo por los efectos de las
revoluciones de 1848, creando un ambiente propicio para el
desarrollo de la realpolitik, es decir, un pragmatismo cortoplacista
en la conducción de la política exterior que lograría su auge en
la época de Bismarck (Craig y George 1995: 31).
La guerra franco-prusiana (1870-1871), en la cual Prusia
derrota sorpresivamente a Francia (la primera potencia terrestre
de Europa), marca la emergencia de una Alemania unificada,
la cual, inusitadamente poderosa, rompe definitivamente la
distribución de fuerzas que sostenía al Concierto de Europa.
Medio siglo después de la victoria alemana y apenas
finalizada la Gran Guerra, en 1921, un historiador inglés,
6
Siguiendo la interpretación de Clark.
23
Javier Alcalde Cardoza
mirando retrospectivamente, afirmaba que este triunfo había
constituido, sin ninguna duda, “una de las grandes líneas
divisorias de la historia moderna” (Marriot 1921: 2).
El triunfo alemán altera en poco tiempo la naturaleza
misma de los arreglos de equilibrio de poder. Se pasa de
unos alineamientos poco estables hasta la década de 1870, a
alineamientos más firmes y centrados en Alemania a partir de
1879. Estos arreglos fueron concebidos y mantenidos por el
genio de Bismarck hasta 1890.
El tránsito que ocurrió fue en realidad de un equilibrio de
coaliciones a un sistema basado en un equilibrio de alianzas en
competencia (la Triple Alianza y la formalización posterior de
la Triple Entente), el cual vino esencialmente a reflejar la pugna
entre Inglaterra y su retadora, Alemania, por el liderazgo
europeo.
En este segundo momento, el orden se sostenía no por la
adhesión a principios de conducción acordados por las grandes
potencias, sino por la unilateral prosecución, por parte de las
mismas, de situaciones que les fueran más favorables en la
distribución de poder.
Una diferencia más clara entre los dos periodos es que la
guerra fue dominante entre 1856 y 1871, en tanto que la paz
pudo prevalecer entre 1872 y 1914.
Tal como apunta Anderson (1985: 44), el Concierto, debilitado
por los eventos de los años 1850 y 1860, se había vuelto poco
más que un fantasma para 1880; se hacía referencias a él, pero
ningún Estado lo respetaba. Era imposible pretender, después
de 1871, que Francia y Alemania, divididas por la posesión de
Alsacia-Lorena, pudieran tener objetivos comunes en Europa.
Algo parecido sucedía en los años 1880 y 1890 entre Rusia y
el Imperio austro-húngaro, divididos por sus ambiciones en
los Balcanes; o entre Rusia e Inglaterra, separadas por intensas
rivalidades en Persia y el Lejano Oriente.
24
Después de la guerra fría
Es también digno de destacar, en este periodo, un nuevo
liderazgo alemán en el terreno de las ideas que daban forma
a las instituciones estatales europeas. Por ejemplo, Bismarck
fue quien inició, aunque con una ideología conservadora, la
intervención del Estado en beneficio de los trabajadores.
Algunos rasgos del Concierto perduraron después de
Crimea y durante la emergencia de Alemania. El liberalismo y,
en especial, el nacionalismo, a los que se sumaba el socialismo,
continuaban siendo percibidos como amenazas por las grandes
potencias, particularmente tres de ellas (Alemania, AustriaHungría y Rusia).
Las potencias seguían siendo básicamente las mismas y
compartían designios imperiales. Sus pesos individuales
habían variado, así como la naturaleza de sus relaciones, y había
aparecido una nueva potencia, Italia, buscando un lugar en el
firmamento. Estados Unidos se fortalecía notablemente pero se
mantenía fuera del escenario europeo. También continuaba la
práctica de convocar a conferencias de las Grandes Potencias
antes o después de momentos de especial importancia
internacional.
El gran cambio recién vendría con la Primera Guerra Mundial
y su desenlace, a través de la intervención de Estados Unidos
y los acuerdos de Versalles, que intentaron, con éxito parcial,
incorporar nuevos principios, ideologías y procedimientos a
la conducción de los asuntos internacionales.
El advenimiento de la Gran Guerra sería, en gran medida,
consecuencia de los importantes cambios que se dieron en la
distribución de poder en Europa en el último cuarto del siglo
XIX, especialmente el ascenso de Alemania, por encima de
Francia, desplazando a Inglaterra del centro del equilibrio de
poder e intentando arrebatarle la hegemonía y acelerar una
transición de poder.
25
Javier Alcalde Cardoza
En esta guerra intervino, además de EEUU, otro actor extraeuropeo, Japón, marcando los inicios de la participación activa
de Estados no europeos en los juegos de poder relacionados con
la estructuración del orden internacional.
En efecto, fuera de Europa y Norteamérica, persistía en
este momento una vasta periferia de regiones constituidas
por colonias y semicolonias que jugaban un rol pasivo en la
formación y mantenimiento del orden internacional. Coexistían
regiones e imperios o “regiones imperiales”.
Esta geografía se mantendrá durante el periodo de
entreguerras, como lo evidencia, por ejemplo, un texto de
geografía económica del británico Horrabin, el cual se refiere a
cinco grandes grupos en el globo, constituidos indistintamente
por regiones e imperios, a saber: América, el Extremo Oriente y
Rusia, junto a los Imperios británico y francés (Horrabin 1940).
También es una muestra elocuente de la forma como los
imperios condicionaban a la noción de regiones, el hecho de que
los Balcanes, hasta 1919, estaban considerados dentro del llamado
“Cercano Oriente”, en tanto que eran, en gran medida, parte del
Imperio otomano.
3. El fallido orden de Versalles (1919-1939)
Con el fin de la guerra, en Versalles, se intentó crear un
nuevo orden internacional, que representaba una ruptura
con las fuerzas que habían moldeado los arreglos de los cien
años precedentes y que incorporaba una nueva ideología,
principios y procedimientos en la conducción de los asuntos
internacionales.
La iniciativa provino del presidente norteamericano Wilson,
aclamado como el gran vencedor en la contienda. Este, al mismo
tiempo que planteó una ideología y una agenda política y
26
Después de la guerra fría
económica de carácter liberal y democrático, trató de responder
y contrarrestar las propuestas revolucionarias que había
proclamado Lenin al mundo, y sobre todo a los trabajadores,
en 1917.7
El líder ruso, al asumir el poder con los bolcheviques,
había planteado una cesación inmediata de la Gran Guerra,
con una paz que fuera “justa y democrática”, sin anexiones
ni reparaciones. Había condenado la conducción secreta de la
diplomacia de las grandes potencias y divulgado los acuerdos
reservados de los aliados para repartirse los territorios
dependientes de las potencias centrales al final de la guerra,
revelando la persistencia de sus propósitos imperialistas.
En Versalles, Wilson propuso y consiguió que se reemplazara
formalmente el equilibrio de poder, como mecanismo para
buscar la paz, con un sistema de seguridad colectiva y, en este
contexto, que se desterrara la diplomacia secreta.
Existía la percepción de que la guerra había sido precipitada
por un funcionamiento perverso del equilibrio de poder y
Wilson, en particular, expresaba fuertes reparos morales a la
concepción y práctica realistas que habían venido presidiendo
las relaciones interestatales.
Con relación al imperialismo, Wilson logró asegurar la
emancipación de las dependencias del Imperio austro-húngaro
así como de las dependencias europeas del Imperio otomano.
Sin embargo, apoyó el subterfugio de los Mandatos para
transferir a la administración de las potencias triunfadoras
(Francia e Inglaterra) las dependencias no europeas de las
potencias centrales, incluyendo la mayor parte de los pueblos
del Medio Oriente.
7 Lenin había lanzado su “declaración de paz al mundo” el 8 de noviembre
de 1917, en tanto que Wilson presentó, en enero de 1918, sus catorce puntos al
Congreso norteamericano, que fueron la base de su propuesta en Versalles.
27
Javier Alcalde Cardoza
Finalmente, como precio para sacar adelante su más caro
objetivo, la Sociedad de Naciones, la cual manejaría el sistema
de seguridad colectiva, Wilson estuvo de acuerdo con la
imposición de exorbitantes reparaciones a Alemania.
Son ampliamente conocidas las razones del fracaso del
Tratado de Versalles, así como la incapacidad de la Sociedad
de Naciones de cumplir su función de preservar la paz. Como
consecuencia de ello, el nuevo orden internacional se mostró
inviable y en dos décadas se quebró finalmente, con el estallido
de la Segunda Guerra Mundial.
La abstención de Estados Unidos de participar en la Sociedad
de Naciones y la profunda insatisfacción de Alemania por el
trato recibido en Versalles fueron las causas principales. A ellas
hay que sumar la falta de convicción de Inglaterra y Francia en
el liderazgo del sistema de seguridad colectiva de la SDN.
Si procedemos a analizar someramente los componentes
del orden internacional propuestos en Versalles, podemos
identificar y entender mejor sus falencias, así como sus
innovaciones y avances con relación a los arreglos del siglo XIX.
La gran potencia promotora del nuevo orden fue Estados
Unidos, un nuevo actor con un peso formidable en la alta
política mundial, quien mostró al principio capacidad
suficiente para desempeñar este rol pero reveló muy pronto
carecer, crucialmente, de la voluntad para llevar adelante su
iniciativa, cediendo ante presiones internas de aislamiento
político.
Las potencias que quedaron a cargo de la SDN, eje del nuevo
orden, fueron Inglaterra y Francia, que carecían de la convicción
y el poder para cumplir con su responsabilidad. Estaban
ancladas en una concepción del equilibrio de poder que hacía
prevalecer en ellas cálculos políticos que les impidieron realizar
un manejo mínimamente adecuado del sistema de seguridad
colectiva (Wolfers 1966).
28
Después de la guerra fría
Por otro lado, potencias importantes como Alemania,
Japón y la URSS no tuvieron una participación consistente en
la SDN. Por el contrario, Alemania y Japón, junto con Italia,
expresaron una profunda insatisfacción con el orden propuesto,
publicitando internacionalmente sus reclamos como “Estados
desposeídos” (have-not states), debido a los escasos beneficios
que obtenían del sistema colonial y fustigando a las potencias
imperialistas (Rimmer 1979).
La situación más grave era, sin duda, la de Alemania, que desde
el principio consideró inaceptable las provisiones de Versalles.
En contraste con esta situación, recordemos que, después del
Congreso de Viena, Francia fue prontamente reincorporada a la
cúpula directiva de grandes potencias en 1818.
En realidad, el estado de cosas que trajo el orden de Versalles
fue objetado por varias grandes potencias, que en poco
tiempo empezaron a desplegar comportamientos y políticas
encaminados a socavar los arreglos.
Alemania, afectada por un hondo malestar interno y un
honor nacional herido, fue capaz de repotenciar, en el mediano
plazo, su base de poder, reactivar sus ambiciones y organizar
una alianza con las otras potencias insatisfechas para lanzarse
a una nueva tentativa hegemónica, en la que sería finalmente
derrotada.
Con relación a un segundo componente del orden
internacional, Versalles, en cambio, representó un significativo
perfeccionamiento del marco institucional. Creó un primer
organismo de carácter universal, la Sociedad de Naciones,
enriqueciendo así el tejido de la organización internacional,
que había comenzado a formarse con el establecimiento de las
primeras uniones públicas internacionales a partir de 1865.
En la SDN, contando con una membrecía universal de
Estados soberanos, se formalizaron interacciones diplomáticas
de carácter multilateral y con un estilo parlamentario, que
tendrían una fuerte proyección al futuro.
29
Javier Alcalde Cardoza
Un antecedente de la universalidad de la SDN, así como de
su orientación al control de la guerra, lo constituyeron sin duda
las Conferencias de La Haya, de 1899 y 1907, que debatieron
por primera vez este tema en tiempos de paz y contaron con
la participación de un buen número de Estados no europeos,
como los Estados latinoamericanos.
La Sociedad de Naciones representó un primer ensayo de
organismo mundial que sería prolijamente revisado, corregido
y ampliado veinticinco años después con el diseño de la
Organización de las Naciones Unidas.
Paralelamente a la SDN, se creó la Oficina Internacional de
Trabajo, con miras a mejorar la atención internacional a las
demandas de los trabajadores.
El peso político de estos había venido creciendo desde fines
del siglo XIX y aumentó aun más con el papel que jugaron en la
guerra, así como a consecuencia de los llamados y el ejemplo de
la Revolución Bolchevique.
Sin embargo, la atención a los asuntos económicos y sociales
se dio también en la propia SDN, donde se desarrolló, durante
1930, una forma de cooperación encaminada a la mejora del
bienestar de las masas afectadas por la Gran Depresión.
La cooperación tuvo bastante éxito y constituyó un ejemplo
que inspiró la teoría funcionalista, la cual a su vez influiría,
pocos años después, en la creación de agencias especializadas
en bienestar en las Naciones Unidas y en la formación de las
Comunidades Europeas.8
8 David Mitrany, autor de la teoría funcionalista, se inspiró en las
experiencias de cooperación de la SDN. Estas fueron especialmente
exitosas en la determinación de niveles mínimos de bienestar en cuanto
a alimentación y vivienda durante la Gran Depresión. Por otro lado, Jean
Monnet, reputado padre de la integración europea y primer director de la
Alta Autoridad de la CECA, fue funcionario de la SDN.
30
Después de la guerra fría
Las ideologías son otro componente de un orden internacional
y en este sentido, en Versalles, fue finalmente desplazada la
ideología conservadora que había guiado a las grandes potencias
durante el siglo XIX. La ideología del imperialismo comenzó
a verse amenazada por el principio de libre determinación,
aunque este se vio distorsionado en el Sistema de Mandatos.
Estados Unidos, como nueva gran potencia, estaba interesado
en reformar los arreglos vigentes y en difundir el libre comercio
y la democracia liberal, de manera que le permitieran abrir
espacios y acrecentar mundialmente su influencia y sus
beneficios nacionales.
La postulación universal de la democracia se hacía más fácil
en un momento en que los Estados más importantes del sistema
habían ya extendido el sufragio y la misma Alemania, con la
República de Weimar, había optado por este sistema.
El impulso de extender la democracia se llevó hasta el terreno
de las relaciones diplomáticas entre los Estados, en el sentido
de buscar hacer partícipe a la opinión pública de la conducción
y resultados de la política exterior.
Se facilitó el escrutinio, así como el estudio y el análisis de
las relaciones internacionales, a nivel nacional como mundial.
En Versalles se acordó la creación de institutos de estudio de
las Relaciones Internacionales, lo cual se reflejó en pocos años
en la aparición del Council on Foreign Relations (Nueva York),
Royal Institute of International Affairs (Londres) y el Institut de
Hautes Études Internationales (Ginebra).
Pero la visión de las relaciones internacionales que
ganó fuerza a partir de Versalles, impulsada por el impacto
sicológico de la tragedia bélica, hasta convertirse en una nueva
ortodoxia, fue la de un internacionalismo liberal, que en un
aspecto fundamental resultaba ingenuo o idealista, en cuanto
confundía un Estado deseable —una visión óptima y, en todo
caso, a futuro de la escena internacional— con una realidad
31
Javier Alcalde Cardoza
presente, difundiendo supuestos que no correspondían al
comportamiento de los Estados.
Este internacionalismo fomentaba la fe en que la búsqueda
de la democracia y el libre comercio, así como la condena a la
guerra y al imperialismo, una vez suscritas formalmente por
los Estados, podrían ser garantizadas en la práctica a través de
mecanismos como los acuerdos y normas internacionales y la
educación de los pueblos.
Asumía trascendentalmente que de esta manera se lograría
moderar la conducta de los Estados, hacer converger sus
intereses y lograr una interacción más o menos armoniosa
entre ellos. Estos supuestos probaron, desde muy temprano y
finalmente de manera calamitosa, estar profundamente errados.
En el plano académico, fue el historiador británico Edward
Hallett Carr, con The Twenty Years Crisis (1939), quien esclareció
la incongruencia de estas premisas con la realidad.
32
III. La Guerra Fría
1. El orden de la Guerra Fría (1945-1991)
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos
contaba con un poder comparativamente mayor que en 1919
y esta vez poseía una firme voluntad de construir un nuevo
orden internacional.
En un mundo devastado, controlaba la mitad de la
producción industrial, 80% de las reservas de oro, 75% de la
inversión y la mitad de la flota marítima, y era la única potencia
nuclear (Rich 2003: 305).
Lo animaba, como en 1919, el propósito primordial
de favorecer la adopción de la democracia liberal y el
capitalismo, de los que era abanderado, pero esta vez ante
la perspectiva inminente de un sistema de Estados de muy
diversos grados de desarrollo y que prometía expandirse
exponencialmente.
No enfrentaba ya la resistencia de un ancien régime
aristocrático, que se había negado a morir hasta bien entrado
el siglo XX (Mayer 1981), ni la amenaza del fascismo, que había
sido derrotado, sino una nueva competencia en las manos de la
otra superpotencia surgida de la guerra, que ofrecía un camino
33
Javier Alcalde Cardoza
de transformación revolucionaria a las nuevas naciones y a las
masas desposeídas del mundo: la URSS.
Desde 1944, en la conferencia de Bretton Woods, hasta 1950,
lo que tuvo lugar en realidad fue un proceso de negociación
de un orden internacional de inspiración esencialmente
norteamericana y financiado por Washington.
Dentro de esta negociación, en la cual la Unión Soviética
asumió un rol de oposición más bien discreto, no solo quedaron
en claro temas de conflicto, sino también de consenso. Este fue
el caso de los dos fines más importantes que en la práctica se
persiguió en el orden: la descolonización y la extensión del
progreso económico y técnico a todos los Estados, en la forma
del desarrollo económico.
En el primer caso, intereses y expectativas un tanto
diferentes motivaban el respaldo de las dos superpotencias
a la independencia de las colonias,9 mientras que en el caso
del desarrollo económico pareció tratarse, desde el punto de
vista político, de una aceptación implícita de competir por la
preferencia de los países económicamente atrasados por el
modelo capitalista o el socialista.
La preocupación norteamericana por promover el capitalismo
y asegurar que su propia economía pudiera continuar creciendo
se plasmó en los acuerdos de Bretton Woods, los cuales
proveyeron un formidable marco de regulación y estímulo para
los intercambios internacionales. Entre 1950 y 1973 se dieron
tasas internacionales de crecimiento que hicieron considerar al
periodo como la era de oro de la economía mundial.
9
Ambas superpotencias veían positivamente la declinación de las
potencias coloniales, Francia e Inglaterra, pero mientras que EEUU, desde
Wilson, defendía la libre determinación como un medio de asegurar la
paz, la Unión Soviética, desde Lenin, veía en la caída del imperialismo el
debilitamiento del capitalismo mundial.
34
Después de la guerra fría
El fortalecimiento del Estado de Bienestar, una nueva
modernización económica en el Norte, y la prosecución del
desarrollo en el Sur hicieron que los asuntos económicos
ganaran una importancia sin precedentes para los Estados y
que las economías nacionales se orientaran cada vez más al
comercio y la inversión internacionales.
El mayor peso que adquirieron los factores económicos
motivó en unos años un cambio trascendental en la naturaleza
de las relaciones entre los Estados, así como un inédito
nivel de participación de actores distintos a los Estados en
la vida internacional, sobre todo en la forma de empresas
multinacionales, burocracias de organismos internacionales y
asociaciones gremiales.
Se multiplicaron los contactos y arreglos económicos entre los
Estados y el desarrollo internacional del comercio, la industria
y la tecnología fueron las principales causas de la rápida
expansión de una densa red de regímenes internacionales, que
fueron regulando nuevas áreas de intercambio y cooperación y
acentuando la interdependencia entre los Estados.
Se modificó la dinámica tradicional de las relaciones
internacionales, sobre todo entre los países capitalistas
industrializados, la cual había estado caracterizada por el
predominio de preocupaciones militares y la latencia del
conflicto armado.
1.1 El regionalismo
En un terreno diferente, es importante destacar que,
aprovechando la declinación de la influencia europea y el
surgimiento de nuevos Estados, Estados Unidos participó
activamente en la organización de arreglos regionales. Estos
arreglos incorporaron, en un rol subordinado, a nuevos Estados
al orden internacional y se convirtieron en bastiones en la
confrontación norteamericana con el bloque comunista.
35
Javier Alcalde Cardoza
En efecto, después de una inicial simpatía de Roosevelt por
la propuesta de Churchill de crear una ONU regionalizada,
Estados Unidos hizo prevalecer su preferencia por una
organización centralizada pero optó por desarrollar, por su
cuenta, una sucesión de alianzas regionales que le proveerían de
un sistema de seguridad alternativo al de la ONU y articulado
por el rechazo al comunismo (Gowan 2010: 52, 62, 63).
Sin duda, se trató de un rasgo general del escenario de la
Guerra Fría, pero su concreción puede atribuirse particularmente
al comportamiento norteamericano, ya que la Unión Soviética y
China mostraron una capacidad mucho menor para organizar
regiones, siendo, virtualmente, el único caso el de Europa del
Este como región satélite de la URSS.
De esta manera, Estados Unidos contribuyó decisivamente
a convertir el regionalismo —entendido como un proceso en
el cual los Estados de una región trabajan juntos con intereses
en común (Groom y Mitchell 1978: 147)— en un aspecto
importante de la política internacional, mas no para promover
un sistema más descentralizado, sino como un instrumento de
alineamiento de Estados.10
Los primeros órdenes regionales no fueron organizados
primordialmente para plasmar intereses referidos a la región
per se, sino vinculados al posicionamiento de la región en el
orden internacional bipolar (caso emblemático fue el sistema
interamericano).
En la mayor parte de las regiones del mundo, inclusive
en el Atlántico norte (la OTAN), los arreglos de cooperación
y seguridad reflejaban una sustancial participación
norteamericana.11 Algunas excepciones notables se fueron
10 Basado parcialmente en Katzenstein (2005).
11 Las alianzas regionales en las que participó Estados Unidos fueron: el
TIAR en las Américas (1947), la OTAN (1949), el ANZUS con Australia y
Nueva Zelanda (1951), la OTASO con Francia, Inglaterra, Australia, Nueva
36
Después de la guerra fría
presentando en la Liga Árabe (1945), la Asociación de Estados
del Sudeste Asiático (ASEAN, 1967), el Grupo Andino (1969)
y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA, 1975), que
mostraban fines más independientes o nacionalistas.
La Comunidad Europea, el mayor ejemplo de regionalismo,
fue también un caso un tanto diferente, pues estuvo formada
exclusivamente por Estados europeos, inspirada en gran medida
por la teoría funcionalista y con un propósito de asegurar la paz
con Alemania a la par que contener al comunismo.
Lo que ocurrió fue que las regiones se convirtieron en
unidades fundamentales de la política internacional, pero
su conformación y funcionamiento estaban poderosamente
constreñidos por consideraciones políticas, ideológicas y de
seguridad de naturaleza sistémica.
Hasta finales de la década de 1980, cuatro órdenes regionales
con una fuerte influencia norteamericana (dos con una relativa
independencia y dos básicamente subordinados) fueron
elementos centrales del funcionamiento y el equilibrio de poder
del orden de la Guerra Fría:
1. La Comunidad Europea, convertida en una superpotencia
económica y “civil”, dirigida por Alemania, Francia e
Inglaterra (dos de ellas estrechas aliadas de EEUU), y
dependiente de la protección militar norteamericana.
2. El Sudeste Asiático y Japón, región de extraordinario
crecimiento económico y capacidad exportadora, bajo el
liderazgo económico de Japón (aliado de primer orden
de EEUU) y también dependiente de la protección
militar norteamericana.12
Zelanda, Filipinas, Pakistán, Tailandia, Vietnam del Sur, Camboya y Laos
(1954), el Pacto de Bagdad con Inglaterra, Turquía, Irak, Irán y Pakistan (1955)
y su sucesor CENTO.
12 Katzenstein considera que Alemania y Japón tuvieron un rol clave como
37
Javier Alcalde Cardoza
3. El Medio Oriente, núcleo mundial de reservas y
producción petrolera, que desde la paz entre Israel y
Egipto, en 1979, estuvo virtualmente dominado por
el entendimiento entre estos dos Estados al mismo
tiempo que acusaba un fuerte protagonismo del
poder económico de Arabia Saudí. Estos tres Estados
eran profundamente dependientes de la cooperación
económica o militar norteamericana.
4.América Latina, fuente de materias primas y
recursos energéticos, en una relación tradicional de
subordinación económica y política a través del sistema
interamericano, lazos bilaterales y relaciones especiales
con Brasil y México.
La conformación misma de estas regiones mostraba la
influencia de factores sistémicos como la división entre Europa
occidental y oriental, la exclusión de China, Vietnam y Corea
del Norte del orden regional asiático, y la exclusión de Cuba
del sistema interamericano. El funcionamiento de las regiones,
particularmente las relaciones interregionales, también
evidenciaba las limitaciones impuestas por el sistema.
En suma, si tomamos en cuenta una influyente definición de
lo que es una región: número limitado de Estados ligados por
una relación geográfica y por un grado de interdependencia
mutua (Nye 1965); apreciamos tres hechos saltantes que se
dieron durante la Guerra Fría:
- que el grado de interdependencia de los Estados de
una región estaba poderosamente condicionado,
sobre todo políticamente, por un orden bipolar;
core states en sus respectivas regiones, actuando a la vez como líderes en ellas
y como aliados principales de EEUU. Por nuestra parte, pensamos que este
autor subvalora el liderazgo de Francia en Europa.
38
Después de la guerra fría
- que en la mayor parte de los casos el condicionamiento
provenía del lado norteamericano; y
- que algunas de estas regiones jugaban un rol muy
importante en el funcionamiento y mantenimiento
del orden internacional.
1.2 La hegemonía de Estados Unidos
El predominio norteamericano en este orden (que hemos
denominado de la Guerra Fría porque, como vemos, esta fue
su proceso más característico) tenía un poderoso componente
económico y otro militar, pero también mostró un innovador
desarrollo en el terreno de las ideas, el cual podemos entender
a través de la interpretación neomarxista del concepto de
hegemonía.13
La hegemonía como forma de liderazgo se distingue por
una connotación de legitimidad. Gramsci la presentó como la
forma más elevada de despertar y organizar la voluntad de un
grupo. En el ámbito internacional, Robert Cox la entiende como
la capacidad de un Estado de conseguir una amplia aceptación
de principios generales, los cuales aseguran su supremacía y
al mismo tiempo ofrecen perspectivas de satisfacción para los
Estados menos poderosos (Chase-Dunn 1994).
Knutsen (1999) la denomina “poder normativo”, el cual es
instrumental para la formación de consensos. Esto significa
que el Estado hegemón proporciona los criterios y principios
para elaborar reglas de juego colectivas. Nye (2004) ha escrito,
influyentemente, sobre la existencia de un soft power, aunque
distinguiéndolo cuestionablemente del poder económico y sin
vincularlo con la ideología.
13 Inicialmente planteado por Gramsci e introducido al terreno de las
Relaciones Internacionales por Cox y Wallerstein.
39
Javier Alcalde Cardoza
Las ideas norteamericanas tuvieron una influencia
extraordinaria, no solamente en (1) el diseño de componentes
del orden de la Guerra Fría, tales como la ONU, los regímenes
de Bretton Woods y órdenes regionales como el interamericano,
sino también, de manera mucho más amplia y eficaz, a través
de (2) el impacto de sus valores y prácticas internas, tales como
el consumo y la cultura de masas, la libre empresa y el ideal
del crecimiento, propalados por los medios y la diplomacia
pública (Snow 2002); (3) los programas de sus fundaciones y
universidades y el direccionamiento de las ciencias sociales, por
ejemplo a través de la teoría de la modernización; y (4) un grado
de control permanente sobre la agenda internacional.
La idea del desarrollo, enfatizando las metas de carácter
ideológico de alcanzar la opulencia y aliviar la pobreza y la
desigualdad, es un ejemplo muy claro de la forma en que el
Estado hegemón difundió ideas que ofrecían perspectivas de
satisfacción para los Estados de la periferia.
Trípode de la Hegemonía
Poder militar
Coerce, destruye, disuade, asiste, pacifica
Poder económico (tecnología, bienes, servicios)
Innova, produce, mercadea, exporta, importa
Compite
Coopera y asiste
Consume
Poder político y sobre las ideas
Causa admiración, atracción, inspiración
Influye, divide o une grupos, promueve consensos, organiza,
compromete
Moviliza, lidera
Difunde valores; plantea criterios, conceptos, normas
Arma agendas, negocia, persuade, justifica
Fuente: elaboración propia
40
Después de la guerra fría
2. Continuidad y cambio en el orden de la Guerra Fría
Después de haber examinado los rasgos centrales del orden
de la Guerra Fría y la función promotora de Estados Unidos,
daremos una rápida mirada a otros componentes de este orden,
en cuya evolución se revelan cambios que fueron debilitando
algunos de sus arreglos y estructuras principales, y con ello,
crucialmente, el sustento del orden.
Una primera línea de cambio se relacionó con la ONU, la
institución que refundó la organización internacional y que se
encargó de construir y administrar los regímenes del nuevo
orden.
En 1945 se pensaba que el Consejo de Seguridad podría
cumplir la principal función de la ONU, de preservar la
paz, a través de la intervención consensuada de las grandes
potencias para resolver conflictos. Con el inicio de la Guerra
Fría, en 1947, se volvió virtualmente imposible que EEUU y la
URSS se pusieran de acuerdo en las situaciones de conflicto
internacional.
La incorporación masiva de países del Tercer Mundo a la
ONU, en la década de 1960, posibilitó que, dada la frustración
de la capacidad de resolver conflictos de la organización, la
promoción del desarrollo económico, o “construcción de la
paz”, se convirtiera en la principal función de la misma hasta
la década de 1980, dándole una nueva razón fundamental a su
existencia.
De manera más o menos simultánea, desde la crisis de
Suez (1956), se fueron desarrollando también misiones de
mantenimiento de la paz, que no estaban contempladas en la
Carta de San Francisco. A fines de la década de 1980, gracias
al acercamiento de EEUU y la URSS, las misiones de paz
ganan importancia en situaciones posconflicto en Estados de la
periferia.
41
Javier Alcalde Cardoza
El crecimiento de las Naciones Unidas se estanca en la década
de 1970, como resultado de las crisis económicas y del impasse
terminal del Diálogo Norte-Sur. En los años ochenta, surgen
problemas de financiamiento institucional, que se tornan críticos
por los atrasos y la disminución de la contribución de EEUU,
desilusionado por la transformación del voto de la Asamblea,
en contra de sus intereses.
Pronto aparece un clamor de reforma integral de la institución,
enfocado en sus precarias fuentes de financiamiento, la deficiente
coordinación de las acciones de sus múltiples agencias y, sobre
todo, la percepción de una insuficiente representatividad de
los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Estas
demandas perfilan una honda crisis de la ONU que hasta ahora
sigue sin resolverse.
Una segunda línea de cambio, quizá la más importante
de todas, se relaciona con la transformación y reacomodo de
la hegemonía norteamericana y su reflejo en importantes
regímenes y dimensiones de la economía mundial.
En tanto que, al fin de la guerra, la supremacía económica
y militar de EEUU era absoluta, hasta el punto que, respecto a
sus aliados, se podía pensar en una relación de dependencia,
en los años sesenta el crecimiento de las economías europea y
japonesa y la superación de las capacidades militares soviéticas
revirtieron dramáticamente esta situación.
La competitividad de Europa y Japón desvaneció el superávit
de la balanza de pagos norteamericana, al mismo tiempo que el
ascenso del poderío soviético aumentó los costos de mantener
el statu quo internacional (Gilpin 1981: 173-174).
La respuesta de Nixon y Kissinger a esta situación fueron la
Doctrina Nixon, que eliminó finalmente el respaldo de oro del
dólar, y la búsqueda de la distensión con China y la URSS.
La acción económica de EEUU precipitó una serie de hondas
crisis en los años setenta, especialmente las del petróleo y del
42
Después de la guerra fría
proteccionismo comercial, que paralizaron el crecimiento,
encendieron el conflicto entre los aliados y derrumbaron los
fundamentos del orden económico.
Con miras a superar la inestabilidad, la parálisis y el conflicto
reinantes, EEUU aceptó cambios importantes en su liderazgo
económico, acordando la creación del Grupo de los Siete (1975)
y negociando roles sub-hegemónicos, primero con Alemania
en los años setenta y luego con Japón, en la década de 1980,
relacionados con el impulso al crecimiento y el financiamiento
del sistema.
Bajo la presidencia de Reagan, EEUU se recuperó en buena
medida de la declinación relativa que venía experimentando
desde los años sesenta (Calleo 1982). Consolidó una
transformación de su hegemonía, manteniendo la primacía del
dólar en un sistema de cambios flotante y convirtiéndose en el
mayor captador del ahorro mundial, después de haber sido el
gran financista del sistema. Pasó a depender del financiamiento
internacional, principalmente proveniente de aliados como
Japón, Alemania, Inglaterra y Arabia Saudí.
Aunque se mantuvo las estructuras del Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, la fisonomía y la dinámica
del sistema monetario y del sistema financiero internacionales
cambiaron de manera importante.
El precio que pagó Estados Unidos por el reacomodo de su
hegemonía fue un debilitamiento de su liderazgo económico,
con una suerte de cogobierno en el G7 y la creación de un nuevo
rol de potencia sub-hegemónica, de cuyo apoyo financiero
dependían en gran medida el liderazgo norteamericano y la
estabilidad del sistema.
En tercer lugar, la Unión Soviética y China, el otro polo del
sistema, también acusaron importantes cambios en sus actitudes
y roles internacionales, que afectaron la estabilidad del orden.
43
Javier Alcalde Cardoza
En los años sesenta, la URSS, bajo Kruschev, al haber
superado a EEUU en la carrera espacial y alcanzado la paridad
militar, revisa su posición de potencia revolucionaria a nivel
internacional. Decide orientar la competencia con EEUU a la
mejora del nivel de vida del pueblo soviético y, en ese sentido,
contemplar la reforma del comunismo.
Posteriormente, la Déténte, de los años setenta, que por el
lado soviético apunta a la mejora de la economía y del bienestar
de la población, suspende la Guerra Fría y pone en contacto a la
URSS y a Europa del Este con las fuerzas del capitalismo, en el
terreno del consumo y la producción.
La experimentación directa de algunas de las virtudes del
capitalismo por la clase política y el pueblo soviético, estimula
los deseos de reforma de un sistema que había sido diseñado
en los años treinta para distintos propósitos económicos y
políticos (sobre todo la defensa y la autosuficiencia, así como la
austeridad y la igualdad).
En el caso de China, la Déténte permite su asimilación al
orden político internacional, asumiendo su lugar en el Consejo
de Seguridad. Este hecho, aún bajo el liderazgo de Mao, cambia
la percepción de Pekín de un sistema internacional adverso
y, sin duda, deja libre el camino para una mayor proyección
externa.
Después de la muerte de Mao, comienza una nueva
orientación del liderazgo del Partido Comunista, basado en una
revisión del significado del socialismo, y en 1978 se inicia un
proceso de conexión con la economía internacional.
Las transformaciones de la URSS y China, tomando
distancia de sus posiciones originales, comenzaron a atenuar la
naturaleza bipolar del orden internacional.
En cuarto término, en el terreno de las ideologías, las crisis
económicas internacionales de los años setenta desacreditan al
Estado de Bienestar y al Keynesianismo en los países industriales
44
Después de la guerra fría
y rompen el consenso fundamental de un liberalismo
reformado, para dar paso a un nuevo liberalismo, que rechaza
rotundamente la intervención estatal en el mercado.
Los países de la OCDE emprenden, en los años ochenta, la
liberalización, privatización y desregulación de sus economías,
iniciando la llamada globalización.
El arreglo de poder del orden internacional se legitimaba con
una ideología moderada de compromiso del capitalismo con
elementos de socialismo, la cual se quiebra con la aparición de
un nuevo consenso neoliberal en Occidente.
En quinto lugar, se dio un gran cambio con relación al proceso
internacional de desarrollo económico. Este proceso constituyó
el principal factor para el apoyo de los países de la periferia
al orden internacional. Otorgó un nuevo sentido asistencial y
promotor del desarrollo a la ONU desde 1960 y posibilitó un
extraordinario periodo signado por el consenso, la cooperación
y una moderada competencia entre los países capitalistas, los
países comunistas y los países en desarrollo hasta la década de
1970.
En 1973, el triunfo redistributivo de los países de la OPEP en
la escena mundial estimuló a los países en desarrollo a buscar
en conjunto una radical mejora del entorno internacional para
el desarrollo, planteando formalmente el establecimiento
de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), con
reformas sustanciales en regímenes como los del comercio, la
ayuda, la transferencia de tecnología, el trato a la inversión
extranjera, así como en el manejo de los organismos económicos
internacionales.
La resistencia y el eventual rechazo del NOEI por los países
industrializados (1980) marcaron en realidad la desintegración
del consenso internacional sobre la promoción del desarrollo.
Pocos años después, la crisis de la deuda, propiciada
por la adopción del monetarismo por la Federal Reserve
45
Javier Alcalde Cardoza
norteamericana,14 conllevó, primero, a la detención del desarrollo
(por el abrupto fin del financiamiento externo y la crisis fiscal
de muchos gobiernos del Sur) y luego a la adopción del ajuste
y del neoliberalismo, que tornaron, respectivamente, inviables
las políticas de desarrollo y cuestionables sus fundamentos.
La exigencia de los países en desarrollo de un Nuevo Orden
Económico Internacional, organizados en el Grupo de los 77
y actuando principalmente en el marco de la Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en
los años setenta, constituyó un primer intento histórico de estos
países, sobre todo los más avanzados, de influir en el diseño del
orden internacional.
Es interesante observar, cuarenta años después, que —
aunque el contexto histórico, la composición de los países
líderes, las demandas de cambio y la naturaleza de la estrategia
no son idénticos— los grandes objetivos que los países en
desarrollo más avanzados o potencias emergentes no pudieron
lograr entonces, lo vienen consiguiendo en nuestros días, en
gran medida bajo el liderazgo de los BRICS y en el marco del
G20.
De las cinco líneas de cambio que hemos examinado, la
segunda (el paso a un liderazgo económico compartido), la
tercera (la atenuación de la bipolaridad) y la cuarta (el quiebre
de una ideología intermedia de amplio consenso) debilitan de
manera crítica la fuerza y la estabilidad del arreglo de poder
que sustentaba al orden.
Por otro lado, la primera línea de cambio disminuye
sensiblemente la capacidad de acción de la organización
encargada de la administración del orden (ONU) en la forma de
un arreglo colectivo. La quinta línea de cambio, la declinación
14 Cuyas políticas en 1979 hicieron subir el valor del dólar y elevaron las
tasas de interés, motivando el incremento del monto de la deuda de los países
en desarrollo en un contexto de crisis de sus exportaciones.
46
Después de la guerra fría
del desarrollo, apaga el entusiasmo del grueso de los países en
desarrollo por la forma de funcionamiento del orden y hace
desaparecer un clima de cooperación animado por un propósito
común.
Por último, durante el orden de la Guerra Fría se dieron
significativos cambios en el poder de algunos Estados, los
cuales modificaron la estratificación internacional, aunque sin
alterar la polaridad del orden. Esta nueva distribución de poder
vendría a ganar relevancia posteriormente, con el quiebre del
sistema bipolar y el aumento de la importancia de los arreglos
regionales.
Desde 1955 hubo un intento de formar una coalición por
parte de los países recientemente independizados, encabezados
por India, Indonesia, Egipto y Yugoslavia, buscando consolidar
una tercera posición a nivel mundial. El movimiento de los No
Alineados tuvo algunos éxitos, como la articulación de una
mayoría en la Asamblea de la ONU, pero no llegó a aproximarse
a la conformación de un verdadero polo de poder.
Uno de los mayores beneficiarios de este movimiento fue
la India, la cual pudo desarrollarse con un modelo propio y,
gracias a una hábil política exterior, capitalizar beneficios
externos sin alinearse con ninguno de los dos bloques.
Las dos potencias mayores derrotadas en la Segunda Guerra
Mundial, Alemania y Japón, pudieron transformarse en grandes
potencias económicas a partir del rediseño de sus estructuras
estatales y del apoyo de Estados Unidos.15
Alemania y Japón, transformados en Estados sui generis
comerciales, se volvieron de manera consecutiva socios
principales de Estados Unidos en la economía mundial y
sub-hegemones en el orden internacional. Pero encontraron
15 EEUU presenta estos dos casos como sus mayores logros en la tarea de
reconstruir Estados.
47
Javier Alcalde Cardoza
rápidamente un techo en su ascenso, debido a los recortes
hechos a su poder después de 1945 y a las sensibilidades que
despertaban en su entorno.
Las potencias europeas en conjunto, a partir de una sólida
base de integración económica, se convirtieron pronto en un
gigante comercial y en una potencia civil que llegó a ser la tercera
fuerza en el escenario internacional. Sin embargo, no pudieron
llegar a articular una verdadera política exterior común ni
desarrollar la voluntad política de hacerse de un aparato militar
coordinado o unificado que estuviera en proporción con su
poderío económico (muy superior al de la Unión Soviética).
Del mundo pentapolar que Kissinger concibió en los años
setenta, buscando disminuir las cargas internacionales de
Washington (concepción que consistía en agregar a los polos de
las superpotencias los nuevos polos de la CE, Japón y China),
solamente China tuvo fuerza suficiente para realizar un ascenso
consistente.
Al igual que la India, China ensayó un modelo de desarrollo
propio, en su caso bajo el liderazgo excepcional de Mao. Este
modelo le permitió satisfacer las necesidades de alimentación,
salud y educación de su pueblo, crear una base industrial y
mantener altas tasas de crecimiento sin padecer los problemas
típicos del proceso.
Durante la era de Mao (1949-1976), China pudo desarrollarse
sin inflación, sin acumular una deuda externa, sin dependencia
de ningún tipo y sin crear una brecha entre la ciudad y el campo
(Mittelman 1988).
Al desparecer Mao, China estaba en pie y, habiendo
recuperado su extraordinaria talla histórica, se encontraba lista
para proyectarse al mundo. Contaba con una economía en buen
funcionamiento, aunque cerrada y sin intercambios privados, y
con un poderío militar de primer orden que incluía capacidades
nucleares; estaba reconocida formalmente como una gran
potencia.
48
Después de la guerra fría
Algo similar, aunque en menor escala, sucedió con la
India, el otro coloso poblacional que, siguiendo un modelo
propio de desarrollo de corte socialdemócrata, basado en la
planificación, la protección y la regulación, logró fortalezas
notables en áreas clave de la producción, especialmente en
tecnologías de la información. Comenzó a abrirse gradualmente
al capital extranjero en la década de los noventa y a aumentar
significativamente sus tasas de crecimiento y su impacto en la
economía mundial.
En la región latinoamericana, Brasil y México ascendieron al
nivel de líderes regionales y nuevas potencias industrializadas,
asociados de diferente manera con EEUU. En tanto que México
optó, en los años noventa, por formalizar la interpenetración
de su economía con la economía estadounidense a través de
la integración, Brasil, por el contrario, decidió dejar de ser el
socio menor de EEUU en la región en los años setenta, y en
la década siguiente avanzó la integración con el otro gigante
sudamericano, Argentina, lo cual le permitió tomar distancia
económica de EEUU y potenciar sus intercambios y conexiones
mundiales.
Rasgos de debilitamiento del orden internacional de la Guerra Fría
−
Reforma de la ONU: deterioro del arreglo colectivo.
−
Transformación y reacomodo de la hegemonía norteamericana (G7,
sub-hegemonía): liderazgo económico compartido.
−
Transformaciones de la URSS y China: atenuación de la bipolaridad.
−
Reemplazo del consenso liberal reformado por un consenso
neoliberal: quiebre de ideología de consenso.
−
Fin de la era del desarrollo: se apaga el entusiasmo y se desvanece
el clima de cooperación.
−
Cambios en la jerarquía internacional: ascenso de China, India,
Brasil.
49
IV. Después de la guerra fría
1. De la unipolaridad norteamericana a la emergencia
de China
La implosión de la Unión Soviética, ocasionada por las
infortunadas reformas de Gorbachev, que acabaron destruyendo
la economía y el gobierno, hizo desaparecer finalmente el
arreglo bipolar que sostenía el orden de la Guerra Fría.
En ese momento, el orden se volvió de facto unipolar.
Estados Unidos quedó solo en el liderazgo mundial, por lo
menos en el terreno político-militar. El más claro antecedente
que podemos hallar de esta situación internacional es el Imperio
revolucionario de la Francia de Napoleón, entre 1799 y 1814.
En un segundo nivel de la jerarquía internacional se podía
distinguir a Alemania, Inglaterra y Francia, liderando la
integración europea, además de una Rusia declinante, Japón y
China.
El Presidente Bush y su Secretario de Estado, James Baker,
plantearon el advenimiento de un nuevo orden internacional
sobre la base de cuatro pilares: un decidido apoyo de Estados
Unidos a las Naciones Unidas en la búsqueda de la paz; una
asociación central de Estados Unidos con la Unión Soviética
para la democratización de esta última y el saneamiento y
51
Javier Alcalde Cardoza
la inserción internacional de su economía; la preservación
de la OTAN; y la prevención de la proliferación de armas de
destrucción masiva.
Detrás de la retórica idealista asociada con el liderazgo de
un nuevo orden, dos fuertes intereses de Washington eran
asegurar la irreversibilidad del ocaso ruso y mejorar su posición
económica frente a sus tradicionales socios y competidores,
Europa y Japón.
La preservación de la OTAN, más allá del término de su
funcionalidad como alianza frente al comunismo, reflejaba el
deseo de mantener un liderazgo con una base militar colegiada
que garantizara legitimidad. La prevención de la proliferación
de armas de destrucción masiva, detrás de una preocupación
por la paz, buscaba evitar el surgimiento de nuevas potencias
militares en las distintas regiones del mundo.
1.1 La globalización
En lo económico, el principal propósito de EEUU para el nuevo
orden, compartido con Europa y Japón, era la consolidación
mundial del capitalismo en la forma de la globalización.
Este proceso avanza impulsado por el auge del neoliberalismo
y la ideología del globalismo, la cual lo presenta como una
fractura histórica convertida en una realidad inevitable e
irreversible y llamada a beneficiar a todas las economías del
planeta (Steger 2002).
En efecto, los años noventa señalan una intensificación
notable de los intercambios económicos a nivel mundial, así
como de las tasas de crecimiento y el debilitamiento o caída de
las barreras económicas nacionales.
La culminación de la Ronda Uruguay (1986-1993), después
de un periodo de incertidumbre por los desacuerdos entre
EEUU y la Comunidad Europea, y la subsiguiente creación
de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1994,
52
Después de la guerra fría
señalan una trascendental expansión de la liberalización de los
intercambios económicos y de su reglamentación. Se incorpora
el amplio sector de los servicios, en el cual las grandes economías
industriales poseen una clara ventaja.
De esta forma, la globalización comercial se suma a la
globalización financiera, que había despuntado a fines de los
años setenta con la aparición de un mercado cambiario global
y la liberalización de los flujos financieros de corto plazo por
la OECD, así como a la globalización de la producción, la
cual había venido avanzando por décadas a cargo de grandes
empresas multinacionales.
A la globalización acordada por los países industriales se
suman, poco después, los países latinoamericanos, a través del
ajuste económico que se ven inducidos a adoptar, sobre todo a
través del Plan Brady, en los años noventa, que los reconecta
a los circuitos financieros mundiales. Los países comunistas
efectúan la transición al capitalismo unos años más tarde.
China e India, por su parte, a través de procesos distintos,
comienzan a abrirse parcialmente a la economía internacional
en 1978 y 1991, respectivamente. En la década de los noventa se
van perfilando como los grandes —e inesperados— beneficiarios
de la globalización, a través de su creciente exportación de
manufacturas (China) y servicios (India).
1.2 Evolución del liderazgo norteamericano
En Estados Unidos existía, desde la administración Clinton,
una preocupación por un nuevo fenómeno de desgobierno y caos
en muchos Estados de la periferia, que habían sido bautizados
como “fallidos” y que, en los casos de Somalia y Haiti, darían
pábulo a intervenciones humanitarias norteamericanas.16
16 Helman y Ratner (1992-1993) acuñaron el término.
53
Javier Alcalde Cardoza
El historiador Paul Johnson, desde el New York Times,
reflejaba en 1993 una visión que venía cobrando fuerza en
Washington y que en los lustros siguientes desarrollaría una
gran influencia en la política exterior norteamericana y en el
accionar de la ONU:
Estamos presenciando hoy una resurrección del
colonialismo, aunque en una nueva forma. Es una
tendencia que debe ser alentada… en términos prácticos
así como morales. (Johnson 1993)
En estos momentos, el sector neoconservador norteamericano
encontraba insuficiente la acción internacional de Clinton.
Criticaba su limitada capacidad de controlar las turbulencias
desatadas por el fin del condominio norteamericano-soviético,
pese al éxito logrado en la pacificación de la ex-Yugoslavia con
los acuerdos de Dayton. Denunciaba su timidez para impulsar
reformas que favorecieran una gobernanza global bajo una
hegemonía norteamericana. Estas críticas fueron formuladas
desde el “think-tank” Project for a New American Century en 1997.
Poco después de la elección de George W. Bush, el atentado
a las Torres Gemelas vino a crear un clima nacional de alarma e
indignación que catapultó el ascenso de los neoconservadores
al control de la política exterior y la inmediata declaración de
una singular guerra al terrorismo internacional.
En la estrategia de esta guerra se comenzaron a implementar
los designios formulados en 1997, esencialmente los de
desarrollar una avasalladora superioridad militar que
asegurara la eliminación de los enemigos de los valores e
instituciones democrático-liberales y capitalistas, y presionar
para la adopción de los mismos a nivel mundial.
Con las acciones realizadas después del 11 de setiembre,
invadiendo Afganistán e Irak y buscando el cambio de
regímenes adversos en el Medio Oriente, en realidad, Estados
54
Después de la guerra fría
Unidos no tuvo el comportamiento esperado de un hegemón,
de mantener el statu quo, sino más bien persiguió agresivamente
alterarlo (Golub 2010).
En los debates en el Consejo de Seguridad acerca de la
invasión de Irak, la posición y la arrogancia de Washington
fueron inaceptables aun para aliados históricos como Alemania
y Francia, y en América Latina, México y Chile.
Las acciones norteamericanas y la dudosa veracidad de
los argumentos que esgrimía dieron resultados claramente
contraproducentes para el propósito de Washington de
establecer una primacía duradera. Tal como señaló Brzezinski,
EEUU dañó severamente su legitimidad global (citado en Golub
2010: 131).
En poco tiempo, el fracaso y el alto costo de las acciones
desplegadas aumentaron el descrédito de Washington y
erosionaron el apoyo del mismo público norteamericano. El
gobierno norteamericano no llegó a controlar Irak ni a estabilizar
Afganistán; en el Medio Oriente, no pudo reemplazar los
regímenes en Irán ni en Siria, ni, por otro lado, lograr que Israel
respetara condiciones mínimas para avanzar hacia la paz con
Palestina.
Puede afirmarse que en 2004 comienza a notarse un serio
deterioro en el orden unipolar norteamericano. La causa
principal fueron las acciones de EEUU y las reacciones que
estas provocaron internamente y en otras potencias, entre
ellas algunas que por ese momento alcanzaban una mayor
visibilidad e influencia y que de distintas maneras comenzaron
a coordinar acciones para crear un contrapeso a la influencia de
Washington.
1.3 Impacto de los BRIC y cambio de orden
En 2003 había aparecido un estudio del banco de inversión
Goldman Sachs, que llamaba la atención sobre el extraordinario
55
Javier Alcalde Cardoza
dinamismo económico de un pequeño grupo de Estados
de grandes dimensiones, el cual denominaba los BRIC, y
pronosticaba que uno de ellos, China, que había cuadruplicado
el tamaño de su economía desde el inicio de sus reformas,
superaría a EEUU para el año 2039.
El avance económico de los BRIC contrastaba con la
trayectoria de los más cercanos aliados de EEUU e integrantes
de la Tríada, la cual, hasta los años noventa, había dominado
la economía mundial: Japón se había estancado desde 1991 y
las economías europeas se veían aquejadas por problemas
energéticos, demográficos y, en conjunto, por los costos de la
expansión de la UE hacia el Este.
Aparte de China, otro de los BRIC, Rusia, aunque
completamente distinto del resto de grupo por sus antecedentes,
mostraba una trayectoria no solo económica sino también
política de especial significado para el futuro del orden
internacional.
Después de un breve periodo pro-occidental, entre 1991 y
1993, Moscú había comenzado a reconsiderar su alineamiento
con Washington, por los pésimos resultados de las reformas
económicas y por haberse visto marginado de la discusión
de los grandes temas internacionales del momento. Rusia
se sintió maltratada, como si hubiera sido un país derrotado
militarmente. Algo similar a lo que ocurrió con Alemania en el
periodo de entreguerras.
En 1995, el mismo Yeltsin, notoriamente débil frente a EEUU,
presionado por nacionalistas y comunistas, había demandado
un mayor protagonismo internacional para Rusia. Pero fue
recién con el ascenso de Putin, en 1998, que las afirmaciones del
interés nacional ruso se volvieron más claras y rotundas.
En 2006, ayudada por el alza de los precios del petróleo,
Rusia vuelve a comportarse como una gran potencia y contesta
acciones y recomendaciones de Washington. En 2008, realiza
56
Después de la guerra fría
una aplastante intervención en Georgia (por una temeraria
provocación de esta), la cual reafirma su influencia en el
Cáucaso ante los avances de la OTAN y solo provoca una tibia
reacción en EEUU y Europa.
Evidentemente, un orden unipolar norteamericano es
profundamente insatisfactorio para Moscú y por ello se
comporta como la potencia más interesada en socavarlo y
reemplazarlo con un equilibrio de poder. Las relaciones de
interdependencia de Rusia con EEUU son tenues.
Rusia utiliza el petróleo y el gas como herramientas de
posicionamiento político, particularmente con Europa; es
miembro fundador, junto con China, de la Organización de
Cooperación de Shanghai, la cual, en principio, busca contener
la influencia norteamericana en Asia Central pero encierra
mayores potencialidades; desde 2009 coordina acciones y
celebra acuerdos en el marco de los BRICS (a los que se ha
sumado Sudáfrica), especialmente con China.
Desde 2004 se puede percibir también otras señales que
sugieren nuevas tendencias en la escena mundial. Comienzan
a aparecer problemas en la economía norteamericana debido al
alza de las tasas de interés y a los consiguientes atrasos y ceses
en los pagos de hipotecas inmobiliarias.
A nivel internacional, entre 2004 y 2005 surgen medidas
proteccionistas en el terreno de las inversiones y el comercio,
inclusive en los Estados hasta entonces más comprometidos
con la globalización: EEUU y China (Abdelal y Segal 2007).
La Ronda de Doha (iniciada el año 2001), emprendida para
avanzar la implementación de los exigentes resultados de la
Ronda Uruguay, se estanca, como resultado de la aparición de
una nueva correlación de poder en el comercio internacional.
Las economías emergentes, responsables aproximadamente
de un tercio del comercio mundial, se agrupan en las
negociaciones bajo el liderazgo de Brasil e India en el G21 y
57
Javier Alcalde Cardoza
forman una tercera fuerza que se opone a los designios de
EEUU, la UE y el Japón de continuar la liberalización pactada
en la Ronda de Uruguay. El G21 demanda el completo
desmantelamiento del proteccionismo agrícola y una efectiva
remoción de las barreras a sus exportaciones.
En 2007 toma cuerpo la crisis financiera en EEUU, la cual va
a provocar, en lo económico, un trauma tan fuerte en el público
norteamericano como lo hizo el 11 de setiembre en el ámbito
de la seguridad, haciendo que se mire con aprensión acuerdos
económicos e intervenciones externas.
Al año siguiente, en plena extensión internacional de la
crisis, la convocatoria al Grupo de los 20, incluyendo a las
principales economías emergentes, reveló claramente que
se había producido una reconfiguración del poder políticoeconómico en el mundo.
El G20 es responsable del 85% a 90% del PBI mundial. Los
nuevos miembros del grupo (once países, que se suman a los
del G7), son los que tienen el mayor volumen de capitales
de inversión, particularmente China. Del financiamiento
chino, como se sabe, depende en gran medida la solución
del déficit fiscal norteamericano, que antes se alimentaba
fundamentalmente del ahorro de aliados subordinados como
Japón y Alemania.17
17 Consúltese Cohen y De Long (2010).
58
Después de la guerra fría
PBI países del G20
(90% PBI mundial, 80% comercio, 75% población)
(2010)
1. EEUU 14,800
11. India 1367
2. China 5365
12. Australia 1193
3. Japón 5273
13. México 996
4. Alemania 3333
14. Corea del Sur 991
5. Francia 2669
15. Turquía 711
6. Reino Unido 2223
16. Indonesia 670
7. Italia 2121
17. Arabia Saudí 438
8. Brasil 1910
18. Argentina 344
9. Canadá 1556
19. Sudáfrica 330
10. Rusia 1508
Fuente: elaboración propia
Estimamos que por más que en los próximos años se
produzcan cambios coyunturales en las tasas de crecimiento
de las potencias emergentes, varias de ellas han tenido un
despegue económico y político que les permitirá mantener o
acrecentar sus ganancias relativas en la escena mundial.
A partir de 2009, al mismo tiempo que decae la influencia de
Estados Unidos, aumentan los indicios de un retroceso del libre
cambio, es decir, de un estancamiento de la globalización, la
principal causa norteamericana. Se prolonga el proteccionismo
y aparece la amenaza de guerras monetarias, con devaluaciones
competitivas por parte de algunas potencias económicas, las
cuales crean resentimiento en las potencias emergentes.18
18 La Unión Europea, Rusia, Argentina y Brasil se encuentran entre los
mayores proteccionistas en comercio e inversiones. Este proteccionismo se
expresa en medidas difíciles de detectar. En muchos casos, los países afectados
no se quejan del proteccionismo por no atraer críticas a una práctica que ellos
mismos ejercen.
59
Javier Alcalde Cardoza
Se reconoce, también, que entre las potencias emergentes
que más se han beneficiado de la globalización, las políticas
predominantes no han sido de índole liberal, sino que han
estado asociadas a una suerte de “capitalismo de Estado”. Estas
políticas se reflejan a nivel global a través de la nueva presencia
de grandes compañías petroleras estatales (las nuevas “Siete
Hermanas”) y de multimillonarios fondos soberanos (Bremmer
2011). Las nuevas percepciones contribuyen a debilitar a la
ideología que aún sustenta a la globalización.
Capitalismo de Estado
Tendencia del Estado a funcionar como el principal actor económico
y a utilizar los mercados primordialmente para obtener beneficios
políticos.
Sus principales elementos son: empresas petroleras estatales, otras
empresas estatales, empresas privadas favorecidas por el Estado, y
Fondos Soberanos.
Presente principalmente en China, Rusia, India, Corea del Sur,
Arabia Saudí, Kuwait, Irán, Brasil, México, Venezuela.
También en Argelia, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Ucrania.
Con rasgos de capitalismo de Estado: Brasil, Indonesia, Malasia,
México, Nigeria, Sudáfrica, Vietnam.
Algunas empresas privadas favorecidas por el Estado:
Rusia: Norislk Nickel, Novolipetsk Steel, NMK Holding
China: AVIC, Huawei y Lenovo
India: Tata
Brasil: Vale
Principales Fondos Soberanos:
Emiratos Árabes Unidos, China, Singapur, Arabia Saudí,
Kuwait, Noruega, Rusia.
60
Después de la guerra fría
Nuevas “Siete Hermanas”
(Controlan 70% de reservas mundiales)
ARAMCO (Arabia Saudí)
GAZPROM (Rusia)
CNPC (China)
NIOC (Irán)
PDVSA (Venezuela)
PETROBRAS (Brasil)
PETRONAS (Malasia)
Financial Times, 11 marzo de 2007
China ha venido ganando aceleradamente peso económico y
político, pese a que prefiere privilegiar su accionar en el primer
campo para no despertar sobresaltos con su rápido ascenso.
Económicamente, tiene una presencia e impacto globales.
Trascendentalmente, su demanda de materias primas y
alimentos ha sostenido un prolongado crecimiento y un nuevo
protagonismo de varias potencias y regiones emergentes.
Las perspectivas de la economía mundial son relacionadas
permanentemente con la posible evolución de la economía
china.
Beijing concentra sus energías políticas en sus acciones en
Asia, donde se está configurando un nuevo orden regional
que provocará un impacto decisivo en el orden internacional.
También tiene una presencia importante en África y un poder
“blando” de mayor irradiación, aunque este tiende a ser
exagerado por algunos observadores (Halper 2010).
A nivel global, se habla de un G2 como un nuevo directorio
para referirse a las conversaciones entre EEUU y China, y no
son pocos los que ya divisan una transición hegemónica en el
horizonte (Jacques 2009).
61
Javier Alcalde Cardoza
Por estas razones, pensamos que a partir del año 2008 se
puede ya vislumbrar un nuevo orden internacional de carácter
transitorio (como lo fue la unipolaridad norteamericana),
condicionado principalmente por la emergencia de China.
La reciente amenaza de una intervención militar
norteamericana en Siria, por la acusación hecha al gobierno de
este país de un ataque con armas químicas a su población en
agosto de 2013, ha venido a confirmar el rápido desgaste del
liderazgo mundial norteamericano, mostrando el debilitamiento
de su legitimidad, capacidad de convocatoria y resolución.
Recordemos que en 1999 la OTAN acompaña a Washington
para actuar al margen de las Naciones Unidas en la intervención
en Kosovo. En cambio, en 2003, como hemos visto, aliados como
Alemania y Francia, México y Chile, se oponen a la invasión a
Irak.
En 2013 solamente Francia apoya en la ONU la propuesta
norteamericana de intervención militar en Siria. El parlamento
del Reino Unido rechaza la propuesta de intervención y
Alemania no se pronuncia, en tanto que ocho países del G20
cuestionan abiertamente la iniciativa norteamericana. Rusia
asume una desafiante oposición a la amenaza norteamericana.
Washington emplaza un impresionante aparato bélico
frente a las costas de Siria y presenta el ataque como inminente,
pero decide iniciar, unos días después, un incierto trámite
de autorización por el Congreso. A última hora acepta una
propuesta rusa de eliminación de las armas químicas del
gobierno sirio (que había sido deslizada por el mismo Secretario
de Estado norteamericano), la cual le permite terminar la
bravata con un hilo de decoro.
Es posible apreciar, a manera de reflexión final, que existen
algunas analogías entre las tendencias a partir del año 2000
con lo que ocurrió entre 1871 y 1914 durante la emergencia
de Alemania (aunque no se pueda adelantar, por ahora, que
62
Después de la guerra fría
el ascenso chino se dirija hacia una gran confrontación con el
actual hegemón).
Además del creciente protagonismo chino, podemos apuntar
también a otras posibles similitudes entre los comienzos del
siglo XXI y el periodo de 1871-1914:
1. la intensificación de la inestabilidad en la distribución
internacional del poder y el ascenso simultáneo de
otras potencias, además de las principales retadoras,
Alemania y China, respectivamente (en el siglo XIX,
Japón y EEUU; en el siglo XXI, India y Brasil);
2. la globalización, en el sentido de un marcado incremento
de los intercambios económicos a nivel global, que se
dio entre 1870 y 1914, como a partir de 1990; y
3. la nueva ola de imperialismo que hubo a partir de 1870,
como desde 1990, en este caso con la intervención en
“Estados fallidos”, las misiones de paz, las invasiones
y ocupaciones norteamericanas y de la OTAN, y la
competencia por el control de Estados y regiones,
especialmente en África, Medio Oriente y Asia central.
63
Javier Alcalde Cardoza
1890
Globalización en 1890 y 1990
Diferencias Notables
1990
Hegemón:
Gran Bretaña
Exportador de capital
EEUU
Importador de capital
Movilidad de Mano de Obra:
Permitida o fomentada
Restringida
Rol de Economías Atrasadas:
Mayormente colonias, economías Estados en desarrollo, participan
activamente
más o menos cerradas
Servicios mayormente excluidos:
Se acelera intercambio de
Escaso comercio de bienes,
servicios
capital y equipo
Muy escasa participación de
empresas
multinacionales
Intenso intercambio de
maquinaria y equipo de
transporte
Participan Estados liberales
Intensa participación de
empresas multinacionales
Estados de bienestar en tensión
con fuerzas de economía
mundializada
Fuente: Gaytán (2003)
2. La pugna por un nuevo orden internacional
A lo largo de este trabajo hemos podido distinguir le existencia
consecutiva de siete órdenes internacionales desde 1815. Sin
embargo, solo dos de ellos cuajaron con la fuerza suficiente como
para sustentar un cuadro más o menos estable de relaciones y
64
Después de la guerra fría
procesos internacionales por varias décadas. Ambos órdenes
vieron perdurar algunos de sus componentes principales por
un buen tiempo, después de que el equilibrio de fuerzas o los
consensos entre las grandes potencias desaparecieran.
Nos referimos a los órdenes del Concierto de Europa (18151854) y el de la Guerra Fría (1945-1991). Ambos duraron, con
pocas alteraciones, alrededor de cuatro décadas. El Concierto de
Europa vio desvanecer el consenso entre las Grandes Potencias
con el estallido de la Guerra de Crimea (1854) y transformarse
decisivamente el equilibrio de fuerzas con la victoria de Prusia
sobre Francia en 1871. Sin embargo, el ethos aristocrático del
Ancien Régime y la práctica de las grandes conferencias, por
mencionar dos elementos, se prolongaron hasta comienzos del
siglo XX.
Órdenes Internacionales desde 1815
Concierto de Europa, 1815-1854
Orden transitorio de las guerras de unificación de Italia y Alemania,
1856-1870
Orden transitorio de la emergencia de Alemania, 1871-1914
Orden transitorio de Versalles, 1919-1939
Orden de la Guerra Fría, 1945-1991
Orden transitorio Unipolar Norteamericano, 1991-2008
Orden transitorio de la emergencia de China, 2008-
El equilibrio de fuerzas del orden de la Guerra Fría se
rompió en 1991, pero se mantuvo y se intensificó la ideología
económica liberal que había sido la dominante, además, una de
las dos superpotencias del anterior orden se fortaleció; también
perduran los principales rasgos de la organización internacional
de ese periodo.
Puede decirse que los otros cinco órdenes internacionales,
los cuales duraron entre catorce años (el de las guerras de
65
Javier Alcalde Cardoza
unificación de Italia y Alemania) y cuarenta y tres años (el
de la emergencia de Alemania) fueron órdenes transitorios,
en los cuales no se pudo llegar a un equilibrio de poder ni
consolidarse una potencia dominante. Por ejemplo, podría
haber surgido un orden duradero en 1919 si Estados Unidos
hubiera decidido asumir la hegemonía, ingresando a la
Sociedad de Naciones.
En ambos casos, los órdenes duraderos aparecieron después
de una o más grandes guerras (el del Concierto después de las
guerras napoleónicas y el de la Guerra Fría después de dos
guerras mundiales).
En la situación presente, presumimos, a base de la experiencia
histórica de dos siglos, que un nuevo orden se consolidará
cuando se estabilice la distribución internacional de poder
y se configure un orden unipolar (con una reafirmación de
la hegemonía norteamericana) o, lo que es más probable, un
equilibrio de poder que no deje a ninguna gran potencia cabal
con un alto grado de insatisfacción.
Esta última situación de estabilidad, en la cual no quedaría
ninguna gran potencia insatisfecha o con capacidad para
realizar acciones desestabilizadoras, podría resultar después de
una gran guerra.
En realidad, en la perspectiva de los dos últimos siglos,
desde 1991 estaríamos presenciando una anomalía, en el sentido
de que se habrían producido dos cambios de orden (en 1991
y, más discutiblemente, en 2008) sin el estallido de mayores
conflagraciones.
En el primer caso se trató de la ruptura del arreglo básico
de equilibrio de poder debido a la implosión de uno de los
polos. En el segundo, en 2008, el factor principal habría sido
el debilitamiento del liderazgo de la potencia hegemónica y el
surgimiento de resistencias y contrapesos a su influencia entre
las potencias mayores.
66
Después de la guerra fría
Al final, nuestro análisis lleva implícita una gran presunción
acerca de la persistencia de ciertas regularidades en la historia.
Sin embargo, en todo rigor, no podemos albergar ninguna
seguridad de que algunos elementos que han sido constantes en
la historia internacional de dos siglos continuarán repitiéndose
en periodos posteriores y que, en el corto o mediano plazo,
se consolidará un orden internacional. Podría ocurrir que
siguieran sucediéndose órdenes inestables, transitorios, tal vez
sin una sustancial intermediación de la violencia interestatal.
En este último caso, ¿cuáles son los actores principales
de cuyas interacciones, presumiendo la continuación de un
escenario de paz relativa, podría en los próximos lustros resultar
un orden estable?
Pensando en actores estatales, como hemos venido
haciéndolo en este trabajo, debemos apuntar a la actual jerarquía
internacional, por ejemplo a la “pirámide” de poder a la que se
refirió recientemente Leslie Gelb (2009). Gelb ubica a Estados
Unidos en un primer nivel, seguido, en un segundo nivel, de
China, Rusia, Alemania, Francia, Reino Unido, India, Brasil y
Japón.
Por nuestra parte, visualizamos un primer nivel con Estados
Unidos, China y Rusia (esta última por su voluntad más que
por su capacidad) y todas las demás en un segundo nivel, como
grandes potencias nominales o en proceso de consolidación.
Por supuesto, también hallamos importantes las jerarquías en
el plano regional, pero a eso nos referiremos más adelante.19
Con relación a los actores que son relevantes en la
transformación presente, a manera de digresión, parece
necesario recordar que, como se señaló oportunamente, sobre
19 Se ha realizado un esbozo de las capacidades, intenciones e interacciones
de los principales actores estatales en pos de un nuevo orden, el cual está
más allá del propósito del presente trabajo, en La Pugna por un nuevo orden
internacional (Alcalde 2009).
67
Javier Alcalde Cardoza
todo a partir de los años setenta, varios tipos de actores no
estatales han ganado importancia en el sistema internacional y
ciertamente tienen y van a tener influencia en la configuración
de un nuevo orden. Pensemos particularmente en los roles de
asociaciones empresariales internacionales, grandes empresas
multinacionales, actores financieros, grandes ONG y grupos
religiosos, por citar algunos casos.
En realidad, una consideración adecuada de la participación
de estos actores (aunque muchas veces esta se da a través de
los Estados) podría sugerir el empleo de una herramienta
conceptual distinta a la del orden internacional que hemos
elegido utilizar.
Actores internacionales
Actores estatales
1. Grandes potencias
2. Potencias intermedias
3. Potencias menores
4. Microestados
5.Actores subestatales (gobiernos provinciales,
municipales; lobbies)
6. Organismos y foros públicos internacionales
regionales,
Actores no estatales
1. Distintas ONG promocionales y asistenciales
2. Entidades de educación e investigación de alcance internacional
(especialmente think tanks)
3. Partidos políticos internacionales
4. Actores religiosos
5. Grupos étnicos
6. Grupos criminales
7. Grupos subversivos y grupos terroristas
8. Núcleos de elites mundiales
9. Líderes de opinión internacional
68
Después de la guerra fría
10. Grandes empresas multinacionales
11. Asociaciones empresariales internacionales
12. Actores financieros
13. Empresas multinacionales de medios de comunicación
14. Conglomerados de mercadeo, publicidad y relaciones públicas
15. Empresas de armamento
16. Empresas militares privadas
Fuente: elaboración propia
En este sentido, existen concepciones, como las “estructuras
internacionales de poder”, de Susan Strange, y la gobernanza
global, que permiten acomodar la participación de actores no
estatales. A nuestro juicio, ambas poseen una menor capacidad
que el concepto de orden para reflejar los principales aspectos
de las transformaciones del sistema internacional, pero podrían
eventualmente servir para ampliar o complementar la utilidad
de este concepto.20
Estructuras internacionales de poder
(incluye actores no estatales)
Estructuras primarias de poder
-Seguridad
-Producción
- Crédito y Finanzas
-Conocimiento
Estructuras secundarias de poder
-Comercio
-Energía
-Transporte
-“Bienestar”
Fuente: Sanahuja (2007)
20 Sobre la concepción de Strange, véase Sanahuja (2008).
69
Javier Alcalde Cardoza
Gobernanza Global
Suma de las actividades y procesos a través de los cuales grupos de
individuos e instituciones, en el plano público y privado, manejan
asuntos de interés mundial.
Elementos de la gobernanza global
1. Normas internacionales:
Prácticas consuetudinarias, opiniones judiciales, acuerdos
multilaterales (más de 3000)
2. Normas “blandas”:
Derechos humanos, laborales; convenciones marco ( por
ejemplo: cambio climático, biodiversidad)
3. Estructuras formales e informales:
Organismos internacionales, tribunales internacionales,
conferencias globales, foros (G8, G20), diversas ONG de ayuda
y promoción
4. Regímenes internacionales
Basado en Karns y Mingst, International Organizations (2004)
Retomando nuestro argumento principal, estimamos
que, con fines analíticos, es pertinente identificar los
componentes principales que exhibe la dinámica histórica
del orden internacional (es decir, los procesos de formación,
mantenimiento y descomposición del mismo) utilizando para
ello los antecedentes de los siglos XIX y XX, los aportes de
autores como Bull y Clark, así como los nuevos elementos que
trajo el orden de la Guerra Fría.
La visión de los componentes, que ofrecemos a continuación,
intenta ayudarnos a entender mejor los distintos planos
interconectados en los cuales se estarían definiendo actualmente
los perfiles de un nuevo orden.
70
Después de la guerra fría
I Componentes principales de la
Dinámica del Orden Internacional
1. La voluntad de una o varias grandes potencias de emprender
el establecimiento de un orden internacional, de acuerdo con
sus principales intereses;
2. la capacidad de esta(s) potencia(s) de crear un clima
hegemónico, el cual significa:
a) preeminencia militar,
b) colocar su(s) economía(s) en el centro de la economía
mundial y
c) conseguir una amplia aceptación de principios generales, los cuales propician la supremacía de las potencias
involucradas y al mismo tiempo ofrecen perspectivas de
satisfacción para los estados menos poderosos;
3. los fines específicos de la o las Grandes Potencias promotoras
del orden;
4. una organización internacional dentro de la cual los Estados
interactúan formalmente, sobre todo en el manejo de conflictos
y desarrollo de la cooperación, facilitando la construcción y el
funcionamiento del orden en la forma de un arreglo colectivo;
5. ciertos regímenes sectoriales, que permiten a las grandes
potencias, en coordinación con otros actores, regular áreas de
interacción internacional de especial interés para ellas.
Fuente: elaboración propia
71
Javier Alcalde Cardoza
II Componentes principales de la
Dinámica del Orden Internacional
1. Una o varias ideologías que legitiman la construcción y
preservación del orden así como sus fines;
2. un reacomodo en los estratos superiores de la jerarquía de Estados,
que constituyen la base de poder sobre la que reposa el orden;
3. una reconfiguración del equilibrio de poder entre alianzas o
bloques de las principales potencias, que asegura la estabilidad
del orden (la alternativa a este requisito sería la consolidación
de un orden unipolar); y
4. la redefinición geopolítica de grandes espacios mundiales y de
las esferas de influencia de las grandes potencias y potencias
regionales, como parte central del arreglo global de poder, que
se materializa en la formalización de órdenes regionales.
Fuente: elaboración propia
Es nuestra percepción que las interacciones entre las potencias
involucradas en la configuración de un nuevo orden muestran,
en general, las características de una pugna, aunque muchas
veces esta se desarrolla en un contexto formal de negociación
(por ejemplo, la modificación de los pesos de votación dentro de
la Junta Directiva del FMI, disminuyendo los de las potencias
europeas y aumentando los de potencias emergentes).
El carácter de contienda de poder se hace más evidente en el
plano regional, donde, por un lado, las acciones y objetivos de
los principales actores con mayor frecuencia escapan a motivos
puramente racionales o utilitarios (como las actuales relaciones
de conflicto y cooperación entre China y Japón).
Por otro lado, en el plano regional (señaladamente en el
Medio Oriente) debemos destacar que sí se han producido
en las dos últimas décadas algunos importantes episodios de
violencia, tanto interestatal como intraestatal, históricamente
característicos de los cambios de orden y que han estado hasta
ahora ausentes en los planos global o central.
72
Después de la guerra fría
Precisamente, queremos concluir este trabajo abordando
brevemente el componente de redistribución del poder regional
en la actual transformación del orden internacional.
3. La reconfiguración de los órdenes regionales
Como hemos visto, a partir de 1945, Estados Unidos tuvo un
rol fundamental en la incorporación y alineamiento de distintas
regiones para efectos de la estructuración y mantenimiento del
orden internacional, hasta convertir a varias de ellas en piezas
centrales del equilibrio de poder que sostenía con el bloque
comunista.
El fin de la bipolaridad, en los años noventa, favoreció, por
un lado, la obtención de un mayor grado de autonomía por las
regiones, debido al relativo repliegue de las superpotencias,
así como por la presencia de potencias extrarregionales que
buscaban incrementar su presencia en ellas y de potencias
regionales que habían obtenido una mayor cuota de influencia
en su entorno.
Por otro lado, desde fines de los años ochenta, hubo un
importante cambio en la actitud de Estados Unidos hacia ciertas
regiones, a partir de la percepción norteamericana del peligro de
fracaso del orden comercial mundial, debido a los avances del
mercado único europeo (hasta 1992) y a las dificultades en las
negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1993). Washington
procedió a promover o intensificar medidas de integración
regional en los escenarios de Asia-Pacífico, Norteamérica, el
Hemisferio Occidental y el Medio Oriente (con la Middle East
Free Trade Area).
Las dos grandes tendencias mencionadas confluyeron, sobre
todo, en los casos del Este y el Sudeste asiáticos, Medio Oriente,
América Latina y posteriormente en la misma Europa (con la
búsqueda de un acuerdo económico trasatlántico).
73
Javier Alcalde Cardoza
Estas regiones han funcionado, en conjunto, como aliadas
clave de Estados Unidos, por lo cual, en el nuevo escenario,
la superpotencia se esfuerza por ampliar, mantener o renovar
los alineamientos tradicionales o, por lo menos, contener los
avances de potencias rivales o competidoras.
Se da el caso particular de potencias regionales en ascenso
que, a través del conflicto o la cooperación, van cambiando los
arreglos de poder regionales. Estas potencias, como es el caso
de Brasil, Irán y Turquía, ganan también contactos e influencia
en otras regiones, haciendo pensar que estamos presenciando
el comienzo de una etapa de mucha mayor importancia de la
política internacional a nivel regional e interregional, así como
de mayor autonomía de los arreglos regionales.
En el caso del Este y Sudeste asiáticos, el ascenso de China
coincidió con el estancamiento de Japón, desde 1991, y motivó
que ella lo reemplazara como motor de la economía de estas
regiones y pasara a convertirse, después de haber sido el gran
outsider en Asia, en un imán y en un Estado indispensable para
la cooperación regional (cuyo actor principal es la Asociación
de Estados del Sudeste Asiático, ASEAN).
En realidad, con la emergencia de India en el Asia del Sur
y la emancipación de los Estados del Asia Central, lo que se
perfila en esta parte del mundo es la gradual formación de un
orden panasiático, un megaproceso en el cual participan cuatro
grandes potencias que son parte de la región (China, Rusia,
India y Japón) y Estados Unidos. Este desarrollo, sin duda,
tendrá una incidencia decisiva en la conformación de un orden
internacional.
Los alineamientos más notables en la pre-formación de un
orden regional en el Asia son la alianza de EEUU con Japón y
su acercamiento a India (en busca de conseguir un contrapeso
frente a China), la Organización de Cooperación de Shanghai, y
la cooperación entre China y Rusia.
74
Después de la guerra fría
La pugnas más importantes en estas regiones parecen
centrarse en torno al futuro de Corea del Norte y de Myanmar,
Estados tradicionalmente dependientes de China, en la futura
relación de Taiwan con China, en las disputas marítimas de
China con Estados del sudeste asiático y con Japón, y en el
tradicional antagonismo entre India y Pakistán, complicado por
las relaciones de este con Afganistán.
En Europa, la caída del bloque soviético permitió la
reunificación alemana y con ello un dramático cambio en la
distribución regional de poder. Una fórmula de intención
eminentemente política para asegurar la permanencia del
compromiso alemán con la integración fue el acuerdo de una
unión monetaria, cuyas exigencias se anticipaban de muy difícil
cumplimiento para algunos Estados, particularmente Italia.
La Eurozona ha probado ser un proyecto poco realista en su
forma original, que precipitó a la Unión Europea a una honda
crisis, la cual ha llevado a repensar su significado y hasta a
dudar del futuro de esta como bloque.
No resulta descabellado pensar que, en este contexto y en
medio de problemas económicos de larga data, algunas potencias
miembros puedan ponderar opciones de relacionamiento
distintas a las comunitarias, incluso vinculadas con potencias
emergentes rivales de Estados Unidos. Acabada la Guerra Fría
y debilitado el entusiasmo integrador, los Estados mayores
tienden a afirmar con mayor fuerza sus intereses nacionales
sobre los del bloque.
En este caso particular y no obstante la importancia
geopolítica que encierra el futuro de la Unión Europea, la
intervención de Estados Unidos ha sido moderada, debido a los
intereses ambivalentes de Washington (competencia y apoyo),
a la magnitud de los asuntos involucrados y al peso de los
principales protagonistas.
75
Javier Alcalde Cardoza
Una situación muy diferente es la que se ha presentado en el
Medio Oriente, donde Estados Unidos, a partir de 2003, con la
invasión de Irak, tuvo un rol especialmente activo, intentando
lograr el reemplazo de regímenes opuestos a sus intereses y
aduciendo promover la democracia en la región.
Desde 1979, Washington había establecido una Pax Americana
sobre la base de sendas alianzas y extraordinarios programas
de ayuda hacia Israel y Egipto, y el entendimiento entre estas
dos potencias regionales, otrora encarnizados rivales.
La nueva política norteamericana buscaba eliminar las
amenazas al statu quo planteadas por el ascenso de nuevas
potencias regionales, tales como Irak y el Irán revolucionario,
así como por el avance de intereses extrarregionales vinculados,
sobre todo con ambos Estados.
En este periodo, desde 1979, hubo varias importantes
guerras en el Medio Oriente, en las cuales se puede discernir
este componente norteamericano: la guerra Irán-Irak (19801988) y especialmente las dos Guerras del Golfo contra Irak
(1991 y 2003).
En la llamada Primavera Árabe (2011), con una fuerte
dosis de violencia interna e internacional, ha habido una
significativa influencia norteamericana, aunque concentrada en
la desestabilización de los regímenes adversos a Washington.
Estados Unidos participó en el reemplazo de la dictadura en
Túnez y ayudó a la caída de Gadaffi en Libia, donde la labor
más visible estuvo a cargo de la OTAN y del liderazgo británico
y francés.
Sin embargo, en el caso de Egipto, la desgastada dictadura
de Mubarak, como resultado de una orquestada campaña de
revolución no violenta, cayó prematuramente, sin que hubiera
tiempo de preparar un candidato de renovación aceptable para
Washington, como fue el caso en Túnez.
76
Después de la guerra fría
El desplome de la dictadura de Mubarak y el siguiente
protagonismo de la Hermandad Musulmana abrieron una
ancha grieta en la Pax Americana al poner en entredicho la
alianza con Egipto y el entendimiento de este con Israel.
La intensa desestabilización de Libia y Siria, que se dio
inmediatamente después, puede explicarse, desde el punto de
vista de los intereses y la intervención occidental, como una
consecuencia de los inciertos sucesos en Egipto.
En Libia, que exporta 80% de su petróleo a Europa y donde
una dictadura vulnerable había quedado peligrosamente
en medio de dos países en profunda convulsión, se buscaba
asegurar los intereses occidentales.
En Siria, que se proyecta sea el país de tránsito para llevar
energía a Europa y que había comenzado a ser desestabilizada
por EEUU desde 2005, se volvía más necesario asestar un fuerte
golpe al alineamiento rival de esta con Irán, Hezbollah y Rusia.
Las monarquías religiosas del Golfo, por su parte, dan apoyo
financiero para derrocar al régimen secular de Assad (Alcalde
2013).
El derrocamiento del presidente Mursi, que restablece el
régimen militar egipcio y sus conexiones internacionales,
significa, en el fondo, una victoria parcial de los intereses de
Estados Unidos y sus aliados europeos en el Medio Oriente.
En cambio, el reciente comportamiento norteamericano frente
a Siria, hemos comentado, constituye por lo menos un paso en
falso de Washington y al mismo tiempo revela plenamente que,
por encima de la Primavera Árabe, lo que está operando en el
Medio Oriente es una contienda entre dos coaliciones rivales,
de potencias regionales y extrarregionales, por el control de
la región. A partir del fiasco norteamericano, esta contienda
parece haber entrado, de manera paralela al conflicto, a una
fase de negociación al más alto nivel, que incluye la cuestión
atómica con Irán.
77
Javier Alcalde Cardoza
En las Américas, después de la creación de NAFTA (1993), se
fueron desarrollando tensiones entre los intereses económicos
de EEUU, que intentaba plasmar un área de libre comercio hasta
Tierra del Fuego, y un pujante Brasil, al frente del Mercosur
(1991), que buscaba ampliar el esquema en Sudamérica.
Aparentemente, fue la amenaza norteamericana sobre la
Amazonía, que percibió en el lanzamiento del Plan Colombia,
la que persuadió a Brasil, en el año 2000, de la necesidad de
alentar decididamente una integración de Sudamérica como
alternativa al tradicional marco de América Latina (Moniz
2004).
Concretada finalmente como la Unasur (2007), la iniciativa
brasileña cobró la forma de un esquema de cooperación
multidimensional,
incorporando
innovadoramente
dimensiones, como las de discusión y coordinación política,
infraestructura y coordinación en defensa.
El liderazgo regional brasileño concitó expectativas y el
proceso sudamericano cosechó algunos éxitos, sobre todo
durante la presidencia de Lula da Silva. Ello hizo pensar de
forma optimista en la próxima consolidación de una región
sudamericana y en una presencia internacional de la región,
con una mayor independencia de Washington.
Sin embargo, el cambio de administración en Brasil y la
disminución de la importancia que ella da a la región hicieron
percibir que la carta sudamericana es solamente una de las vías
para el propósito de ascenso global de Brasil, entre otras más,
como la relación con Washington, los BRICS y otras regiones del
mundo. Se entendió que existen limitaciones claras al esfuerzo
y los costos que Brasil está preparado a asumir como líder de
la región.
Por otro lado, la concreción de la Alianza del Pacífico (2012)
ha venido a plantear, a la vez que una revalorización de la
vinculación con Estados Unidos y una reinserción de México
78
Después de la guerra fría
en la vanguardia de la integración, un esquema centrado
propiamente en la dimensión comercial y de inversiones, que
los mecanismos de Unasur ostensiblemente han descuidado.
La Alianza del Pacífico es un esquema comercialista, apoyado
entusiastamente por el empresariado de los países firmantes,
que se proyecta a los grandes mercados de Asia.
Reactualiza la tradicional división de las costas pacífica
y atlántica de América del Sur y separa a los países que
favorecen al libre mercado de aquellos con tendencias más bien
socialdemócratas.
En la costa pacífica, es notable la transformación de
Colombia en el siglo XXI, que gracias al apoyo norteamericano
ha dejado la categoría de “Estado fallido” para convertirse en
una potencia regional en ascenso y en un puntal de la conexión
norteamericana (Tokatlian 2008).
Frente a la actual dicotomía de la integración sudamericana,
podemos reflexionar que existen logros más o menos sólidos de
Unasur, como el desarrollo de un foro político exclusivamente
sudamericano y el avance de la integración física, los cuales
podrían contribuir a la formación definitiva de una Región
sudamericana. Sin embargo, la diferente ideología de los
gobiernos de la AP y su cercanía a la superpotencia, que
alberga una visión distinta del futuro de América del Sur,
hacen previsible que el comportamiento político de este grupo
de países dentro de Unasur dificulte los avances del esquema.
Cualquier resultado que hubiere en Sudamérica, el gran
cambio que probablemente se produciría en la esfera de la
realidad política sería el desdibujamiento de América Latina
como región, con una América del Sur dividida entre una esfera
del Pacífico, cercana a Norteamérica y Centroamérica, y otra del
Atlántico, centrada en Mercosur, con una creciente autonomía
respecto a Estados Unidos.
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Febrero 2014 Lima - Perú