El “problema” de definir los problemas públicos
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El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 Moisés Pérez Vega Universidad Autónoma de la Ciudad de México moyvega@hotmail.com Resumen Frecuentemente las políticas públicas no alcanzan de forma plena los objetivos que se propusieron y no obtienen resultados efectivos en la resolución de los problemas sociales. Muchos de los fracasos de las políticas públicas se deben a que el problema que reclama atención gubernamental no fue adecuadamente definido. Este ensayo sostiene como argumento central que el núcleo de una política pública se ubica en una correcta definición del problema que se intenta atacar. Con el apoyo de las herramientas conceptuales básicas del enfoque de la política pública, se examina el núcleo argumentativo de la política de combate a la pobreza implementada por el gobierno federal mexicano, con el objetivo de evaluar si se trata de un problema gubernamentalmente tratable y solucionable. A partir del análisis, se concluye que la política de combate a la pobreza durante el gobierno foxista se sustenta en una perspectiva que plantea tanto las causas (desagregación) como la vía de solución (estructuración) destinada a atacar el agudo problema de la pobreza en México. Abstrac Frequently the public policies do not reach of total form the objectives that seted out and, mainly, do not obtain effective results in the resolution of the social problems. Many of the failures of the public policies, in good part, must to that the problem that demands governmental attention suitably was defined. This essay maintains like central argument that the nucleus of a public policy is located in a correct definition of the problem that is tried to attack. With the support of basic the conceptual tools of the approach of the public policy, the work examines the nucleus of the policy battle to the poverty implemented by the Mexican federal government (2000-2006), with the objective to evaluate, in last instance, if it is a treatable and governmental solutionable problem. From the analysis, one concludes that the policy battle to the poverty during the foxista government is sustained in a perspective that raises so much the causes like the solution route (structuring) destined to attack the acute problem of the poverty in Mexico. Palabras clave: políticas públicas, definición de problemas públicos, gobierno federal, combate a la pobreza. Keywords: public policies, definition of problems public, federal government, fight to the poverty. 71 Imaginales Introducción Este trabajo tiene como propósito reflexionar sobre la complejísima tarea de definir los rebeldes problemas públicos. Como punto de partida se sostiene que el núcleo de una política pública se ubica en una correcta estructuración del problema que se intenta atacar; sin problema bien estructurado, difícilmente se puede hablar, en estricto sentido, de una política pública. El presente trabajo se divide de la siguiente manera. En el primer apartado, a partir de una revisión teórico-conceptual, se formulan diversos planteamientos tendientes a clarificar y profundizar el significado de «política pública», así como recalcar que, una buena parte del éxito de una política descansa en una adecuada definición del problema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva, el objetivo del siguiente apartado es examinar el núcleo argumentativo de la política de combate a la pobreza implementada por el gobierno federal mexicano (2000-2006) y evaluar, en última instancia, si estamos frente a un problema gubernamentalmente tratable y solucionable. En otras palabras, deseamos saber si el problema de la pobreza se delineó como una política pública o, si a partir de su definición, brota la incertidumbre sobre su posible solución. En la sección final se plantean varias reflexiones que dan respuesta a esta interrogante. La política pública: el proceso de definición de los problemas públicos Breve acercamiento a la noción de política pública En general, la lengua corriente hace uso del término «políticas» en un sentido muy amplio. Tanto se utiliza para referirse a un campo de actividad como la política social o la política exterior, como para expresar un propósito político muy concreto (p. e., reducir el déficit presupuestario), una decisión gubernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto72 6 res agrícolas), un programa de acción (p. e., el Plan Puebla-Panamá) o los resultados obtenidos por un determinado programa (Fernández, 1999). A esta amplitud de uso corresponde también un variado número de definiciones académicas, las suficientes para que haya autores como Wildawsky (1979) que sostengan que es más importante practicar el análisis de las políticas que emplear el tiempo en intentar su definición. Así, el enfoque de las políticas públicas carece de consenso sobre el concepto de «política pública». Birkland (2001: 20) menciona diversos atributos que definen la política pública: es realizada en nombre del «público»; es hecha o iniciada generalmente por el gobierno; es interpretada e implementada por actores públicos y privados; es lo que el gobierno intenta hacer y es lo que el gobierno elige no hacer. Veamos sólo algunas de las variadas definiciones de política pública. Para Meny y Thoenig (1992) una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental. Una definición más amplia la entiende como todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), que supone situar en un mismo plano tanto la acción gubernamental, como la inacción, bajo la hipótesis de que esta última puede alcanzar un impacto de la sociedad tan importante como el de la primera. Para Guy Peters (1999) la política pública es la suma de actividades gubernamentales, ya sea una actuación directa o a través de agentes, que tienen influencia en la vida de los ciudadanos. Se advierte que existe gran amplitud en las anteriores definiciones. Implícita o explícitamente estas nociones de política pública hacen referencia a la decisión (o no decisión) de los gobiernos. Entonces, cabe preguntarse: ¿una política pública es solamente la decisión gubernamental? Diversos argumentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer- El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la noción descriptiva de la «política»1 hay unanimidad en reconocer su aspecto institucional, es decir, «se trata de la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculantes para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos». Sin embargo, una política no es sólo una decisión singular, es ante todo acción, un conjunto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva, una política es, en doble sentido, un curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. En suma, una política es: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas deciRecuérdese que en el lenguaje anglosajón se distingue entre politics y policy; la primera hace alusión a la política entendida como construcción del consenso y la lucha por el poder, mientras que la segunda se utiliza para denominar las actividades gubernamentales más concretas en campos específicos como, por ejemplo, la educación, salud, etcétera. En las lenguas de origen latino existe un solo término («política») para referirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que se ha querido subsanar con la traducción de la expresión policy por «política», entendida específicamente como las múltiples decisiones gubernamentales y no genéricamente como el proceso de construcción de las decisiones colectivas. Asimismo, la palabra policy ha sido traducida al español en plural, «políticas»; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis se traducen como «sistema de políticas» y «análisis de políticas», respectivamente. 1 siones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce (Aguilar, 2000: 26). En una línea por demás sugerente, Giandomenico Majone plantea la dicotomía políticas vs. decisiones, esto es, las políticas son algo más que las meras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene que las políticas presentan características que están enteramente ausentes en las decisiones, poseen cierta cualidad de deliberación, de permanencia relativa y la posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone menciona que hay un notable fenómeno contemporáneo, que Wildavsky llama «la creciente autonomía del ambiente de las políticas», es decir, éstas se convierten en su propia causa; las políticas encerradas en su propio laberinto, agregaríamos. Este fenómeno revela los límites del análisis de decisiones como una aproximación al estudio de las políticas. El problema de la comunicación en las organizaciones constituye para Majone otra razón para distinguir entre decisiones y políticas. En este aspecto, el autor italiano argumenta que hay la necesidad de explicar la decisión y persuadir a otros a que la acepten. Las razones subjetivas o tácitas que guiaron al decisor no bastan para cumplir este requisito. Así, «los argumentos posdecisión, aunque son irrelevantes para la lógica de la elección, son parte integrante de la elaboración y desarrollo de las políticas» (Majone, 2000: 349). En suma, las políticas necesitan, además de análisis prospectivos (predecisión), análisis retrospectivos (posdecisión).2 No es una exigenTras la decisión viene el proceso de justificación, explicación y persuasión, nos dice Majone. El autor sostiene que «se requieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la política existente, para aumentar el asentimiento, para descubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las críticas o contestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambiente siempre cambiante» (Majone, 1997: 67). 2 73 Imaginales cia menor. Bajo esta perspectiva, una política es, entonces, también una actividad de comunicación pública y no sólo una decisión orientada a la efectuación de metas. Esta óptica rescata el énfasis en la naturaleza pública de las políticas. El diálogo y la discusión abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de la elaboración de las políticas (Aguilar, 2000: 28). La política pública como proceso Desde una visión analítica, la política pública puede considerarse como un proceso que se desenvuelve en diversas etapas. La segmentación del proceso de las políticas para su estudio debe ser aceptada con precauciones, debido a que puede conducir, de forma equívoca, a imaginar que las políticas públicas se desarrollan como en el modelo analítico, a través de una sucesión ordenada de fases lógicas y perfectamente delimitadas, válidas en sí mismas, cuando en realidad lo que aparece es una confusión permanente de fases, límites e interrelaciones entre políticas (Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. La separación analítica no debe ser confundida con una separación real, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15). Existen diversos marcos analíticos para analizar el proceso de la política, no obstante, hay coincidencia en que los elementos necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido (Aguilar, 1993: 16). El esquema analítico del proceso de la política lleva a preguntarse: ¿en qué momento y bajo qué 74 6 circunstancias surge la necesidad de impulsar y diseñar una política? ¿Cuáles son las razones o causas que originan el nacimiento de una política? Una política no surge (más bien no debiera surgir) de la ocurrencia, capricho o gusto del político o del analista de políticas. Las políticas no surgen ni operan en el vacío, se enmarcan en la dinámica del sistema político, en los procesos de interacción de lucha por el poder, donde se entrecruzan intereses, conflictos, necesidades, reivindicaciones y, donde, en última instancia, se exponen, discuten y moldean los problemas públicos. En un nivel mezzo, el enfoque del análisis de las políticas públicas recurre al concepto de formación de la agenda pública (agenda setting) para ubicar política y analíticamente el surgimiento de los problemas públicos. No es la intención profundizar en estas líneas el complejo –y, muchas veces, «oscuro» y «misterioso»– proceso de formación de las agendas pública y gubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contra la creencia popular de que los problemas públicos son evidentes por sí mismos, y que no cabe otra opción que asumir su existencia y tomar las decisiones oportunas, desde el análisis de políticas públicas se afirma que los problemas públicos no existen por sí mismos y que su objetividad es más supuesta que real. No todos los problemas se convierten en problemas públicos y no todos los problemas públicos alcanzan una definición precisa o la categoría de temas (issues) en torno a los cuales se desata un proceso que puede culminar en decisiones públicas. A pesar de la importancia que reviste la formación de la agenda pública y la de gobierno,3 en opinión de 3 La estructuración de la agenda de gobierno reviste fundamental importancia política y administrativa, tanto en el plano teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político. En términos de gobierno y administración, su importancia radica en que la agenda constituye la más trascendente de las decisiones de un gobierno, en tanto elección de sus asuntos y prioridades. Véase Aguilar, 1993: 26-29. El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 Barbara Nelson (1993) el enfoque de la política pública se ha dirigido a saber cómo se resuelven y no tanto qué problemas llegan a ser objeto de intervención gubernamental.4 En este sentido, se distingue entre la agenda pública y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb y Elder esta distinción. La agenda pública o sistémica «está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente». Por agenda gubernamental o institucional se entiende «el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones» (Aguilar, 1993: 32). La agenda pública tiende a ser más general, abstracta, los asuntos presentan una formulación genérica; la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser más acotada, específica y concreta. Incluso a menudo las dos agendas tienden a divergir. Lo que interesa destacar es que, una vez que el gobierno decide intervenir en un asunto o problema, debe traducirlo en un problema tratable, avizorando una solución factible. El sustento de la política pública: la definición del problema La inclusión de un problema en la agenda gubernamental es una condición necesaria pero no suficiente para que el problema dé lugar a una política pública que intente solucionarlo. Mientras no haya una definición precisa del problema no puede hablarse 4 Esta afirmación plantea el desafío de descubrir por qué determinadas cuestiones sociales se convierten en un asunto público mientras otras no o por qué algunos problemas públicos pasan de la agenda pública a la agenda gubernamental y otros no pasan la barrera. Quizás queremos teorizar y explicar algo que de suyo es contingente y casuístico como la vida misma (como en alguna ocasión lo sugirió Mauricio Merino). Sin embargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permanece oculto debe ser el locus de la investigación. estrictamente de política pública. Así, se exige pasar de una «situación problemática» a la «definición del problema». Definir una situación como problema de política pública supone la formulación de su hipotética solución. Un problema puede no dejar de ser más que una situación lamentable si a su definición no se aporta una solución factible de acuerdo con los recursos disponibles, los valores sociales predominantes y las posibilidades técnicas. De esta forma, por definición de problema se entienden «los procesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública es estudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias» (Hogwood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52). Eugene Bardach (1993) señala algunas dificultades que se presentan en la definición de los problemas públicos. A manera de «recetario», Bardach formula recomendaciones al analista de políticas para evitar caer en esos «problemas». Una primera dificultad se refiere a la «suboptimización», que se refiere a fijarse en el problema «menor» y perder de vista el problema «mayor». Así, se podrá encontrar el óptimo local y perder de vista el óptimo global. Comúnmente un problema está relacionado con otros problemas más amplios y quizás más importantes. Por restricciones organizacionales, políticas y temporales en ocasiones no es posible un análisis más completo y detallado. No obstante, la recomendación es que «es de gran ayuda tener un conocimiento teórico del tema y un buen monto de experiencia, aunque no demasiada» (Bardach, 1993: 221). Otro problema recurrente es evitar que el analista se crea dueño de los problemas con los que trata. Aquí el camino a seguir es evaluar el ámbito, carácter, intensidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si75 Imaginales tuaciones consideradas problemáticas. Una tercera dificultad es «desempacar el asunto»; lo que hay que hacer es «desempacar» una buena definición del problema del «paquete» de cuestiones retóricamente definidas y evaluar críticamente los componentes factuales o causales que conllevan ciertas definiciones del problema. Bardach recomienda que «la definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible»; es decir, depurar o limpiar las explicaciones o prescripciones que se hayan «colado de contrabando» en la definición del problema. Para hacer esta tarea hay que evaluar críticamente esas explicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguiendo a Majone, en un momento posterior habrá que dar razones y argumentos de por qué se definió de cierta manera un problema y por qué se optó por un curso de acción específico para su solución. Por correcta que sea la definición, ésta no puede quedar en las mentes de los analistas o en algún cajón de la oficina. Hay que tratar de convencer a los actores que tienen distintas visiones del problema de que el curso elegido fue el mejor, o el más viable en función de los recursos disponibles. Finalmente, hay la necesidad de deslegitimar ciertas definiciones que, aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones más razonadas del interés público. Ya se apuntó que los problemas no existen por sí mismos, no existen objetivamente, son construcciones sociales. Actores distintos entenderán un problema de manera diferente, reflejando en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores. Asimismo, la definición del problema condiciona el tipo de solución a aplicar. Por ejemplo, no será igual que se defina el problema de la congestión vial en el centro de una gran ciudad como una situación derivada de la falta de espacio para la fluida circulación de los automóviles, a que se defina como producto de un excesivo número de vehículos rodando 76 6 por las calles. La forma como se defina el problema configura los instrumentos de acción. Así, hay una interdependencia conceptual entre el problema y la solución. Herbert Simon distinguió entre «problemas bien y mal estructurados». Un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un «solucionador general del problema», esto es, cualquier conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurar bien un problema es «producir tal definición del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de» (Aguilar, 1993: 68). En contraste, los problemas mal estructurados no cuentan con una identificación precisa de los elementos que constituyen el hecho calificado como problema ni se conocen tampoco sus nexos causales principales para poder alterarlo en el senti- El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia, frente a problemas públicos que carecen de la identificación de sus elementos causales, por definición, no se sabe a ciencia cierta qué se va a resolver, es navegar en la indeterminación que roza en irresponsabilidad y dispendio públicos. En suma, si no se conoce de manera precisa lo que se pretende resolver o lo que puede resolverlo, se está en la total irresolución. Asimismo, la política pública debe evitar caer en uno de los errores más recurrentes: confundir las consecuencias con las causas de un problema, lo que ocasiona, la mayoría de las veces, mayores y más graves problemas. Así, se impone la exigencia para los decisores de la política pública de poner todo su talento y los recursos disponibles en la compleja tarea de definir correctamente los problemas públicos, lo que significa desagregar sus componentes causales y el tipo de relación existente entre ellos y, a la vez, estructurar un curso de acción que planteé los instrumentos de solución con los recursos disponibles. El desafío del enfoque de la política pública con relación a la formulación de los problemas públicos se sintetizaría de la siguiente forma: el análisis «debe encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo», «crear problemas que puedan ser resueltos» [...] definir un problema público es encontrar, «crear», el balance operativo entre los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crear problemas significa propiamente «crear soluciones concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan que es lo que deberían querer de conformidad con lo que cuentan para poder realizarlo» (Aguilar, 2000: 70-72) Por último, es importante resaltar que los problemas públicos se desenvuelven en un ambiente dinámico y conflictivo, los problemas no son definidos una vez y para siempre; los lentes con que miramos los problemas de hoy, no son los mismos con los que miramos los problemas de ayer y seguramente no serán iguales para observar los de mañana. Los escabrosos problemas sociales están sujetos a procesos de redefinición por actores sociales, partidistas y gubernamentales en circunstancias económicas y políticas cambiantes. De esta forma, la definición de los problemas públicos, de una u otra forma, heredan experiencia de miradas pasadas, de proyectos y soluciones que una vez se plantearon, y esto es más evidente cuando los problemas resisten el paso del tiempo. La política de combate a la pobreza del gobierno federal: un análisis de la definición y planteamiento del problema ¿Cómo definió el problema de la pobreza el gobierno federal (2000-2006)? ¿Cuáles son las causas del problema y las acciones planteadas para atacarlo? En las líneas siguientes se realizará un análisis de la definición del problema de la pobreza que llevó a cabo la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),5 dependencia del gobierno federal responsable del diseño y ejecución de la política social y de los programas de combate a la pobreza. La definición de la pobreza Uno de los temas en los que más ha proliferado la discusión sobre la pobreza es el que tiene que ver con su definición y medición. En México, al igual Cabe señalar que los documentos que sirvieron de base para el presente análisis son documentos oficiales que reflejan la postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de la pobreza en nuestro país. Vale decir que fue tarea extenuante, primero, identificarlos y, después, conseguirlos. Mi agradecimiento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Técnico de la Oficialía Mayor de la Sedesol por su colaboración. 5 77 Imaginales que en otros países, existe un amplio debate acerca de cuál es la mejor forma de caracterizar el fenómeno. Bajo este contexto, la Sedesol convocó a un grupo de académicos nacionales a integrar el «Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México». En el documento que contiene las conclusiones de los trabajos de dicho comité, se menciona que la Sedesol adopta la agenda de investigación y la propuesta metodológica del comité. En este documento (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, 2002: 18), la pobreza se concibe como una privación multidimensional; ello acarrea la posibilidad de incluir un gran número de elementos posibles para reconocer quién es identificado como pobre. Ante esta multidimensionalidad, en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se concibe la pobreza como privación de capacidades básicas. Éstas se definen como «el conjunto de acciones o estados que los individuos pueden alcanzar y que son considerados indispensables para elegir formas y proyectos de vida valiosas» (Sedesol, 2001: 9). Desde esta perspectiva, «ser pobre significa que, dadas las condiciones sociales e individuales, los hogares no tienen acceso a los recursos económicos necesarios para que sus miembros logren desarrollar sus capacidades básicas» (Sedesol, 2001: 9). Por otro lado, el gobierno federal no considera los instrumentos de política como acciones de política social, sino como parte importante de la estrategia de desarrollo económico del país. Desde esta perspectiva, se juzga a la pobreza como un problema intrínsicamente vinculado al desarrollo económico, social y humano y se concibe a la política social como una política de desarrollo integral (Sedesol, 2001: 19). La desagregación del problema: identificación de las causas De manera general, la Sedesol entiende la pobreza como un problema de desigualdad (Vázquez Mota, 78 6 2002; Székely, 2002). De acuerdo con Vázquez Mota (2002: 7) hay dos formas de entender las causas de la pobreza. Por un lado, para los países con nivel de ingreso bajo, la pobreza es un problema de falta de desarrollo económico. Por otro, dice la autora, en países que generan recursos considerables, el problema es cómo se reparten los beneficios. México se encuentra en el segundo caso; ocupa el noveno lugar por el tamaño de su economía, pero ocupa el doceavo lugar en términos de desigualdad a nivel mundial; entonces, la pobreza no parece exclusivamente ser un problema de escasez de recursos, sino también de desigualdad. Bajo este razonamiento, la idea central es que en México la pobreza y, en general, los rezagos sociales, son causados principalmente por la elevada desigualdad en la posesión de recursos y no por la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para toda la población (Székely, 2002: 7). Esa elevada desigualdad es resultado «de una distribución altamente distorsionada de activos generadores de ingresos, tales como el capital humano y físico, y de oportunidades en los mercados laboral y de inversión para utilizar estos activos productivamente» (Székely, 2002: 7) (cursivas en el original). De esta manera, dice Székely, para comprender las causas que originan la desigualdad de ingresos y, por ende, la pobreza, se debe determinar por qué la distribución de oportunidades y de activos generadores de ingresos es tan inequitativa.6 Para el gobierno federal, un elemento clave de las causas de la pobreza es la existencia de restricciones que enfrentan algunos sectores de la población. Así, el enfoque de la política consiste en identificar las restricciones que causan los rezagos sociales y en apli6 El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafío de la política social en México, presenta un diagnóstico de la desigualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades de empleo y acceso a la protección, así como diferencias de patrimonio. Obviamos su exposición por falta de espacio. El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 que permitirá a los individuos crearse una fuente de car instrumentos y programas orientados a su elimiingreso por su propio esfuerzo» (Székely, 2002: 14) nación. En el documento Hacia una nueva generación (véanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entiende política social, de Miguel Székely, se identifican las de que los «círculos de pobreza y riqueza tienen su restricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) de origen en las diferencias de capacidades, oportunioferta de servicios básicos, 2) de capacidades mínimas dades, patrimonio y protección con que cuentan las para participar en la actividad económica, 3) de papersonas, ya que estos cuatro pilares son los elementrimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o falta tos que están detrás de la capacidad para generar inde mecanismos de protección, 5) de entrada a los mergresos» (Vázquez Mota, 2002: 9). cados laborales o de oportunidades de crédito. El primer tipo de restricción se refiere a Esquema 1. Generación de ingresos la falta de servicios básicos para poder invertir en la adquisición de activos. Por ejemplo, se menciona que en el caso de la educación es necesario contar con acceso a escuelas para poder adquirir capital humano. La restricción de capacidades básicas consiste en carecer de elementos mínimos indispensables como salud y nutrición para poder integrarse a la vida social y productiva. La restricción de patrimonio se refiere a la falta de recursos para emprender actividades productivas con los propios medios de la familia. La cuarta restricción se refiere en la carencia de mecanismos de protección. Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). Finalmente, en cuanto a las oportunidades productivas, las restricciones se clasifican en Esquema 2. Generación y ampliación de activos dos grupos. En el primero se encuentran y oportunidades productivas las restricciones de acceso al mercado laboral. En el segundo grupo de restricciones se encuentran aquellas barreras a la creación de actividad económica por medio de la inversión. En síntesis, bajo esta visión de las causas de la pobreza en México, la política social del gobierno federal se enfoca a la eliminación de las restricciones antes mencionadas, con lo que «se podrá generar un círculo virtuoso de acumulación de activos y generación de oportunidades productivas Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). 79 Imaginales 6 La estructuración del problema: el planteamiento de las soluciones Una vez que se identificaron los elementos causales de la pobreza, las soluciones deben estar destinadas a atacarlos. Para materializar esas soluciones, el gobierno federal diseñó la «Estrategia contigo», con el objetivo de «impulsar y lograr el desarrollo humano integral de cada uno de los ciudadanos y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población» (Sedesol, 2002: 5). Esquema 3. Vertientes y ámbitos de acción de la Estrategia Contigo Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). La Estrategia Contigo considera cuatro vertientes de trabajo y a cada una corresponden líneas de acción específicas (véase esquema 3). Con la puesta en práctica de los programas se permite avanzar en las cuatro vertientes, que son «necesarias para eliminar las restricciones que impiden la acumulación y uso adecuado de activos, es decir, la ampliación de capacidades, la generación de oportunidades productivas, la formación de patrimonio y la protección de protección social» (Székely, 2002: 18) (cursivas mías). 80 La estrategia opera bajo diversos principios.7 Quisiéramos destacar uno de ellos, el de «integralidad», pues resulta fundamental para entender la concepción del problema de la pobreza y el curso de acción planteado por el gobierno para su solución. El principio de integralidad implica articular los distintos programas con las necesidades específicas de las personas y familias. Se argumenta que «esto permite responder a los cambios que viven las personas y las familias a lo largo de su curso de vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edad adulta y hasta la vejez» 8 (Székely, 2002: 18) (véase esquema 4). 7 Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohesión social, transparencia e integralidad. Para profundizar véase Székely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). 8 En este sentido, es importante mencionar que el Consejo Nacional de Población elaboró índices de desarrollo social (IDS) con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidimensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollo pleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vida de los individuos. Véase Consejo Nacional de Población (2003). El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza del gobierno federal en México, 2000-2006 Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx). Por último, es importante indicar que esta estrategia de solución planteada por el gobierno federal para atacar el problema de la pobreza se inserta en una visión de largo plazo del desarrollo social,9 la cual contempla un periodo de 25 años para convertir esa visión en realidad. A manera de conclusión La política pública no puede sustentarse sin la existencia de un problema público claramente definido. Si los problemas públicos no se plantean de manera que puedan ser tratables y solucionables por el gobierno, nos encontramos como el marinero sin brújula en medio del mar: navegando en la incertidumbre, esperando que alguien prodigiosamente nos saque del aprieto. De aquí que, la ardua tarea de atajar los escurridizos problemas sociales, entraña conocimiento técnico, responsabilidad pública y virtud política. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede La visión, objetivos, ejes rectores, así como las estrategias de la política social se mencionan en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. 9 que los mejores diseños de política pública basados en una clara visión de las causas del problema que se desea atacar y de las mejores vías para su solución, topan con pared. Sin embargo, cuando el núcleo de la política está sólido, hay la posibilidad de rectificar, de repensar. En contrapartida, si no hay un problema bien entendido y definido, la política se derrumbará por sí sola, será cuestión de tiempo y la colectividad asumirá los costos. El objetivo primordial de este trabajo consistió en analizar la política pública de superación y combate a la pobreza diseñada por el gobierno federal encabezado por el presidente Vicente Fox (2000-2006), en lo que toca a la definición del problema. No evaluamos si el planteamiento del problema es el más eficaz y eficiente para atacar el grave problema de la pobreza en nuestro país. Ello supone un profundo análisis que supera los alcances de estas líneas. La intención se centró en examinar primeramente si se delimitó la pobreza por sus causas y, en segundo término, si se estructuró una solución viable, esto es, saber si el problema es tratable y solucionable. En caso de resultar la respuesta negativa, estamos frente al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, pero no frente a una política pública. A partir del análisis realizado, se puede afirmar que la política se sustenta en una visión que identifica las causas que generan la pobreza (desagregación) y plantea un conjunto de soluciones (estructuración) destinadas a atacarlas. A lo menos, se trata de una política pública coherente entre los elementos causales identificados que inciden sobre la pobreza y la estrategia de solución con los recursos disponibles. Esto es, a partir de la definición de la pobreza, se trata de un problema susceptible de ser resuelto –aunque hay que recalcarlo– en el largo plazo. 81 Imaginales Una reflexión final. Consideramos que fue un acierto del gobierno federal que concluyó su gestión en 2006 vincular el fenómeno de la pobreza al desarrollo económico, social y humano y considerar la política social como una política de desarrollo integral. Al parecer no son palabras huecas, pues el diseño de las políticas de superación de la pobreza refleja esta concepción. Entre los magros aciertos del gobierno foxista se encuentra, precisamente, el de aportar una visión integral del complejo problema de la pobreza y el de sentar los cimientos para una política de largo aliento. Una muestra de ello fue la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en 2003 mediante un amplio consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión. Obviamente, las estrategias, programas y acciones de combate a la pobreza siempre serán perfectibles; lo que importa es que hoy conocemos más al enemigo llamado «pobreza» y hay una orientación más clara de cómo atacarlo, y eso ya es ganancia. Bibliografía Aguilar Villanueva, Luis F. (1993) «Estudio introductorio», en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.) Problemas públicos y agenda de gobierno (1a. ed.) México, Porrúa, pp. 15-72. (2000) «Estudio introductorio», en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.) La hechura de las políticas (3a. ed.) México, Porrúa, pp. 15-84. Bardach, Eugene (1993) «Problemas en la definición de problemas en el análisis de políticas», en Luis F. Aguilar Villanueva (ed.) Problemas públicos y agenda de gobierno (1a. ed.) México, Porrúa, pp. 219-233. Birkland, Thomas A. (2001) An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making, Nueva York, M. E. Sharpe. Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002) Medición de la Pobreza. 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