Ponencia del Magdo. Jesús de Ávila Huerta

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ELEMENTOS PARA EL ENJUICIAMIENTO CON PERSPECTIVA DE DERECHOS
HUMANOS Y SU APLICACIÓN PRÁCTICA
Ponente: Magistrado Doctor Jesús de Ávila huerta
Órgano de adscripción: Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer
Circuito con sede en Zapopan, Jalisco.
Contacto: Correo electrónico jesusa@prodigy.net.mx
Teléfono 3337778200 ext. 2380 y 2381
i.- Antecedentes.
El diez de junio de dos mil once, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un
Decreto, que entró en vigor al día siguiente, por el que se modificó la denominación del
Capítulo I del Título Primero y reformó diversos artículos, entre otros, el primero de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A partir de lo anterior, los tres primeros párrafos de este precepto disponen:
«Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta
Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a
las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los
principios
de
universalidad,
interdependencia,
indivisibilidad
y
progresividad.
En
consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a
los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.»
Sobre el particular, importa destacar la obligación general contenida en dicha reforma
sobre la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos, que debe verse en concordancia con el artículo 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de dieciséis de diciembre de mil novecientos sesenta y seis —
aprobado por el Senado de la República el dieciocho de diciembre de mil novecientos
ochenta, según se observa del Diario Oficial de la Federación de nueve de enero de mil
novecientos ochenta y uno— que estipula que:
«1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a
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garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su
jurisdicción, los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza,
color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para
dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya
garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido
violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido
cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad
competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso y desarrollará las posibilidades de recurso judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso.»
Debe verse también relacionado con la Convención Americana de Derechos
Humanos “Pacto de San José”, aprobada por el Senado de la República el dieciocho de
diciembre de mil novecientos ochenta, como se observa del Diario Oficial de la Federación
del nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno y cuyo decreto de promulgación fue
publicado en ese medio el siete de mayo de mil novecientos ochenta y uno, el cual prevé
lo siguiente:
«Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos.
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
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este sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.»
ii.- 1. El enfoque de derechos humanos.
A partir de lo anterior, es necesario fijar un enfoque abierto sobre la protección de los
derechos humanos, como herramientas para el juzgador, bajo los aspectos siguientes.
En líneas generales, el enfoque de derechos humanos implica un primer paso, que es
reconocer que los sujetos de protección son titulares de derechos y que obligan al Estado,
para con ello, cambiar el punto de partida de la existencia de personas que deben ser
protegidas sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas
que se perfilan en su perjuicio [sobre esta idea Victor Abramovich y Laura C. Pautassi.
Página 16].
Para ello debe atenderse a los principios siguientes: [1. Luis Daniel Vázquez y Sandra
Serrano. Páginas 137 a 164] :
Universalidad.- Los derechos humanos deben ser vistos como exigencias éticas
justificadas especialmente importantes por lo que deben ser protegidas eficazmente a
través del aparato jurídico, por lo tanto deben ser reconocidos y garantizados por este.
Pese a ello, la universalidad de los derechos se patentiza en que pese a no ser
reconocidos por el sistema positivo nacional, se mantienen vigentes, fijada desde la
vocación moral única de que todos los hombres deben ser considerados como fines y no
como medios, por lo tanto, lo universal es la moralidad básica de los derechos más que
estos mismos.
Interdependencia.- Esta basado en el principio de que “ la existencia real de cada uno
de los derechos humanos solo puede ser garantizada por el reconocimiento integral de
todos ellos” por tanto, este concepto parte al menos de un par de relaciones; donde un
derecho depende de otro derecho para existir y dos derechos son mutuamente
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dependientes para su realización; por tanto, en materia de justiciabilidad deberá tomarse en
consideración la dependencia entre derechos ya sea unidireccional o bidireccional,
quedando prohibido ver los derechos humanos aislados y desvinculados de sus relaciones
condicionantes.
Indivisibilidad.- Implica una visión holística de los derechos humanos en la que todos
se encuentran unidos ya no por razones de dependencia sino porque todos ellos forman
una sola construcción, de modo que violándose uno de ellos impactara en el resto mas allá
de su dependencia mediata o inmediata.
Progresividad.- Entiende este principio que la efectividad de los derechos no se va a
lograr de una vez y para siempre sino que se trata de un proceso que supone definir metas
a corto, mediano y largo plazo. Por tanto, la progresividad implica el diseño de planes para
avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de los derechos mediante el
cumplimiento de dichos planes.
Por tanto, el Estado, a partir de los conceptos
definidos está obligado a
a) Garantizar los niveles esenciales de los derechos humanos para lograr su
plena efectividad
b) Como un estándar de justiciabilidad está obligado a realizar un análisis de
progresividad y no regresividad
c) Prohibición de regresividad y razonabilidad en los derechos humanos
d) Inversión de la carga probatoria como un estándar de interpretación y
posibilidades de defensa del estado
[Sobre los parágrafos anteriores ver Víctor Abramovich y Christian Courtis]
ii. 2. Teoría del desempaque de los derechos humanos
A partir de una visión de la teoría jurídica de los derechos humanos, si bien no es
factible que exista una teoría de los derechos humanos, lo cierto es que existen
importantes esfuerzos que posibiliten la construcción de una lectura conjunta de
derechos y obligaciones [2. Sandra Serrano y Daniel Vázquez. Página 50]. Al hacer la
separación, el análisis de las obligaciones a partir de sus contenidos y alcances, se
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hace posible establecer un marco analítico que aborde a los derechos humanos de una
manera más completa y precisa.
El ejercicio más evidente sobre el particular es el desarrollado por Paul Hunt en el
informe sobre discapacidad mental E/CN.4/2005/51 de diez de febrero de dos mil cinco
[3. Sandra Serrano y Daniel Vazquez. Página 36], antiguo Relator de las Naciones
Unidas Para el Derecho al Disfrute del Nivel más Alto de Salud (2002-2008), llamada
teoría del desempaque (unpacking) de los derechos y obligaciones que conlleva el
derecho a la salud, donde Hunt desarrolló un marco analítico que facilita la compresión
y aplicación práctica a políticas, programas y proyectos relacionados con ese derecho.
A partir de lo anterior, es factible sistematizar el contenido obligacional de los
derechos humanos desde una propuesta construida sobre la teoría jurídica
dividiéndolas en cuatro categorías, a saber:
A) Obligaciones generales
-
Respetar, proteger, garantizar y promover
B) Deberes de verdad, justicia y reparación.
C) Elementos esenciales
-
Disponibilidad, accesibilidad, calidad y aceptabilidad
D) Principios de aplicación
-
Contenido esencial, progresividad y prohibición de regresión y máximo uso
de recursos disponibles
i) Entiéndase como obligaciones generales;
1.- Respetar.- como la obligación más inmediata y básica de los derechos
humanos pues corresponde a no interferir con o poner en peligro los derechos, con la
finalidad de mantener el goce del derecho y que su cumplimiento sea inmediatamente
exigible cualquiera que sea la naturaleza del mismo. El Estado cumple esta obligación
por medio de abstenciones y se desentiende por medio de acciones.
2.- Proteger.- obligación dirigida a los agentes estatales en el marco de sus
respectivas funciones para crear el marco jurídico y la maquinaria institucional para
prevenir las violaciones a derechos humanos cometidas, ya sea por particulares o
agentes del estado, mediante aparatos de prevención y algunos mecanismos de
exigibilidad.
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3.- Garantizar.- No solo tiene el objetivo de mantener el disfrute de los derechos
sino que obliga a mejorarlo y restituirlo en caso de violación. Se exige entonces una
conducta positiva del Estado para asegurar la realización del derecho.
4.- Promover.- Proveer a las personas toda la información necesaria para
asegurarse que sean capaces de disfrutar de sus derechos o derecho humano.
Constituye pues una obligación del Estado de que las personas conozcan sus derechos
y los mecanismos para lograr su defensa y sepan como ejercer mejor sus derechos.
ii) Como deberes
1.- De verdad.- Está relacionado con la restitución y la investigación de la violación
a los derechos humanos, en la medida que el ejercicio efectivo de ellos implica que
estos sean restituyan ante su violación y por la investigación de ese evento.
2.- Justicia.- Consistente en la sanción a las personas o entes violadores de
derechos humanos pues no se trata de efectuar la investigación sino que se castigue a
quien obstaculizó o violó el derecho combatiendo la impunidad.
3.- Reparación.- Constituye el mecanismo que repare o vuelva al goce de sus
derechos humanos al sujeto que le fueron violados ya sea por un particular o ente del
estado, el cual deberá ser completo y suficiente.
iii) Elementos esenciales
1.- Disponibilidad.- implica garantizar
la suficiencia de los
servicios,
instalaciones, mecanismos, procedimientos, o cualquier otro medio por el cual se
materializa un derecho para toda la población
2.- Accesibilidad.- Pretende asegurar que los medios por los cuales se
materializa un derecho sean accesibles a todas las personas, sin discriminación alguna,
bajo el esquema de cuatro dimensiones:
a. la no discriminación.- proteger grupos en estado de vulnerabilidad
b. accesibilidad física.- acercamiento de los medios al que los necesita
c.la accesibilidad económica. -Asequibilidad- que implica protección contra una
posible carga desproporcionada
3.- Aceptabilidad.- Consiste en que el medio y los contenidos elegidos para
materializar el ejercicio de un derecho sean aceptables por las personas a quienes
estén dirigidos lo que implica el reconocimiento de especificidades y por consecuencia
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la flexibilidad necesaria para que los medios implementados respecto de un derecho
sean modificados de acuerdo con las necesidades de los grupos a los que van
dirigidos.
4.- Calidad.- Pretende que se asegure que los medios y contenidos por los
cuales se materializa un derecho tengan los requerimientos y propiedades aceptables
para cumplir con esa función.
iv) De aplicación:
1.- Contenido esencial.- Consiste en identificar los elementos mínimos que el
Estado debe proveer a cualquier persona de forma inmediata sin contraargumentaciones fácticas de imposibilidad aduciendo escasez de recursos o elementos
semejantes.
2.- Progresividad y prohibición de regresión.- Al existir obligaciones de
cumplimiento inmediato independientemente del derecho de que se trate,
debe
procurarse implementar otras que impliquen una gradualidad para lograr su plena
efectividad; es decir, que los derechos humanos codificados en los tratados
internacionales no son más que un mínimo dejando en manos del Estado su progresión
a través de medidas concretas orientadas hacia el cumplimiento de las obligaciones, en
un ámbito de gradualidad y progreso
3.- Prohibición de regresividad. Implica que una vez logrado el avance en el
disfrute de los derechos el Estado no podrá, salvo en ciertas circunstancias disminuir el
nivel alcanzado, el cual debe observarse en las leyes, políticas públicas, decisiones
judiciales y en general en toda conducta estatal que afecte derechos
4.- Máximo uso de recursos disponibles.- Directamente relacionado con los
principios de no regresividad y progresividad, implica que el Estado ponga en juego
todos los recursos disponibles para que los derechos humanos sean vistos bajo los
principios antes señalados, al máximo de su uso y disponibilidad a efecto de observar
los derechos humanos de manera progresiva y no regresiva.
iii.- Como Juzgar un caso de discriminación
iii.- 1 El control de convencionalidad ex oficio
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De lo relatado se obtiene que a partir del once de junio de dos mil once, los
tratados internacionales sobre derechos humanos en los que el Estado Mexicano sea
parte, tienen el mismo nivel de la Constitución Federal, porque existe una interrelación
funcional entre ambos.
Entonces, conforme a este nuevo marco se ha integrado un bloque de
constitucionalidad donde las normas de la Ley Fundamental se complementan con las
disposiciones de los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos como
normas supremas del Estado Mexicano, en el que se entiende que los derechos
fundamentales no únicamente se encuentran previstos en la Constitución, ya que también
se contemplan en los instrumentos de mérito, pues el texto fundamental expresamente
establece un sistema en donde, sin lugar a dudas, coloca en el mismo rango jerárquico a
los derechos fundamentales que contempla, con los que contienen los instrumentos
internacionales.
Máxime si el “Pacto de San José” reitera el deber del Estado de respetar los derechos
y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social y consagra como un
Derecho Humano el de la protección judicial al establecer el derecho a un recurso sencillo y
rápido ante los jueces o tribunales competentes, que ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la convención.
Aunado a lo anterior, la reforma constitucional que se menciona consagró el deber de
las autoridades estatales de interpretar la Constitución y los Tratados acorde a las normas
que estos ordenamientos establecen. El Estado Mexicano, reconoció la competencia
contenciosa de la Corte Interamericana la que fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 8 de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, de ahí que la Convención
debe interpretarse de acuerdo con los lineamientos que ella establece, entre otros, la
interpretación que haga la propia Corte en su jurisprudencia, de conformidad con los
artículo 33 y 66 a 68 de la propia Convención.
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A partir de lo anterior se obtiene que el Poder Judicial debe ejercer un control de
convencionalidad ex officio, ya que, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de
sus competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los derechos humanos
contenidos en los instrumentos internacionales firmados por el Estado mexicano, sino
también por los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal, adoptando la
interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se entiende en la
doctrina como el principio pro persona.
Particularmente al caso de la función jurisdiccional, se justifica porque está indicado
en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1º, en donde los jueces están
obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados
Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier
norma inferior.
iii.- 2. El principio pro persona
Ahora bien, nuestro orden jurídico constitucional reconoce los derechos humanos de
todas las personas relativos no sólo a la igualdad ante la ley, a la no discriminación, a la
dignidad del ser humano, a la libertad de trabajo o actividad laboral, etcétera; sino también
de que la finalidad del régimen se traduce, conforme con el principio pro homine, en
procurar el mayor beneficio para el hombre, esto es, para que esos derechos se garanticen
y protejan de la manera más amplia posible.
Como antes se concluyó, en la Carta Magna se observa que el reconocimiento de los
derechos humanos en ella previstos y todos los consignados en los tratados
internacionales de los que México sea parte, tienen el más alto rango constitucional; que su
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que
en ella se prevean; además, contiene reglas para su interpretación al disponer que se
deberá favorecer en todo tiempo a las personas la protección más amplia y, que las
autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; incluso se fija la obligación
del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos
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humanos.
Luego, como el propio poder reformador de la Constitución estableció, que con esta
adecuación se pretende hacer un reconocimiento pleno y total de los derechos humanos e
instituir obligaciones para el estado de garantizar su tutela y protección, es claro que
reconoce el principio pro persona, como rector para determinar el contenido y buscar la
protección más amplia de esos derechos.
Este principio tiene dos variantes: una, según la cual puede considerarse como una
preferencia interpretativa, es decir, ante dos o más interpretaciones válidas y razonables, el
intérprete debe preferir la que más proteja al individuo u optimice un derecho fundamental,
dentro de la cual quedan incluidos los principios de favor libertatis, in dubio pro operario, in
dubio pro vita, in dubio pro reo, etcétera; y otra, como preferencia normativa, conforme con
la cual si pueden aplicarse dos o más normas a un determinado caso, el operador debe
preferir la que más favorezca a la persona, independientemente de la jerarquía entre ellas.
iii.- 3. La interpretación mediante el control de convencionalidad
Sobre la mecánica para abordar el denominado control de convencionalidad, de
acuerdo con la condena al Estado mexicano en el caso Rosendo Radilla Pacheco, así
como la aplicación del 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a
partir de su reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos
mil once, destaca lo siguiente:
Previamente a desaplicar una norma ordinaria debe realizarse una interpretación
conforme que armonice ésta con los derechos humanos de la Constitución y los
instrumentos internacionales y sólo en el caso que no se logre, entonces, procede que las
autoridades jurisdiccionales la desapliquen.
La primera guía que los juzgadores deben tener en cuenta, se ubica en la ejecutoria
del expediente varios 912/2010 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En su párrafo 30, se observa que:
«. . .el control de convencionalidad ex oficio en materia de derechos humanos debe ser
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acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría
entenderse un control como el que se indica en la sentencia que analizamos si el mismo no
parte del control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de
los artículos 1º y 133 de la Constitución y es parte de la esencia de la función judicial.»
En esa determinación, en lo relativo al control de convencionalidad, para fijar el modo
de cumplir con el contenido del párrafo 339 de la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso Rosendo Radilla Pacheco contra el Estado Mexicano, se
resolvió lo siguiente:
«33. De este modo, este tipo de interpretación por parte de los jueces presupone realizar
tres pasos:
A) Interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual
que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a
la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a
las personas la protección más amplia.
B) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias
interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de
constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos
humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el
Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos
derechos.
C) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o
rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que
fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y
aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los
tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.»
De lo antes transcrito se obtiene que el control de convencionalidad no sea un modelo
de control de las normas jurídicas, sino un método de interpretación para lograr la mayor
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protección de un derecho.
Lo anterior, pues en la resolución de mérito se consideró en el párrafo 29, que los
jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez de la norma o
expulsarla del orden jurídico, que son contrarias a los derechos humanos previstos en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados (lo que sí sucede en
los medios de control constitucionales previstos en los artículos 103, 105 y 107
constitucionales), lo que están autorizados a realizar para aplicar ese método de
interpretación (control de convencionalidad) es ". . .dejar de aplicar las normas inferiores
dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esa materia. . .".
En efecto, el método de interpretación tiene como finalidad encontrar la interpretación
más favorable al derecho humano de que se trate, por esa razón, en el párrafo 33 citado se
establece cómo debe hacerse ese método de control convencional.
De este modo, la interpretación "control de convencionalidad" sigue permitiendo la
armonía del sistema jurídico, así como salvaguardando la seguridad jurídica, pues ". . .en
ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de
constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir
hacer el contraste previo a su aplicación. . .".
Lo anterior, porque en el citado párrafo 33, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
definió cómo debe utilizarse ese método (control de convencionalidad), al tener como eje la
interpretación conforme, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 1º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Así, en la resolución referida se especifica que los jueces deben realizar tres pasos,
para cumplir con la interpretación “control de convencionalidad”, a saber:
i) Interpretación conforme en sentido amplio, esto es, interpretar el orden jurídico, a la
luz de las normas de derechos humanos constitucionales y previstos en instrumentos
internacionales, para lograr la protección más amplia de los mismos y; por ende, de las
personas.
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ii) Interpretación conforme en sentido estricto, es decir, cuando existen varias
interpretaciones jurídicamente válidas de una norma, se debe elegir aquella que hace a la
norma acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y los instrumentos
internacionales.
iii) Inaplicación de la norma, sólo en el caso en el que no es posible armonizar ésta a
los derechos humanos de la Constitución y de los instrumentos internacionales.
Así, los órganos jurisdiccionales para determinar si en un caso una norma nacional es
contraria a los derechos humanos, deben partir de la presunción de constitucionalidad,
mediante la interpretación conforme en tres pasos, como lo precisó la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, expresando en la fundamentación y motivación de su acto, el
sustento de su decisión de inaplicar la norma ante la imposibilidad de armonizarlas con un
derecho humano constitucional o previsto en un instrumento internacional, de acuerdo con
sus interpretaciones, definidos por los órganos estatales o internacionales con competencia
para ese efecto.
Al respecto, en la sentencia varios 912/2010, la Suprema Corte estableció lo
siguiente:
«21. De este modo, los jueces nacionales deben inicialmente observar los derechos
humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de
la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte
Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorecedor y procure una
protección más amplia del derecho que se pretende proteger. Esto no prejuzga sobre la
posibilidad de que sean los criterios internos aquellos que cumplan de mejor manera con lo
establecido por la Constitución en términos de su artículo 1º, lo cual tendrá que valorarse
caso por caso a fin de garantizar siempre la mayor protección de los derechos humanos.»
iv.- Un caso particular para juzgar con perspectiva de derechos humanos.
iv.- 1.- Sobre el derecho humano a la igualdad y no discriminación.
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¿Tienen los policías derecho a recibir salarios caídos pese a no tener estabilidad en el
empleo?
El artículo 1º, párrafos primero y quinto, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, señala que en el país: ". . .todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no
podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta
Constitución establece. . ." y prohíbe la discriminación en los siguientes términos: "Queda
prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las
preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana
y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas".
En lo que respecta al principio de igualdad y no discriminación, el numeral 26 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone:
«Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual
protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a
todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.»
Los artículos 1, 3, 24 y 29, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, suscrita en la conferencia especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos, prevén:
«Artículo 1. Obligación de respetar los derechos. 1. Los Estados partes en esta convención
se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier
otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social. 2. Para los efectos de esta convención, persona es todo ser humano.
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Artículo 3. Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica. Toda persona tiene
derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.
Artículo 24. Igualdad ante la ley. Todas las personas son iguales ante la ley. En
consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Artículo 29. Normas de Interpretación. Ninguna disposición de la presente convención
puede ser interpretada en el sentido de: ... b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho
o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los
Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos
Estados.»
De los preceptos antes transcritos se obtiene que el principio de igualdad y no
discriminación consagrado en la Ley Fundamental y las disposiciones de los Tratados
Internacionales en materia de Derechos Humanos, forma parte del bloque de
constitucionalidad; de ahí que el Estado tiene la obligación de no introducir en su
ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, de eliminar de dicho ordenamiento las
que existan y de combatir esas prácticas.
Por eso, en lo que atañe a la Convención Americana y al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, el Estado mexicano se comprometió a lo siguiente:
a) Respetar los derechos y libertades, reconocidos en ambos instrumentos, así como
a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción sin
discriminación por cualquier motivo, causa o condición social.
b) Reconocer a todo individuo la personalidad jurídica, entendida como un atributo del
ser humano.
c) Dar trato igual a las personas, concediéndoles los mismos derechos y obligaciones,
sin distinción alguna.
d) No interpretar alguna disposición de la Convención para limitar el goce y ejercicio
de cualquier derecho o libertad reconocida en las leyes del país.
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De los dispositivos también se observa que el principio de igualdad constituye un
derecho que protege a su titular frente a los comportamientos discriminatorios de los
poderes públicos y que, por ende, es alegable ante cualquier diferenciación de trato no
suficientemente justificada, a efecto de que esa igualdad sea restaurada y cobre plena
eficacia normativa.
Sin embargo, es importante hacer referencia a que no toda distinción de trato puede
considerarse, por sí misma, violatoria de dicho principio; de ahí que debe buscarse un
criterio que permita determinar si una diferencia de trato, relacionada, por supuesto, con el
ejercicio de uno de los derechos y libertades de que gozan las personas, atenta contra el
principio de igualdad y no discriminación.
Sobre el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
establecido que la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre
dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí
mismo, sino únicamente en relación con otro.
De modo que, el control de convencionalidad de normas que se estiman violatorias
del principio de igualdad, no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma
impugnada y el precepto constitucional o convencional que sirve de parámetro, sino que
incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término
de comparación relevante para el caso concreto.
Por tanto, el primer criterio necesario para analizar una norma a la luz del principio de
igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita confrontar a
los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se
encuentran, o no, en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a
diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación,
es diferente.
De ello se obtiene que, en caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no
sean tratados de manera desigual, no haya violación al derecho en cuestión.
El criterio anterior se encuentra contenido en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 42/2010,
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publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XXXI, abril de
2010, página 427, cuya sinopsis dice:
«IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA
GARANTÍA. La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos
o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo,
sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas
que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de
adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro,
sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un
término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio para
analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de
comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto
de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad
respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base
en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados
no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía
individual. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe
determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al
respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda
diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio
texto
constitucional,
sino
que
es
suficiente
que
la
finalidad
perseguida
sea
constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas
de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin
buscado sea constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente exigencia
de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro
del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando
para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se
adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En
este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no
18
contribuya a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de
discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación,
siendo obligado que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido.
Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional,
es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone
una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los
perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a
los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el
trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el
entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser
la diferencia.»
iv.- 2.- Igualdad de trato a trabajadores del estado.
Del análisis sistemático de las fracciones que integran el apartado B del artículo 123
de la Constitución Federal, se obtienen los derechos que tienen los trabajadores al servicio
del Estado, así como las normas básicas que deben ser aplicables a sus relaciones de
trabajo y que será materia de regulación pormenorizada a través de la ley reglamentaria
correspondiente.
En el propio precepto magno el Constituyente clasificó a los trabajadores al servicio
del Estado en dos sectores, que son:
a) De base y,
b) De confianza.
En ese sentido, la fracción XIV, del apartado B, del artículo 123, constitucional, al
establecer expresamente que la ley determinará los cargos que serán considerados de
confianza y que las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de
protección al salario y de seguridad social, está limitando algunos derechos a ese tipo de
trabajadores, entre los cuales el más importante es el establecido en la fracción IX donde
se estipula la estabilidad o inamovilidad en el empleo, así como el derecho a sindicalizarse
a que se refiere la fracción X, los cuales reserva para los trabajadores de base.
19
No obstante tales limitaciones, que son excepcionales, los trabajadores de confianza
tienen reconocidos sus derechos laborales por el propio apartado B del artículo 123 de la
Constitución Federal, cuya fracción XIV establece que gozarán de los derechos derivados
de los servicios que prestan en los cargos que ocupan, esto es, de la protección al salario,
que no puede ser restringido, sino por el contrario, que debe hacerse extensivo a las
condiciones laborales de cualquier trabajador donde queda incluido el pago de
prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como
los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas
protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, el
pago de salarios caídos en caso de un despido injustificado.
Entonces, aun cuando la estabilidad en el empleo no resulta aplicable a todos los
trabajadores de los Poderes de la Unión, ambos, de base o de confianza, gozan de las
normas protectoras del salario y de los beneficios de seguridad social.
Así mismo, en su regulación a los servidores públicos precisados en la fracción XIII de
ese apartado B, que se refiere a militares, marinos, miembros de cuerpos de seguridad y
personal del servicio exterior, señaló que se regirán por sus propias leyes, de donde
se obtiene la intención del Constituyente y del Poder Revisor, de establecer un régimen de
excepción de los miembros de las instituciones policiales, en razón a la importancia de su
eficaz funcionamiento para la sociedad mexicana excluyendo expresamente a los
miembros de los cuerpos de seguridad pública y policías de la aplicación de las normas
que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y, entre ellas, el derecho a la
estabilidad en el empleo.
De ello se sigue que la relación jurídica entre el ente estatal y un agente del servicio
público de seguridad pública es una relación, no de trabajo, sino administrativa.
Además, el precepto consigna específicamente un impedimento, en cuanto a la
posibilidad de reinstalar a miembros de corporaciones policiales, que obedece a una
intención expresa del Poder Revisor de la Constitución, de no permitir que permanezca en
una institución policial un individuo previamente removido del cargo, sin importar, sea cual
sea el resultado del juicio o medio de defensa legal que éste promueva para impugnar su
20
remoción.
Es decir, la disposición constitucional de referencia enfatiza el principio de que los
miembros de las corporaciones policíacas carecen del derecho a la estabilidad y a la
continuación en el empleo, aunque sí conservan el de indemnización, ante una baja
declarada nula ya sea judicial o administrativamente.
Ese tópico ya fue resuelto por la referida Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 103/2010, visible en la página 310,
Tomo XXXII, julio de 2010, de la Novena Época del medio oficial de difusión, del rubro y
texto que enseguida se reproducen:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS
MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO
123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA
REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS
LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del
citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales
podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si
incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que
la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue
injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a
que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que
sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se
sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo
que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente
Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por
encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría
con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del
cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las
corporaciones policíacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.»
21
Como se observa del precedente obligatorio transcrito, el texto de la Constitución
establece que en los casos de baja de policías, la prohibición de reincorporación es
absoluta, en virtud de que el interés general por el combate a la corrupción y el derecho a
la seguridad están por encima de la afectación que pudieren sufrir dichas personas y que,
además, se compensa con el pago de la indemnización respectiva.
Al respecto, el Máximo Tribunal de la República ha establecido que esa medida
constitucional se adoptó en congruencia con los principios del derecho internacional,
particularmente en los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre la Libertad Sindical y la
Protección del Derecho de Sindicación, aprobado el diecisiete de junio de mil novecientos
cuarenta y ocho; y 1, puntos 2 y 3, del Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de
Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la
Administración Pública aprobado el veintisiete de junio de mil novecientos setenta y ocho,
ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no
inclusión como trabajadores estatales de militares, marinos, cuerpos de seguridad pública
en los derechos laborales, como también se les excluyó de los derechos de estabilidad por
las características peculiares de sus servicios públicos cuyo objeto es el establecimiento
del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control
requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante
vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades
que se susciten para el Estado y que representa una medida de orden constitucional a la
fecha y que reconoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia del
Tribunal en Pleno P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo II, septiembre de 1995, página 43, de rubro: "POLICÍAS
MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE
MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA
ADMINISTRATIVA".
Así se observa de la tesis de jurisprudencia 1a./J. 106/2010 de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 372, Tomo XXIII, enero
de 2011, de la Novena Época del Semanario, intitulada: "POLICÍA FEDERAL
MINISTERIAL. SUS AGENTES PERTENECEN CONSTITUCIONALMENTE A UN
22
RÉGIMEN ESPECIAL DONDE NO PUEDE RECLAMARSE LA POSIBLE AFECTACIÓN
A DERECHOS LABORALES COMO EL DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO O CARGO O
INMUTABILIDAD DE LAS CONDICIONES DE PERMANENCIA".
Hasta aquí se obtiene que la Constitución Federal otorga tratamiento distinto a los
miembros de los cuerpos de seguridad pública, excluyéndolos de la aplicación de los
derechos laborales de los trabajadores del Estado, particularmente carecen del derecho a
la estabilidad en el empleo.
No obstante, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 1º constitucional, los
miembros de las instituciones policiales Federales, Estatales o Municipales gozan de las
garantías individuales consagradas constitucionalmente; de ahí que las disposiciones que
rigen las relaciones con los elementos pertenecientes a los servicios de seguridad pública
está condicionada en su validez, en consecuencia, al respeto del contenido de las
garantías de igualdad y de no discriminación del artículo 1º constitucional.
Es así, toda vez que cuando el artículo 1º, tercer párrafo, de la Constitución Federal,
prevé que está prohibida toda discriminación, ello significa que el principio de igualdad y de
no discriminación por razón de la condición de policía miembro de los cuerpos de seguridad
pública, es vinculante para todos los poderes públicos, lo que incluye al legislador en la
regulación de las relaciones entre las instituciones policíacas y los individuos que la
integran.
Sin embargo, a pesar de la aplicabilidad de las garantías de igualdad y de no
discriminación para tales sujetos frente al legislador, debe subrayarse que el ámbito de las
instituciones policiales —en cuanto régimen de excepción—, justifica una distinta forma de
regular el ejercicio de tales derechos constitucionales, por lo que está autorizado para
establecer diferenciaciones por su condición de miembros de los cuerpos de seguridad
pública para garantizar su eficacia, así como la protección de la integridad de sus miembros
y de terceras personas.
En efecto, el derecho a la igualdad y a la no discriminación que se obtiene del artículo
1º constitucional no puede significar que el legislador en materia de seguridad pública tiene
23
que colocar a todos en las mismas posiciones jurídicas, ni que tenga que procurar que
todos presenten las mismas propiedades naturales y se encuentren en las mismas
situaciones fácticas.
Empero, el principio de igualdad no puede permitir toda diferenciación y toda
distinción —incluso en el ámbito de las fuerzas de seguridad—; en consecuencia, aquél
será violado cuando para la diferenciación legal o para el tratamiento legal igual —según el
caso—, no es posible encontrar una razón suficiente que surja de la naturaleza de la
materia regulada o que, de alguna otra forma, sea concretamente comprensible, es decir,
cuando la diferenciación sea desproporcional, injustificada o arbitraria, lo que es aplicable
incluso a la legislación emitida para regular lo relativo a los cuerpos de seguridad pública.
En otras palabras, los miembros de las instituciones policiales se encuentran, hasta
cierto punto, en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus
labores y que esto obedece a la importancia que tiene el eficaz funcionamiento que de ellas
se requiere para beneficio de la sociedad, derivado de lo previsto en el artículo 123,
Apartado B, fracción XIII, constitucional; no obstante, esa sola circunstancia no autoriza a
estimar que los cuerpos de seguridad pública no gozan de los derechos fundamentales o
humanos reconocidos en la Constitución, como el derecho a la no discriminación, al trato
igualitario, a la libertad de trabajo, etcétera, por consiguiente, para realizar el balance entre
aquellos fines y los derechos destacados, no debe soslayarse la naturaleza de éstos, ni las
condiciones de excepción que imperan para su restricción o privación.
Por eso, aun cuando de manera administrativa y no laboral, los miembros de las
instituciones policíacas prestan un servicio al Estado, la circunstancia de que las relaciones
entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores
de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los
derechos humanos de todos sus funcionarios públicos, pues la situación jurídica relevante
es que todos prestan un servicio.
Sobre el tema del principio de igualdad y no discriminación, consagrados en la
Constitución y la Convención, la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos en la
Opinión Consultiva OC-18/03, de diecisiete de septiembre de dos mil tres, párrafos 133 y
24
134, relativa a los derechos de los trabajadores migrantes, ha establecido que los derechos
laborales surgen necesariamente de la condición de trabajador, entendida ésta en su
sentido más amplio. Toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una
actividad
remunerada,
adquiere
inmediatamente
la
condición
de
trabajador
y,
consecuentemente, los derechos inherentes a dicha condición, por lo que la condición de
una persona —en ese caso la calidad de migrante— no puede constituir, de manera
alguna, una justificación para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos, entre
ellos los de carácter laboral.
Entonces, el parámetro mínimo internacional sobre el tema es que cualquier persona
que preste un servicio —trabajo en sentido amplio—, tiene derecho a desempeñarlo en
condiciones dignas y justas y recibir como contraprestación una remuneración que permita
a ellos y sus familiares gozar de un estándar de vida digno.
Por lo antes expuesto, la interpretación armónica, sistemática y correlacionada de las
anteriores disposiciones normativas, permite concluir que el término de comparación
idóneo entre los sujetos antes mencionados (trabajadores al servicio del Estado y los
miembros de las instituciones policiales), radica en que ambos prestan un servicio al
Estado y gozan de los derechos humanos de los funcionarios públicos, de las normas
protectoras del salario y de los beneficios de seguridad social.
En efecto, aun cuando los trabajadores al servicio del Estado se rigen por normas
laborales que son inaplicables en la relación entre los miembros de instituciones policiales y
el Estado, por ser ésta de naturaleza administrativa, lo relevante es que ambos prestan un
servicio al Estado a cambio de un salario tratándose de los primeros y una remuneración
diaria ordinaria en el caso de los segundos, pues uno de los más elementales derechos de
los seres humanos es el de ocupación como una forma de proveerse de recursos
económicos para la manutención personal y de la familia, por lo que lo relevante del caso
no es bajo qué régimen se regula la prestación de sus servicios al Estado, sino en la
circunstancia de que los prestan.
Así, una vez establecido el parámetro a partir del cual se analizará la situación en la
que se encuentran los trabajadores al servicio del Estado y los miembros de los cuerpos de
25
seguridad pública, es momento de proceder a verificar si entre ellas existe un tratamiento
diferenciado en cuanto al derecho a ser resarcidos por el Estado, cuando la autoridad
jurisdiccional determine que el acto de la separación, remoción, despido o cese, fue
injustificado o ilegal.
Al respecto, se observa que el artículo 43, fracción III, de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123
Constitucional, a la que por disposición del numeral 116, fracción VI, de la propia Norma
Fundamental, deben sujetarse las legislaturas de los Estados al expedir leyes que regulen
las relaciones de trabajo entre los últimos y sus trabajadores, dispone que se deberán
cubrir el pago de sueldos o salarios caídos si el trabajador fue despedido
injustificadamente.
A este respecto, cabe señalar que se conoce como “salarios caídos” a aquellos
que debió percibir el trabajador si se hubiese desarrollado normalmente la relación de
trabajo, desde la fecha en que fue despedido o desde que se separó del trabajo, por causa
imputable al patrón hasta que se cumplimente el laudo que ordenó la reinstalación o el
pago de las indemnizaciones, ya que estos salarios son la única forma de resarcir a los
empleados públicos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente.
Consecuentemente, si existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores de
los Poderes de la Unión y los miembros de las instituciones policiales Federales, Estatales
y Municipales, en cuanto a que los primeros sí se les concede el derecho al pago de un
concepto como forma de resarcir a los empleados públicos de los daños y perjuicios que
sufren al ser cesados injustamente tratándose de un cese injustificado y a los segundos no,
ello es inconvencional.
Ello porque si bien
válida, no
la diferenciación persigue una finalidad
constitucionalmente
es adecuada para el logro del fin legítimo buscado ni guarda una relación
razonable con el fin que se procura alcanzar.
Sobre el particular, se considera que no se colman los supuestos que autorizan la
privación del derecho de un miembro de los cuerpos de seguridad pública al pago de las
26
remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso del cese injustificado, pues
no hay racionalidad en que por pertenecer a ese grupo, se le deba suprimir el derecho a
que se le cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas
ajenas al impetrante.
Ello es así, toda vez que si un miembro de las instituciones policiales fue separado de
su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los
motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, pues el
servidor público durante la tramitación del juicio, por regla general, se encuentra
desprotegido, sin percibir algún salario para satisfacer sus necesidades.
Sobre todo, porque es indudable que aun cuando los miembros de las instituciones
policíacas son empleados públicos nombrados mediante actos condición, que por virtud del
artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado,
particularmente del derecho a la estabilidad en el empleo, las legislaturas de los Estados a
efecto de regular sus relaciones con éstos deben acatar el principio básico relativo a la
indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del
servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, pues esto
último no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público; por
consiguiente, aquella circunstancia no es un elemento objetivo que pueda servir de base
para privar al quejoso del derecho a su pago.
Así lo ha considerado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
al resolver los amparos directos en revisión 888/2011 y 1051/2011, en sesiones de
veinticinco de mayo y veintidós de junio de dos mil once, al sostener que si bien la reforma
constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular,
pues a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales,
competentes, eficientes y eficaces; la prosecución de ese fin constitucional no debe estar
secundado por violación a los derechos de las personas, ni debe llevarse al extremo de
permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de
los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.
27
Por eso, consideró que la separación, remoción o cese de un miembro de alguna
institución policial, calificado como injustificado por resolución firme de una autoridad
jurisdiccional, no sólo representa un acto fuera de la legalidad, sino también privativo de
uno de los más elementales derechos de los seres humanos: el de ocupación como una
forma de proveerse de recursos económicos para la manutención personal y de la familia.
De ahí que, concluyó, como la prohibición absoluta de reincorporar a los miembros de
instituciones policiales persigue una finalidad superior en el sistema de seguridad pública a
nivel nacional, cuando se resuelva injustificada la separación, remoción o cese, el Estado
tiene la obligación de resarcir de manera integral el derecho del que se vio privado el
servidor público, mediante el pago de la indemnización respectiva y de las remuneraciones
diarias ordinarias, beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones,
premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro
concepto que el servidor público dejó de percibir por la prestación de sus servicios, desde
el momento en que se concretó la separación y hasta que se realice el pago
correspondiente.
Tampoco es necesaria la medida, ya que la prohibición absoluta de reincorporar a los
miembros de instituciones policiales persigue una finalidad superior en el sistema de
seguridad pública a nivel nacional, cuando se resuelva injustificada la separación, remoción
o cese, el Estado tiene la obligación de resarcir de manera integral el derecho del que se
vio privado el servidor público, mediante el pago de la indemnización respectiva y de las
remuneraciones diarias ordinarias, beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones,
gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o
cualquier otro concepto que el servidor público dejó de percibir por la prestación de sus
servicios, desde el momento en que se concretó la separación y hasta que se realice el
pago correspondiente.
Por lo que si bien la diferenciación legal pretende perseguir, en principio, una finalidad
constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de
seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y
de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al
pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese
28
injustificado, pues en nada incide en el debido funcionamiento del servicio que prestan los
miembros de las instituciones policíacas.
En esas condiciones, menos puede concebirse acreditada la exclusión del derecho
desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del
derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó
de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera
producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda
concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se
vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en
virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que
constitucionalmente carece.
Así, al aplicarse a los policías cualquier ordenamiento de esa naturaleza que niega el
derecho a esas prestaciones, implica hacer una discriminación por su condición , pues por
esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias
ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida, además,
se le da un alcance privativo a la norma contenida en el artículo 123, Apartado B, fracción
XIII, de la Constitución Federal, que realmente no tiene, pues en él sólo se les excluye de
los derechos laborales de los trabajadores del Estado, particularmente del derecho a la
estabilidad en el empleo; en cambio, se soslayan los principios normativos fundamentales
de derecho a la indemnización legal en caso de cese injustificado, que se contienen en
dicho precepto.
Por lo anterior, se contravienen
los principios de universalidad (ante el sesgo
discriminatorio que puede darse a la norma secundaria aplicada, con la consecuente
privación del derecho al pago de salarios caídos ); el de interdependencia, porque con esa
medida se deja de atender a los derechos de libertad de trabajo, de no discriminación, a la
dignidad de la persona, así como el de tutela judicial efectiva, pues es menester respetar y
proteger todos estos derechos que se encuentran vinculados; finalmente, el de
progresividad, porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que normas de
ese tipo, pueden generar un trato discriminatorio y, por ende, deben considerarse
contrarias a la convencionalidad, lo que conduce bien a hacer esa declaratoria e
29
interpretarla de manera que sea conforme con la Constitución y los derechos humanos o, a
dejarla de aplicar para hacer prevalecer esto último con miras, se insiste, en la más amplia
protección de dichos derechos.
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