Regulación en microseguros

Regulación en
microseguros
Experiencia internacional
y reflexiones para
Colombia
Sergio Vélez
Febrero 2013
Regulación en microseguros
1. Introducción
Históricamente, la lucha contra la pobreza ha sido un asunto fundamental en la agenda
de los diferentes gobiernos y se ha convertido en una política de Estado para el desarrollo
de Colombia. El ‘Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014’1 manifiesta en el Capítulo IV:
Igualdad de oportunidades para la prosperidad social, que será fundamental lograr una
sociedad con menor pobreza en la que exista igualdad de oportunidades, objetivo en el
que las microfinanzas cumplen un papel de primer nivel.
Esta preocupación por erradicar la pobreza no se circunscribe únicamente a Colombia o a la región; mundialmente se ha despertado el interés en programas como el de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que desde sus comienzos en 1966, define
como uno de sus fines esenciales reducir la pobreza, y hacer que el crecimiento y el comercio brinden frutos para todos, al poner a los países en contacto con los conocimientos
y recursos que necesitan; también, al coordinar los esfuerzos de las Naciones Unidas en
la lucha contra la pobreza y hacer progresos para alcanzar los ‘Objetivos de Desarrollo
del Milenio’ (ODM).
Este objetivo es compartido por otros organismos multilaterales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros, que
trabajan en la búsqueda de un desarrollo económico incluyente y en la consolidación de
mercados inclusivos.
América Latina ha sido una región en donde una cantidad significativa de personas no
cuenta con servicios financieros tradicionales. Esta situación ha conducido a la organización
de grupos humanos desprotegidos en cooperativas para facilitar el financiamiento de sus
actividades productivas y para obtener otro tipo de servicios financieros, tales como seguros2.
Como lo ha manifestado el BM3, el acceso a los servicios financieros juega un papel
fundamental en el desarrollo de cualquier economía, ya que facilita el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
El Grupo de los Veinte (G-20), bajo la presidencia de México, ha hecho un llamado
a los países a comprometerse y establecer planes de acción para aumentar de manera sig-
1 En https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx
2 Pines, Ramón y Carvallo, Pablo. El Futuro de las Microfinanzas en América Latina: Algunos
Elementos para el Debate a la Luz de las Transformaciones Experimentadas. Serie: Financiamiento del Desarrollo No. 235, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, 2010, Pg. 37, en
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/7/41507/lcl3263pe.pdf
3 Acceso web: http://www.bancomundial.org/
.. 431 ..
nificativa la inclusión financiera. El BM cuenta con herramientas para apoyar a los países
buscando que estos compromisos se hagan realidad4.
Los microseguros son servicios financieros sencillos, de cobertura limitada y transacciones pequeñas, que se ofrecen a hogares con ingresos bajos y que permiten que sus
miembros puedan evitar variaciones en su consumo, como consecuencia del acaecimiento
de un riesgo, a través de una indemnización en caso de un siniestro.
Desde 2006, el número de personas vulnerables aseguradas por los microseguros ha aumentado mundialmente de aproximadamente 78 millones en 2006, a cerca de 500 millones
en 20115. La literatura ha identificado que las familias y personas de menores ingresos son las
más vulnerables a los riesgos y vaivenes de la economía. Los microseguros pueden ayudarle
a las familias pertenecientes a la “base de la pirámide” a manejar los riesgos a los que están
expuestos de manera que puedan mantener un sentido de confianza financiera, aun cuando
se encuentren en una alta situación de vulnerabilidad, y a enfrentar aquellas situaciones que
afectan su capacidad de disponer de activos para satisfacer sus necesidades básicas6.
Igualmente, los microseguros podrían facilitar el alcance de algunas de los ‘Objetivos
de Desarrollo del Milenio’ establecidos por las Naciones Unidas, como evitar el aumento en el número de personas cuyo ingreso es menor a un dólar diario (en la medida en
que suavizan el consumo en caso de siniestros), reducir la tasa de mortalidad materna e
infantil y la incidencia de enfermedades como el HIV/SIDA y la malaria (por medio del
fortalecimiento de los seguros de salud), así como brindar información valiosa y recursos
para la previsión de riesgos en su público objetivo7.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), ha manifestado que uno de los retos que enfrenta la región es el de combatir la pobreza, así como el
fortalecimiento de las microfinanzas, al comprender cómo aumentar el acceso a servicios
financieros (ahorros, crédito, seguros), por parte de los sectores de bajos ingresos8. En este
4 http://envivo.bancomundial.org/inclusion-financiera-una-manera-de-cerrar-la-brecha-blogen-vivo-y-webcast
5 Churchill, Craig y Matul Michal, Protecting The Poor. A Microinsurance Compendium
Volume II. Munich Re Foundation, ILO. 2012. Pg. 11.
6 Véase Churchill, Craig, comp., (2009). Protegiendo a Los Pobres. Un Compendio Sobre Microseguros.
Plaza y Valdés Ed., Munich Re Foundation, CGAP, ILO. 2009. Pág. 1. Y Pinzón, Mariana. Microseguros. Historia y Evolución en Colombia. En: La Industria Aseguradora en Colombia, FASECOLDA
35 Años. Tomo II, editado por Junguito Bonnet, R., Y Vargas, M.J., (2011). FASECOLDA. Pág. 489.
7 Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 15 y ss.
8 Villalobos, I.; Sanders, A., y De Ruijter De Wildt, M., (2003). Microfinanzas en Centroamerica:
los Avances y Desafíos. Serie Financiamiento del Desarrollo, Unidad de Estudios Especiales
de la Secretaría Ejecutiva, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, Chile. En:
.. 432 ..
Regulación en microseguros
sentido, la literatura ha destacado cómo un mayor acceso a servicios financieros puede
incrementar el nivel de bienestar de los hogares que se benefician de dicha oportunidad9,
por lo que este fortalecimiento es una estrategia viable para combatir la pobreza y la desigualdad, y los microseguros se constituyen como una herramienta de la mayor importancia
dentro del radar de cualquier Estado en el desarrollo de sus políticas para la inclusión.
La Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS, por sus siglas en
inglés), se ha pronunciado al respecto, al manifestar que:
Un elemento central en la promoción de sistemas financieros incluyentes
es el desarrollo de los microseguros –la protección de las personas de bajos
ingresos contra riesgos específicos a cambio de pagos regulares de primas proporcionales a la probabilidad de ocurrencia del riesgo involucrado–, al tiempo
que continúan fomentando un sistema financiero sólido10.
En Colombia no existe una regulación particular para los microseguros, ya que la legislación no contempla una definición propia para estos, ni un marco regulatorio específico
que defina las relaciones entre las partes involucradas en esta forma de negocio. Sin embargo,
los microseguros han tenido un desarrollo importante en el país, como se verá más adelante.
Con fines estadísticos, el comité de Microseguros de FASECOLDA, conformado
por las aseguradoras afiliadas que cuentan con estos productos en su portafolio, los definió
como: la protección a personas de bajos ingresos y sus bienes contra amenazas específicas,
con los siguientes requisitos:
• Ser diseñados, en sus condiciones y procedimientos, pensando en la población
objetivo (la más vulnerable).
• Ser comercializados a través de canales adecuados para el acceso de la población
de bajos ingresos.
• Tener una prima bimestral (cada dos meses), igual o inferior a la doceava parte de
1 SMMLV (cerca $24 mil pesos mensuales en 2013).
• Tener un valor asegurado igual o inferior a 135 SMMLV (cerca de $78 millones
de pesos en 2013)11.
http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/14029/P14029.
xml&xsl=/ues/tpl/p9f.xsl&base=/ues/tpl/top-bottom.xsl
9 Véase Pines y Carvallo, Ob. Cit. Pg. 17
10 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros,. Pág. 11.
11 Esta definición se basa en la que la Superintendencia Financiera estableció en la Circular Ex-
.. 433 ..
Durante el año 2012, en lo referente a pólizas voluntarias, se emitieron cerca
de $250 mil millones de pesos en primas de microseguros, lo que corresponde a
más del doble de las primas emitidas en 2008. El número de riesgos asegurados pasó
de 3.8 millones de pesos en 2008 a 6.4 millones de pesos en 2012, conservando la
tendencia creciente de los últimos cinco años. La prima promedio mensual se encuentra en $3.200 pesos, con un valor asegurado promedio de nueve millones de
pesos. Los siniestros pagados, más de 55 mil, ascienden a más de $65 mil millones
de pesos. El valor promedio de cada siniestro fue de 1.2 millones de pesos. Los
canales más utilizados para su comercialización han sido las empresas de servicios
públicos, la bancaseguros y las instituciones microfinancieras. Vida grupo fue el
mayor segmento, al dar cuenta del 55% de las primas de microseguros emitidas el
año pasado, mientras que el de accidentes personales representó un 21%, seguido
de exequias con un 11% 12.
Con la participación de 17 compañías que ofrecen microseguros en el país y
un mercado que viene desarrollándose aceleradamente tanto a nivel mundial como
local, –según el Grupo Consultivo para la Asistencia de los Pobres (CGAP)13, el
4,4% de los africanos y el 7,6% de los latinoamericanos están cubiertos por un microseguro14–, se ha hecho evidente la necesidad de contar con un marco regulatorio
especial para este tipo de seguros. Colombia no ha sido ajena a este debate y el sector
asegurador ha querido identificar si la falta de un marco normativo específico pudiese ser una barrera para el continuo desarrollo del mercado, teniendo en cuenta
la tendencia de distintos países a promulgar normas al respecto, y el hecho de que
diversos consultores y estamentos han resaltado a Colombia como un caso muy
exitoso para los microseguros.
El presente documento busca tener una visión de la experiencia internacional y
presentar posiciones y recomendaciones dadas por distintos organismos calificados
en materia de mercados de seguros inclusivos con respecto a la normativa de los
microseguros, y analizar su pertinencia dentro de la realidad colombiana.
En la siguiente sección se hace una breve revisión de la relación entre acceso
a servicios financieros y el rol de los microseguros en esta materia.
terna 026 de 2008 como excepciones a la obligación de diligenciar el formulario de solicitud
de vinculación de clientes al momento de la suscripción de la póliza.
12 Las cifras corresponden a seguros voluntarios. Fuente: FASECOLDA.
13 Grupo consultivo para la asistencia de los pobres, alojado en el Banco Mundial. Acceso web:
http://www.cgap.org/
14 CGAP, (2013). Landscaping Microinsurance in Africa And Latin America.
.. 434 ..
Regulación en microseguros
2. Acceso a los servicios financieros
Como se planteó en el capítulo anterior, los microseguros están atados a la inclusión financiera; a través de esta, se busca llegar a las personas que usualmente no pueden acceder a
los servicios y productos financieros por diversas razones (económicas, culturales, geográficas, etc.). Como lo ha manifestado la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras
de Colombia (Asobancaria)15, el debate alrededor del potencial de la inclusión financiera
como herramienta para la superación de la pobreza se ha tornado en un tema recurrente
en el ámbito académico. La gran mayoría de los países emergentes han estructurado una
definición de inclusión financiera con el fin de formular políticas que la impulsen16.
2.1 Perspectiva internacional
La IAIS ha manifestado que la inclusión financiera:
Hace referencia a un estado en el que todos los adultos en edad activa
tienen un acceso efectivo a crédito, ahorros, pagos y seguros ofrecidos por
prestadores formales. Acceso efectivo implica una prestación de servicios
eficiente y responsable, a un costo accesible para el cliente y sostenible para
el proveedor, de modo que los clientes excluidos financieramente puedan
hacer uso de los servicios financieros formales en lugar de las opciones informales existentes17.
Cabe anotar que, tradicionalmente, los hogares pobres en América Latina han
tenido escaso o nulo acceso a los servicios financieros formales; sin embargo, la evidencia demuestra que los hogares pobres ahorran y se endeudan. Lo suelen hacer para
suavizar el consumo (ahorros para enfrentar emergencias o para anticipar choques
que puedan afectar sus niveles de ingreso), pagar servicios, comprar víveres o bienes
durables. Cuando es posible, además, acumulan activos para eventualmente invertirlos en capital humano (salud y educación de sus hijos), en mejorar sus viviendas y en
abrir negocios propios.
15 Acceso web: http://www.asobancaria.com/
16 Asobancaria, (2011). Informe de Inclusión Financiera, Pág. 5.
17Fuente: Global Partnership for Financial Inclusion (2011). Global Standard-Setting Bodies and Financial Inclusion for the Poor: Toward Proportionate Standards and Guidance; en IAIS, Application
Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets, 2012. Numeral 1.9.
.. 435 ..
El acceso al mercado financiero le permite a los hogares menos favorecidos suavizar
el ingreso y el consumo cuando se enfrentan, ya sea a choques sistémicos, o idiosincráticos
(los primeros afectan a la comunidad, como los desastres naturales y los segundos a hogares
específicos, como la enfermedad o muerte del proveedor de la familia).
Si bien cada núcleo familiar afronta los choques a partir de diferentes estrategias
(diversificación de actividades de producción al interior del hogar, diversificación de cultivos, ahorros informales preventivos, préstamos de diferentes fuentes, redes informales
de apoyo), estas estrategias no siempre son exitosas y en algunos casos llevan a situaciones
más perjudiciales, porque los usuarios terminan perdiendo sus activos productivos o
presentando, por ejemplo, deserción escolar.
Cuando el choque es sistémico, las fuentes de crédito informal como amigos o familiares no están disponibles, pues todo su círculo se ve afectado. El hecho de que el público
busque y acuda a las mencionadas estrategias informales, refleja una demanda efectiva por
servicios financieros. Es frente a estas situaciones que los mercados de servicios financieros
permiten a los hogares manejar o enfrentar mejor el riesgo y los choques, a través de productos como ahorros, créditos y microseguros. El acceso al crédito y, particularmente a los
seguros, le permite a la población más vulnerable invertir en pro de sus emprendimientos
productivos, escogiendo entre diversas posibilidades; tener acceso a distintos mercados y
cambiar su comportamiento frente al riesgo18.
La inclusión financiera contribuye a la estabilidad económica, es un elemento importante para facilitar mercados financieros equitativos y sólidos en una jurisdicción. Una
inclusión poco efectiva podría ocasionar inestabilidad financiera en el sector, la interrelación
entre inclusión financiera y estabilidad financiera es uno de los motivos de interés de los
líderes del G-2019. En este sentido, dentro del capítulo Apoyo a los más vulnerables, de
los acuerdos del G‐20, se hace referencia a la importancia del incremento del apoyo en la
inclusión, consistente con tres medidas fundamentales: el apoyo a una red social de tipo
global, el trabajo con donantes y la creación de un grupo de expertos en inclusión financiera20.
En 2011, los líderes del G-20 aprobaron los ‘Principios para la inclusión financiera
innovadora’, con el fin de desarrollar una política propicia y un marco regulatorio que
favorezca dicha inclusión, que implica mejorar el acceso a los servicios financieros para las
18Maldonado, J.H.; Moreno, RdP:, Giraldo, I., y Barrera C.A., (2011). Transferencias Condicionadas: ¿Hacia La Inclusión Financiera De Los Pobres En América Latina? International
Development Research Centre, Serie Análisis Económico 26, 2011, Pgs. 43 y 44.
19IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance
Markets. Numeral 1.11.
20Riveros, Luis A., (2010). Las Economías G-20 y la Crisis Financiera: Preocupación por la Gobernanza. Real Instituto Elcano, Red Iberoamericana de Estudios Internacionales, Madrid, Pág. 2.
.. 436 ..
Regulación en microseguros
poblaciones de bajos ingresos, a través de la implementación de nuevos métodos seguros
y eficaces, resguardando a los clientes y a la estabilidad financiera, estos deberán adaptarse
a los distintos contextos de cada país21.
El G-20 considera como elemento constitutivo de la inclusión financiera, que los
mercados inclusivos de seguros respondan a las siguientes características22:
•
•
•
•
Ser accesibles.
Ser sostenibles.
Ser eficientes.
Ofrecer todos sus productos y servicios de manera responsable, a través de aseguradoras e intermediarios autorizados y supervisados.
2.2 La inclusión financiera en Colombia
Con respecto al caso colombiano, el índice de bancarización ha mostrado un crecimiento
considerable. La Asobancaria ha reportado en su Informe de Inclusión Financiera, con
corte a marzo de 2012, que se evidencia un aumento significativo en el número de personas con productos financieros (284 mil personas), al pasar de 19.641.000 personas en
el cuarto trimestre de 2011, a 19.925.000 personas en el primer trimestre de este año.
Además, al primer trimestre de dicho año, el indicador de bancarización, que se obtiene
de la relación entre el número de personas mayores de edad con al menos un producto
financiero sobre el total de la población adulta, alcanza el 65,2%23.
Sin embargo, es necesario enfocar las políticas hacia las regiones y grupos humanos
que han presentado un menor progreso, es importante continuar con el desarrollo de
nuevas estrategias y productos que permitan aumentar el acceso y uso de los productos
financieros, teniendo en cuenta que son determinantes en el proceso de inclusión24.
Una de las herramientas para el cumplimiento del objetivo de la inclusión financiera, y
para desarrollar la promoción del acceso al crédito y a los demás servicios financieros buscando
la equidad social, es el programa ‘Banca de las Oportunidades’25, administrado por el Banco de
21 IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance
Markets. Numerales 1.9. a 1.12.
22 Ídem.
23 Asobancaria, (2012). Informe de Inclusión Financiera: Cifras a Marzo de 2012.
24 Capera, L. y González, A. (2011). Un Índice de Bancarización para Colombia. En: Banco de
la República, Reporte de Estabilidad Financiera, Temas de Estabilidad Financiera, Colombia,
Septiembre de 2011, No. 64, Pág. 19.
25 Acceso web: http://www.bancadelasoportunidades.gov.co/portal/default.aspx
.. 437 ..
Comercio Exterior (Bancoldex)26, planteado originalmente en el documento del Conpes 3424,
de mayo 16 de 2006. Como consecuencia del mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público expidió el Decreto 3078 del 08 de septiembre de 2006, en el que se crea el ‘Programa
de Inversión Banca de las Oportunidades’, este promueve el acceso a servicios financieros a familias en pobreza, hogares no bancarizados, microempresarios y pequeña empresa. Se enmarca
dentro de la política de largo plazo del Gobierno Nacional, dirigida a lograr el acceso a servicios
financieros para la población de bajos ingresos, con el fin de reducir la pobreza, promover la
igualdad social y estimular el desarrollo económico en Colombia.
Este programa financia con sus propios recursos los préstamos que otorga y
asume su correspondiente riesgo. La ‘Banca de las Oportunidades’ facilita la labor
de su red de participantes propiciando las reformas necesarias al marco regulatorio,
apoyando la estrategia de promoción e incentivos, e impulsando acuerdos con los
diferentes gremios, buscando cumplir las metas específicas de logros en cobertura
física y acceso a servicios financieros27.
3. Definición de microseguros
La IAIS ha considerado que cada país debe decidir acerca de un marco normativo de microseguros basándose en su experiencia propia, la realidad de su mercado, y los objetivos
de las políticas públicas que quieran lograrse, aplicando el principio de proporcionalidad.
En este mismo sentido, se compasa la decisión de tener una definición de carácter normativo del microseguro.
Para el Microinsurance Network, es posible proporcionar una definición de microseguros que ayude a que los participantes y reguladores del mercado colaboren en la
construcción del mismo; esta podría ser útil para promocionar la educación, protección
y opciones entre los consumidores, y apoyaría la coordinación de los diferentes niveles
regulatorios en los gobiernos, en su tarea de propiciar las condiciones para el desarrollo
del mercado, así como para dar confianza a potenciales participantes28.
De acuerdo con la IAIS, es muy importante que los supervisores entiendan claramente qué son los microseguros en general, y lo definan en sus jurisdicciones particulares
(no necesariamente en un cuerpo normativo), antes de considerar cualquier enfoque
26 Acceso web: http://www.bancoldex.com/portal/default.aspx
27 En http://www.bancadelasoportunidades.gov.co/contenido/contenido.
aspx?catID=298&conID=673
28 MicroInsurance Network Focus, Note 1, Pág. 3.
.. 438 ..
Regulación en microseguros
regulatorio en términos de su tratamiento relacionado con aspectos prudenciales, de
conducta de mercado y operacionales29.
Internacionalmente, se ha reconocido que el seguro le ofrece beneficios importantes
a la población de bajos ingresos, dado que ayudan a evitar que los individuos y las familias
recaigan en la pobreza extrema cuando se enfrentan a una pérdida financiera30. Sin embargo,
a pesar de las diferencias entre los microseguros y los seguros tradicionales, no existe una
definición única para los primeros31.
Para el Micro Insurance Centre, en trabajo comisionado por el BID – FOMIN,
los microseguros son producto de seguros modestos, tanto en su cobertura, como en
los niveles de tarifación; están basados en los riesgos asegurados y cumplen con las
siguientes características:
• Una población meta: el producto está desarrollado intencionalmente para servir a
la población de bajos ingresos. Los productos de venta masiva pueden ser incluidos
en esta definición, siempre y cuando cumplan con este y con los siguientes criterios.
• Los riesgos son asumidos por el sector privado: el Gobierno no debe ser el portador
de los riesgos. Los programas de seguridad social no se consideran microseguros,
aun si están orientados específicamente a cubrir a las personas de bajos ingresos.
• Objetivo de sostenibilidad: el producto debe estar orientado hacia la rentabilidad
o, al menos, hacia la sostenibilidad.
• Subsidios mínimos: el producto debe reflejar pocos o ningún subsidio, estos deberán
ser desmontados paulatinamente.
Es importante resaltar que en esta definición se excluyeron productos que otros
estudios, gobiernos u organizaciones pueden considerar como microseguros32.
Así es como encontramos definiciones más amplias, como la que aporta Churchill
en el compendio sobre microseguros Protegiendo a los pobres33:
29 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros, Pág. 17.
30 McCord, M.J.; Tatin-Jaleran C. e Ingram, M., (2012). El Panorama de los Microseguros en
América Latina y el Caribe: Una Nota Informativa. Micro Insurance Centre, comisionado por
BID – FOMIN; y Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 1.
31 McCord, M.J.; Tatin-Jaleran C. e Ingram, M., (2012). El Panorama de los Microseguros en
América Latina y el Caribe: Una Nota Informativa. Micro Insurance Centre, comisionado por
BID – FOMIN.
32 McCord et ál. Ob. Cit., Pág. 2.
33 Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 12 y ss.
.. 439 ..
Corresponden a la protección de las personas de bajos ingresos contra
riesgos específicos, a cambio de pagos regulares de prima proporcionales a la
posibilidad y costo del riesgo envuelto. Esta definición es básicamente la misma
que podría utilizarse para el seguro regular, excepto por el mercado claramente
establecido que quiere atender: personas de bajos ingresos.
Igualmente, la IAIS considera que un microseguro es ese al que accede –o que es
accesible–, por la población con bajos ingresos, que puede ser ofrecido por distintas entidades, pero cumpliendo con las prácticas de seguros generalmente aceptadas (las cuales
deben incluir los principios básicos de seguros). Esto significa que el riesgo asegurado
por una póliza de microseguros se gestiona según los principios de seguros y se financia
a través de primas34.
Camargo y Montoya (2011) consideran, en la misma línea de pensamiento, que
resulta difícil afirmar que exista unanimidad sobre la definición de microseguros, sin
perjuicio de que se hayan identificado dos tendencias para definirlo: en razón del monto
de las coberturas o primas, y en razón de la población a la cual esté dirigido el seguro35.
La definición de microseguros varía en las diferentes jurisdicciones. En algunas, no se
considera un tipo separado de seguro y solamente se ve como uno disponible por sumas
pequeñas. Esta se podría citar como una de las razones por las cuales no se han desarrollado
un conjunto separado de normas para el microseguro en muchas jurisdicciones36. Algunos
ejemplos de definiciones de microseguros en el ámbito internacional son:
• Perú: seguro masivo de bajo costo y cobertura reducida que protege a personas
y microempresarios frente a los riesgos que les afecten en el monto establecido.
• México: seguros que promueven el acceso de la población de bajos ingresos a la
protección del seguro, mediante la utilización de medios de distribución y operación de bajo costo.
• India: todo seguro de vida, salud, propiedad o accidentes personales individual
o colectivo cuyos valores asegurados se disponen en la norma. Definición de los
productos basada en el canal, ya que se crea una categoría de “agente de microseguros” para la distribución de estos, con requisitos y reglamentación favorables,
pero limitado a entidades no lucrativas, como ONG’s o mutuales.
34 IAIS, (2007). En: MicroInsurance Network Focus, Note 1.
35 Camargo, L.A., y Montoya, L.F., (2011). Microseguros: Análisis de Experiencias Destacables
en Latinoamerica y el Caribe. Fides, BID-Fomin, Fundación Mapfre. Pág. 18.
36 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros. Pág. 12.
.. 440 ..
Regulación en microseguros
• Filipinas: seguros que le ofrecen protección a las personas vulnerables y alivia su
situación frente a los riesgos.
En cada país, las definiciones hacen referencia al público objetivo de estos productos,
a quiénes pueden ofrecerlos, a valores de prima y asegurados máximos, y/o a canales de
distribución.
En el contexto colombiano no existe una definición de carácter normativo
con respecto a qué son los microseguros, por eso, no existe un marco jurídico específico para este fin. Sin embargo, la literatura se ha inclinado por la definición
que implica el valor y el público al que se dirigen los mismos: los microseguros
pueden entenderse como el mecanismo formal de gestión de riesgos, similar a los
seguros tradicionales ofrecidos por las compañías aseguradoras, en donde se busca
la protección de las personas de bajos ingresos contra ciertos riesgos, a cambio de
un pago regular de prima37.
Con el fin de recolectar estadísticas sobre microseguros, el Comité de Microseguros
de la Federación de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA), en la que participan
todas las compañías afiliadas que explotan estos seguros, los definió en los términos ya
mencionados, utilizando como referencia aquellos que no están obligados a diligenciar el
Formulario de Conocimiento del Cliente al momento de su suscripción, en los términos
dados por la Superintendencia Financiera de Colombia (valor asegurado igual o inferior
a 135 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV), y valor de prima anual
igual o inferior a medio SMMLV).
En efecto, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (EOSF)38 y en las Circulares Externas 022, 061 de 2007 y 026 de 2008
de la Superintendencia Financiera de Colombia, y atendiendo a las recomendaciones
y prácticas internacionales emanadas de GAFI39 y GAFISUD40, las aseguradoras (así
como todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera), deben adelantar políticas de conocimiento del cliente y prevención del riesgo de lavado de activos
y financiación del terrorismo. Dentro de esta política, una de las herramientas más
importantes es el Formulario de Conocimiento del Cliente, que las entidades vigiladas hacen diligenciar a todas las personas naturales y jurídicas que buscan contratar
37 Pinzón, en Junguito y Vargas, ed., Ob. Cit., Pág. 494.
38 Ver además la Norma Técnica Colombiana de Riesgo 5254.
39 Grupo de Acción Financiera Internacional. Acceso web http://www.fatf-gafi.org/
40 Organización intergubernamental de base regional que agrupa a los países de América del Sur para
combatir el lavado de dinero y la financiación del terrorismo (http://www.gafisud.info/home.htm)
.. 441 ..
productos y servicios financieros. Sin embargo, los fines de estas normas perjudican
en cierta medida el desarrollo de mercados inclusivos, en tanto hacen más dispendiosa
la penetración del producto en su público objetivo.
Consciente de lo anterior, la Superintendencia Financiera en la Circular Externa 026
de 2008 relacionó en su numeral 4.2.2.1.1.2 las excepciones a la obligación de diligenciar
el formulario de solicitud de vinculación de clientes y de realizar entrevista, en las que
encontramos entre otras los siguientes seguros:
• Los relativos a la seguridad social.
• Los tomados mediante mercadeo masivo o Bancaseguros, siempre que el
pago de las primas se haga mediante descuento directo de cuenta de ahorros,
cuenta corriente o tarjeta de crédito, y autorización previa del traslado por
parte del cliente.
• Tomados por personas naturales o jurídicas por cuenta y a favor de sus empleados,
cuyo origen sea un contrato de trabajo o relación laboral, con respecto a la información del asegurado y el beneficiario. En lo que hace al tomador, la información
debe solicitarse en su totalidad.
• Exequiales.
• Tomados por personas naturales o jurídicas en una misma entidad aseguradora, que
cumplan los siguientes requisitos en forma simultánea: i). Que el valor asegurado
sea igual o inferior a 135 SMMLV, y ii). Que el máximo pago bimestral de la prima
sea igual o inferior a la doceava parte de un (1) SMMLV. Sin perjuicio de lo anterior,
al momento del siniestro las entidades aseguradoras deberán darle cumplimiento
a las disposiciones sobre conocimiento del cliente.
De esta forma, además de otras consideraciones y objetivos, se logró que los productos dirigidos a la población más vulnerable estén exentos de esta obligación, consiguiendo
así facilidad y agilidad en su colocación dentro de su público objetivo.
El hecho de que la definición de microseguro haya sido establecida con fines estadísticos por el mismo sector asegurador, a pesar de la inexistencia de una definición en la
regulación, ha sido reconocido internacionalmente como algo meritorio, pues, por años,
ha permitido la recolección y análisis de datos relevantes41.
En conclusión, el hecho de no contar con una definición explícita de microseguros a nivel regulatorio no ha impedido el desarrollo de los seguros inclusivos en el
caso colombiano.
41 Churchill y Matul, comp., Ob. Cit., Pg. 13
.. 442 ..
Regulación en microseguros
4. Regulación en microseguros
La función primordial de los reguladores y las autoridades de supervisión del mercado de
seguros (y por ende, de microseguros), es generar un ambiente en donde los intervinientes
se encuentren protegidos y se les brinden las garantías para lograr un mercado saludable.
Según Wiedmaier- – Pfister y Chatterjee, esto se manifiesta por lo menos de tres maneras42:
• Protegiendo a los asegurados en general al garantizar la solvencia de los proveedores
de los productos de microseguro, lo que incluye la autorización con la que deben
contar dichas entidades para la promoción y colocación de estos.
• Protegiendo a los clientes en particular frente a ventas engañosas y malas gestiones
en la atención de siniestros y quejas.
• Desarrollando los mercados de seguros, mejorando la eficiencia y propendiendo
por un adecuado diseño de los productos y de los mecanismos de promoción,
logrando el acceso a estos seguros por parte de las personas que usualmente no
los tendrían o no podrían costearlos.
Teniendo en cuenta que, como se planteó en líneas anteriores, el mercado de los
microseguros puede y debe ser un negocio sostenible, regido por la misma ortodoxia
actuarial y de sostenibilidad que los seguros tradicionales, este se desenvuelve dentro del
modelo de la oferta y la demanda.
Al respecto, la IAIS reitera que los supervisores deben tener presente que características como la actuaría, contabilidad, auditoría, documentación de la póliza, reaseguros,
indicadores de monitoreo de desempeño, administración técnica de las afiliaciones y los
siniestros, contratos con proveedores, entre otros, son comunes y aplican tanto al seguro
tradicional como al microseguro43.
Por eso, en los países en los que se han presentado problemas de mercado (como
una oferta insuficiente o la presencia de actores informales que no garantizan seguridad
a los clientes), la solución ha sido la implementación de un marco normativo rígido que
busca solventar dichas situaciones. El CGAP Working Group on Microinsurance44 reco-
42 Wiedmaier-Pfister M., y Chatterjee A., Un Entorno de Regulación para el Microseguro. En:
Churchill, comp., Ob. Cit., Pág. 528 y ss.
43 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros. Pág. 14.
44 Grupo que se transformó en el Regulation, Supervision and Policy (RSP) Working Group
del Microinsurance Network. Acceso web: http://www.microinsurancenetwork.org/workinggroup/Regulation-Supervision-and-Policy/10.php
.. 443 ..
noce que en algunas jurisdicciones se requiere un ambiente regulatorio que propicie el
desarrollo del microseguro45.
Por el contrario, en otros países se han desarrollado mercados sanos e incluyentes,
con la participación de actores formales y garantías de protección al consumidor, sin la
necesidad de contar con una legislación específica para los productos de microseguros.
En este sentido, la IAIS manifiesta que el regulador en cada país deberá analizar,
aplicando el principio de proporcionalidad, la viabilidad de implementar un marco regulatorio, dependiendo de la realidad y desarrollo de su mercado, y de las necesidades
del mismo; para ello, sería necesaria la participación de los reguladores y supervisores en
mayor o menor medida en relación con el mercado mismo.
El fortalecimiento y desarrollo de los microseguros puede ocurrir, tanto en escenarios
normativos donde la regulación sea general para todo el panorama asegurador, como en
aquellos en que se ha desarrollado un marco legal propio para los microseguros. Las diferencias varían según la realidad de cada país, la madurez de sus mercados, y el interés que
reguladores y supervisores muestren hacia este tema. Esto ha sido tenido en cuenta por los
distintos entes de regulación y vigilancia involucrados, pues su impacto en la lucha contra
la pobreza es notorio.
Los microseguros pueden mejorar el bienestar de la gente de bajos ingresos, por lo
que deberían aceptarse como una prioridad política en la lucha contra la pobreza; también,
ayudar a los menos favorecidos a gestionar riesgos importantes y brindar servicios vitales.
En esta medida, un ambiente regulatorio que innecesariamente impida su desarrollo, está
obstruyendo el bienestar de los menos afortunados46.
Internacionalmente, las distintas comunidades se han visto en la necesidad de acudir
a los sistemas de aseguramiento informal cuando no reciben una oferta por parte de los
aseguradores formales, pues ven la administración de sus riesgos como una necesidad.
Igualmente, se le ha prestado atención al uso de redes existentes para proveer microseguros
innovadores a la población vulnerable, incluyendo la infraestructura de servicios públicos,
redes de telefonía celular, y proveedores de inputs para la agricultura47.
CENFRI y CGAP realizaron un estudio de caso del papel de la regulación en el desarrollo de los mercados de microseguros en cinco países (Colombia, India, Filipinas, Sur
África y Uganda)48, y encontraron que las políticas, la regulación (incluyendo aquella no
45 IAIS, (2007). Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros.
46 MicroInsurance Network Focus, Note 1. Pág. 5
47 MicroInsurance Network Focus, Note 1. Pág. 5
48 Bester, H.; Chamberlain, D. y Hougaard, C., (2008). Making Insurance Markets Work for the Poor:
Microinsurance Policy, Regulation and Supervision. CGAP y CENFRI, Pág. IX y ss, y 10 y ss.
.. 444 ..
Regulación en microseguros
específica para seguros), y la supervisión sobre el desarrollo de los microseguros, influyen
de diversas maneras, como se reseña a continuación:
• Para el desarrollo de los microseguros, enfoques normativos proactivos e incluyentes
son más benéficos que los enfoques reactivos y excluyentes.
• La incertidumbre reglamentaria socava el desarrollo del microseguro.
• La carga de la regulación general determina la necesidad de un marco dedicado a
los microseguros. Si la regulación en general es suficiente, la necesidad de un marco
propio se reduce.
• Una política de inclusión financiera favorece el desarrollo de los microseguros.
• Los reguladores y supervisores requieren de un mandato claro para apoyar el desarrollo de estos productos.
• Constituir barreras regulatorias innecesariamente altas perjudica la entrada de
proveedores potencialmente legítimos.
• Siguiendo un enfoque basado en el riesgo, las entidades que suscriban el mismo
tipo de riesgos deben contar con una carga normativa similar.
• Algunos mercados de seguros funcionaron inicialmente en ambientes sin regulación. El hecho de regular no necesariamente generó el desarrollo de los mismos.
Esto, debido a que los mercados de seguros se nutren de diversos factores externos
dentro del contexto económico propio.
• Los objetivos individuales de los reguladores y los supervisores (expuestos anteriormente), no pueden ir en contravía a un mercado que funcione positivamente.
En efecto, algunas veces los objetivos individuales pueden contradecirse entre sí,
dependiendo de la política pública que busque fortalecer el estado (desarrollo del
mercado vs. reglas de ingreso y capitales mínimos, por ejemplo).
Consecuente con lo anterior, la IAIS reconoce que los supervisores de seguros en
mercados emergentes y economías en desarrollo son cada vez más conscientes de la necesidad de buscar un equilibrio saludable entre regulación, mejora del acceso a los servicios
de seguros y protección de los asegurados49.
4.1 Objetivo de la regulación
En su Tool Kit No. 1 Country Diagnostic Studies Analytical Framework, Acces to In49 IAIS, (2012). Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance
Markets, Numeral 1.5.
.. 445 ..
surance Initiative –A2II–50, manifiesta que asegurar la solvencia y la protección de los
consumidores son, tradicionalmente, los principales objetivos en la mayoría de las jurisdicciones. Sin embargo, recientemente, el énfasis en una serie de países se ha ampliado
para incluir también el desarrollo del mercado como un objetivo explícito. El objetivo del
desarrollo del mercado tiene un peso particular en los mercados emergentes y en los países
en desarrollo en los que el mercado de seguros es pequeño y de limitado alcance. Al mismo
tiempo, los países en desarrollo han recibido cada vez mayores presiones para alinear sus
regímenes reglamentarios a las normas internacionales de solvencia y estabilidad. Por esto,
los reguladores se han encontrado ante un complejo conjunto de objetivos que equilibrar51.
La Entidad considera que con el fin de alcanzar los objetivos establecidos, los reguladores utilizan tres categorías de instrumentos para influenciar el mercado: i). Políticas,
(corresponde a las intenciones de un gobierno sobre el ordenamiento del sector financiero);
ii). Regulación, (legislación, normas y guías para lograr los objetivos de la política) y, iii).
Supervisión, (implementación de la regulación y vigilancia de su cumplimiento).
En el mismo documento mencionado se manifiesta que el esquema regulatorio
podría agruparse dentro de las siguientes categorías:
• Política / Regulación en inclusión financiera: extender el acceso y uso de los servicios financieros formales (bancarización, como ocurre en el caso colombiano).
• Regulación prudencial: los oferentes de productos de seguros deben estar en
capacidad de honrar los compromisos contractuales con sus clientes (requisitos
mínimos de ingreso, márgenes de capital y solvencia, etc.).
• Regulación de la conducta del mercado: distribución, intermediación y comercialización de los productos de seguros.
• Regulación de productos: asegura la protección al consumidor y la estabilidad al
regular la naturaleza y estructura de los productos de seguros e incluye normas
prudenciales, institucionales y de conducta de mercado.
• Regulación institucional: se refiere al gobierno corporativo de los oferentes, requerimientos acerca de la naturaleza jurídica de los mismos, calidad de sus directores
y administradores, etc.
• Otras regulaciones: normativa que no es diseñada directa ni específicamente para los seguros, pero que puede afectar el desarrollo de este mercado (normas de prevención de lavado
de activos, régimen tributario, regulación del sistema de pagos, sector microfinanciero, etc.).
50 Acceso web: http://www.a2ii.org/
51 A2II. Tool Kit No. 1. Micro Insurance Country Diagnostic Studies: Analytical Framework
and Methodology. Pág. 14
.. 446 ..
Regulación en microseguros
La política, regulación y supervisión del mercado de microseguros generan por su
propia naturaleza un impacto en el mercado, principalmente de dos maneras:
• Barreras: en primera instancia, determinan quiénes pueden participar en el mismo,
ya sea como proveedores o como intermediarios, exigiendo el cumplimiento de
ciertas condiciones como inscripciones previas, autorización para su funcionamiento, requisitos de capital y de funcionamiento, etc.
• Costos: la regulación impacta en la estructura de costos, lo que se refleja en el mercado mismo. La severidad del marco normativo podría fomentar o desincentivar
la intención de los jugadores de participar en el mercado.
4.2 Casos de análisis
Entidades como CENFRI52, A2II y CGAP, entre otras, han realizado estudios de caso
en África y Latinoamérica acerca de la situación de cada país en donde el mercado de
seguros inclusivos ha mostrado ser importante. A continuación, reseñamos algunas de
las principales conclusiones encontradas:
4.1.1 Zambia53
Es un país de bajos ingresos, con una población cercana a los 12 millones de habitantes.
Su economía se ha basado en gran medida en el sector de la minería del cobre. El 65%
de los zambianos viven en zonas rurales, por lo que la participación de la agricultura en
su economía es importante. El 64% de la población vive por debajo del umbral de 1.25
dólares diarios, y cerca del 87% sobrevive con menos de 2.50 dólares por día.
En cuanto a algunos indicadores socioeconómicos, el Censo de 2000 mostró que la
pobreza general es del 73% y la extrema del 58%. El empleo formal solo acoge al 18,3% de
la población, y el 40% de la población activa se dedica a la economía informal; los demás
se encuentran desempleados (principalmente en las zonas urbanas), o involucrados con
la agricultura de subsistencia54. El 15% de los adultos cuentan con una cuenta bancaria y
alrededor del 66% no utilizan ningún servicio o producto financiero.
52 Centre for Financial Regulation and Inclusion. Acceso Web: http://www.cenfri.org/
53 Hougaard, C.; Chamberlain D., y Aseffa. Y., (2009). Towards A Strategy for Microinsurance
Development in Zambia: A Market and Regulatory Analysis. CENFRI.
54 Manje, Lemmy, (2005). Madison Insurance Zambia, Good and Bad Practices, Case Study No.
10. CGAP Working Group on Microinsurance, Pág. 1.
.. 447 ..
El mercado de seguros, y el de bienes y servicios en general, ha sido primariamente
informal y la penetración del seguro es muy baja; solo el 6,6% de la población adulta manifiesta tener seguro. Si se descuentan los seguros de auto y el sistema de pensiones para
los empleados formales, se reduce al 3,8%. El mercado de seguros es entonces pequeño,
reportando en 2007 primas por 44 millones de dólares en seguros de largo plazo (como
algunas pólizas de vida, rentas vitalicias o salud), y 152 millones en seguros generales.
Este mercado se ha basado principalmente en las corporaciones y grupos de empleados formales. Sin embargo, se ha desarrollado recientemente el mercado de retail, en busca
de llegar a la población que se encontraba desatendida; de esta manera, los aseguradores
formales están acercándose a una población que recurría a la informalidad ante la necesidad
de administrar sus riesgos. Sin embargo, la informalidad afecta la inclusión financiera, pues
para las entidades financieras se hace más difícil llegar a este nuevo público.
Los productos de microseguros que sobresalen son: vida, atado a créditos (actualmente el producto de seguro con el mayor alcance al por menor), seguro funerario y seguro
de salud. Los seguros generales, hasta ahora, no han sido una prioridad (sin embargo, ha
sido importante la implementación de seguros combinados funerarios con cobertura para
riesgos de pequeñas empresas).
La regulación de seguros en Zambia está bajo la jurisdicción de la Caja de Pensiones
y Seguros (PIA), establecida en 1997, y tiene la responsabilidad de autorizar y supervisar
a las aseguradoras, y de ejecutar los cambios regulatorios que den cabida a nuevas situaciones que sean de relevancia para el mercado. El seguro se rige por la Ley de Seguros 27
de 1997, modificada por la Ley 26 de 2005.
El Gobierno de Zambia busca la inclusión financiera en el marco del ‘Plan de Desarrollo del Sector Financiero’ (FSDP por sus siglas en inglés), y la Ley de Seguros no establece barreras de entrada para los jugadores potenciales: los requisitos mínimos de capital
inicial son relativamente bajos y no se perciben como limitantes por los nuevos actores.
Las enmiendas de 2005 introdujeron una estricta diferenciación entre las aseguradoras de
seguros de personas y las de generales. Sin embargo, la PIA ha buscado cruzar la brecha
de demarcación en lo que a microseguros se refiere.
En Zambia, la definición de microseguros está basada en tres conceptos: “seguro” (se rige por
los conceptos técnicos y jurídicos), “accesible a / accedido por” (se refiere a canales y estrategias
de distribución), y “población de bajos ingresos” (público al que va dirigido, y valor –prima–).
Con respecto a la intermediación de seguros, la regulación no impone límites a las
comisiones, y el registro y uso del sistema de aprobación de productos facilita la innovación. Cada agente puede establecer relaciones con una sola aseguradora, debido a la
diferenciación rigurosa entre personas y generales. Dado que la figura de bancaseguros
no está explícitamente prevista en la Ley, las relaciones de esta naturaleza se rigen por lo
.. 448 ..
Regulación en microseguros
dispuesto para los intermediarios, lo que implica que el banco corre la misma suerte de
tener que elegir entre la intermediación de seguros generales o de personas.
El régimen de seguros ha sido considerado por los participantes en el mercado, según
la literatura, como facilitador en términos generales para el desarrollo de los microseguros,
en tanto ha propendido por la inclusión financiera.
Los autores analizados consideran que los retos para el mercado de microseguros son:
• Actualizar la regulación, dirigiéndose a aspectos como: una definición clara de los
seguros de vida de corto plazo, así como incluir en la regulación de seguros los
relativos a salud y gastos médicos.
• No limitar la acción del agente a una sola aseguradora, lo que también favorecería
a los bancaseguros.
• Simplificar los requisitos para los directores de las nuevas aseguradoras (se exige que
el CEO sea una persona local con mínimo 10 años de experiencia en el mercado).
Con respecto al crecimiento del mercado, pueden explotarse los seguros de vida
y funerarios; abordar al público bancarizado y a las personas dedicadas a la agricultura;
generar cultura de prevención de riesgos en el mercado de las pequeñas y medianas empresas, así como en el sector informal; llegar a la gente que participa en iglesias, clubes
deportivos y demás formas de agrupación distintas a la actividad económica, y suplir la
necesidad de seguros de salud.
Dada la estructura socioeconómica de la población de Zambia, toda expansión
del mercado de seguros, desde el mercado corporativo y de las altas esferas de la sociedad, hasta el mercado informal y de retail, pueden considerarse como crecimiento
de los microseguros.
El análisis del mercado indica que existe un margen para la expansión de los microseguros de hasta tres veces su alcance actual, ya que cubre alrededor de 210.000 personas
conectadas en el mercado informal. Esto podría aumentar si se interpela a los grupos de
individuos conectados en redes distintas a la actividad económica.
4.1.2 Kenia55
Cuenta con una población aproximada de 39 millones de personas y el 67% de la población
vive en áreas rurales. Está clasificado como un país de bajos ingresos, pero con aspiraciones
de convertirse en un país de ingresos medio-bajo. Un porcentaje relativamente alto de la
55 Smith, A.; Chamberlain, D; Smit, H.; Ncube S., y Chelwa G., (2010). Kenya Microinsurance
Landscape: Market and Regulatory Analysis. CENFRI.
.. 449 ..
población se considera pobre (40% gana menos de 1.25 dólares al día). Se caracteriza por
pequeños agricultores y comerciantes, y la fabricación a pequeña escala.
En los últimos años, el sector financiero de Kenia, especialmente el bancario, de
microfinanzas y las cooperativas de ahorro y crédito, han crecido al dirigir su atención al
“pequeño keniano”, como un mercado potencialmente viable. Los jugadores en este sector
han creado una amplia variedad de productos y servicios para satisfacer las necesidades
de la gente. Aunque el sector de los seguros también ha comenzado a darse cuenta del
potencial de este mercado, no ha sucedido en la misma escala que con otros servicios del
sector financiero, se ha identificado que el sector de seguros solo atiende un 8,4% de la
población total56. El grupo humano de bajos ingresos, mercado potencial de los microseguros, ha sido generalmente ignorado por las grandes compañías aseguradoras.
En este país no se ha implantado una definición legal para los microseguros ni existe
un marco regulatorio específico. Como definición de microseguros, se adoptó la definición
dada por la IAIS (seguro al que accede, o es accesible para, la población de bajos ingresos,
ofrecido por distintos proveedores y administrado según las prácticas de seguros generalmente aceptadas). Los microseguros funcionan como parte del mercado regular de seguros
y se distinguen por el segmento de mercado al que se dirigen; se destaca que la normativa
de Kenia no reconoce como seguros los productos exequiales basados en la prestación de
servicios; por lo anterior, las empresas dedicadas a esta actividad no son vigiladas por el
supervisor. Igualmente, se excluyen beneficios de las asociaciones de empleados, mutuales,
sindicatos y otros programas que brindan protección en especie.
El marco regulatorio de seguros, en general, ha sido diseñado para asegurar la estabilidad del sistema y proteger a los clientes, pero siempre se ha pensado para seguros
tradicionales57. Los requisitos de capital mínimos para desarrollar el negocio asegurador
se han diseñado para un mercado de altos ingresos, por lo que la posibilidad de expandir
la oferta a los clientes menos favorecidos se ha limitado.
Acerca de los canales de distribución, la regulación de seguros se caracteriza por ser
rígida y restrictiva; un enfoque de exención, caso por caso, se ha utilizado para facilitar el
desarrollo de bancaseguros, donde a algunos bancos se le han dado excepciones con respecto a las restricciones de la Ley de Bancos, para permitir el establecimiento de agencias
de seguros. También se ha utilizado el enfoque caso por caso para permitir el desarrollo de
56Makove, Sammy (C.E.O & Commissioner of Insurance, Insurance Regulatory Authority - Kenya)
(2011). African Policy Approaches: Microinsurance in Kenya. Presentación en el AIO –A2ii Regulators’ Workshop, Victoria Falls, Zimbabwe, mayo de 2011, en http://www.access-to-insurance.org/
fileadmin/data_storage/documents/internal_documents/AIO-A2ii_Microinsurance-Kenya.pdf
57 Makove, Ob Cit., Pág. 14.
.. 450 ..
Regulación en microseguros
modelos alternativos de distribución, donde los distribuidores (por ejemplo microfinancieras,
cooperativas, etc.), no suelen registrarse como agentes. Sin embargo, el procedimiento caso
por caso no le proporciona suficiente certeza ni seguridad jurídica al mercado.
La autoridad regulatoria ha identificado que los productos tradicionales de seguros
continúan siendo inaccesibles para una gran proporción de la población, además de no
abordar temas clave como los seguros de salud. Por esto, se plantean en las investigaciones
internacionales los siguientes retos:
• La oferta de seguros comerciales para hogares de bajos ingresos parece estar limitada
por un entorno regulatorio excesivamente restrictivo en lo que a la distribución se
refiere. Se ha pensado ampliar el espectro, utilizando canales como instituciones
microfinancieras, ONG’s, funerarias, bancos, servicios de telefonía móvil, supermercados, estaciones de gasolina, compañías de servicios públicos, entre otros.
• Los requisitos mínimos de capital, concesión de licencias, canales de distribución
y las restricciones de inversión que son diseñados a menudo para los mercados de
mayores ingresos, parecen limitar la capacidad de los proveedores para ofrecerle
seguros a clientes de bajos ingresos.
• Se considera que con unos cambios mínimos en el marco legal y regulatorio en el
sistema, se podría proporcionar una base adecuada para el afianzamiento de los
microseguros en Kenia58.
4.1.3 Etiopía59
A pesar de experimentar altos niveles de crecimiento económico de más del 4% anual en los
últimos años, Etiopía se enfrenta a la pobreza general y a los desafíos del desarrollo. Se caracteriza
por tener bajos niveles de ingreso y altos niveles de vulnerabilidad económica. La población total
es de 84 millones de personas, aproximadamente, de los cuales en 2008, el 86% habitan en zonas
rurales, y el 46% eran menores de 15 años. 23% de los etíopes viven con menos de un (1) dólar
por día, y el 76% con menos de dos (2) dólares al día. Alrededor del 44% de la población vive
por debajo del umbral de la pobreza, definido nacionalmente como inferior a 107 dólares por
adulto al año. Solo 2.4 millones de personas, el 7,9% de la fuerza laboral o el 5,8% de los etíopes
en edad de trabajar, fueron empleados formalmente en 2005; en consecuencia, cerca del 92%
de la fuerza de trabajo es empleada de manera informal. De este grupo, la mayoría (55%), son
trabajadores familiares no remunerados, en gran medida en el sector agrícola.
58 Makove, Ob Cit., Pág. 14 y ss.
59 Smith A., y Chamberlain D., (2010). Opportunities and Challenges for Microinsurance in
Ethiopia: An Analysis of the Supply, Demand and Regulatory Environments. CENFRI.
.. 451 ..
Las primas de seguros (incluyendo vida y generales), ascendieron a 105 millones de
dólares en el año financiero 2006-2007 (que finalizó en junio de 2007), lo que equivale
aproximadamente al 0,2% del PIB. Las primas de seguros de vida constituyen solo seis
millones de dólares, el 6% del total de primas en 2007; mientras que las primas de seguros
generales totalizaron 99 millones. Casi la mitad de las primas de seguros se derivan de
los seguros de automóviles (43%); no es muy fuerte el seguro de retail. La mayoría de
los negocios de seguros en Etiopía están dirigidos al mercado corporativo y se centran en
operaciones de seguros generales, al igual que en el sector bancario.
A pesar de la gran cantidad de población que vive en niveles de pobreza y se vería
beneficiada por los microseguros, en 2008 solo existían alrededor de un millón de asegurados. Sin embargo, las encuestas indicaron que existe una demanda potencial de seguros
en el mercado de bajos ingresos; los principales riesgos que se identifican en los hogares
etíopes son enfermedad, muerte y sequía.
Etiopía no cuenta con una definición específica para los microseguros y, en
consecuencia, el marco normativo no les brinda ninguna concesión. La supervisión
de la actividad aseguradora y la autorización para el funcionamiento de las empresas
de seguros (Licensing and Supervision of Insurance Business Proclamation No. 86 /
1994 –la pieza principal de la legislación acerca del mercado de seguros–, junto con
Monetary and Banking Proclamation No. 83 / 1994), están designadas al Banco de
Etiopía como formulador de políticas, regulador y supervisor del sector en el país. El
Banco cuenta con un departamento de Supervisión de Seguros, que es responsable
de todas las actividades de regulación, supervisión y política de seguros. Esto implica
que el supervisor de seguros no es un ente distinto al Banco Central, lo cual no es
recomendable, según los principios de la IAIS.
La Insurance Proclamation define como una función primordial del Banco de Etiopía
formular políticas para la promoción del negocio de seguros en el país. El marco regulatorio
en Etiopía no presenta barreras significativas para los actores nacionales en el desarrollo
del mercado de los seguros inclusivos, pero sí prohíbe la participación y alianzas con empresas extranjeras (la totalidad del capital de las aseguradoras debe pertenecer a personas
u organizaciones nacionales, igual que para los corredores y agentes), sin perjuicio de que
los reaseguros puedan ser colocados en el exterior. La regulación no permite la suscripción de negocios de seguros a las cooperativas (la única figura societaria autorizada para
las compañías de seguros es la sociedad anónima). Los requisitos mínimos de capital son
comparables con los estándares internacionales.
Los investigadores internacionales identifican como oportunidades para el mercado
de seguros inclusivos los seguros de vida de bajo costo para los trabajadores, ofrecer microseguros a la población bancarizada (alrededor de 3 millones de personas), y formalizar a
.. 452 ..
Regulación en microseguros
los oferentes de productos informales. Además, puede buscarse que los etíopes vinculados
a la Iddir60 se transfieran voluntariamente a productos formales de microseguros.
4.1.4 Brasil61
Brasil, con una población de 191 millones de habitantes, es el quinto país del mundo
en población y extensión territorial de acuerdo con Nichter (2002), y Naciones Unidas
(2011). También es la octava mayor economía del mundo (Banco Mundial, 2009). En
2010, la tasa de crecimiento del PIB fue del 7,5%. En términos absolutos, el PIB brasileño ascendió a 3.674.964 millones de reales (1.570.497 millones de euros), según Bacen
(2011)62. A pesar de su gran importancia económica, existe gran desigualdad en la distribución de la riqueza63.
El mercado brasileño se encuentra ampliamente desarrollado, con entre 23 y 33
millones de clientes de microseguros, incluyendo los productos informales funerarios,
pero excluyendo los seguros de salud. Sin embargo, existe un mercado potencial de más
de 85 millones de personas sin asegurarse que perciben menos de tres salarios mínimos64.
Al respecto, en 2011 el MicroInsurance Network manifestó:
El mercado brasilero de seguros en 2009 tuvo una cobertura entre 40 y 50 millones
de personas. De estas, el estudio estima que entre 23 y 33 millones representan la base
de clientes de microseguros en Brasil. Esto representa una pequeña fracción del mercado
potencial de 128 millones, el cual es definido como personas que ganan menos de un
salario mínimo (BRL 465 - USD 270)65.
60 Iddir es una asociación informal de personas que comparten un interés común (como ser miembros de
una misma familia, iglesia, amigos, residir en el mismo distrito, la afiliación por el empleo, la pertenencia
al mismo grupo étnico, etc.), con el propósito de asegurar la ayuda mutua y la asistencia financiera
bajo ciertas condiciones. El propósito original de la Iddir era proporcionar los recursos financieros
necesarios para el entierro de los muertos, pero ha evolucionado hasta convertirse en una asociación
que ofrece una variedad de servicios para sus miembros. Estos servicios incluyen asistencia financiera
y material, y consuelo en los momentos difíciles. Véase http://www.ethiopianccc.org/idder.php
61 Bester H.; Chamberlain D.; Hougaard C.; y Smit H., (2010). Microinsurance in Brazil: Towards
a Strategy for Market Development. CENFRI.
62 Ribeiro S.; Olavo , L., (2011). Tecnologías Web 2.0 en el Mercado de Microseguros. Retos y
Posibilidades. El Caso De Brasil. En: Revista Gerencia De Riesgos y Seguros Nº 110 – 2011,
Fundación MAPFRE.
63 Garayoa F.J.; De La Cuesta M.; y Ruza y Paz-Curbera, C., (2012). Experiencias de Microseguros
en Colombia, Perú y Brasil. Modelo Socio Agente. Fundación Mapfre. Instituto de Ciencias
del Seguro. Cuadernos de la Fundación. Pág. 73.
64 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pág. 74.
65 Microinsurance Network. Boletín Trilogía de Microseguros No. 25, Invierno de 2011.
.. 453 ..
La actividad regulatoria para los microseguros se inicia en el año 2000, al fijarse
como objetivo nacional la inclusión social en todos los sectores. En 2007, las circulares
de la Superintendencia de Seguros Privados de Brasil (SUSEP)66, establecieron reglas para
los seguros populares. A pesar de que por largo tiempo se intentó la expedición de una
Ley de Microseguros, esto no prosperó en el legislativo; en junio de 2008, se designó la
Comisión consultiva de Microseguros, compuesta por representantes del gobierno y del
sector; en julio de 2011, se creó la Comisión de Microseguros y Seguros Populares, y en
Junio de 2012, se dio el gran salto con la promulgación de las Circulares de la SUSEP 439,
440, 441, 442, 443 y 444, que establecieron los principales aspectos reglamentarios para
los seguros inclusivos, de la siguiente forma:
• C 439: Define la autorización y el funcionamiento de las sociedades y entidades
que operan microseguros. Autorización previa y expresa; permite la participación
de consorcios de carácter público/privado; Ombudsman (defensor del cliente),
obligatorio propio para cada empresa que opere exclusivamente con microseguros.
• C 440: Parámetros obligatorios. Define las coberturas, límites máximos asegurados, riesgos excluidos, deducibles, y formas de contratación (póliza, certificado
individual o factura); autoriza el uso de medios electrónicos y remotos y fija un
plazo para el pago de la indemnización de diez días.
• C 441: Acerca de las instituciones financieras. Estos seguros pueden ser ofrecidos
por las instituciones financieras autorizadas para funcionar y se entiende que el
pago hecho al canal es como realizado a la aseguradora.
• C 442: Acerca de los microseguros. Creación de intermediarios de microseguros
por parte de personas jurídicas, pero estos no pueden ser de dedicación exclusiva a
esta figura; funciones del canal (oferta, recepción de solicitudes, cobro de la prima,
recepción de avisos de siniestro, pagos de indemnización y asistencia), obligatoriedad para las aseguradoras de contar con sistemas de control interno.
• C 443: Corredores de Microseguro. Necesidad de aprobar un curso técnicoprofesional de 30 horas para desempeñarse como tal.
• C 444: Títulos de capitalización. Autoriza la transferencia de los derechos de los
bonos de ahorro para fomentar la adquisición de los microseguros.
• En septiembre de 2012, se expidieron las circulares 262 y 263 que se refieren a
las provisiones técnicas y definición de activos que garantizan el ejercicio de la
actividad aseguradora y el capital mínimo requerido para el funcionamiento de
las entidades que comercialicen microseguros.
66 Superintendencia de Seguros Privados de Brasil. Acceso web: http://www.susep.gov.br/
.. 454 ..
Regulación en microseguros
Se resalta entonces una importante e innovadora regulación que busca fomentar el
desarrollo de los microseguros, pero para lo anterior no fue necesaria la intervención del
parlamento (a pesar de haberse buscado durante mucho tiempo), sino que se realizó por
medio de las circulares expedidas por la SUSEP.
Acerca de la definición de microseguros, la SUSEP estableció que se refieren a la:
Protección financiera para la población de bajas rentas contra los riesgos
específicos a cambio del pago de las primas proporcionales a la probabilidad y
costes de los riesgos protegidos, de acuerdo con la regulación y los principios
de los seguros, globalmente admitidos67.
Esta enunciación sigue las mismas líneas de las definiciones clásicas establecidas en
la literatura internacional.
En el caso brasilero, es muy destacable que los microseguros formales son ofrecidos en
su gran mayoría por las grandes aseguradoras comerciales, enfocándolo, según la compañía,
hacia su propia estrategia; sin embargo, existe un importante mercado funerario informal. Según CENFRI, se identifican cuatro grandes grupos de operadores de microseguros en Brasil68:
• Las aseguradoras ligadas a grupos bancarios (responsables del 32% de las primas
de seguros en el país).
• Las grandes aseguradoras independientes (siendo muy activas en el desarrollo de
los canales de comercialización masivos).
• Pequeños operadores.
• Funerarias informales (que se han ido trasladando al modelo formal).
• Acerca de los productos del mercado que podrían enfocarse como microseguros,
se encuentran:
• Los seguros populares, con una prima inferior a cinco dólares mensuales. Se destaca el ‘Plan de Amparo Social Inmediato’ (PASI), enfocado a los obreros de la
construcción, con alrededor de dos millones de asegurados. Se refiere a pólizas de
vida grupo y accidentes personales.
• Seguros de deceso, en su mayoría ofrecidos informalmente por funerarias.
• Microseguros ligados al crédito (seguro prestamista), que generan alrededor de
100 a 150 millones de reales en primas anuales (de 500 mil a 750 mil dólares).
67 SUSEP, 1º relatorio parcial del Grupo de Trabajo de Microseguros, en GARAYOA et al, Ob.
Cit. Pg. 87
68 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pág. 78.Jaja
.. 455 ..
Es importante resaltar la autorización que se da a la existencia y configuración
de los Corresponsales bancarios, alianzas entre entidades bancarias y entidades no
bancarias pero con una red de distribución amplia a disposición de la comercialización
de servicios financieros, lo que hace que el 100% de los municipios brasileros tengan
cobertura de esta naturaleza (incluyendo todas las zonas marginales de bajos ingresos
y los municipios rurales).
Identifican los estudiosos como posibles barreras del mercado de los microseguros
la falta de educación financiera, y falta de cultura de seguros, desconfianza frente al sector
por parte de las clases populares, y lo fuertemente arraigado de los programas informales.
Sin embargo, es positivo el ambiente económico favorable del país, así como la presencia
de una sólida clase media emergente69.
4.1.5 India70
Cuenta con 1.240 millones de habitantes, aproximadamente. La pobreza se mantiene
en niveles muy altos, especialmente entre el 70% de la población que vive en zonas
rurales. El Banco Mundial (2007), estimó que el 88% de la población rural y el 61%
de la población urbana vive con menos de dos (2) dólares al día, lo que se reduce al
40% en la zona rural y el 20% en la zona urbana (33,5% de la población total), con
menos de uno (1) al día .
El mercado de los microseguros en la India se estima alrededor de los 14 millones de
personas aseguradas, correspondientes a un 2% de la población adulta. Sin embargo, en las
estadísticas, India es el único país que incluye los seguros de salud dentro de los microseguros.
Las compañías aseguradoras son las mismas proveedoras del mercado de microseguros por una obligación legal. Las más grandes aseguradoras (cuatro), son propiedad del
Estado y existen además alrededor de 30 compañías privadas autorizadas71.
El ente regulador de los seguros en la India es la Insurance Regulatory and Development Authority (IRDA). Los seguros en este país se encuentran regulados por el
Insurance Act de 1938, que define cuatro categorías de seguros: vida, incendio, marítimo
y misceláneos. En general, hay dos tipos de aseguradoras autorizadas: personas y generales
(que abarca las tres últimas categorías). Los aseguradores no pueden ofrecer seguros de
69 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pgs. 81 y ss.
70 Bester H.; Chamberlain D. y Hougaard C., (2008). Making Insurance Markets Work for the
Poor: Microinsurance Policy, Regulation and Supervision Indian Case Study. CGAP Working
Group on Microinsurance.
71 Esto es un factor diferenciador con muchos países, pero se asemeja a la situación de Brasil y
de Colombia, donde las experiencias también han sido positivas. (N. del A.)
.. 456 ..
Regulación en microseguros
vida y generales juntos (aunque el regulador se ha mostrado laxo en este tema en lo que
a microseguros se refiere)72.
La IRDA otorga los certificados de registro a cualquier compañía que quiera comercializar seguros en India, antes de iniciarse en el negocio. Con respecto a los capitales
mínimos requeridos, la normativa actual exige un monto de cien millones de rupias
(25 millones de dólares aproximadamente), independientemente del tipo de producto
ofrecido. Las cooperativas y mutuales de seguros están autorizadas para funcionar como
aseguradoras, pero deben seguir todos los mismos requisitos que una compañía de seguros
y capitales mínimos establecidos.
En noviembre de 2005, se promulgó una regulación específica para los microseguros,
basada en la obligación de los aseguradores de servir a las personas menos favorecidas,
en lo que es, en esencia, un sistema de cuota (se obliga a las aseguradoras a vender en determinadas áreas rurales y sectores sociales)73; y parámetros regulados. La definición, que
aplica tanto para vida, como para generales, está referida a valores máximos y mínimos
asegurados, término de vigencia y edad de ingreso del cliente, así como a requerimientos
de simplicidad en el contrato (las especificaciones varían según el tipo de cobertura).
Igualmente, la norma crea una categoría especial de agentes para distribuir microseguros en nombre de las aseguradoras registradas. Particularmente, se crea la figura de
agente de microseguros, para la distribución de estos, con requisitos y reglamentación
favorables (menores exigencias de capacitación, comisiones entre el 10 y el 20% de las
primas por año –más liberales que para el resto de la Industria–, por ejemplo), pero limitado a entidades no lucrativas, como ONG’s, microfinancieras o grupos mutuales que
trabajen con una compañía de seguros legalmente establecida. Los agentes de microseguros
deben suscribir un acuerdo con la aseguradora, respetar el código de conducta definido
por el IRDA y asistir a 25 horas de formación (en comparación con las 50 o 100 horas
requeridas originalmente para agentes de seguros convencionales) en el idioma local, a
costa de la aseguradora. No hay examen de calificación, a diferencia del caso de los agentes
de seguros ordinarios.
La normativa faculta a los intermediarios de microseguros a desempeñar, entre otras,
las siguientes funciones:
72 Insure Act permite la agrupación de seguros de vida y elementos de no-vida en un solo
producto, siempre que se estipule una clara separación de la prima y del riesgo a nivel de la
aseguradora. Cuando una compañía de seguros de vida ofrezca un producto de microseguros
generales, deberá contar con una alianza con la aseguradora que ofrece los seguros generales
para este propósito (y viceversa), y se mantendrá el régimen de reservas para cada una, así
como la atención de los siniestros.
73 Wiedmaier-Pfister y Chatterjee. En: Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 542 Y 543.
.. 457 ..
•
•
•
•
•
Tramitar las solicitudes de seguro.
Recibir las declaraciones del estado del riesgo y de salud.
Recepción y envío a la aseguradora de las primas.
Entrega de la póliza y sus anexos.
Mantener actualizados los registros de todos los asegurados bajo el esquema de
microseguro, junto con los detalles de nombre, género, edad, dirección, huella
dactilar y firma.
• Asistencia en el pago de las indemnizaciones.
• Cualquier servicio administrativo en el desarrollo de la póliza.
La regulación obliga a las compañías de seguros comerciales a cumplir el sistema de
cuota, con esto se busca que lleguen productos a la población más vulnerable y que las grandes compañías vean seriamente al mercado de microseguros como un quid pro quo, para
que se les permita trabajar en el mercado asegurador comercial y urbano. La protección de
los consumidores es una responsabilidad de IRDA, en su calidad de autoridad de seguros.
A pesar de lo novedoso y sofisticado del sistema, los detractores de este esquema de
regulación sostienen que es muy rígido porque se concentra en el modelo socio-agente
como canal de distribución. Esto limita la oportunidad de las aseguradoras de llegar al
público de los seguros inclusivos con nuevos modelos innovadores74.
4.1.6 Filipinas75
Es un país con una población de 92 millones de habitantes, repartidos en más de 7 mil
islas; el 48% de la población vive en zonas urbanas. El Banco Mundial estimó en el año
2007, que el 44% de la población vive con menos de dos (2) dólares al día, y el 14% con
un (1) dólar al día o menos; ese año, el PIB creció un 7,3%.
Filipinas tiene un sector bancario relativamente sofisticado y el país ha sido pionero
en pagos móviles accesibles al mercado de bajos ingresos. El sector de seguros está menos
desarrollado, con primas de seguros que representan solo el 1,2% del PIB. La industria
microfinanciera privada ha comenzado a crecer recientemente, después de haber sido
desplazada durante tres décadas de los programas de gobierno.
Los productos de salud no hacen parte del mercado asegurador, sin perjuicio de
que las pólizas de seguros puedan incluir coberturas de accidentes. Con la introducción
74 Wiedmaier-Pfister y Chatterjee, En: Churchill, comp., Ob. Cit., Pg. 543.
75 La información referente a Filipinas ha sido tomada de Micro Insurance Regulatory Framework, puede encontrarse en www.actuary.org.ph/frontpage/download_file.asp?docid=45;
y Bester, Chamberlain y Hougaard, Ob. Cit., Pgs. 29 y ss.
.. 458 ..
Regulación en microseguros
de una ‘Estrategia Nacional de Microfinanzas’, se buscó alentar al sector privado el cual
aumentó su participación en 1997 (el mercado ha crecido de menos de 500 mil a más de
3.6 millones de clientes, siempre a través de más de 1.400 instituciones microfinancieras).
El régimen de seguros en Filipinas corresponde al Código de Seguros (Decreto Presidencial No. 1460 de 1978). la Comisión de Seguros es el ente regulador y supervisor.
El Código de Seguros identifica cuatro tipos de aseguradoras: vida, no vida, compuesto,
y asociaciones de beneficios mutuales. Este código, además, permite que las cooperativas
realicen actividades de seguros. La norma, de carácter prudencial, regula también los capitales mínimos para la constitución (alrededor de 24 millones de dólares), para compañías
nuevas de vida o no vida, y el doble para las de naturaleza compuesta. Para las cooperativas,
este requerimiento puede reducirse a la mitad. Igualmente, los proveedores de seguros
requieren de registro y autorización previa por parte del ente regulador.
Sobre la comercialización, los seguros solamente pueden ser distribuidos a través de
agentes o corredores, estos pueden ser individuos o personas jurídicas que deben aprobar
un examen escrito previo a su autorización. No existen barreras acerca de las comisiones;
para los bancos está permitida la figura de bancaseguros, mas no para los bancos rurales.
En la práctica, los agentes no están muy involucrados en el mercado de los microseguros
y su comercialización se realiza en general a través de alianzas entre aseguradoras e instituciones microfinancieras que los promueven entre sus clientes. Acerca de la atención de
siniestros, se ha establecido un periodo de diez días para que la aseguradora dé respuesta,
una vez haya recibido la totalidad de los documentos soporte. Se acepta la presentación
de reclamos por medios electrónicos (e-mail).
Los microseguros han sido alentados en Filipinas por la política de Inclusión Financiera,
desarrollada por el Gobierno desde el año 2006, con ella se estableció que la definición corresponderá a valores máximos de prima y cobertura. Además, se suavizaron las políticas de
conocimiento de clientes, sustituyendo los requerimientos mínimos por el aporte de un documento con foto. Acerca de las pólizas, estas deben ser claras, de fácil entendimiento y explicar
todos los detalles relevantes, así como contar con requerimientos simples de documentación.
Para el desarrollo de los microseguros ha sido muy importante el papel de las Asociaciones
de Beneficios Mutuales. Los microseguros en Filipinas están basados fundamentalmente en el
público de las microfinancieras. Para las aseguradoras comerciales este mercado se encuentra
poco desarrollado y el hecho de que la penetración total de los microseguros se estime en menos
del 6% de la población adulta, indica la existencia de un importante margen para su expansión.
La Comisión de Seguros tiene un enfoque consagrado en la normativa que le permite
reaccionar ante la realidad de las situaciones del mercado, fomentando la innovación; de
esta manera, se ha adoptado una supervisión basada en el riesgo. Filipinas es un ejemplo
en el que los microseguros han sido explícitamente incluidos en el régimen de seguros.
.. 459 ..
4.1.7 México
Este país contaba en 2010 con una población de 117 millones de habitantes. Para la
UNICEF, en 2008, los datos sobre pobreza revelaban que a 50.6 millones de mexicanos
no les alcanzaban sus ingresos para cubrir sus necesidades básicas con respecto a salud,
educación, alimentación, vivienda, vestido o transporte público. El 18,2% de la población
sufría carencias alimentarias -casi veinte millones-, de los cuales 7.2 millones habitaban
en zonas urbanas, mientras que 12.2 millones lo hacían en zonas rurales. Entre 2006 y
2008, el nivel de vida de más de un millón de familias cayó bajo el umbral de la pobreza76.
La desigualdad en México es notable; en 2012, el diario El Economista publicó que allí
se encontraban 11 de los hombres más ricos del mundo, frente a más de 50 millones de
personas en situación de pobreza77.
Acerca de la regulación mexicana para seguros inclusivos, se consideran microseguros los seguros de Vida, Daños o Accidentes y Enfermedades que tengan como propósito
promover el acceso de la población de bajos ingresos a la protección del seguro mediante
la utilización de medios de distribución y operación de bajo costo, de acuerdo con lo
consignado en la Circular CNSF S-8.1.
En México ha existido una regulación propia para los microseguros, compuesta
originalmente por dos circulares de la Comisión nacional de Seguros y Fianzas78: La
S-8.1., mediante la cual se dan a conocer a las instituciones y sociedades mutualistas de
seguros, la forma y términos para el registro de productos de seguros, y la Circular S-2.1.,
mediante la cual se dan a conocer a estas mismas las disposiciones de carácter general.
Sin embargo, el 8 de noviembre de 2010, se emitió la Circular Única de Seguros que
adoptó previsiones de las dos anteriores. La regulación mexicana se caracteriza por su
enfoque dirigido a regular exhaustivamente los productos y los contratos, y a reducir
los costos de transacción79.
Para la Comisión nacional de Seguros y Fianzas mexicana, el modelo operativo
para el desarrollo de los microseguros enfatiza en el desarrollo de productos ad hoc, cuya
comercialización esté sujeta a una regulación especial, más que en estimular las microaseguradoras. Por ende, la regulación de microseguros se enfoca en incidir sobre la reducción
de los costos de transacción para los seguros de la población de bajos ingresos. En la norma
se establecen los estímulos regulatorios concentrados en el proceso de intermediación; se
76 En http://www.unicef.org/mexico/spanish/17046.htm
77 En http://eleconomista.com.mx/inventario/2012/03/08/solo-mexico-52-millones-pobresvs-11-millonarios
78 Acceso web: http://www.cnsf.gob.mx/
79 Camargo y Montoya, Ob. Cit., Pgs. 114 y 115.
.. 460 ..
Regulación en microseguros
definen las características generales de los microseguros y no se tocan los aspectos relacionados con el marco de solvencia al que se encuentran sujetas las entidades aseguradoras80.
Como regla prudencial, la actividad aseguradora mexicana es realizada exclusivamente
por las instituciones de seguros y las sociedades mutualistas. A estas últimas se les regulan sus
capitales mínimos, margen de solvencia, régimen de reservas y de inversiones. Una misma institución no podrá contar con autorización para operar ramos de daños y de personas al mismo
tiempo; sin embargo, las asociaciones de personas pueden conceder a sus miembros, sin expedir
pólizas, seguros en caso de muerte, accidentes, enfermedades o daños (excepto catastróficos).
Acerca de la comercialización, las entidades aseguradoras podrán comercializar sus
productos de seguros de forma directa, a través de agentes de seguros, de agentes mandatarios y de otras personas jurídicas (personas morales), cuando se trate de contratos de
adhesión. La comercialización por medio de estas personas morales se encuentra en la
regulación en el Artículo 41 de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas
de Seguros (LGISMS), y manifiesta que podrá realizarse la comercialización para contratos
de adhesión sin la intervención de un agente de seguros. La relación entre esta persona
moral y la aseguradora se regirá por un contrato de prestación de servicios para realizar
con el público operaciones de promoción o venta de productos de seguros. Estos contratos
deberán registrarse ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, manteniéndose la
responsabilidad frente al cliente en cabeza de la aseguradora. Bajo esta figura operan los
corresponsales bancarios, definidos en la Circular Única de Bancos, así como las demás
personas morales que realizan esta actividad.
En la Circular Única de Seguros se estableció un régimen especial para el registro de
la póliza de microseguros, propendiendo por su simplicidad y transparencia en la relación
contractual. La aseguradora está obligada a definir el pago de las reclamaciones dentro de
un periodo de cinco días; la protección al consumidor se basa en la Ley de Protección y
Defensa de los Consumidores de Servicios Financieros de 1999 principalmente, pues el
marco regulatorio aplicable es bastante extenso81.
La regulación de microseguros facilita la comercialización de este tipo de productos
y, al mismo tiempo, evita crear un arbitraje regulatorio en el mercado “tradicional” de
seguros82. Los microseguros permiten cumplir un doble propósito: incidir en la elevación
de la cultura del seguro y profundizar la actividad aseguradora dentro de la economía, y
constituir un medio para apoyar la ruta de salida de la pobreza de poblaciones vulnerables.
80 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas de México. Presentación Microseguros: Experiencia Regulatoria en México, En: Reunión de Capacitación en Seguros ASSAL-IAIS-FIDES, realizada en Chile.
81 Camargo y Montoya, Ob. Cit., Pgs. 114 y ss.
82 Comisión Nacional de Seguros y Fianzas de México, Ob. Cit.
.. 461 ..
La regulación en materia de microseguros debe buscar un balance adecuado en el
estímulo al desarrollo de los microseguros y evitar arbitrajes regulatorios o crear áreas
donde se pierda la efectividad de la regulación de solvencia83, lo que se corresponde con
la aplicación del principio de proporcionalidad.
4.1.8 Perú
Tiene una población de más de 30 millones de personas. Según el diario económico Gestión84,
utilizando el método de líneas de pobreza monetaria en 2011, la pobreza afectó al 27,8% de la
población. En las áreas urbanas, la pobreza afectó al 18% de la población, mientras que en las
rurales llegó a 56,1%; la pobreza extrema fue de 6,3% en 2011, y se definió como las personas
cuyo gasto fue menor que una canasta básica compuesta solo por alimentos, afectando más a las
zonas rurales (20,5% de la población), comparada con las áreas urbanas (1,4% de la población).
Según la Superintendencia de Banca y Seguros85, en el año 2009 el índice de penetración de primas de seguros era del 1,16% del PIB; la misma fuente manifiesta que de
acuerdo a información de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI sobre la
población con ingresos familiares mensuales entre 180 y 500 USD, existían en el año 2007:
• 1,3 millones de jefes de hogares sin cobertura de seguros de salud.
• 1,4 millones de jefes de hogares que no están afiliados a sistemas de pensiones.
• 1,1 millones de microempresarios sin cobertura para riesgos de robo o incendio.
• 1,1 millones de agricultores sin cobertura para riesgos agropecuarios.
La actividad microaseguradora en Perú contaba, en 2009, con 213 mil asegurados
con primas mensuales de aproximadamente 200 mil dólares, siendo el principal proveedor
la compañía de seguros La Positiva86. Los productos con mayor peso son los de accidentes
personales y los de vida grupo. Hasta setiembre de 2009, se registraron 68 productos de
microseguros prestados por nueve empresas (primas promedio de 3 soles)87.
83 Ídem.
84 Basado en cálculos de INEI, en http://blogs.gestion.pe/economiaparatodos/2012/09/pobreza-en-peru-en-2011.html
85 Presentación en el Seminario de Capacitación Regional IAIS-ASSAL-FIDES 2009, realizado
en Lima, En: http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=peru%20microseguros&source=
web&cd=1&cad=rja&ved=0CCgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.sbs.gob.pe%2Freposit
orioaps%2F0%2F0%2Fjer%2Fiais_assal_fides%2FPanel2_Caceres.ppt&ei=T50KUeaEKoX
28wSL54DwDw&usg=AFQjCNFVZojw5s1QFDj1akpcwpMp8XjqsA
86 Garayoa et ál. Ob. Cit., Pgs. 65 y ss.
87 Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, 2009. USD$1 = PNS$2.6 aprox. a 2013
.. 462 ..
Regulación en microseguros
Los productos dirigidos al canal de instituciones microfinancieras representaron el
23,5% del total de productos. Los productos dirigidos a ONG’s y bancos representaron
8,8% y 5,6% de los productos registrados; los microseguros vinculados a ONG’s contaron
con el mayor número de asegurados (48,1%), seguidos por las instituciones microfinancieras (31,0%) y las instituciones bancarias (15,1%)88.
Acerca del marco normativo de microseguros en Perú, la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP introdujo la primera regulación específica en 2007, con el fin de promover
la oferta de seguros de fácil acceso para la población de bajos ingresos. En cuanto a los
atributos de estos productos, la regulación era aplicable a aquellos que no superaran los
3.300 dólares de cobertura o una prima de 3,30 dólares mensuales; el enfoque se basó
en la simplicidad y las necesidades de seguros del mercado objetivo. Los deducibles y
copagos, así como cualquier evaluación previa de los valores asegurados en el momento
de la suscripción, estaban prohibidos.
Una lista de documentos para la aceptación de la reclamación también debía ser
especificada en la póliza simplificada. Para evaluar el cumplimiento de estos criterios, todos
los productos de microseguros debían ser enviados para revisión del regulador de seguros
antes de su comercialización al público. En caso de siniestro, el asegurado estaba obligado a
notificar al agente o al empleado de ventas, quien a su vez actúa como intermediario entre
el tomador y la compañía de seguros; el asegurador tenía la opción de pagar el reclamo a
través del agente o directamente al asegurado en un periodo de diez días, si el reclamo era
objetado, el asegurado podía presentar una queja a través del agente y el asegurador debía
atenderla dentro de un periodo de 15 días.
Para reducir los costos, la comercialización a través de canales de distribución alternativos (por ejemplo, empleados de ventas, IMF’s, cooperativas de ahorro y crédito, y
organizaciones sociales), era permitida en un esquema de relación socio-agente.
Estos canales tenían acceso a la población de bajos ingresos y contaban con la capacidad de recaudar las primas y atender rápidamente las reclamaciones. También tenían
la responsabilidad de explicar al cliente los beneficios, costos, e indemnizaciones. Se introdujeron técnicas innovadoras para ofrecer seguros más tangibles (por ejemplo, el pago
con bienes o servicios). En última instancia, las aseguradoras eran las responsables por la
administración de los riesgos y el cumplimiento de la regulación.
Debido al auge y crecimiento de estos productos, en el año 2009 se profirió una
nueva regulación que eliminó los límites sobre la cobertura o las primas, buscando darle
un impulso al mercado de los microseguros. Según esta, podían pactarse exclusiones, pero
se mantiene un mínimo de cobertura.
88 Ídem.
.. 463 ..
Las funciones de los intermediarios fueron ampliadas, para que puedan recoger
primas, atender siniestros y pagar indemnizaciones en nombre de las aseguradoras, pero
serán responsables por cualquier falla o deficiencia por el desarrollo de estas operaciones.
Acerca de los reportes a la Superintendencia, las aseguradoras deberán proporcionarlos trimestralmente, detallando el número de asegurados, el volumen de primas y los siniestros89.
La normativa peruana puede resumirse en90:
• Definición y características: según el Reglamento de Microseguros (Resolución
SBS 14283 de 2009).
• Transparencia y protección al usuario: según el Reglamento de Pólizas y Notas
Técnicas –contenido mínimo, prohibiciones, cláusulas ambiguas, requisitos de
transparencia–; y el Registro de Pólizas en el que se revisan los productos.
• Comercialización: canales permitidos (fuerza de ventas, bancaseguros, puntos de venta).
• Requerimientos prudenciales: de patrimonio, cálculo de reservas y régimen de inversiones.
El impacto de estos cambios ha sido significativo, ya que han facilitado el acceso a los
seguros, principalmente a mujeres de bajos ingresos, agricultores y empresarios a través de
organizaciones no gubernamentales, instituciones microfinancieras y entidades bancarias91.
5. Regulación de los microseguros en Colombia
En Colombia no existe una definición legal ni un marco normativo propio para los microseguros, estos se rigen por las normas de los seguros tradicionales, que aplican para todas
las actividades propias del sector asegurador. A continuación, se hace un breve resumen
de las mismas, asociándolas con la aplicación práctica en materia de microseguros.
5.1 Marco institucional y regulatorio general
Las normas fundamentales para las relaciones contractuales de los seguros son el Código de Comercio (Decreto 410 de 1971), Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
89 Chatterjee, Arup. Acces to Insurance and Financial-Sector Regulation, En: Churchill y Matul,
comp., Ob. Cit., Pgs. 559 y 560.
90 Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Presentación en el ‘Seminario de Capacitación
Regional IAIS-ASSAL-FIDES 2009’.
91 Chatterjee, En: Churchill y Matul, comp., Ob. Cit., Pg. 560.
.. 464 ..
Regulación en microseguros
(EOSF)), la Ley 35 de 1993 (referente a los objetivos y criterios de regulación para las actividades
financiera, bursátil y aseguradora), la Circular 007 de 1996 (Circular Básica Jurídica), la Ley 1328
de 2009, el Decreto Ley 2555 de 2010 (por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia
del sector financiero, asegurador y del mercado de valores ), y demás normas concordantes y/o
que las desarrollen o modifiquen. Todo esto sin olvidar el carácter constitucional, por ser actividad
de interés público, brindada por el Artículo 335 de la carta política.
La legislación contempla, tanto para los seguros, como para los microseguros, ya
que para el marco normativo son una misma figura, los elementos necesarios para la configuración de un contrato de estas características, esto es, el interés asegurable, el riesgo
asegurable, la prima o precio del seguro y la obligación condicional del asegurador. Esto
sin olvidar los requisitos propios de todas las relaciones contractuales legales (objeto lícito,
causa lícita, capacidad de quien suscribe, consentimiento, entre otras).
El Congreso de la República, en su función legislativa, regula las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento
e inversión de los recursos captados del público.
La normativa colombiana faculta la intervención del Estado en el sector asegurador
y se manifieste dentro de tres posibles actividades: i). Prestando el servicio de manera
directa y exclusiva (monopolio del Estado); ii). compitiendo con las entidades de carácter
privado autorizadas para ejercer la actividad aseguradora, como lo hacen las empresas La
Previsora Seguros S.A. Compañía de Seguros (ente de economía mixta administrada con
recursos públicos y privados), y Positiva Compañía de Seguros S.A. (empresa industrial y
comercial del Estado), y iii). Regulando, supervisando y vigilando el mercado (concediendo,
además, la autorización previa para el ejercicio de la actividad aseguradora). Actualmente,
la segunda y tercera actividad conviven en nuestro ordenamiento jurídico, desarrollándose
la inspección, vigilancia y control de la actividad aseguradora por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), en virtud del Artículo 10 de la Ley 35 de 1993.
5.2 Ejercicio de la actividad aseguradora
Las compañías que deseen ejercer esta actividad en Colombia deben recibir una autorización previa que los faculte para operar en el mercado asegurador. Esto lo consagra el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su artículo 108, que a su tenor literal reza
en su numeral tercero:
(…) solo las personas previamente autorizadas por la Superintendencia
Financiera de Colombia se encuentran debidamente facultadas para ocuparse
de negocios de seguros en Colombia. En consecuencia, se prohíbe a toda per-
.. 465 ..
sona natural o jurídica distinta de ellas el ejercicio de la actividad aseguradora.
Los contratos y operaciones celebrados en contravención a lo dispuesto en este
numeral no producirán efecto legal (…).
5.3 Constitución de la compañía aseguradora y autorización de ramos
El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), establece en su Artículo 53 las normas relativas al funcionamiento de las instituciones financieras y señala el procedimiento
para la constitución de las empresas que deseen participar en el mercado de seguros, así
como las condiciones que deben ostentar quienes pretendan ser propietarios o administradores de las mismas.
Los criterios que establece la norma se refieren a la forma social (exclusivamente
sociedades anónimas o cooperativas), publicidad de la intención de constituirse como
tal, discreción en la autorización que expide la SFC, los estatutos sociales y el registro
(elevados a escritura pública).
Con respecto a las cooperativas, deben permanecer en el radar del observador,
teniendo en cuenta que debido a su naturaleza y definición, los microseguros están llamados en gran medida a hacer parte de la oferta de servicios de estas entidades (aunque
sin limitarse exclusivamente a las mismas). En este mismo sentido, el Estatuto manifiesta
que los organismos de carácter cooperativo que presten servicios de seguros deberán ser
especializados y cumplir la actividad aseguradora, principalmente en interés de sus propios
asociados y de la comunidad vinculada a ellos.
En dicho estatuto se consagró que el sistema financiero y asegurador se encuentra
conformado por establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros.
Particularmente, el artículo quinto del EOSF define a quienes intervienen en el mercado
de seguros, de la siguiente manera:
• Entidades aseguradoras: corresponden a las compañías y cooperativas de seguros
y de reaseguros.
• Intermediarios de seguros: son los corredores, las agencias y los agentes.
• Intermediarios de reaseguros: corredores de reaseguros.
Para el funcionamiento de las empresas, se ha establecido en el Artículo 80 del
EOSF, el Decreto Único 2555 de 2010, y en el Título I, Capítulo I de la Circular Básica
Jurídica (CBJ), un capital y patrimonio mínimos. La norma determinó que para las entidades aseguradoras el capital mínimo será de cinco mil quinientos millones de pesos
.. 466 ..
Regulación en microseguros
($5.500.000.000.00), ajustados anualmente en forma automática en el mismo sentido y
porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE. El
primer ajuste se realizó en enero de 2003, tomando como base la variación del índice de
precios al consumidor durante 2002. En la actualidad, el capital mínimo asciende a los
ocho mil cuatros millones de pesos aproximadamente, más la sumatoria de los patrimonios
técnicos por cada ramo que pretendan explotar.
En lo referente a las reservas, condición sine qua non para el ejercicio de la actividad, estas corresponden a los montos que una compañía de seguros aprovisiona para
honrar las obligaciones con sus clientes, basado en principios prudenciales. El régimen
de reservas para el ejercicio asegurador se encuentra consagrado en el EOSF, Artículo
183 y siguientes. Estas normas fueron compiladas por el Decreto Único 2555 de 2010, y
se diferencian por ramos, compañías de Vida y No-Vida, y otros parámetros adicionales.
Con estas medidas se busca brindarle seguridad a los clientes del mercado de seguros,
quienes contarán con la garantía de que las personas jurídicas a quienes transfieran sus
riesgos a partir de su confianza, deberán tener los medios para responder frente a su
obligación contractual y a la expectativa de respuesta del cliente en el momento en que
ocurra un siniestro.
5.3.1 La póliza de seguros
Las entidades aseguradoras asumirán riesgos con la celebración de contratos de seguros, reflejados (a manera probatoria), en las pólizas de seguros que se suscriban, las
cuales también se encuentran en el EOSF en el Artículo 100, y en el Artículo 1047
del Código de Comercio. Para nuestro país, la determinación de las condiciones de las
pólizas y las tarifas responderán al régimen de libertad de competencia en el mercado
de seguros, lo que permite el diseño de productos ideados para llegar a la población
de menores ingresos.
5.3.2 Los ramos de seguros
Además de la autorización previa para el ejercicio de la actividad aseguradora, las entidades
deben solicitar el permiso de los ramos que deseen explotar, en los términos del Título
VI de la Circular Básica Jurídica; para ello, deberán presentar la nota técnica que sustenta
la viabilidad del ramo, el análisis de mercado de su pertinencia, y depositar el clausulado
ante la Superfinanciera.
En tanto los microseguros son productos que se comercializan dentro de los ramos
ordinarios de las compañías aseguradoras (por lo que no se diferencian en su definición),
no es necesaria la solicitud de aprobación de los mismos específicamente, sino que su
puesta en el mercado deben hacerse bajo los ya autorizados.
.. 467 ..
5.3.3. El desarrollo del contrato de seguros
Una vez el producto de seguro (y microseguro) está listo para salir al público, se somete a
lo dispuesto en el Código de Comercio. La normativa aplicable se encuentra en las disposiciones de dicho codex, en su Título V, artículos 1036 al 1162, que definen a los seguros
como contratos de derecho privado. En esta norma, se regulan los principios comunes a
los seguros terrestres, a los de daños, y los de personas. En cuanto a los seguros de transporte y marítimos, existen disposiciones en los capítulos correspondientes a los contratos
de dicha naturaleza, sin que por esto se desvirtúe su naturaleza de contratos de seguros.
La Corte Suprema de Justicia92 ha dado definiciones de carácter jurisprudencial
del contrato de seguros, en donde se entiende como un contrato por virtud del cual una
persona –el asegurador–, está obligado, a cambio de una prestación pecuniaria cierta que
se denomina Prima, dentro de los límites pactados y ante la ocurrencia de un acontecimiento incierto cuyo riesgo ha sido objeto de cobertura, a indemnizar al asegurado los
daños sufridos o, dado el caso, a satisfacer un capital o una renta, según se trate de seguros
con respecto a los intereses sobre cosas, sobre derechos o sobre el patrimonio mismo,
supuestos en que se les llama de daños o de indemnización efectiva, o bien de seguros
sobre las personas cuya función, como se sabe, es la previsión, la capitalización y el ahorro.
Se reitera que las relaciones jurídicas entre proveedor y cliente para los microseguros se desarrollan bajo el mismo escenario que los seguros regulares, en tanto que para el
marco legal colombiano no existe diferencia alguna entre los dos.
5.3.4 La comercialización de seguros
La forma en que los productos llegan al mercado corresponde a los canales de distribución
autorizados por la norma. La compañía podrá comercializarlos directamente a través de
su fuerza de ventas o por medio de intermediarios de seguros, definidos por el EOSF en
su artículo quinto como corredores, agencias y agentes. De la misma manera, el Artículo
93 del EOSF, el cual fue modificado por el 116 de la Ley 510 de 1999, abre la puerta para
la figura denominada como bancaseguros, al autorizar que las entidades vigiladas por la
Superfinanciera permitieran, mediante contrato remunerado, el uso de su red de oficinas
por parte de entidades aseguradoras para la promoción y gestión de sus operaciones bajo
su propia responsabilidad. Esta es una figura muy importante que ha permitido el crecimiento del mercado microasegurador en Colombia.
Aprovechando la facultad de extender la modalidad de uso de red a otros productos y servicios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, distintos
92 Corte Suprema de Justicia, (2008). Sentencia del 19 de diciembre de 2008. M.P. Arturo
Solarte.
.. 468 ..
Regulación en microseguros
de contratos de seguro y títulos de capitalización, que le brindó al Gobierno la Ley
389 de 1997, recientemente el Decreto 2673 de 2012 amplió la utilización de la red a
los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las sociedades
comisionistas de bolsa de valores, las comisionistas independientes de valores, las sociedades administradoras de inversión y las sociedades administradoras de depósitos
centralizados de valores.
Sin embargo, el público objetivo de los microseguros no se encuentra siempre bancarizado. En este sentido, se explicó en líneas anteriores que dos formas fundamentales
de colocación de productos de microseguros son: las entidades microfinancieras, la penetración de los servicios públicos, las agencias de remesas, las grandes superficies, etc.
Esto se ha realizado por medio de acuerdos de cooperación entre las aseguradoras y las
entidades a través de las cuales se comercializa el producto, pero no bajo una figura de
intermediación, sino como un canal de colocación o administración del programa; también, se ha realizado siendo la empresa la tomadora de un producto colectivo de seguro
(lo que no marca diferencia alguna con los seguros ordinarios).
5.3.5. Atención de siniestros
Se presenta un siniestro para el contrato de seguros cuando se materializa el suceso incierto
que no dependa exclusivamente de la voluntad del tomador/asegurado/beneficiario, y
cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Así, el cliente correspondiente
deberá dar trámite a las disposiciones que a dicho respecto contempla el Código de
Comercio (artículos 1074 y siguientes), las cuales no tienen diferencia alguna entre los
seguros ordinarios y los microseguros, como se ha reiterado.
Sin embargo, en los programas de microseguros (en tanto estos suelen basarse, mas
no limitarse, en relaciones entre dos entidades como las aseguradoras y las compañías
por medio de las cuales se realiza la colocación de estos productos –grandes superficies,
compañías de servicios públicos, entidades estatales, microfinancieras, ONG’s, etc.–), los
tiempos de respuesta de las aseguradoras para definir acerca de la atención, indemnización u objeción de las anteriores frente al siniestro son inferiores a las permitidas por la
norma en el Artículo 1080 del Código de Comercio (dentro del mes siguiente a que se
acredite el derecho). En efecto, en el mercado se han fijado condiciones que hacen que
las aseguradoras den respuesta incluso en términos de días.
Con el siniestro se despliega también la obligación para la aseguradora de constituir
las reservas que correspondan, establecidas en el Régimen de Reservas Técnicas del EOSF.
Estas no diferencian entre microseguros y seguros en general, por lo que se circunscriben
al mismo ordenamiento, lo que le brinda al cliente la tranquilidad y seguridad de solvencia
por parte de quien se encontrase obligado de responder contractualmente.
.. 469 ..
5.3.6 Normas de protección al consumidor
En la Ley de reforma financiera, Ley 1328 del 15 de julio de 2009, se dictaron normas
en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones, y se
consolidó en la legislación colombiana la temática de protección al consumidor financiero. En efecto, en dicha norma se tratan los temas de derechos de los consumidores,
obligaciones de las entidades del sector financiero, protección a los usuarios, información para el consumidor, prohibición de las cláusulas denominadas abusivas, función
del Defensor Financiero y forma de la vigilancia a las entidades vigiladas por parte de
la Superintendencia Financiera, entre otras. En sentido general, se refiere al carácter
especial de las relaciones entre los consumidores financieros y las entidades del sector
financiero vigiladas por la Superintendencia.
Así mismo, la Ley 1480 de 2011, Estatuto del Consumidor, entró en vigencia el 12
de abril de 2012. En virtud a esta norma, las Superintendencias asumieron funciones
jurisdiccionales en materia de protección al consumidor. La acción jurisdiccional de
protección al consumidor financiero es:
Una herramienta de defensa de los intereses de los consumidores financieros, que busca que un tercero, la Superintendencia Financiera, decida con fundamento en la ley y lo que se pruebe en el proceso, sobre los conflictos contractuales
que se presentan entre los consumidores financieros y las entidades vigiladas93.
Se refiere entonces a todos los sectores de la economía, en tanto no exista para estos
una regulación especial, y para aquellos en donde sí exista, se aplicará de forma suplementaria (específicamente para el mercado asegurador concurren las disposiciones y entes de
control policitados). Sin embargo, en esta Ley algunos artículos hacen referencia expresa
a los seguros (y por ende a los microseguros), y por ser de carácter especial y posterior
deberán ser aplicadas con preferencia sobre la Ley 1328 de 2009.
En particular, vale la pena mencionar los siguientes artículos:
Artículo 23, parágrafo. Cuando en los contratos de seguros la compañía
aseguradora modifique el valor asegurado contractualmente, de manera unilateral, tendrá que notificar al asegurado y proceder al reajuste de la prima,
dentro de los treinta (30) días siguientes.
93 Superintendencia Financiera de Colombia, Cartilla: Lo que Usted Debe Saber Sobre Funciones Jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera de Colombia en Materia de Protección al Consumidor
Financiero, En: http://www.superfinanciera.gov.co/ComunicadosyPublicaciones/11052012sfju.pdf
.. 470 ..
Regulación en microseguros
Artículo 26. Los costos adicionales al precio, generados por estudio de crédito, seguros, transporte o cualquier otra erogación a cargo del consumidor, deberá
ser informada adecuadamente, especificando el motivo y el valor de los mismos.
Artículo 37. En los contratos de seguros, el asegurador hará entrega
anticipada del clausulado al tomador, explicándole el contenido de la cobertura, de las exclusiones y de las garantías. Serán ineficaces y se tendrán por no
escritas las condiciones generales de los contratos de adhesión que no reúnan
los requisitos señalados en este artículo.
Este último artículo genera algunas alertas para el desarrollo de los seguros inclusivos,
que por definición buscan ser ágiles, de bajos costos operativos y fácil trámite administrativo para quien los ofrece, y tener poca, pero eficaz y certera documentación, para quienes
los contratan. Estos costos terminarán siendo asumidos por el consumidor final, quien
para este caso en particular pertenece a la población menos favorecida.
5.3.7. Normas relativas a la Administración del Riesgo de Lavado de Activos y
Financiación del Terrorismo (SARLAFT)
De acuerdo con lo establecido en el EOSF y en las Circulares Externas 022 y 061 de 2007, y 026
de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, y atendiendo a las recomendaciones y
prácticas internacionales emanadas de GAFI y GAFISUD, las aseguradoras (así como todas las
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera), deben adelantar políticas de conocimiento del cliente y prevención del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo.Como
se mencionó anteriormente, dentro de esta política una de las herramientas más importantes
es el Formulario de Conocimiento del Cliente, que las entidades vigiladas hacen diligenciar a
todas las personas naturales y jurídicas que buscan contratar productos y servicios financieros.
Sin embargo, e igual que en el caso anterior, los fines nobilísimos de estas normas generan alguna preocupación en el desarrollo de mercados inclusivos, en tanto hacen más dispendiosa la
penetración del producto en su público objetivo.La Superintendencia Financiera, consciente
de lo anterior, y habiendo identificado que en ciertos seguros se veía como de bajo riesgo la problemática de lavado de activos y financiación del terrorismo, emitió la Circular Externa 026 de
2008, numeral 4.2.2.1.1.2. en donde se mencionan las excepciones a la obligación de diligenciar
el formulario de solicitud de vinculación de clientes y de realizar entrevista, en los términos ya
expuestos en líneas anteriores.
Al momento del siniestro, sí se le solicitará al cliente el cumplimiento de los requisitos
que la norma ha dispuesto al respecto, con esto se logra que los productos dirigidos a la
población más vulnerable se vean exentos de esta obligación, consiguiendo así facilidad y
agilidad en su colocación dentro de la población objetiva.
.. 471 ..
6. Reflexiones finales
Diversos autores han planteado alternativas que fomentan el desarrollo de los seguros
inclusivos, la regulación se presenta como una posibilidad cuando la realidad del mercado así lo exige. Vale la pena reseñar algunas de las opciones que podrían contribuir a
una mayor penetración de estos productos en Colombia. Sin embargo, no debe olvidarse
que cualquier proyecto en dicho sentido debe ir acompasado por una lucha institucional
contra la pobreza y robustos programas de educación financiera, además de un sesudo
análisis de los entes encargados de la política pública acerca de las mejores alternativas
para la mejora en las condiciones de vida de los más necesitados.
Para los hogares de bajos ingresos, los microseguros suponen una opción más para
gestionar sus riesgos (además de microcréditos, ahorros, venta de bienes, etc.), normalmente subutilizada por la falta de cultura financiera, de administración de riesgos y de seguros.
En este orden de ideas, las compañías de seguros han detectado el enorme potencial del
negocio que representan los estratos de menores ingresos, y están trabajando en el diseño
de productos y procedimientos para la atención de una potencial demanda.
En cuanto a la regulación, se ha buscado fomentar modelos innovadores de seguros que sean accesibles y asequibles a familias de bajos ingresos y tengan un manejo
operativo sencillo, pero sin denominarlos “microseguros”, ni intervenir o influir en las
iniciativas del mercado.
El CGAP ha considerado que pueden tomarse ciertas medidas para facilitar el
desarrollo del mercado de seguros inclusivos, tales como:
• Aligeramiento de los trámites documentales para la suscripción.
• Ajuste de las reservas técnicas para los operadores de microseguros, diferenciándolas de los operadores del resto de seguros.
• Certificación de idoneidad para los intermediarios, diferenciando los requerimientos
para aquellos dedicados a los seguros inclusivos de los que no se dedican a los mismos.
• Revisión de la normativa de los canales de distribución para seguros inclusivos,
incluyendo un posible marco regulatorio para corresponsales no bancarios.
Estos deberán analizarse y ajustarse a la realidad y a la necesidad de cada país, atacando las fallas particulares que se presenten en cada uno.
Para el caso colombiano, ya que no existe diferencia alguna para el marco normativo entre seguros tradicionales y microseguros, se ha planteado la necesidad de concebirlo. Esto dentro de un escenario en el que cada vez más los seguros se involucran
en la economía nacional y de los hogares, ya que la industria aseguradora registró un
.. 472 ..
Regulación en microseguros
crecimiento real del 10,6% en 2012, y las primas de seguros alcanzaron el 2,6% del
PIB, una penetración cercana a la del promedio latinoamericano, además del continuo
crecimiento la línea de seguros inclusivos.
En las recomendaciones de la IAIS encontramos que la actividad del microseguro
en sí misma debe circunscribirse dentro del ámbito del regulador/supervisor de seguros
bajo las leyes nacionales de cualquier jurisdicción, como ocurre en nuestro país. Bajo un
escenario en el que los aseguradores comerciales sirven al mercado de bajos ingresos, deben
plantearse las siguientes inquietudes, respondiéndolas basados en la experiencia propia:
• ¿Deben los supervisores de seguros asumir responsabilidad en la promoción del
microseguro? En algunas jurisdicciones, quienes formulan las políticas y los supervisores ya han desarrollado enfoques innovadores para promover el microseguro.
• ¿Se debe considerar la regulación funcional? Si una compañía de seguros comercial
ofrece microseguros, esto podría afectar negativamente algunos de sus indicadores
clave de desempeño. ¿Tendría sentido considerar el microseguro como una línea de
negocio con regulaciones específicas?
• ¿La cultura corporativa en las compañías comerciales de seguros está orientada a
servir a los pobres? Cuando los aseguradores comerciales van hacia la población de
bajos ingresos en el mercado, con frecuencia establecen departamentos especiales
que permiten cierta flexibilidad en relación con prácticas de contratación, salarios,
etc. Cuando hay la voluntad, existe el camino, pero, ¿la mayoría de los aseguradores
tienen la voluntad? ¿Funciona la persuasión moral o debe haber un elemento que
los obligue, impuesto por el regulador de seguros?
• ¿Qué pasa con la protección del asegurado? ¿Existen regulaciones especiales de
conducta de mercado para proteger a los asegurados de microseguros, quienes por
definición no son conscientes de los productos de seguros y pueden tener opciones
limitadas para responder a las violaciones de conducta de mercado?
En este orden de ideas, y como lo ha manifestado la IAIS, una de las finalidades de
la legislación es impedir las barreras para el desarrollo del mercado, ya sea superándolas
o previniendo su aparición.
.. 473 ..
▶ Tabla 1:
Análisis de principales barreras para el desarrollo de microseguros y su existencia
en el caso colombiano
Barreras
Hallazgo en Colombia
Los MI no operan dentro de un
marco regulatorio.
Los MI operan dentro de la regulación de seguros.
La oferta se presenta por actores
informales no vigilados.
17 aseguradoras formarles explotan este negocio.
El régimen de reservas o capital
es barrera para la participación
de oferentes formales.
17 aseguradoras de todos los tamaños participan cumpliendo con el
régimen establecido.
No existe oferta de canales e
intermediarios.
Se realiza por medio de Empresas de Servicios Públicos, IMF, Bancos,
Remesas y Retailers.
Sin embargo, por la legislación persiste una Zona Gris, al solo facultar
para la intermediación a agentes, agencias y corredores, además de
promoción directa y bancaseguros.
No se garantiza la protección del
consumidor.
Existe un régimen de Protección al Consumidor (Ley 1328 de 2009, Nuevo
estatuto de protección del consumidor, etc.).
No existe demanda de MI.
A la fecha se encuentran más de seis millones de riesgos asegurados con
microseguros voluntarios.
La cultura de las compañías no
está dispuesta para servir a la
población de bajos ingresos.
En 2008, ocho compañías ofrecían MI, hoy lo hacen 17.
No se presenta simplificación de
la operación.
Diligenciar el formulario de Conocimiento del cliente fue exceptuado para
seguros de primas y valores asegurados pequeños.
La Regulación no favorece la
oferta de MI.
17 aseguradoras formales participan y se han generado $241 mil millones
de pesos en primas, a pesar de la limitación en la comercialización.
Para el caso colombiano, se analizó si las principales barreras que se podrían encontrar
en otras jurisdicciones se presentan. Los resultados se encuentran en la Tabla 1.
Desde luego, la determinación de la regulación necesaria para este tipo de productos
debe partir de una revisión crítica de la existencia de las barreras mencionadas. En el caso
colombiano, el mercado de microseguros parece haberse desarrollado exitosamente en
ausencia de un marco normativo especial para estos productos. En el mismo sentido, la
función del regulador/supervisor será, si se compadece con las políticas públicas, buscar
.. 474 ..
Regulación en microseguros
elementos que propendan por el crecimiento, pensando en las facilidades para los clientes
finales, brindándoles además las garantías y seguridades propias de su función.
Como ya se mencionó, en la regulación colombiana están taxativamente definidas
las formas de comercialización de los productos de seguros. Sin embargo, para atender
al mercado de los menos favorecidos, y que se encuentre en condiciones de contratar un
producto de microseguros, se han presentado alianzas entre las compañías aseguradoras
y distintas entidades que cuentan con la capacidad de adentrarse en dicho nicho.
Se ha aprovechado la estrategia del mercadeo masivo, buscando penetrar el mercado con
productos que se caractericen por tener condiciones uniformes, sean susceptibles de una fácil
comercialización y gocen de estrategias conjuntas entre la aseguradora y el canal que los ofrece.
Una alternativa podría ser la apertura en los canales y modelos innovadores de
colocación, pensando en llegar al público base de la pirámide social, para aquellos productos que cumplan con características como universalidad, sencillez y estandarización,
en productos y/o servicios que sean susceptibles de comercialización masiva por tratarse
de contratos de adhesión. De esta forma, se normalizaría la actuación que en el presente
realizan importantes actores como grandes superficies, compañías de servicios públicos
y ventas persona a persona. Este tema ha sido tratado en la regulación de distintos países
como México, Panamá, Perú, El Salvador, Guatemala, y Argentina.
.. 475 ..
REFERENCIAS
A2II. Tool Kit No. 1. Micro Insurance Country Diagnostic Studies: Analytical Framework and
Methodology
Altimir, Oscar (1979).
La Dimensión de la Pobreza an América Latina. Cuadernos de la CEPAL. Santiago de Chile, Chile.
Asobancaria, (2011).
Informe de Inclusión Financiera.
Asobancaria
Informe de Inclusión Financiera: Cifras A Marzo de 2012.
Barceló Martinez, Rodrigo, (2007).
Desplazamiento, Salud y Pobreza: Obstáculos para el Desarrollo de los Adolescentes más Vulnerables
de Asentamientos Marginales de Barranquilla. En: Salud Uninorte Vol. 23, No. 2. Universidad del
Norte, Barranquilla, Colombia.
Bester, H.; Chamberlain, D. y Hougaard C., (2008).
Making Insurance Markets Work for the Poor: Microinsurance Policy, Regulation and Supervision,
CGAP y CENFRI.
Bester, H.; Chamberlain, D., y Hougaard, C., (2008).
Making Insurance Markets Work for the Poor: Microinsurance Policy, Regulation and Supervision
Indian Case Study, CGAP Working Group on Microinsurance.
Bester, H.; Chamberlain, D.; Hougaard, C., y Smit, H., (2010).
Microinsurance in Brazil: Towards A Strategy for Market Development, CENFRI.
Camargo, L.A., y Montoya, L.F., (2001).
Microseguros: Análisis de Experiencias Destacables en Latinoamérica y el Caribe. Fides, BID-Fomin,
Fundación Mapfre.
Capera L., y González A., (2001).
Un Índice de Bancarización para Colombia. En: Banco de la República, Reporte de Estabilidad Financiera, Temas de Estabilidad Financiera, Colombia, No. 64, Septiembre de 2011.
Coleman, Isobel, (2012).
Five Development Innovations to Watch in 2013, blog enblogs.cfr.org/coleman/2012
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 098 de 2006.
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 099 de 2006.
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 100 de 2006.
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 102 de 2006.
.. 476 ..
REFERENCIAS
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 109 de 2007.
Departamento Nacional de Planeación, Conpes Social 117 de 2008.
Departamento Nacional de Planeación, Conpes 3424 de 2006.
Corte Suprema de Justicia, (2008).
Sentencia del 19 de diciembre de 2008. M.P. Arturo Solarte.
Churchill, Craig.; Comp., (2009).
Protegiendo a Los Pobres. Un Compendio Sobre Microseguros. Plaza y Valdés Ed., Munich Re Foundation, CGAP, ILO.
Churchill, C., y Matul, M.; Comp., (2012).
Protecting the Poor. A Microinsurance Compendium. Volume II. Munich Re Foundation, ILO.
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, (1993).
Decreto 663 de 1993.
Fundación MAPFRE, (2010).
Revista Gerencia de Riesfos y Seguros , Nº 106.
Fundación MAPFRE, (2011).
Revista Gerencia de Riesfos y Seguros Nº 110.
Garayoa Arruti, Francisco Javier, (2009).
Los Microseguros como Mecanismo de Lucha Frente a la Pobreza: Presente y Futuro (Un Modelo de
Transformación). Tesis Doctoral, Universidad Pontificia de Salamanca, España.
Garayoa, F.J.; De La Cuesta, M., y Ruza y Paz-Curbera, C., (2012).
Experiencias de Microseguros en Colombia, Perú y Brasil. Modelo Socio Agente. Fundación Mapfre.
Instituto de Ciencias del Seguro. Cuadernos de la Fundación.
Hougaard, C.; Chamberlain, D., y Aseffa, Y., (2009).
Towards a Strategy for Microinsurance Development in Zambia: a Market and Regulatory Analysis, CENFRI.
IAIS, (2012).
Application Paper on Regulation and Supervision Supporting Inclusive Insurance Markets.
IAIS, (2007).
Aspectos de Regulación y Supervisión de Microseguros.
Insituto de Ciencias del Seguro. Varios autores, (2008).
Diccionario MAPFRE de Seguros. Fundación Mapfre. Editorial MAPFRE, S.A.
Junguito, R., y Vargas, M.J., (2011).
Ed., La Industria Aseguradora en Colombia, FASECOLDA 35 años. Tomo II, FASECOLDA.
.. 477 ..
REFERENCIAS
Makove, Sammy, (2011).
African Policy Approaches: Microinsurance in Kenya. Presentación en el AIO – A2ii Regulators’
Workshop, Victoria Falls, Zimbabwe, mayo de 2011.
Maldonado, J.H.; Moreno, RdP.; Giraldo, I., y Barrera C.A., (2011).
Transferencias Condicionadas: ¿Hacia la Inclusión Financiera de los Pobres en América Latina? International Development Research Centre, Serie Análisis Económico 26.
Manje, Lemmy, (2005).
Madison Insurance Zambia, Good and Bad Practices, Case Study No. 10, CGAP Working Group on Microinsurance.
McCord M.J.; Tatin-Jaleran, C.. e Ingram, M., (2012).
El Panorama de los Microseguros en América Latina y El Caribe: Una Nota Informativa. Realizado
por el Micro Insurance Centre comisionado por BID – FOMIN.
MicroInsurance Network Focus Note 1, 2009.
Norma Técnica Colombiana de Riesgo 5254.
Pines, R., y Carvallo, P., (2010).
El Futuro de las Microfinanzas en América Latina: Algunos Elementos para el Debate a la Luz de las
Transformaciones Experimentadas.
Resoluciones de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario Sobre Seguro Agropecuario.
Riveros, Luis A., (2010).
Las Economías G-20 y la Crisis Financiera: Preocupación por la Gobernanza. Real Instituto Elcano,
Red Iberoamericana de Estudios Internacionales, Madrid, España.
Serie Financiamiento del Desarrollo No. 235, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, Chile.
Smith, A.; Chamberlain, D.; Smit, H.; Ncube, S., y Chelwa, G., (2010).
Kenya Microinsurance Landscape: Market and Regulatory Analysis, CENFRI.
Smith, A., y Chamberlain, D., (2010).
Opportunities and Challenges for Microinsurance in Ethiopia: An Analysis of the Supply, Demand
and Regulatory Environments, CENFRI.
Superintendencia Financiera de Colombia, (2012).
Cartilla: Lo que Usted Debe Saber Sobre Funciones Jurisdiccionales de la Superintendencia Financiera
de Colombia en Materia de Protección al Consumidor Financiero.
Superintendencia Financiera de Colombia, (2011).
Circular Externa 035 de 2011.
United Nations Statement, junio de 1998.
.. 478 ..
REFERENCIAS
Villalobos, I.; Sanders, A., y De Ruijter, M. (2003).
Microfinanzas en Centroamérica: los Avances y Desafios. Serie Financiamiento del Desarrollo, Unidad
de Estudios Especiales de la Secretaría Ejecutiva, Naciones Unidas-CEPAL, Santiago de Chile, Chile.
.. 479 ..