Unidad 1-Ordenamiento jurídico español
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MÓDULO III “EL MARCO NORMATIVO APLICABLE A LOS CENTROS EDUCATIVOS” UNIDAD 1 “Ordenamiento jurídico español. Normativa estatal y autonómica. Procedimiento administrativo común. Normativa autonómica sobre el procedimiento administrativo” (*) Elaborado por José María Vera Mur. PROTOCOLO PARA EL TRABAJO DE LA UNIDAD Competencias que se pretenden desarrollar en esta Unidad: “Conocimiento del marco normativo y del procedimiento administrativo” Resultados esperados: Se espera que usted adquiera conocimientos básicos e imprescindibles sobre el marco normativo general y el procedimiento administrativo en el contexto de la gestión y dirección de un centro educativo. También se espera que llegue a valorar la necesidad de una correcta aplicación del procedimiento administrativo en las actuaciones de gestión directiva del centro educativo. Contenidos. Esta primera unidad se despliega en siete segmentos: 1. El ordenamiento jurídico español 2. Las leyes y los reglamentos como disposiciones de carácter normativo 3. La jerarquía normativa y los instrumentos de publicidad y consulta 4. Normativa estatal y autonómica 5. Procedimiento administrativo común 6. Garantías procesales 7. Normativa autonómica sobre procedimiento administrativo Actividades Con el objeto de consolidar el aprendizaje de los contenidos básicos se plantearán dos actividades obligatorias de sistematización del conocimiento adquirido en la Unidad y de reflexión sobre la propia aplicación práctica Evaluación La evaluación de esta primera unidad tendrá presente los tres criterios de sistematización coherente del conocimiento, reflexión bien argumentada y capacidad de diagnóstico. A 1 través de estos tres criterios el tutor evaluador podrá valorar hasta qué punto el alumno ha desarrollado las competencias previamente establecidas. 2 UNIDAD 1 - “Ordenamiento jurídico español. Normativa estatal y autonómica. Procedimiento administrativo común. Normativa autonómica sobre el procedimiento administrativo” Segmento 1 – El ordenamiento jurídico español Conceptualmente, el ordenamiento jurídico en general es el conjunto total de normas jurídicas vigentes en una comunidad política determinada. Otras definiciones lo consideran como el sistema de normas e instituciones jurídicas vigentes en un grupo social homogéneo y autónomo, destacando como caracteres del mismo la unidad, la plenitud y la coherencia. Es el conjunto normativo vigente en un país determinado, como tal, es conocido también con el simple nombre de Derecho, con lo que se evidencia que, siendo las normas el componente mayoritario del mismo, debe incluirse también lo que directamente se relaciona con las reglas jurídicas: doctrinas, técnicas, principios generales,… El entramado normativo de un ordenamiento jurídico tiene siempre una determinada coherencia de forma y contenido, a esta realidad se le da el nombre de sistema jurídico. Otro concepto muy relacionado, es el de Derecho positivo, considerado como el conjunto de normas jurídicas en vigor en un Estado o Comunidad concretos en un momento dado, con independencia de la fuente de que procedan. También, en el lenguaje común general, se identifica con el término Legislación a ese conjunto de normas emanadas de los poderes del Estado con competencia para la creación de las mismas. Otros conceptos a tener en cuenta para una correcta interpretación, son los de Ley y función legislativa. La Ley se puede definir como la norma jurídica de carácter general y obligatoria dictada por aquellos órganos a los que el ordenamiento jurídico les atribuye el poder de legislar o de hacer leyes. Legislar implica decidir libremente la regulación a determinar en una materia, dentro del marco de lo dispuesto al respecto por la Constitución. Después de la Constitución (CE), la Ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de otro control que el de la propia constitucionalidad. La actual Constitución, al configurar el Estado Español como un Estado de las Autonomías, hace que la potestad legislativa no resida exclusivamente en las Cortes Generales (Parlamento estatal), sino que se extienda también esta potestad a las Comunidades Autónomas a través de sus Cámaras o Asambleas Legislativas (Parlamentos autonómicos). También hay que señalar que, además del poder legislativo, cada vez más interviene en la formación del ordenamiento jurídico, el poder ejecutivo (Gobierno), que actúa en substitución del primero dictando disposiciones normativas con fuerza de Ley. 3 Principios del ordenamiento jurídico español Según la Constitución como Ley fundamental del ordenamiento jurídico, en su artículo 9.3., determina los siguientes: - Principio de legalidad, por el que todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley, ello supone, según Garrido Falla, la sumisión de los actos administrativos concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, y de otro la sumisión de los órganos que dictan disposiciones generales al ordenamiento jerárquico de las fuentes del Derecho. - Principio de jerarquía normativa, por el que las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior; el ordenamiento jurídico está ordenado de forma jerárquica y en su cúspide máxima se halla la Constitución. - Principio de publicidad de las normas, por el que todas las disposiciones normativas deben de ser previamente a su aplicación, publicadas en un diario oficial, para dar fe de su existencia y contenido y poder ser conocidas por todos los ciudadanos. - Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, por el que este tipo de disposiciones no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren las leyes lo contrario de manera motivada. - Principio de seguridad jurídica, por el que el legislador en todo momento debe de perseguir la claridad y no la confusión normativa. - Principio de responsabilidad de los poderes públicos, por el que éstos son responsables por los daños causados en el ejercicio de su actuación y, en consecuencia los ciudadanos afectados tienen el derecho a ser indemnizados, salvo en los casos de fuerza mayor. - Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, por el que se persigue la igualdad de todos ante la Ley. Fuentes del ordenamiento jurídico español La ley, la costumbre y los principios generales del Derecho (artículo 1.1. del Código Civil). En la categoría de Ley y como norma fundamental se encuentra la propia Constitución. La jurisprudencia a pesar de ser considerada como tal en los países anglosajones, aún no merece el calificativo de fuente en nuestro ordenamiento, aunque en la práctica ha adquirido una cierta trascendencia normativa. Entre las fuentes del ordenamiento jurídico español deben ser consideradas como tales, también los tratados internacionales de los que España sea parte y de todas las normas de Derecho comunitario (Unión Europea). 4 Para profundizar más (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. En el documento Sinopsis artículo 9 (Constitución Española), que encontrará en http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=9&tipo=2, lectura desde el apartado Principios del ordenamiento jurídico hasta el final. 2. Lectura de los artículos 1 y 2 del vigente Código Civil, que podrá encontrar en http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1889-4763 5 Segmento 2 – Las leyes y los reglamentos como disposiciones de carácter normativo El conjunto de las disposiciones normativas, se agrupa en torno a dos grandes tipos, las Leyes y los Reglamentos, las primeras elaboradas por el poder legislativo en los Parlamentos, tanto a nivel estatal como autonómico y las segundas elaboradas por el poder ejecutivo por los Gobiernos central, en el caso del Estado y autonómico, en el caso de las Comunidades Autónomas. Según el Parlamento donde se elaboren, las leyes se clasifican en estatales y autonómicas. Entre las primeras se encuentran las leyes orgánicas y las leyes ordinarias: - Leyes orgánicas, son aquéllas que regulen y/o desarrollan aspectos jurídicos fundamentales como los derechos fundamentales y las libertades públicas, aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las previsiones establecidas en el artículo 81.1. de la CE. Para su aprobación, modificación o derogación se precisa el voto de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, en una votación final sobre el conjunto del texto de la Ley. Los Estatutos de Autonomía tienen la consideración de Ley orgánica, pero constituyen, al mismo tiempo, la primera norma del ordenamiento jurídico autonómico, después del texto constitucional. - Leyes ordinarias, son las que regulen el resto de los temas y cuestiones, necesitando para su aprobación, modificación o derogación, solamente el voto de la mayoría simple. Su diferencia con las leyes orgánicas no es jerárquica, sino competencial, es decir en función de las materias que regulen o desarrollan. - Leyes de bases, tienen su origen en la técnica de delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno. Su denominación se debe a que su contenido normativo no se divide en artículos como el resto de las normas jurídicas, sino en bases que establecen los principios y criterios que posteriormente son desarrollados. - Normas básicas, fundamentadas en la existencia de ordenamientos estatal y autonómicos y se inscriben en el ámbito de sus interrelaciones. Cuando una disposición, cualquiera que sea su clase, tiene la consideración de norma básica, quiere decir que es de aplicación en todos los ámbitos territoriales del Estado. Normalmente se hace referencia a esta condición en la exposición de motivos, en los primeros artículos o bien en las disposiciones finales. Leyes autonómicas, son las aprobadas por los Parlamentos autonómicos de acuerdo con el principio de potestad legislativa que tienen en su ámbito territorial, y solamente pueden regular las materias y los aspectos que estatutariamente son de su competencia. Su relación con las leyes estatales se rige por el principio de competencia, nunca por el de jerarquía normativa. El derecho estatal, será en todo caso, supletorio del derecho autonómico, en ausencia de regulación expresa de éste último (artículo 149.3. CE). 6 La sanción de estas leyes la hace el Presidente de la Comunidad Autónoma en nombre del Rey, y se han de publicar en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva, y en el BOE en versión castellana. Disposiciones con fuerza de Ley Tienen este carácter, los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos. Los Decretos-Leyes son disposiciones legislativas provisionales que, por razones de necesidad extraordinaria y urgente, dicta el Gobierno, sobre cualquier tema, excepción de los propios de las leyes orgánicas (artículo 86.1. CE). En el plazo máximo de treinta días desde su promulgación deben ser sometidos a revisión, debate y votación de totalidad por el Congreso de los Diputados, mediante procedimiento especial y sumario. Su convalidación o derogación se publica en el BOE como un simple acuerdo de la Cámara Baja. Los Decretos Legislativos son el resultado de una colaboración en la producción normativa entre los poderes legislativo (Parlamento) y ejecutivo (Gobierno). Se elaboran sobre la base previa de una delegación parlamentaria en el Gobierno, que ha de ser expresa y con fijación de plazo para su ejercicio (artículo 82.3. CE), para regular materias concretas, que en ningún caso podrán ser de las reservadas a las leyes orgánicas. Los Reglamentos Son las normas dictadas y aprobadas por los gobiernos (poder ejecutivo), tanto central como autonómicos, en virtud de su competencia legislativa. Tienen categoría jerárquica inferior a la Ley y a las disposiciones con fuerza de Ley. Esta potestad reglamentaria del Gobierno está explicitada en el artículo 97 de la CE y de manera implícita también se reconoce por los gobiernos de las Comunidades Autónomas, en los artículos 153.c. y 162.2. CE. Son verdaderas normas y, por tanto son publicadas en los diarios oficiales respectivos y conservan una vigencia indefinida hasta que no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. Decretos Órdenes Resoluciones Los formulan el Gobierno o el Consejo Ejecutivo de una CCAA, y llevan un número de orden. Los dictados por la Administración Central se llaman “Reales Decretos” Los formulan los ministerios o las consejerías de las CCAA. Son formuladas por los ministerios o las consejerías de las CCAA y, también por las direcciones generales respectivas. Los dictados por el Gobierno central se publican en el BOE y los dictados por los gobiernos autonómicos en sus Diarios Oficiales respectivos. No tienen carácter normativo y por tanto no son reglamentos, las instrucciones y las órdenes de servicio. En realidad, son simples órdenes generales de funcionamiento de la Administración que imparten sus órganos superiores. 7 Promulgación, publicación, vigencia y derogación de las disposiciones - Promulgación, es la proclamación formal de una disposición, con el mandato a las autoridades y a los ciudadanos para cumplirla y hacerla cumplir. - Publicación, es el procedimiento técnico por el que se da a conocer una disposición, de tal manera que una disposición secreta o no publicada, no obliga a ningún ciudadano. La forma material de publicación es su inserción en el diario oficial respectivo, en el caso de las disposiciones estatales en el BOE (Boletín Oficial del Estado) y de las autonómicas en el Diario Oficial respectivo. Una disposición, se entiende publicada cuando se ha publicado toda ella en su extensión, es decir, el día que finaliza su inserción en el diario oficial respectivo. El texto oficial de una disposición es el que se inserta y aparece publicado en el BOE o Diario Oficial respectivo. Cuando se detectan errores, se publican posteriormente las oportunas correcciones en el mismo diario oficial. - Vigencia, es el momento cuando la disposición comienza a tener efectos. Cuando en el texto de una disposición no aparece ninguna referencia a su entrada en vigencia, se entiende que entrará en vigor a los veinte (20) días naturales (“vacatio legis”) de su completa publicación en el diario oficial respectivo. Las disposiciones obligan a partir de su publicación y entrada en vigor, de acuerdo con lo establecido por el artículo 6.1. del Código Civil (“…la ignorancia de las leyes, no exime de su cumplimiento”). - Derogación, es la pérdida de la vigencia de una disposición publicada. Solamente se puede derogar una disposición por otra u otras posteriores de igual o superior categoría jerárquica. Por la simple derogación de una disposición no recobran vigencia las otras que ésta hubiere derogado. Las leyes y disposiciones, en general, no tienen ningún efecto retroactivo. Partes principales de una disposición Es la primera parte de la disposición que indica la categoría de la norma (Ley, Título Real Decreto, Orden, ….) Incluye una indicación del objeto o de la materia que trata, ya que se puede considerar como el “nombre de la misma”. Las disposiciones publicadas por la Comunidad Foral de Navarra, expresan su condición de "Foral". Preámbulo Es la parte expositiva de la disposición y actúa como de introducción, no tiene fuerza vinculante, solamente indica el objetivo y la finalidad. o Exposición Normalmente contiene los antecedentes de la norma, la justificación de la de Motivos competencia y un breve resumen de su contenido. La STS de 30.10.1973 los considera como “interpretación auténtica”. Contiene las normas organizativas, planificadoras, prescriptivas de derechos, Parte dispositiva obligaciones, prohibiciones y limitaciones, sancionadoras, procedimentales y, procesales y de garantía. Se estructura en libros, títulos, capítulos, secciones y artículos. Según la extensión de la disposición se prescinde de algunas de estas divisiones, 8 Parte final Conclusión Anexos solamente los artículos, siempre están presentes. Los artículos constituyen la unidad básica de todas las disposiciones normativas. Cuando la redacción del contenido lo aconseja, se puede aparecer dividido en apartados numerados con cifras arábigas. • Disposiciones adicionales, que regulen regímenes jurídicos especiales como matización o adición a la parte dispositiva, las excepciones, dispensas y las reservas a la aplicación de la norma, así como las remisiones a otros textos normativos. • Disposiciones transitorias, que regulen los periodos de transición de la disposición anterior a la presente; también sirven para declarar la supervivencia o la ultraactividad de la disposición antigua para regular las situaciones jurídicas iniciadas antes de la entrada en vigor de la nueva disposición. • Disposiciones derogatorias, que determinan las disposiciones anteriores que se derogan parcialmente o totalmente. • Disposiciones finales, que determinan en algunos casos, cuando entra en vigor la disposición, el ámbito de aplicación como norma básica o de carácter subsidiario,… Es la parte donde se incluye la firma de la disposición normativa por parte de la autoridad correspondiente, con expresión del lugar y la fecha de promulgación. Incluye gráficos, planos, series o relaciones de personas, lugares,…, respecto de las que se ha de concretar la aplicación de las disposiciones del texto y también acuerdos o convenios en los que el texto de la disposición da valor normativo. Para profundizar más (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. Visionar el vídeo Tipos de normas jurídicas que puedes consultar en YouTube en: https://www.youtube.com/watch?v=9UKmMXlIR4A (8 minutos 50 segundos), en él encontrará una amplia y detallada explicación de los diferentes tipos de normas jurídicas según nuestro ordenamiento vigente. 9 Segmento 3 – La jerarquía normativa y los instrumentos de publicidad y consulta Jerarquía normativa CONSTITUCIÓN (Bloque Constitucional) LEYES Y DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY LEYES ESTATALES LEYES AUTONÓMICAS Orgánicas y Ordinarias DECRETOS-LEYES DECRETOS-LEYES DECRETOS LEGISLATIVOS DECRETOS LEGISLATIVOS REGLAMENTOS DECRETOS ORDENES RESOLUCIONES Instrumentos de publicidad y consulta Diarios oficiales y boletines: - BOE (Boletín Oficial del Estado), se publica en Madrid todos los días de la semana, excepto domingos. Publica el texto de todas las leyes y reglamentos (reales decretos, ordenes y resoluciones) que sean de aplicación territorial en el Estado, así como las leyes autonómicas http://www.boe.es Se estructura en bloques: disposiciones generales (contienen las leyes y reglamentos agrupados por “Jefatura del Estado” y “ministerios”), autoridades y personal (nombramientos, situaciones e incidencias, oposiciones y concursos), otras disposiciones (contienen disposiciones diversas agrupadas por ministerios), Administración Local, Administración de Justicia, Comunidades Autónomas y anuncios oficiales). La normativa educativa con rango de norma básica se publica en este diario oficial en el bloque de “disposiciones generales” y dentro del apartado del “Ministerio de Educación”. - Diarios y/o Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas Se puede acceder a su formato electrónico a través del siguiente enlace del BOE: http://www.boe.es/legislacion/enlaces/boletines_autonomicos.php Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA) Boletín Oficial de Aragón (BOA) Boletín Oficial del Principado de Asturias (BOPA) Boletín Oficial de la de las Islas Baleares (BOIB) Butlletí Oficial de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears Boletín Oficial de Canarias (BOIC) 10 Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y León Cataluña Extremadura Galicia Madrid Murcia Navarra País Vasco Rioja Valencia Boletín Oficial de Cantabria (BOC) Diario Oficial de Castilla-La Mancha (DOCM) Boletín Oficial de Castilla y León (BOCyL) Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña (DOGC) Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya Diario Oficial de Extremadura (DOE) Diario Oficial de Galicia (DOG) Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) Boletín Oficial de Navarra (BON) Boletín Oficial del País Vasco (BOPV) Euskal Herriko Agistarizaren Aldizkaria (EHAA) Boletín Oficial de La Rioja (BOR) Diario Oficial de la Comunidad Valenciana (DOCV) Diari Oficial de la Comunitat Valenciana - BOMEC (Boletín Oficial del Ministerio de Educación), se publica en Madrid y recoge tanto la normativa como los actos administrativos que afectan el Ministerio de Educación. http://www.mecd.gob.es/servicios-al-ciudadano-mecd/publicaciones/boletin-oficial.html - Algunas Consejerías de Educación tienen boletín oficial propio, como es el caso del Departamento de Enseñanza de Cataluña con el Full de Disposicions. - DOUE (Diario Oficial de la Unión Europea), se publica en cada una de las lenguas oficiales de los estados miembros, y recoge las disposiciones normativas y reglamentarias de ámbito europeo, así como las directivas acordadas sobre diferentes materias y cuestiones. http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=es Para profundizar más (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. Leer el marco conceptual que establece la Enciclopedia Jurídica sobre la Jerarquía Normativa en http://es.wikipedia.org/wiki/Bolet%C3%ADn_Oficial_del_Estado 2. Para tener un conocimiento más amplio del BOE, consultar en la dirección http://es.wikipedia.org/wiki/Bolet%C3%ADn_Oficial_del_Estado 11 Segmento 4 – Normativa estatal y autonómica La organización territorial del Estado, derivada del título VIII de la Constitución, determina una doble potestad legislativa, la del Estado y la de las Comunidades Autónomas, con ello en el panorama normativo español, existe también una doble normativa, la estatal y la autonómica. La potestad legislativa es la facultad jurídica que habilita para el ejercicio de la función de elaborar leyes. La Constitución española atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa del Estado (artículo 66.2 CE) y la existencia de Comunidades Autónomas dotadas de autonomía política y con Parlamentos propios, hace que se atribuya también potestad legislativa a sus Parlamentos autonómicos (también llamadas Asambleas Legislativas). La normativa estatal y la normativa autonómica poseen el mismo rango y fuerza, pero tienen acotado un campo material distinto determinado por el bloque de la constitucionalidad, conjunto normativo integrado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y determinadas leyes distributivas de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Este criterio de separación entre los ámbitos propios de las potestades normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas no es sino una manifestación del principio de competencia. De acuerdo con este principio de competencia unas y otras se despliegan en aquellas materias para las que, de acuerdo con el citado bloque de la constitucionalidad, poseen competencia legislativa. De acuerdo con el reparto de poder que corresponde a las Comunidades autónomas y al Estado, según el art. 149 CE, existen tres tipos de competencias: a) Competencias exclusivas: aquéllas en las que un ente (Estado o Comunidad autónoma) aglutina todas las facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre con el Estado en el art. 149.1 CE con las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad,... También existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad una facultad sobre una materia, el caso de las normativas de carácter básico, cuya competencia es exclusiva del Estado. b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a un ente y las restantes a otro. Aunque en estos casos podría también señalarse que lo compartido es la materia. El art. 149 CE recoge, en tal sentido, tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el desarrollo normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas. c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de concurrir con idénticas facultades a la regulación de una materia. Sería un supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia de objetivos "ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente", y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas no resultan incompatibles con la misión del Estado de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor cultural como un deber y atribución esencial. 12 La coexistencia de las normativas estatal y autonómica, genera en algunos casos conflictos competenciales y de ordenación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por ello el artículo 149.3. CE arbitra y determina toda una serie de cláusulas para resolver los conflictos: a) La cláusula residual, que opera a favor del Estado al señalarse que las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, vía estatutaria o a través de una ley orgánica de transferencia o delegación, pertenecerán al Estado, pues la Comunidad Autónoma no ha ejercido la posibilidad que le ofrece el precepto de asumir lo no expresamente reservado al Estado. b) La cláusula de prevalencia, según la cual las normas estatales prevalecen en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas si bien cuando no se trate de competencias atribuidas en exclusiva a éstas últimas. c) La cláusula de supletoriedad, que viene a señalar la vigencia del derecho estatal ante un vacío normativo por parte de las Comunidades Autónomas. Normativa estatal y autonómica Estado Comunidades Autónomas Normativa legal básica Normativa legal autonómica - Constitución - Estatuto de Autonomía - Leyes orgánicas - Leyes autonómicas - Decretos-Ley y Decretos Legislativos de carácter básico Artículos de leyes orgánicas y ordinarias con carácter básico - Normativa reglamentaria básica - Decretos Legislativos autonómicos Normativa reglamentaria autonómica Reglamentos (Reales Decretos, Ordenes y Resoluciones) con carácter básico Para profundizar más Decretos-Ley autonómicos Reglamentos (Decretos, Ordenes Resoluciones) autonómicos y (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. Leer documento Sinopsis artículo 148 (Constitución Española), que encontrará en http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=148&tipo=2 2. Leer documento Sinopsis artículo 149 (Constitución Española), sobre las que encontrará en http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=149&tipo=2 13 Segmento 5 – Procedimiento administrativo común El procedimiento administrativo es el conjunto de actos o trámites a través de los cuales se produce la voluntad administrativa para el cumplimiento de un fin de interés público. Constituye también una garantía para la persona administrada, ya que comporta que la actuación administrativa se realice a través de unos actos formales predeterminados legalmente. No se ha de confundir con expediente administrativo, que representa su materialización y que consiste solamente en el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamentan la resolución administrativa, así como las diligencias dirigidas a su ejecución. A nivel general está regulado por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA). Fases del Procedimiento Administrativo INICIACIÓN (arts. 68 al 73) ORDENACIÓN (arts. 74 al 77) INSTRUCCIÓN (arts. 78 al 86) TERMINACIÓN (arts. 87 al 92) INICIACIÓN, pone en marcha el procedimiento administrativo - De Oficio, se adopta por acuerdo del órgano competente por: propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos y por denuncia - A solicitud de persona interesada o Contenido de las solicitudes (LRJPA, art. 70.1.) o Constancia de la recepción (LRJPA, art. 70.3.) o Actuaciones cuando se detecta que no reúne los requisitos: subsanar la falta o acompañar los documentos preceptivos en un plazo de 10 días, que se puede ampliar a petición de persona interesada, por un máximo de 5 días. o Medidas provisionales: para asegurar la eficacia de la resolución que se pueda dictar, si hay elementos de juicio suficientes; no se pueden adoptar cuando impliquen perjuicios o violación de derechos amparados por las leyes. o Acumulación (LRJPA, 73): también en los casos de iniciación de oficio, no pudiéndose interponer ningún recurso contra este acuerdo de acumulación. ORDENACIÓN, conjunto de actuaciones que tienden a facilitar el desarrollo del procedimiento - Impulso, actos que hace avanzar el procedimiento, como el principio de celeridad, que determina que se acuerden en un acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan 14 - - una impulsión simultánea; los trámites a cumplimentar siempre se harán en el plazo de 10 días a partir de la notificación. Dirección, conjunto de actividades que facilitan el adecuado funcionamiento: o Actos resolutorios, se limitan a decidir las cuestiones de carácter incidental que puedan plantearse a lo largo del procedimiento, tienen consideración de actos de trámite o Actos de comunicación, los que transmiten a otras persona, algo que debe conocer: Comunicaciones entre órganos administrativos, se efectúan directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos intermedios (LRJPA, art. 19) Notificaciones, comunicación formal y oficial de una resolución o de un acto administrativo (LRJPA, arts. 58 al 61) o Actos de intimación, tienen por objeto la imposición de una conducta y siempre van unidos al acto de comunicación: Citaciones, imponen la comparecencia en un momento determinado Emplazamientos, imponen la comparecencia en un plazo determinado y concreto Requerimientos, imponen cualquier conducta diferente a la comparecencia Constancia, actuación o actividad que tiende a dejar constancia de los actos hechos o De los actos manifestados en forma verbal, los practicará y firmará el titular del órgano inferior que reciba oralmente la comunicación (LRJPA, art.55.2.) o De los actos realizados por escrito, la persona responsable del órgano administrativo ante el cual se tramita el procedimiento, ordenará la incorporación al expediente de los escritos y documentos recibidos por orden cronológico de entrada en el registro o Certificaciones, conocimiento auténtico de los documentos que integran un expediente administrativo; la persona interesada tiene el derecho a obtener certificación o copia auténtica de los documentos que formen parte del expediente del procedimiento en que hubiesen comparecido o Desgloses, separación de un documento o de unos documentos que forman parte o se han incorporado al procedimiento o a su conocimiento fuera del expediente. INSTRUCCIÓN, proporciona los elementos necesarios para que se pueda dictar la resolución - Alegaciones, aportaciones que pueden hacer las personas interesadas, en cualquier momento del procedimiento y, siempre, antes del trámite de audiencia - Prueba, acto o actos encaminados a demostrar la exactitud o la inexactitud de los hechos que han de servir de fundamento a la decisión del procedimiento. o Carga de la prueba, obligación de la iniciativa probatoria por parte del órgano (siempre antes del trámite de audiencia, no superior a 30 días ni inferior a 10) o Objeto, sobre hechos relevantes para la decisión del procedimiento y que puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho 15 - - - o Práctica, la Administración lo comunicará a las personas interesadas con tiempo de antelación suficiente, es practicará la notificación haciendo constar el lugar, fecha y hora; las propuestas por las personas interesadas, los gastos que generen se pagarán por parte de ellas (LRJPA, art. 81.3.) Informes, pareceres que emiten las Autoridades, funcionarios u organismos distintos de aquellos a quienes corresponde dictar la resolución, respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que sean objeto del expediente y sirvan para proporcionar los elementos de juicio necesarios para la adecuada resolución (Entrena Cuesta, 1979). Son declaraciones de juicio emitidas por órganos especializados, sobre determinadas materias y hechos con la finalidad de proporcionar al órgano competente los elementos de juicio necesarios para garantizar el máximo acierto en la resolución. Excepto disposición expresa en contrario, por lo general son facultativos y no vinculantes Serán evacuados en el plazo máximo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (LRJPA, art. 83.2.). Esquema: descripción de los hechos + normativa aplicable + consideraciones derivadas + propuestas si procede. Audiencia de la persona interesada, derecho esencial de las personas interesadas en el procedimiento, por el que se puede examinar el expediente administrativo con la finalidad de articular ante la Administración, de manera fundamentada la defensa de los derechos e intereses legítimos, se debe cumplir con todas las personas que tengan en el procedimiento la consideración de interesadas. Consiste en examinar el expediente en su integridad, excepto las informaciones y los datos establecidos en la normativa específica y se debe practicar en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días (LRJPA, art. 84.1. y 2.). Si antes del vencimiento del plazo las personas interesadas manifiestan su decisión de no presentar alegaciones ni aportar documentos o justificaciones, se considerará por cumplimentado el trámite (LRJPA, art. 84.3.); el examen o vista del expediente tendrá lugar en la sede del órgano administrativo que practique la tramitación, pudiendo ser asistidos en todo momento por un asesor o asesores. Información pública, comunicación a todos los ciudadanos para que, individual o colectivamente, puedan participar en la elaboración del acto administrativo de la resolución del procedimiento. Sólo es preceptivo en aquellos procedimientos que la normativa específica aplicable lo determina, el trámite se anuncia mediante la correspondiente publicación en el BOE o en el Diario Oficial correspondiente, en un plazo nunca inferior a 20 días (LRJPA, art.86.3.). TERMINACIÓN - Normal, mediante resolución expresa dictada por el órgano competente, será motivada y expresará los recursos que se puedan presentar y se tendrá que dictar y notificar en 6 meses; también mediante silencio administrativo (LRJPA, 43.1.) - Anormal, por desistimiento de la acción (la persona interesada se aparta voluntariamente del procedimiento), renuncia (la persona interesada deja de manera expresa su derecho), caducidad (paralización de las actividades durante un plazo superior a 3 meses) y por convenio (acuerdo, convenio, pacto o contrato entre la Administración y las personas). 16 Para profundizar más (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. Lectura de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), artículos relacionados con el procedimiento administrativo (68 al 101), http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l30-1992.t6.html#c1 2. Leer Cómo se practica una notificación en el procedimiento administrativo: http://www.cuestionesadministrativas.es/como-se-notifica-un-acto-administrativo/ 17 Segmento 6 – Garantías procesales Se entienden como tales, todas aquellas actuaciones conducentes a poder considerar el procedimiento administrativo, como justo y equitativo, como más destacables figuran la revisión de oficio y el recurso administrativo. Revisión de oficio Recurso administrativo • Defensa de la legalidad de la acción • Solicitud de anulación o administrativa modificación de un acto administrativo. • Es potestad de la Administración Pública. • Es potestad de la persona administrada • En cualquier momento. • Dentro de los plazos establecidos. REVISIÓN DE OFICIO Más que una garantía de las personas administradas, se puede considerar como una defensa de la legalidad de la acción administrativa. La potestad de revisión de oficio de los actos administrativos es atribuida con carácter general a todas las Administraciones Públicas (LRJPA, art,s 102 y 103 según modificaciones de la Ley 4/1999 de 13 de enero) REVOCACIÓN Y RECTIFICACIÓN DE ERRORES - Revocación, es la privación de efectos por razones de oportunidad de un acto administrativo que se supone todavía válido, las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. - Rectificación de errores, es la corrección de un error material del acto administrativo, también, las Administraciones Públicas, los podrán rectificar, de oficio o a instancia de personas interesadas en cualquier momento del procedimiento. RECURSOS ADMINISTRATIVOS Son los actos por los cuales la persona administrada legitimada solicita de la propia Administración la anulación o modificación de un acto administrativo que le afecta. Los recursos administrativos tienen como presupuesto la existencia de un acto administrativo previo, contra el que se interpone el recurso, con la pretensión de su anulación o reforma. Se diferencian de las peticiones en el hecho que éstas tienen como finalidad obtener una decisión nueva o primera de la Administración Pública sobre el asunto de nuestro interés. Los recursos administrativos tienen por objeto actos administrativos definitivos que ponen fin a la vía administrativa, o de trámite que impiden la continuidad del procedimiento administrativo o producen indefensión. Se diferencian de las reclamaciones en que éstas están dirigidas contra actos de trámite, normalmente en supuestos en los que se dan resoluciones provisionales. Las personas titulares de un derecho subjetivo o de un interés ¿Quién puede legítimo en el asunto a que se refiere el acto recurrido. interponerlos? Ante la misma Administración autora del acto recurrido, que ¿Dónde se interponen? será quien tendrá que resolverlo. 18 La modificación o anulación del acto recurrido. ¿Qué pretenden? Procedimiento de resolución - Interposición o Se llevará a cabo por la persona legitimada, que disponga de la capacidad de obrar necesaria, bien por si misma o por su representante o Se hará por escrito: nombre y apellidos de la persona recurrente + identificación personal + acto que se recurre + razón de su impugnación + lugar-fecha-firma del recurrente o El error en la cualificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación - Tramitación o Actividad de instrucción mínima, procedimiento de carácter no formal o Dos trámites: traslado del recurso a terceras personas interesadas y vista y audiencia del recurrente o Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a las personas interesadas, para que en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, se formulen las alegaciones y se presenten los documentos y justificantes que se crean oportunos - Terminación o Por no admitirse el recurso, al no cumplir algún requisito procedimental o Por estimación total o parcial de las pretensiones formuladas o Por desestimación de las pretensiones formuladas Tipos de recursos administrativos - Alzada o Se interpone ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el superior competente para resolverlo o Su objeto son las resoluciones que no agotan la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar o produzcan indefensión o El plazo para interponerlo, es de 1 mes o El plazo para considerarlo desestimado, es de 3 meses - Reposición o Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna o directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo o Su objeto son las resoluciones que no agotan la vía administrativa o El plazo para interponerlo, 1 mes (en acto expreso) y 3 meses (en caso contrario) o El plazo para considerarlo desestimado, es de 1 mes - Revisión o Se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna o Su objeto son los actos firmes en vía administrativa o El plazo de interposición, es de 4 años (en casos de errores de hecho) y de 3 meses en el resto de los casos o El plazo para considerarlo desestimado, es de 3 meses. 19 Para profundizar más (elaborado por M. Mercè Berengueras Pont) 1. Los recursos administrativos. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), artículos relacionados con el procedimiento administrativo (artículos 107 y siguientes) http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l30-1992.t7.html#c2 2. Lectura de algunos párrafos del apartado 1.1. del artículo Breve estudio en torno al procedimiento administrativo sancionador y sus garantías, de Victoria López Torralba, publicado en la Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid núm. 22 de septiembre de 2005: El procedimiento como garantía de los particulares La exigencia de procedimiento conlleva la garantía constitucional de la existencia de unos trámites procedimentales a través de los cuales se ha de formar la voluntad administrativa. Esta garantía de procedimiento se establece en la propia Constitución Española, al señalar en su artículo 105 que la Ley regulará “c) el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”. El procedimiento administrativo, al configurarse como límite en el ejercicio de la potestad administrativa, juega una doble función, como garantía del interés general y como garantía frente a los administrados; esta doble garantía ya se venía recogiendo en la vetusta jurisprudencia del Tribunal Supremo, estableciendo ésta que “el procedimiento administrativo tiene la doble finalidad de servir de garantía de los derechos individuales y de garantía de orden de la Administración y de justicia y acierto en sus resoluciones”, así en STS de 14 de abril de 1971. En esta misma línea, Garrido Falla[1] considera que el que la declaración en que el acto administrativo consiste se forme a través de un procedimiento es el efecto de una doble causa: de una parte, el hecho de que la Administración, siendo una persona moral, forma su voluntad mediante la conjunción de una serie de voluntades de las personas físicas que la integran; de otra, el hecho de que las cada vez más fuertes exigencias del Estado de Derecho tienen a una cada vez mayor juridización del actuar administrativo, y es con esta juridización del procedimiento con la que se persigue un doble objetivo: la garantía de los derechos e intereses de los particulares y la garantía del interés público, asegurando un mayor acierto y eficacia en la resolución administrativa. Ya es clásica la distinción que García de Enterría hace de las garantías que ostenta el ciudadano en su posición jurídica frente a las Administraciones Públicas, considerando que el procedimiento es la primera de ellas, siendo la segunda, los medios de impugnación en vía administrativa y la tercera el acceso a los Tribunales de Justicia mediante la fiscalización de la actuación administrativa. 20 La regulación del procedimiento administrativo común está hoy contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP), modificada por Ley 4/1999, de 13 de abril, que derogó[2] casi en su totalidad la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en cuyos artículos 133 y siguientes regulaba el procedimiento sancionador. En este sentido, la Exposición de Motivos de la LRJAP señala, tras citar el contenido del art. 149.1.18ª de la Constitución Española que “la Ley recoge esta concepción constitucional de distribución de competencias y regula el procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos “ratione materiae” que deberán respetar, en todo caso, estas garantías (...) la regulación de los procedimientos propios de las Comunidades Autónomas habrán de respetar siempre las reglas de procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Común.” Todo procedimiento administrativo[3], está sujeto a una serie de garantías, las cuales también concurren en el procedimiento administrativo sancionador, en cuyo ámbito se hacen más relevantes. Con carácter general, como principios generales que se derivan de la propia Norma Fundamental y de los que nacen las garantías del procedimiento, cuyo control último se residencia en los Tribunales de Justicia, según el tenor del artículo 106 de la Constitución Española (en adelante CE), podemos citar las siguientes: el principio de legalidad artículos 9.3 CE y 103 CE-; la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, art. 9.3 CE; la objetividad (según el art. 103.1 CE) e imparcialidad (como recoge el art. 103.3 CE) con que la Administración ha de servir a los intereses generales; la igualdad en la actuación administrativa frente a los administrados -art. 14 CE- y la no indefensión y presunción de inocencia derivado del art. 24 CE. 21 Segmento 7 – Normativa autonómica sobre procedimiento administrativo Una mayoría de las diecisiete Comunidades Autónomas, once concretamente, han publicado normativa con rango legal en relación al procedimiento administrativo, algunas de ellas de manera global y específica y otras como adaptación de la normativa estatal, todas ellas en sus ámbitos territoriales específicos regulan los aspectos determinados en las mismas y los de procedimiento administrativo no regulados de manera expresa o que no aparecen en ellas, se aplica la normativa publicada y vigente por el Estado, es decir, la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común (LRJPA), publicada en el BOE del 27 de noviembre y modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero. Las Comunidades Autónomas que no han regulado hasta la fecha, normativa con rango legal en relación al procedimiento administrativo, de acuerdo con el artículo 149.3. de la Constitución, aplicarán con carácter subsidiario la normativa del Estado, la LRJPA de 1992. Las leyes autonómicas publicadas sobre procedimiento administrativo, regulan los aspectos procedimentales de manera diversa, teniendo casi todas ellas en común, los aspectos relacionados con los elementos básicos del procedimiento administrativo, del acto administrativo y la regulación de los órganos colegiados de los servicios e instituciones dependientes de la Comunidad Autónoma respectiva. La normativa autonómica sobre procedimiento administrativo con rango de Ley publicada hasta la fecha es la siguiente: - Andalucía: Ley 9/2007 de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. (BOJA del 31 de octubre) - Aragón: Decreto Legislativo 2/2001 de 3 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón. (BOA del 20 de junio) - Asturias: Ley 2/1995 de 13 de marzo, del régimen jurídico de la Administración del Principado de Asturias. (BOPA del 15 de marzo) - Baleares: Ley 3/2003 de 26 de marzo, de régimen jurídico de la Administración de las Islas Baleares. (BOIB del 3 de abril) - Cantabria: Ley 6/2002 de 10 de diciembre, de régimen jurídico del gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. (BOC del 18 de diciembre) - Cataluña: Ley 26/2010 de 3 de agosto, de régimen jurídico y de procedimiento administrativo de las Administraciones Públicas de Cataluña. (DOGC del 21 de agosto) - Extremadura: Ley 1/2002 de 28 de febrero, del gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma. (DOE del 26 de marzo) 22 - - - - Galicia: Ley 16/2010 de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración General y del sector público autónomo. (DOG del 31 de diciembre) Madrid: Ley 8/1999 de 9 de abril, de adaptación de la normativa autónoma madrileña a la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/1999 de 13 de enero, (BOCM del 13 de abril) Navarra: Ley Foral 15/2004 de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. (BON del 15 de diciembre) La Rioja: Ley 4/2005 de 1 de junio, de funcionamiento y régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja. (BOLR del 7 de junio) 23
