la composición y la elección de los miembros del consejo

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TRABAJO FIN DE GRADO
Grado en Derecho
Curso 2014/2015
LA COMPOSICIÓN Y LA ELECCIÓN
DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO
GENERAL DEL PODER JUDICIAL
(DESDE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 HASTA LA
L.O. 4/2013, DE 28 DE JUNIO, DE REFORMA DE LA LOPJ)
Cecilia Cuervo Nieto
Dirigido por: Profª. Dra. Mª Inmaculada Sánchez Barrios
JUNIO de 2015
RESUMEN (15 líneas)
El objetivo de este trabajo es presentar un recorrido cronológico, y también crítico, por las diferentes opciones
legislativas llevadas a cabo en España en materia de composición y elección de los miembros del CGPJ, desde el
modelo plasmado por nuestro constituyente en la CE 1978 hasta la reciente LO 4/2013, pasando por la fidedigna
LOCGPJ 1980, por la polémica LOPJ 1985 y por la insuficiente LO 2/2001.
Con este objetivo y estructurando el trabajo en tres capítulos, hemos acudido en primer lugar al texto legal, para
posteriormente complementar la información acudiendo a la abundante doctrina y, en menor medida, a la
jurisprudencia.
El CGPJ es el órgano de gobierno de los jueces que busca garantizar la independencia del Poder Judicial. Por ello,
para una democracia es clave que dicho órgano esté integrado por miembros no vinculados a los criterios de los
partidos políticos. El constituyente consagró el CGPJ como un órgano de composición mixta integrado por veinte
vocales (además del Presidente), doce jueces -elegidos de conformidad a lo dispuesto en una posterior ley orgánicay ocho juristas de reconocida competencia -elegidos por las Cortes por mayoría de 3/5-. Cómo se han elegido unos
y otros miembros y su mayor o menor ajuste al modelo constitucional es lo que busca abordar este trabajo, llegando
a la triste conclusión de que, en la mayoría de los casos, nuestros políticos no han querido perder parcelas de poder
en este sui generis órgano, sacrificando con ello su necesaria autonomía.
PALABRAS CLAVE (entre 3 y 6): Consejo General del Poder Judicial, vocales, composición,
elección, independencia judicial, partidos políticos.
ABSTRACT
The aim of this essay is to introduce a chronological and also critical tour of the diferent legislative options carried
out in Spain concerning with the composition and the election of the members of the CGPJ, from the model
elaborated by our constituent in the CE 1978 till the recent LO 4/2013, passing through the reliable LOCGPJ 1980,
the controversial LOPJ 1985 and the insufficient LO 2/2001.
With this purpose, and structuring the essay into 3 chapters, we have turned to the legal text in the first place, and
later supplement the information looking into the plentiful doctrine and, to a lesser extent, to the jurisprudence.
The CGPJ is the governing body of judges which seeks to ensure the independence of the Judicial Branch. Because
of that, it is mandatory this body to be integrated by members not linked to the criterion of political parties. The
constituent consecrated the CGPJ as a body of mixed composition integrated by twenty chairs (besides the
President), twelve judges -selected in accordance with the provisions of a rear organic law- and eight jurists of
recognized competence –selected by the Courts by a majority of 3/5-. How these members have been chosen and
their varying adjustment to the constitutional model is what this essay aims to deal with, reaching to the sad
conclussion that in most cases, our politicians have not wanted to lose áreas of power in this sui generis body,
sacrificing thus its necessary autonomy.
KEYWORDS: Judiciary Council, chairs, composition, election, judiciary independence,
political parties.
INDICE DE CONTENIDOS
-INTRODUCCIÓN
-CAPÍTULO I.-EL
CONTROVERTIDO
1
CGPJ,
REFLEXIONES
SOBRE
UN
ÓRGANO
4
-CAPÍTULO II.-LA COMPOSICIÓN DEL CGPJ; DESDE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA DE 1978 A LA LO 4/2013
6
2.1-El modelo plasmado en la CE de 1978
6
2.2-El primer CGPJ; la LO 1/1980
11
2.3-¿El inicio de la politización del CGPJ? La LOPJ
15
2.4-Un intento por reconducir la situación; la LO 2/2001
19
2.5-La LO 4/2013, la última reforma del CGPJ
20
-CAPÍTULO III.-LA ELECCIÓN DE LOS VOCALES DEL CGPJ; DE LA
CONSTITUCIÓN A LA LO 4/2013
23
3.1- El sistema de elección en la CE de 1978
23
3.2- La elección de los vocales en la LO 1/1980
25
3.3- Un peligroso viraje hacia la politización del Consejo; la LOPJ
30
3.4-¿Una reconducción de la situación? La LO 2/2001
35
3.5- El panorama actual; el retroceso de la LO 4/2013
38
-CONCLUSIONES FINALES
41
-RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS
44
>Libros y capítulos de libros
>Artículos
>Jurisprudencia
>Legislación consultada
>Páginas web
ABREVIATURAS
-Art.
Artículo
-AA.VV.
Autores Varios
-BOE
Boletín Oficial del Estado
-CE
Constitución Española de 1978
-CGPJ
Consejo General del Poder Judicial
-DA
Disposición Adicional
-DT
Disposición Transitoria
-FJ
Fundamento Jurídico
-LOCGPJ
Ley Orgánica 1/1980, de 10 de enero, del
Consejo General del Poder Judicial
-LOPJ
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder
Judicial
-LOTC
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional
-p.ej.
Por ejemplo
-p/pp
Página/s
-PP
Partido Popular
-PSOE
Partido Socialista Obrero Español
-Ref.
Referencia
-RPJ
Revista del Poder Judicial
-ss
Siguientes
-STC
Sentencia del Tribunal Constitucional
-TC
Tribunal Constitucional
-TS
Tribunal Supremo
-UCD
Unión de Centro Democrático
INTRODUCCIÓN
El Consejo General del Poder Judicial (en adelante CGPJ) es el órgano de gobierno de los
Jueces y Magistrados, que integran el Poder Judicial. Es por ello que el CGPJ se configura
como una garantía de la independencia del Tercer Poder del Estado, asegurando una Justicia
autónoma y libre de injerencias del poder político. Abordar el estudio de un órgano de las
características del CGPJ puede convertirse en una ímproba tarea, razón por la que, dejando a
un lado otros temas importantes -tales como las funciones del Consejo, o su organigramahemos preferido centrarnos en las dos cuestiones indicadas en el título: la composición y la
elección de sus vocales.
El presente Trabajo de Fin de Grado, que lleva por nombre “La composición y la elección de
los miembros del Consejo General del Poder Judicial”, pretende analizar la evolución
legislativa en estas dos materias. Para ello, el trabajo hace un largo recorrido a través de las
sucesivas reformas llevadas a cabo, desde la CE de 1978 hasta la reciente LO 4/2013.
De esta manera, lo que este trabajo busca es ofrecer una visión, preferentemente crítica, de
cómo el legislador español ha ido desarrollando, conforme a las diferentes coyunturas
políticas, el mandato que el art 122.3 CE establece. El resultado es una suerte de viaje por la
historia parlamentaria, política y judicial de nuestra joven democracia, desde la promulgación
de la Carta Magna, pasando por los diferentes gobiernos de Unión de Centro Democrático
(UCD) Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Partido Popular (PP), pues todos los
partidos políticos que han alcanzado el Gobierno de la Nación han pretendido acuñar una
legislación propia de la integración del CGPJ y de la elección de sus miembros. Consecuencia
de todo esto es que en menos de treinta y cinco años hayan llegado a entrar en vigor, al
margen del necesario texto constitucional que fijó el marco del posterior desarrollo
legislativo, hasta cuatro leyes orgánicas – LOCGPJ de 1980, LOPJ de 1985, LO 2/2001, y
LO 4/2013- que han regulado, mejor o peor, una de las cuestiones más trascendentales para
una nación democrática: la independencia de sus Jueces y Magistrados, como quintaesencia
del principio de división de poderes.
El tema del presente trabajo viene así motivado por la preocupante y más que evidente
1
politización del CGPJ, que ha supuesto que todos sus vocales hayan pasado a ser elegidos
por las Cortes -incluyendo a los vocales de procedencia judicial, que son propuestos por los
diferentes grupos parlamentarios a través del indeseable reparto de cuotas-. De este modo, la
ciudadanía tiene la percepción de que el panorama político parlamentario se ve claramente
trasladado al seno del CGPJ. Se trata por lo tanto, de un tema que no solo se circunscribe al
ámbito procesal, sino que alcanza también a cuestiones de índole constitucional de gran
calado, y que incluso se ve salpicado por el propio debate político.
Para poder llevar a cabo un análisis coherente de este complejo tema, este Trabajo de Fin de
Grado está estructurado en torno a tres capítulos.
El primer capítulo tiene una pretensión puramente introductoria. En él simplemente
se ofrecen una serie de ideas generales sobre el CGPJ y es que, para poder abordar el estudio
más pormenorizado de la composición y selección de sus miembros, con carácter previo se
deben conocer, aunque sea someramente, unas mínimas nociones sobre la naturaleza del
Consejo. Concretamente, se habla de sus características definitorias, que hacen del Consejo
un órgano constitucional, autónomo, y de gobierno.
El segundo capítulo se centra, ya sí, en uno de los ejes temáticos del trabajo: la
composición del CGPJ. Partiendo del modelo constitucional, que diseña el Consejo como
órgano mixto o dual, integrado por dos tipos diferentes de miembros, se analiza en detalle el
posterior desarrollo que a nivel legislativo se llevó a cabo. Desde el trámite parlamentario
hasta la entrada en vigor, las diferentes regulaciones son objeto en este capítulo de un estudio,
que si no minucioso, sí pretende ser al menos comprehensivo de las cuestiones principales.
Por último, el tercer capítulo aborda la otra gran problemática, que es la relativa a la
siempre polémica selección de los vocales del Consejo, centrándonos especialmente en el
claro retroceso derivado de la LOPJ de 1985, así como en la cuestionable STC 108/1986 de
29 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad contra la citada ley.
De esta manera, y atendiendo primeramente al tenor literal de la ley, así como a la abundante
doctrina especializada, el presente trabajo pretende dar al lector una visión conjunta pero
estructurada de las diferentes reformas legislativas relativas a la composición y selección de
los vocales del CGPJ, haciéndole partícipe del gran reto planteado, que no es otro que depurar
2
nuestro órgano de gobierno de los jueces de las nocivas influencias políticas.
Para finalizar, no se puede pasar por alto la existencia de órganos análogos al CGPJ presentes
no solo en los ordenamientos jurídicos de los países de nuestro entorno más próximo, sino
en otras zonas geográficas más alejadas de España. Especial interés por su similitud con
nuestro modelo presentan el Conseil Supérieur de la Magistrature francés, el Consiglio
Superiore della Magistratura italiano y el Conselho Superior da Magistratura portugués. No
obstante la importancia de estos órganos en el panorama del Derecho Comparado, nuestro
trabajo se va a centrar exclusivamente en el análisis del modelo español, motivado por la
propia naturaleza de este trabajo –inevitablemente limitada en cuanto a extensión- y por la
evolución que ha experimentado nuestro CGPJ, que no es comparable a la de ninguno de
estos órganos pese a la aparente similitud que entre ellos pueda existir.
3
CAPÍTULO I
EL CGPJ; REFLEXIONES SOBRE UN ÓRGANO CONTROVERTIDO
No se pretende con estas líneas ofrecer un análisis pormenorizado de la naturaleza de un
órgano de tanta envergadura, no solo procesal sino también constitucional e incluso política,
como es el CGPJ. Con este breve capítulo introductorio solamente se pretende dar una serie
de apuntes, a modo de pinceladas, que permitan una mejor comprensión de los temas que a
continuación se abordarán en los Capítulos II y III.
El art 122.2 CE, dentro del Título VI relativo al Poder Judicial, consagra al CGPJ como “el
órgano de gobierno del Poder Judicial”, remitiendo a una futura ley orgánica la regulación
de su estatuto, incompatibilidades de sus miembros y funciones1. Se trata así de una
referencia constitucional mínima a la naturaleza de este órgano, que ha tenido que ser
complementada posteriormente a través de la labor interpretativa del Tribunal
Constitucional, y en menor medida, de la doctrina especializada.
Que el CGPJ es un órgano constitucional, como lo son también el mismo Tribunal
Constitucional o el propio Gobierno, es algo que no suscita dudas. Cuestión distinta es
conocer, más allá de esta consideración de órgano constitucional, cuál es su verdadera
naturaleza.
Es esencial tener en cuenta que el Consejo es un órgano de gobierno pero no es un órgano
jurisdiccional, no ejerciendo la Jurisdicción. Esto es, la CE es muy clara al señalar que la
función jurisdiccional recae “exclusivamente” sobre los Jueces y Magistrados2, pero no sobre
el CGPJ, quien en modo alguno puede juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Además, el Consejo
1
Respecto a las funciones, la CE destaca como principales las de nombramientos, ascensos, inspección y
régimen disciplinario (art 122.2) remitiéndose para su regulación a una posterior ley orgánica. No obstante, el
análisis de dichas funciones no va a ser abordado aquí por exceder claramente el propósito del presente trabajo.
2
Véase el art 117.3 CE, cuando afirma de forma rotunda que “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo
tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y
Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas
establezcan”.
4
va a quedar además al margen del servicio público de la Administración de Justicia (que
corresponderá al Ministerio de Justicia incardinado en el Gobierno) pues su misión se va a
circunscribir no al servicio en sí mismo, sino a la forma de prestarlo3.
El CGPJ no ostenta el ejercicio del Tercer Poder del Estado, el Poder Judicial, ni lo encarna.
Así lo puso de manifiesto la STC 45/86 de 17 de abril al señalar que el CGPJ no puede
considerarse representante del Poder Judicial ni tan siquiera a efectos procesales. Para
CORTÉS DOMÍNGUEZ, no deja de ser llamativo que, mientras que “los restantes órganos
constitucionales encarnan el poder estatal correspondiente (el Gobierno, encarna al Poder
Ejecutivo, y el Congreso y el Senado lo hacen del Poder Legislativo) el CGPJ ni es ni
representa al Poder Judicial”4.
Por otra parte, hay que señalar que el Consejo se consolida como un órgano constitucional
de carácter instrumental al servicio del art 117.1 CE5. Esto es, la necesaria inamovilidad,
independencia, responsabilidad y sometimiento a la ley de los Jueces y Magistrados que
predica el constituyente solo pueden asegurarse mediante el mecanismo del CGPJ, que se
instituye así como una verdadera garantía de la independencia del Poder Judicial. De esta
manera, el fin principalísimo de este órgano constitucional es la salvaguarda de la autonomía
del Tercer Poder, blindándolo de las presiones políticas, de ahí que sea clave la regulación
de la integración y elección de los miembros del Consejo, pues esta va a condicionar
indudablemente el necesario mantenimiento de la vieja teoría de la división de poderes que
en su día consagrase MONTESQUIEU6
3
El Consejo se va a ocupar de la dimensión institucional, que hace referencia a la forma en que se va a impartir
Justicia, a cómo se va a prestar el servicio público de la Administración de Justicia. Véase LORCA
NAVARRETE, A. Mª., “Conservadores y progresistas rompen el consenso en el CGPJ. Breves apuntes sobre
un órgano constitucional polémico.” Diario La Ley, Nº 5486, Sección Doctrina, 20 Feb.2002, Año XXIII,
Ref.D-55, p.1826, tomo 2, Editorial La Ley, p. 5.
4
Véase CORTÉS DOMÍNGUEZ, V., “Naturaleza del Consejo General del Poder Judicial”, AA.VV., El
Gobierno de la Justicia, el CGPJ ,Primer Congreso Internacional de Derecho Procesal de Castilla y León
celebrado en la Universidad de Valladolid el 28, 29 y 30 de septiembre de 1994 , Editorial Universidad de
Valladolid , 1996, p 174.
5
Este precepto define las principales características que deben reunir los Jueces y Magistrados que integran el
Poder Judicial, al establecer que; “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces
y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos
únicamente al imperio de la ley”.
6
Vid. MONTESQUIEU, Charles-Louis de Secondat, Baron de, De l'esprit des Lois, Paris, Ed. Société les Belles
Lettres, 1950.
5
CAPÍTULO II
LA COMPOSICIÓN DEL CGPJ;
DESDE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 A LA LO 4/2013
2.1-El modelo plasmado en la CE de 1978
Para poder abordar el estudio de una determinada materia jurídica en nuestro ordenamiento,
siempre es necesario, además de recomendable, acudir en primer término al texto
constitucional que determinará el marco en el que posteriormente deberá desarrollarse la
legislación reguladora de esa materia en cuestión. Pues bien, en este sentido, el estudio del
CGPJ no constituye ninguna excepción a lo antes dicho. Por ello, para conocer la regulación
esencial, básica y mínima en materia de composición del órgano de gobierno de los Jueces y
Magistrados, tendremos que acudir en primer lugar al Título VI de la Carta Magna,
concretamente a su artículo 122, párrafo tercero, cuya redacción definitiva tras sucesivas
enmiendas a lo largo de su proceso de tramitación parlamentaria establece que;
"El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del
Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por
un período de cinco años.
De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los
términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los
Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría
de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de
reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión".
De esta primera lectura podemos extraer varias ideas. Para empezar, que la composición del
CGPJ es mixta o dual7, integrándose por una parte por Jueces y Magistrados - es decir, por
miembros de la Carrera Judicial- y, por otra parte, por lo llamados juristas de reconocida
competencia o prestigio, que no forman parte de la Carrera Judicial, en los términos que
seguidamente veremos.
7
SERRA DOMÍNGUEZ alababa el que la composición marcada por el art 122 CE consiguiera un importante
y difícil equilibrio al regular el Consejo como un órgano mixto. En este sentido, véase SERRA DOMÍNGUEZ,
M., “Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV, El Gobierno de la Justicia…, op. cit, 1996, p.182.
6
Al margen de esta división, resulta evidente que el CGPJ queda así compuesto por un
Presidente -que lo será también del Tribunal Supremo8- y por veinte miembros
(denominación esta que en las sucesivas reformas se fue sustituyendo por la actualmente más
extendida de vocales) doce de ellos de procedencia judicial, por lo que me referiré a ellos
como miembros judiciales, y ocho juristas de reconocida competencia (término este, el de
jurista, que ha suscitado dudas en cuanto a su interpretación, como a continuación se
expondrá9)Así mismo, se observa que la proporción de los miembros judiciales en el Consejo
es sensiblemente superior, concretamente estamos ante una proporción de 3/5 de los
miembros judiciales frente a la de 2/5 de los no judiciales.
Dicho esto, una de las cuestiones de mayor relevancia en materia de composición del CGPJ,
es la de su naturaleza mixta o dual. Se adoptó así esta postura –de forma análoga a la prevista
en la mayoría de sistemas de nuestro entorno jurídico que cuentan con órganos similares10por parte del constituyente español como mecanismo capaz de evitar un espíritu
excesivamente corporativista11 del CGPJ, al que a buen seguro conduciría una composición
exclusivamente judicial. De esta manera, con esta procedencia dispar de los miembros del
Consejo se busca garantizar la participación en el mismo de personas pertenecientes a la
Carrera Judicial pero también de personas ajenas a la misma12.
8
El mandato del presidente del Tribunal Supremo y del CGPJ se vincula al del Consejo que lo propuso.
PEDRAZ PENALVA considera que los ocho vocales no judiciales podrían ser abogado, procurador, fiscal,
secretario judicial, profesor universitario, abogado del Estado y de las CCAA, ex magistrado del TC y ex vocal
del Consejo de Estado. Véase en este sentido PEDRAZ PENALBA, E., “Del CGPJ y de la selección de sus
magistrados” AA.VV, El Gobierno de la Justicia…, op. cit, 1996, p.38. Esta es una cuestión que será objeto de
análisis posteriormente.
10
Para gran parte de la doctrina, el CGPJ español bebe directamente del “Consiglio Superiore della
Magistratura” italiano, recibiendo fuerte influencia del mismo, especialmente en lo que a selección de los
miembros se refiere. De hecho, en la regulación que la LOCGPJ hizo de nuestro CGPJ se siguió el modelo
italiano, con una clara inspiración en este.
11
Para SÁNCHEZ BARRIOS, esta composición mixta supone “una contrapartida correctora del posible
corporativismo y endogamia, una apertura de su órgano de gobierno a otros juristas…” Véase, SÁNCHEZ
BARRIOS, Mª I., La elección de los miembros del CGPJ español y de sus homólogos europeos, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2009, p.28.
12
En este sentido apuntan precisamente los FJ 8º y 13º de la sentencia estrella en materia de composición del
CGPJ; la STC 108/1986 , de 29 de julio, al señalar que “la CE obliga, ciertamente, a que doce de sus vocales
sean elegidos “entre” jueces y magistrados de todas las categorías, mas esta condición tiene como principal
finalidad que un número mayoritario de vocales del Consejo tengan criterio propio por experiencia directa
sobre los problemas que los titulares de los órganos judiciales afrontan en su quehacer diario, de la misma
forma que , al asignar los restantes ocho puestos a abogados y otros juristas de reconocida competencia con
más de quince años de ejercicio en su profesión, se busca que aporten su experiencia personas conocedoras
del funcionamiento de la Justicia desde otros puntos de vista distintos del de quienes la administran” ( FJ 8º)
9
7
Pese a que estos apuntes ya adelantados puedan extraerse con facilidad del tenor literal del
art 122.3 CE, la interpretación de este precepto dista mucho de haber sido pacífica. Es por
ello que surge la necesidad de realizar en este punto determinadas aclaraciones, que obedecen
tanto a precisiones terminológicas como de fondo.
En primer lugar, ¿a qué se está refiriendo exactamente el constituyente cuando habla de forma
genérica de "Jueces y Magistrados”? Para dar respuesta a este interrogante, presenta gran
interés lo señalado en el FJ nº8 de la STC 204/1994 de 11 de julio, cuando indica que;
"La CE no exige que toda función jurisdiccional sea atribuida en todo caso a
Magistrados y a Jueces de carrera integrados en un cuerpo único, so pena de incurrir
en una vulneración del art 24 de la Constitución, contemplando en ella misma
supuestos de lo contrario (art 136.3 y 159 de la Constitución")
Especialmente problemática resulta la inclusión en el CGPJ de determinadas categorías
judiciales integradas en el Poder Judicial y de naturaleza inequívocamente jurisdiccional,
pero que no forman parte del cuerpo único de Jueces y Magistrados del art 122.1 CE. Nos
estamos refiriendo a la posibilidad de que sean miembros del CGPJ los Jueces de lo Militar,
los Jueces de Paz, los Jueces sustitutos, los Magistrados suplentes, los Jueces en provisión
temporal o los Magistrados del TC.
Siguiendo a PEDRAZ PENALVA, no se puede defender que la simple exclusión en la futura
LOPJ de órganos como el TC, los Tribunales militares, etc., ello suponga la pérdida de la
jurisdiccionalidad de tales órganos y su exclusión del Poder Judicial, que estará
indiscutiblemente integrado por todos los Jueces y Magistrados investidos de esa potestad
jurisdiccional que se afirma única. Así, respecto de los Jueces de lo Militar, señala este autor
que las especialidades de la jurisdicción militar no conllevan su salvedad del ámbito
gubernativo del CGPJ13. De esta manera, podrán ser candidatos y por ello elegibles como
miembros del Consejo los jueces de lo Militar, y ello pese a las peculiaridades propias de
este orden jurisdiccional14 y a que no formen parte del cuerpo único de Jueces y Magistrados
13
Es más, afirma PEDRAZ PENALVA que, "configurada la jurisdicción militar, con origen en los miembros
del Cuerpo Jurídico que integrados en su caso con los jueces y magistrados en la carrera única estén investidos
de potestad jurisdiccional (...) nada empecería para que los resultantes jueces de lo Militar pudieran y debieran
ser vocales del CGPJ". Véase a este respecto, PEDRAZ PENALBA, E., “Del CGPJ y de la selección de sus
miembros” AA.VV, El Gobierno de la Justicia…, op. cit, 1996, pp.22 a 24.
14
Véase respecto a este tema, entre otras referencias, a RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, J.L., “El
CGPJ y la jurisdicción militar, “AA.VV, El Gobierno de la Justicia…, op., cit, pp.327-442.
8
del art 122.1 CE.
Cuestión distinta es la de la posibilidad de considerar incluidos a los Jueces de Paz, pese a
que estos, al igual que los militares, no forman parte ni del cuerpo único de Jueces y
Magistrados del art 122.1 CE ni de la Carrera Judicial. En principio, parece que todo indica
a admitirles como miembros judiciales del CGPJ, ya que tienen atribuida potestad
jurisdiccional reconocida por los art 26 y 99 LOPJ (con las salvedades del carácter temporal
de su nombramiento y de la inexigibilidad de la Licenciatura en Derecho) pero tal posibilidad
se entiende rechazada de una lectura e interpretación conjuntas del art 122.3 CE -que remite
la elección de los miembros judiciales a la correspondiente ley orgánica -y del derogado art
112.1 LOPJ15 -que exigía que los jueces se encontrasen en situación de servicio activo,
requisito este que de conformidad al art 349 de la citada Ley, se considera cumplido cuando
se ocupe una plaza de la Carrera Judicial y que obviamente no puede predicarse de los Jueces
de Paz-.
Así mismo, y para despejar toda duda respecto de otras categorías también discutidas, el art
298 LOPJ zanja esta cuestión al excluir de la posibilidad de ser elegibles como miembros de
procedencia judicial del CGPJ (en cuanto que no cabe predicar de estos la situación de
servicio activo) a los Jueces de Paz, a los Magistrados suplentes, a los Jueces en régimen de
provisión temporal y a los Jueces sustitutos. Además, analógicamente a estas categorías, en
tanto que se encuentran fuera de la situación de servicio activo que en aquel momento exigía
el ahora derogado art 112.1 LOPJ al no ocupar una plaza en la Carrera Judicial, tampoco
podrán ser miembros judiciales del CGPJ los Magistrados del TC (art 19 y 20 LOTC)
Analizadas estas puntualizaciones respecto de los miembros de procedencia judicial,
corresponde ahora centrar la atención en los miembros que hemos llamado juristas de
reconocido prestigio y a los que la CE en su art 122.3 se refiere como "abogados y otros
juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su
profesión". Es llamativo en este sentido el hecho de que la CE solo hace referencia expresa
a los Abogados16, por lo que respecto de este colectivo profesional no hay lugar a dudas sobre
15
Este precepto, como la gran mayoría del Título II LOPJ, ha sido derogado por la reforma introducida por la
LO 4/2013, de 28 de junio.
16
Para saber qué se entiende técnicamente por abogado, el art 6 del Estatuto General de la Abogacía Española
puntualiza que “Corresponde en exclusiva la denominación y función de abogado al Licenciado en Derecho
9
su inclusión como miembros no judiciales del Consejo.
El problema se plantea aquí respecto a la delimitación de la expresión "otros
juristas"17¿Podemos calificar como jurista, susceptible así de inclusión en el CGPJ como
vocal no judicial, a todo aquel que sea licenciado en Derecho, o debemos incorporar
adicionalmente el requisito de que se ejerza por esa persona una profesión jurídica,
excluyendo, lógicamente, la judicial? Esto es, ¿podemos asimilar el concepto de jurista del
art 122.3 CE al del profesional del Derecho? La respuesta a esta última pregunta solo puede
ser afirmativa, al incorporar la propia CE la exigencia de una cierta antigüedad en el
desempeño de tal profesión de al menos quince años, no bastando por ello la simple posesión
del título de Licenciado en Derecho. Aun así, tampoco se considera suficiente para ser
elegible como miembro no judicial el mero hecho de ser profesional del Derecho durante al
menos quince años, sino que adicionalmente el constituyente impone el requisito de la
reconocida competencia de tal profesional, lo que implica que el candidato deberá demostrar
que goza de un reconocimiento público o social, de una suerte de prestigio profesional, que
evidencien sobrada y objetivamente que esa persona realmente reúne esa valía profesional
necesaria para poder considerarse “jurista de reconocida competencia”.
Otra cuestión compleja que se suscita en la interpretación del por otra parte ambiguo término
de jurista, es que la CE solo menciona de forma expresa como ya se ha señalado a los
Abogados, pero en ella nada se dice ni de los Secretarios Judiciales ni de los miembros del
Ministerio Fiscal, que en este sentido parecen estar en tierra de nadie. A pesar de que
conforme a lo anteriormente expuesto, nada parece impedir la inclusión de estos dos
colectivos profesionales dentro del CGPJ como miembros no judiciales (siendo más debatida
su inclusión como miembros judiciales) desde la redacción del art 122.3 CE y en gran parte
que ejerza profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos, o el asesoramiento
y consejo jurídico” (véase RD 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el citado EGAE)
17
Respecto de esta cuestión, SERRA DOMÍNGUEZ afirma que “Carece de sentido distinguir entre “abogados
y otros juristas” (…) porque debiendo velar los miembros del Consejo por el correcto funcionamiento de la
Administración de Justicia, forzosamente sus integrantes deben ser juristas, que mantengan contacto cotidiano
con la Administración de Justicia. Sería conveniente al respecto una reforma del art 122CE, suprimiendo la
expresión “otros juristas”. Pero podría llegarse al mismo resultado simplemente mediante la prudencia de los
miembros de las Cortes, derivada de una interpretación estricta del término “ejercicio de su profesión”, que
limitara a Abogados y Procuradores la participación como miembros designados por las Cortes en el CGPJ”.
Véase SERRA DOMÍNGUEZ, M., “Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV., El Gobierno de la
Justicia…, op. cit., pp.181 y ss.
10
motivado por la imprecisión del mismo, se ha venido desarrollando a lo largo de estos ya casi
cuarenta años un largo debate sobre si cabe considerar a Secretarios y Fiscales miembros del
Poder Judicial, y por ende miembros de procedencia judicial del CGPJ (de hecho esta fue
una cuestión muy debatida a lo largo del cuanto menos agitado trámite parlamentario de la
CE18) siendo este un tema que podríamos considerar como “caballo de batalla” de la
composición del Consejo y que ha intentado ser resuelto con mayor o menor acierto en las
sucesivas legislaciones que han desarrollado el mandato constitucional del art 122.3.
2.2.-El primer CGPJ; la LO 1/1980
La LO 1/1980 de 10 de enero del CGPJ – en adelante LOCGPJ- constituye el primer
desarrollo legislativo de la previsión constitucional contenida en el art 122.3 CE,
proporcionando así la base legal necesaria para la creación del primer CGPJ propiamente
dicho en nuestro país19. Este primer órgano de gobierno de los jueces creado al amparo de
nuestro texto constitucional se mantuvo hasta 1985, fecha en que entrará en vigor una nueva
regulación de la mano de la recién promulgada LOPJ cuyo contenido será objeto de análisis
en el siguiente apartado.
La LO 1/1980 ha sido merecedora tanto de críticas como de alabanzas por parte de diferentes
sectores de la doctrina. En el plano positivo, la LOCGPJ presentó como una de sus mayores
virtudes el haber guardado gran fidelidad al diseño marcado por la CE en cuanto a la
composición del CGPJ se refiere, siendo muy respetuosa tanto del contenido material del art
122.3 como del espíritu del constituyente20. De este modo, la LOCPJ siguió fielmente el
mandato constitucional, lo que no fue óbice para que sustituyera el término “miembros”
empleado por el constituyente por el ahora más extendido de “vocales”. Así mismo, también
hay que señalar que esta ley vino a establecer el carácter electivo de los vocales judiciales a
18
Esta no es una cuestión baladí, por ejemplo, si consideramos que los Secretarios judiciales no forman parte
del Poder Judicial, sería posible que su regulación se trasfiriera a las CCAA, con todas las consecuencias que
ello tendría.
19
Aunque históricamente sí existieron con anterioridad algunos órganos o instituciones que podríamos
considerar como precedentes de un incipiente sistema de gobierno autónomo judicial, no hubo hasta este
momento – 1980- un verdadero órgano que fuera realmente equivalente o similar al que consagra de forma
innovadora la CE de 1978.
20
Lo cual es por otra parte lo esperable, ya que el CGPJ no podrá nunca tener una composición que contravenga
lo dispuesto por la CE, en tanto que norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico.
11
través de un sistema electoral de tipo mayoritario entre los Jueces y Magistrados que estaban
en situación de servicio activo21.
En el plano ya menos positivo, los principales inconvenientes que se le pueden reprochar a
esta ley son , por un lado, su elaboración -que siempre la doctrina siempre ha criticado por
considerarla precipitada- y por otro lado, los problemas que se suscitaron en torno a una de
las cuestiones más controvertidas de la redacción del art 122.3 CE, ya aludida, relativa a la
posibilidad de que los miembros del Ministerio Fiscal, los Secretarios Judiciales y el resto de
personal al servicio de la Administración de Justicia22 sean tanto elegibles como electores.
A los efectos que ahora nos ocupan en materia de composición del CGPJ, debemos centrar
nuestra atención en el Capítulo II de la LOCGPJ (art 7 y ss) En concreto, resultó
especialmente polémica la tramitación parlamentaria del art 8 ya que la CE, de manera algo
difusa, solo contemplaba un reparto genérico de los veinte miembros del Consejo -salvo el
Presidente- al otorgar a los Jueces y Magistrados doce de estos miembros, pero sin determinar
la concreta categoría judicial a la que los mismos pertenecerían. Tras numerosas enmiendas
que criticaban la concesión que se hacía en la redacción plasmada en el Proyecto de la ley al
principio de jerarquía en detrimento de un criterio más representativo, finalmente el texto
definitivo del art 8 quedó enunciado de la siguiente manera;
“Los doce Vocales de procedencia judicial serán elegidos entre Jueces y Magistrados
pertenecientes a todas las categorías judiciales, en los términos establecidos en la
presente Ley.
Integrarán el Consejo tres Magistrados del Tribunal Supremo, seis Magistrados y
tres jueces”.
Aunque con esta nueva redacción se corrigieron algunas de las deficiencias presentes en el
Véase SANCHEZ BARRIOS, Mª I, La elección de los miembros del CGPJ…op. cit., p.22.
Por personal al servicio de la Administración de Justicia consideramos tanto al colaborador como al auxiliar.
El personal auxiliar está constituido fundamentalmente por los Secretarios, Oficiales, Auxiliares y Agentes
judiciales, formando parte del órgano jurisdiccional, aunque exista también otro personal auxiliar que no está
integrado en el órgano. Por su parte, el personal colaborador, que no se integra en el órgano jurisdiccional, está
formado por el Ministerio Fiscal, Abogados y Procuradores (Véanse al respecto el aparatado ciento veinticuatro
del artículo único de la LO 19/2003 que modificó la regulación contenida en el art 475 LOPJ relativo a los
Secretarios judiciales y Cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y de otro personal
y el RD 796/2005, de 1 de julio, que introdujeron los llamados Cuerpos Generales integrados por el Cuerpo de
Gestión Procesal y Administrativa, el Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa y el Cuerpo de Auxilio
Judicial)
21
22
12
texto original, la crítica señaló que tal distribución mantenía la prioridad dada a las categorías
judiciales superiores y que se seguía “incurriendo en una notable confusión entre los criterios
de jerarquía y gobierno”, según apunta SÁNCHEZ BARRIOS23, entre otros estudiosos de la
materia. De hecho, este sería a la larga uno de los asuntos cuya reforma se percibió como
muy necesaria, siendo por ello modificado en los términos que se expondrán posteriormente
por la LOPJ de 1985. Por parte de esta primigenia regulación traída de la mano de la LOCGPJ
se decidió, pese a las modulaciones logradas en la redacción definitiva (conseguidas en gran
medida gracias a las enmiendas planteadas al texto original del proyecto) abogar por un
Consejo integrado por jueces de edad más avanzada y con una mayor experiencia profesional,
aunque no se reflejase así la verdadera composición del Poder Judicial español, pues todos
sabemos que frente al abundante número de Jueces y Magistrados, los Magistrados del
Tribunal Supremo constituyen, qué duda cabe, en relación con estos, una rara avis.
Otro precepto digno de mención en este análisis inevitablemente somero de la LOCGPJ es
su art 16, cuya tramitación fue igualmente controvertida y objeto de enmiendas por los
diferentes grupos parlamentarios del momento, que indica lo siguiente;
“No podrán ser candidatos:
Uno. Quienes no se hallen en servicio activo al producirse la convocatoria.
Dos. Quienes hubiesen sido miembros del Consejo saliente, salvo el Presidente del
Tribunal Supremo.
Tres. Quienes presten servicio en los órganos técnicos del Consejo.
Cuatro. Quienes formen parte de la Junta Electoral, salvo que manifiesten su
propósito de ser candidatos en la reunión en que la Junta Electoral acuerde convocar
las elecciones”.
Este artículo contiene así, formulados en negativo, una serie de requisitos de elegibilidad, de
los cuales el primero y el cuarto son solo predicables de los miembros de procedencia
judicial, mientras que el segundo y tercero son exigibles a todos los vocales, a los veinte.
Conviene retomar ahora en este punto la problemática planteada en torno a los Secretarios
Judiciales, a los Fiscales y demás personal al servicio de la Administración de Justicia. En
23
Véase SANCHEZ BARRIOS, Mª I, La elección de los miembros del CGPJ…op. cit., p.46.
13
este sentido, la LOCGPJ en su art 2 atribuía una serie de competencias al CGPJ además de
sobre los Jueces y Magistrados, sobre los Secretarios Judiciales y personal colaborador (con
la excepción de los miembros del Ministerio Fiscal) pero, sin embargo, esta atribución de
competencias al Consejo no se acompañaba de una referencia expresa de estos colectivos
como vocales del mismo, no permitiéndoseles participación activa de ningún tipo en este
órgano. Esto es, la LOCGPJ incluía a los Secretarios judiciales y personal técnico y
colaborador como sujetos pasivos integrados en el abanico competencial del Consejo, pero
no contemplaba la participación de estos en el mismo.
De esta manera, el art 12 de la precitada ley al señalar que “Los Vocales del Consejo General
de procedencia judicial serán elegidos por todos los Jueces y Magistrados que se encuentren
en servicio activo”, circunscribió el cuerpo electoral de los doce vocales de procedencia
judicial a la propia Carrera Judicial -integrada únicamente por los Jueces y Magistrados en
activo- eliminando con ello la posibilidad de elección de dichos vocales judiciales para otros
colectivos que, pese a estar comprendidos en el ámbito competencial subjetivo del Consejo
(al ser parte integrante del Poder Judicial) no formaban parte de la Carrera Judicial.
Gran parte de la doctrina especializada, entre los que destaca SEOANE CACHARRÓN, ha
venido considerando que la inclusión participativa y representativa de los Secretarios
Judiciales y del personal colaborador en el CGPJ constituye una verdadera exigencia. Para
esta parte de la doctrina, que es mayoritaria, del tenor literal de la CE no puede deducirse que
el Poder Judicial esté integrado exclusivamente por Jueces y Magistrados. En este sentido,
ROBLES ACERA afirma que “la concepción más generalizada entiende que el Poder
Judicial se corresponde con potestad jurisdiccional que está residenciada en los Órganos
judiciales. La conclusión a extraer es que serán integrantes del Poder Judicial todos los
miembros del órgano judicial, ya que la potestad es al Órgano, como la función al miembro.
O dicho de otra manera, serán integrantes del Poder Judicial todos los miembros que
desempeñen funciones integradoras del proceso que es el cauce a través del cual se manifiesta
la potestad jurisdiccional“24.
En este sentido, véase ROBLES ACERA, A., “EL CGPJ y el secretario judicial”, El Gobierno de la Justicia…
op, cit., p.277, en el que el autor afirma que “el que haya Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial
no excluye que haya otros miembros también integrantes del Poder Judicial, ya que el término no es
24
14
De este modo, si queremos incluir a los Secretarios Judiciales dentro de los miembros del
CGPJ pertenecientes al Poder Judicial, será correcta la inclusión que de este colectivo hace
la LOCGPJ dentro del ámbito competencial CGPJ, pero igualmente será necesaria una
reforma del art 122 CE.
Problemas distintos se plantean respecto de los miembros del Ministerio Fiscal, ya que no
resulta muy clara la pertenencia de estos al Poder Judicial, y ello a pesar de que el
constituyente incluyera el art 124 CE- que consagra a los Fiscales como garantes de la
independencia judicial- dentro del Título VI relativo al Poder Judicial y de que el Estatuto
Orgánico del Ministerio Fiscal afirme en su art 2.1 que la Fiscalía es un órgano integrado con
autonomía funcional en el Poder Judicial25.
Para zanjar esta cuestión, hay que concluir que la CE al referirse al Poder Judicial no lo hace
pensando solamente en los Jueces y Magistrados, pero luego, al establecer la composición
del CGPJ en el art 122.3, diferencia por un lado a los Jueces y Magistrados exclusivamente,
y por el otro a Abogados y juristas en los términos ya indicados. De este modo, comparto la
opinión de que la forma más sencilla de inclusión de los Fiscales y Secretarios en el Consejo
(que consigue evitar discusiones doctrinales respecto de los Fiscales y una necesaria
modificación constitucional para los Secretarios) será en calidad de juristas de reconocida
competencia, que es además, lo que en la práctica se ha venido desarrollando26.
2.3.- ¿El inicio de la politización del CGPJ? La LOPJ
Pocos años después de su entrada en vigor y pese a sus resultados en términos generales
satisfactorios, la LOCGPJ fue sustituida por la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial -
excluyente”.
25
Se trata esta de una cuestión muy debatida, que ha suscitado diversas opiniones enfrentadas. Véanse, p.ej.
APARICIO CALVO-RUBIO, J., “El Ministerio Fiscal en la Constitución”, en AA.VV, El Poder Judicial,
Dirección General de lo Contencioso del Estado, IEF, Madrid, 1983, vol. I, p.644 y ss, o GORDILLO
GARCÍA, M., “Concepto del Poder Judicial ( Notas características)”, en AA.VV, El Poder Judicial, vol. II,
p.1544 y ss.
26
Véase La elección de los miembros del CGPJ español… op. cit., p.61.
15
en adelante, LOPJ27- que fue muy cuestionada, pues supuso, al abrir la espita de la creciente
politización del Consejo, un claro retroceso respecto del modelo anterior. No obstante, estas
críticas se dirigen más al sistema de designación y elección de los vocales (pasando los veinte
vocales a ser elegidos por ambas cámaras, diez por el Congreso y los otros diez por el Senado,
tal como se expondrá en el siguiente capítulo) que a la composición del CGPJ propiamente
dicha, que es la cuestión que vamos a abordar a continuación.
La modificación más trascendental introducida por la LOPJ en materia de composición del
Consejo fue la de que todos los vocales pasasen a ser designados por las Cortes, incluyendo
a los vocales de procedencia judicial que antes se elegían por y entre los propios Jueces y
Magistrados. Además, la nueva ley no especificaba cuántos miembros judiciales de cada
categoría debían formar parte del CGPJ, pues a los mismos solo se les exigía el requisito de
encontrarse en situación de servicio activo, sin precisar nada sobre el reparto en categorías
judiciales.
Para poder conocer la regulación de esta Ley en materia de composición del CGPJ, hay que
acudir al art 112 LOPJ, que establecía que;
“2. Cada Cámara elegirá (…) cuatro vocales entre abogados y otros juristas de
reconocida competencia con más de quince años en el ejercicio de su profesión (…)
3. Además, cada una de las Cámaras propondrá (…) otros seis vocales elegidos entre
Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales en servicio activo
4. En ningún caso podrán ser elegidos:
a) Quienes hubieran sido miembros del Consejo saliente
b) Quienes presten servicios en los órganos técnicos del Consejo General del
poder Judicial”.
27
El desarrollo normativo de las previsiones constitucionales (art 122.3 CE) debía producirse a través de la
LOPJ a la que alude la propia Carta Magna. Sin embargo, tal como se ha visto, se dictó primero la LO 1/1980,
de 10 de enero, del CGPJ, ante la necesidad de poner en funcionamiento el TC ya que dos de sus miembros
debían ser propuestos por el CGPJ, de acuerdo con la Constitución (artículo 159.1) Con posterioridad se
aprobaría la LOPJ de 1 de julio de 1985 donde se reguló ya de forma definitiva el Consejo, derogándose la LO
de 1980, y que implicó un cambio en la forma de elección de los vocales de procedencia judicial, sistema que
fue reformado en 2001 .La LOPJ ha experimentado, a su vez, reformas parciales ulteriores a través de Leyes
Orgánicas que, en algunos casos, se dedicaron expresamente a ello y, en otros, le afectaron por razón de la
materia. Véase en este sentido el siguiente enlace; http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/ConsejoGeneral-del-Poder-Judicicial/Informacion-Institucional/Historia-del-CGPJ.
16
Como vemos, la LOPJ mantuvo los requisitos segundo y tercero que el art 16 de la derogada
LOCGPJ establecía de necesario cumplimiento para todos los vocales. Además, el art 111
LOPJ también conservó la redacción dada por el constituyente en la parte inicial del art 122.3
CE (con la salvedad del empleo del término “vocales” que ya había introducido previamente
la LOCGPJ)
Tal y como se observa de la lectura del citado precepto, los Jueces y Magistrados debían
repartirse entre “todas las categorías judiciales” -a saber; Magistrados del Tribunal Supremo,
Magistrados y Jueces, de conformidad también al art 200 de la LOPJ- pero no se dijo nada
en la Ley de cuál debía ser el concreto reparto, que quedaba así plasmado de manera genérica
y abierta, como ya había ocurrido previamente con la redacción constitucional (frente a la
anterior regulación de la LOCGPJ, cuyo art 8 especificaba claramente esa distribución, que
por cierto, tal como se explicó, contó con muchos detractores) A este respecto, resulta de
interés lo señalado a propósito de tal reparto por el TC en la STC 108/1986 de 29 de julio, ya
citada, al afirmar que el mandato constitucional lo que sí exige es que el reparto no sea
“manifiestamente desproporcionado”, pero no que deba ser exactamente proporcional entre
las diferentes categorías integradas en la Carrera Judicial no constituyendo dicha
desproporcionalidad vicio de inconstitucionalidad alguno.
Donde sí precisó más la LOPJ fue en la exigencia de que los vocales de procedencia judicial
se encontraran en situación de servicio activo al tiempo de producirse la elección (tal como
ya contemplaba el citado art 8 LOCGPJ, pero que no preveía la CE) para poder ser nombrados
miembros del Consejo28.
Una de las novedades más relevantes que presentó la regulación de la LOPJ es la relativa a
una cuestión que llevamos debatiendo a lo largo de estas páginas; la participación en el CGPJ
de los Secretarios judiciales, y, en menor medida del Ministerio Fiscal. En este sentido, en el
art 107 LOPJ referido a las competencias y atribuciones del CGPJ, se eliminó toda alusión a
los Secretarios Judiciales y demás personal al servicio de la Administración de Justicia
(frente a la anterior regulación ofrecida por el art 2 LOCGPJ, que los incorporaba al ámbito
28
Esta cuestión ya fue abordada precisamente a la luz del art 112.3 LOPJ en el apartado relativo a la CE, para
explicar la exclusión de aquellos jueces que se encontraban en situaciones particulares ( supuestos de suplencia,
sustitución, etc)
17
competencial subjetivo del CGPJ) No obstante, en el art 108.1b) y d) LOPJ se mantuvieron
aisladas referencias respecto al informe que el Consejo debía emitir en relación a los
Secretarios y personal colaborador, así como alusiones a los estatutos orgánicos de ambos
colectivos.
Esta regulación ha dado lugar a una mayor discusión doctrinal si cabe respecto de este
complejo debate que llevamos arrastrando a raíz de la falta de precisión de nuestro
constituyente. Por un lado, aquellos que defienden la nueva regulación, aducen que es
positivo que el CGPJ centre su competencia activa en torno a las cuestiones del estatuto
orgánico, ya que contribuye a la garantía de la independencia judicial (que es en definitiva la
misión principal que a este órgano constitucional se encomienda) Por el otro lado, los críticos
de esta reforma entienden que con ella no solo se refuerzan sino que también se amplían las
competencias del Ministerio de Justicia29, al incorporar tanto a los Secretarios como al resto
de personal al servicio de la Administración de Justicia, a la esfera del Ejecutivo, quedando
de este modo sometidos al Ministerio de Justicia30, mientras que los Jueces y Magistrados
dependerían del CGPJ.
Por todo ello, podemos afirmar en este punto sin temor a equivocarnos, que conforme a la
LOPJ, el CGPJ no asume funciones que vayan más allá del mero gobierno de los Jueces
(dejando a salvo, para determinadas situaciones, la función inspectora) De esta manera, y
exceptuando lo establecido por el citado art 108 respecto a los estatutos orgánicos y a la
emisión de informes sobre estos grupos, la LOPJ no prevé que los Secretarios y demás
personal al servicio de la Administración de Justicia puedan integrarse en el Consejo, aunque
tal y como se ha dicho anteriormente, nada impediría que los Secretarios accedieran al CGPJ
en calidad de juristas de reconocida competencia (no pudiendo decir lo mismo respecto al
29
En ocasiones existe una evidente bipolaridad entre el Ministerio de Justicia y el CGPJ, manifestándose un
cierto estado de tensión respecto de las responsabilidades constitucionales del servicio público de la justicia en
la medida en que una misma responsabilidad pertenece a ámbitos de poder distintos cuyos planteamientos no
necesariamente van a ser coincidentes .Es decir, no siempre es posible conciliar dos posibles concepciones de
la justicia; una la del CGPJ y otra la del Ministerio de Justicia (véase LORCA NAVARRETE, A. Mª.,
“Conservadores y progresistas rompen el consenso en el CGPJ. Breves apuntes sobre un órgano constitucional
polémico.” Diario La Ley, op. cit., p. 3)
30
A este respecto, SÁNCHEZ BARRIOS entiende que “la definitiva LOPJ dio un paso muy grave, ampliador
de la esfera de competencias del Ministerio de Justicia, que ganó parcelas de poder, incorporando a los
Secretarios Judiciales y personal auxiliar a la órbita gubernamental, quitándosela de la del CGPJ”. Véase,
SÁNCHEZ BARRIOS, Mº. I., La elección de los miembros del CGPJ… op. cit., p.69-70.
18
personal al servicio de la Administración de Justicia , por no ser ni Jueces y Magistrados ni
tampoco juristas)
2.4-Un intento por reconducir la situación; la LO 2/2001
En 1996 el Partido Popular consiguió mayoría parlamentaria suficiente como para acceder
por primera vez al Gobierno de la Nación. Pese a que en el programa electoral de este partido
se aludía a la necesidad de elaborar una nueva ley reguladora del CGPJ que eliminara la
politización introducida por la LOPJ de 1985 en cuanto al sistema de elección de sus vocales,
hubo que esperar a la segunda legislatura del Partido Popular -casi seis años desde esa
primera victoria electoral- hasta la citada reforma, que se produjo con la LO 2/2001 de 28 de
junio, sobre composición del CGPJ, por la que se modifica la L.O. 6/1985, de 1 de julio, del
Poder Judicial31.
Dicha Ley modificó el art 111 de la LOPJ de 1985, que quedó redactado de la siguiente
manera;
“El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del
Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte Vocales nombrados por el Rey por
un período de cinco años por el Rey, mediante Real Decreto refrendado por el
Ministro de Justicia, previa propuesta formulada conforme a lo dispuesto en el
presente capítulo”.
Como se puede observar, este precepto no introdujo cambios en lo que a la composición se
refiere (no así respecto a la selección, como tendremos ocasión de comprobar en el siguiente
capítulo) más allá de la simple sustitución del vocablo vocales por el de miembros, retomando
así la terminología constitucional.
De mayor calado fue la modificación del art 112 LOPJ, que reafirmó en su nueva redacción
que los Jueces y Magistrados lo serían de todas las categorías judiciales, debiendo además
31
Esta LO 2/2001, de 28 de junio, fue el fruto del consenso parlamentario alcanzado en el Pacto de Estado para
la reforma de la Justicia suscrito por el PP y el PSOE el 28 de mayo de 2001.Con ella se intentó superar la
contraposición que existía entre el modelo de adscripción parlamentaria del CGPJ plasmado en la versión
original de la LOPJ en 1985 y el modelo de adscripción fundamentalmente judicial que inspiró la LOCGPJ de
1980. Véase en este sentido, LORCA NAVARRETE, A. Mª., “Conservadores y progresistas rompen el
consenso en el CGPJ. Breves apuntes sobre un órgano constitucional polémico.” Diario La Ley, op. cit., p.13.
19
encontrarse en situación de servicio activo y no pudiendo ser miembros del Consejo saliente
ni tampoco prestar servicios en los órganos técnicos del mismo. Respecto de los juristas de
prestigio, nada nuevo aportó la redacción del art 113 LOPJ.
Por otro lado, esta reforma no consiguió solventar una de las cuestiones más controvertidas
que había planteado la LOPJ de 1985, cual era, la incorporación orgánica de los Secretarios
judiciales y personal al servicio de la Administración de Justicia al Ministerio de Justicia,
manteniéndose tras la reforma la misma situación (con la salvedad del art 108 LOPJ, que
había sido reformado previamente con la LO 16/1994, de 8 de noviembre32)
2.5.-La LO 4/2013,33 la última reforma del CGPJ
El 20 de noviembre de 2011, el Partido Popular de Mariano Rajoy ganaba las elecciones
generales consiguiendo una mayoría absoluta en las dos cámaras. Entre las propuestas
planteadas en el programa electoral del Partido Popular, figuraba como una verdadera
necesidad la de la modificación del sistema de elección de los vocales del CGPJ, con el
pretendido objetivo de conseguir la despolitización de la justicia34.
Dicha modificación trató de instrumentalizarse mediante la LO 4/2013, de 28 de junio, de
reforma de la LOPJ. En este apartado, no vamos a adentrarnos en la cuestionable
modificación que a propósito de la designación de los vocales ha introducido el actual
gobierno (pues la misma será objeto de un posterior análisis en el apartado relativo a la
designación de los miembros del CGPJ) sino en la composición del CGPJ que es lo que ahora
nos ocupa.
Con la reforma introducida, el art 108.1 LOPJ vino a establecer que “El CGPJ deberá informar los
anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las CCAA que afecten total o parcialmente a
alguna de las siguientes materias (…)”
33
Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la que se
modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.
34
De hecho, el entonces Ministro de Justicia, RUIZ GALLARDÓN, en el discurso programático que pronunció
en el Congreso de los Diputados el 25 de enero de 2012, señaló que uno de los puntos que pretendía reformar
era el del sistema de elección de vocales de procedencia judicial “como presupuesto indispensable para la
despolitización de la Justicia”.
32
20
Respecto a esta cuestión, esta LO 4/2013 no modifica el panorama establecido con
anterioridad por los art 111 y ss de la LOPJ, en la redacción plasmada tras la LO 1/2001. De
hecho, el art 566 de la nueva LOPJ dispone en lo relativo a la composición del CGPJ lo
siguiente;
“El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del
Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte Vocales, de los cuales doce serán
Jueces o Magistrados en servicio activo en la carrera judicial y ocho juristas de
reconocida competencia”.
No obstante, y aunque sean cuestiones más relacionadas con la organización del CGPJ que
con su composición, merece la pena detenerse en estos asuntos, ya que la precitada Ley
introduce profundas modificaciones en la organización y funcionamiento del Consejo. Es
más, en opinión de algunos autores, como BANACLOCHE PALAO35, esta regulación ha
dado lugar a una verdadera refundación del CGPJ debido al ambicioso enfoque de algunas
de las medidas introducidas.
Para empezar, es criticable la propia ubicación de la reforma dentro del texto legal, al crearse
ex novo un nuevo libro -el Libro VIII- dedicado en exclusiva a la regulación del CGPJ36, lo
que supone una ausencia de sistemática en la nueva redacción de la LOPJ, redundando en
una menor calidad legislativa.
Además, la nueva regulación introduce otros cambios de interés, pues distingue entre el Pleno
-que sesiona ordinariamente una vez al mes, dedicándose con carácter exclusivo a la toma de
decisiones, que no a su preparación - y la Comisión Permanente -en la que descansa lo que
constituye el quehacer diario de la gestión del Consejo, integrada por el Presidente del mismo
y por cinco vocales, tres de procedencia judicial, siendo los otros dos juristas de reconocido
prestigio-. Lo más llamativo de esta novedosa regulación más allá de la alteración estructural
que la misma supone, es que convierte a la mayoría de los vocales del CGPJ -concretamente,
los que forman parte del Pleno- en vocales a tiempo parcial (ya que estos van a poder
Véase en este sentido, BANACLOCHE PALAO, J., “La insólita reforma dela organización y funcionamiento
del Consejo General del Poder Judicial”. Diario La Ley, Nº 8126, Sección Tribuna15, Jul.2013, Ref.D-260,
Editorial LA LEY.
36
Con anterioridad, el CGPJ se regulaba en el Título II del Libro II de la LOPJ, que rezaba de un modo genérico
del “Gobierno del Poder Judicial”. Dicho Título II pasa a derogarse íntegramente mediante esta reforma.
35
21
compatibilizar las funciones vinculadas al Consejo con el ejercicio de la que resulte ser su
actividad principal) Esto es, anteriormente, cuando un juez o un jurista eran nombrados
vocales del CGPJ, dejaban de ejercer su profesión habitual para dedicarse en exclusividad al
Consejo (los jueces, p.ej., pasaban a estar en situación de servicios especiales en la Carrera
Judicial) Actualmente, con la reforma de la LO 4/2013, solo los vocales que forman parte de
la Comisión Permanente están en exclusiva, y los demás compaginan sus funciones
jurisdiccionales o profesionales en general con el cargo de vocal del CGPJ. Huelga decir que
esta es una situación susceptible de provocar problemas de compatibilidad que amenacen la
consecución de la finalidad principal del CGPJ, cual es la salvaguarda de la independencia
judicial, pese a las pretendidas razones de eficiencia esgrimidas por el legislador.
22
CAPÍTULO III
LA ELECCIÓN DE LOS VOCALES DEL CGPJ;
DE LA CONSTITUCIÓN A LA LO 4/2013
3.1.-El sistema de elección en la CE 1978
Tal como señalábamos en el anterior apartado relativo a la composición del CGPJ, para poder
conocer cuál es la previsión constitucional en materia de selección37 de los miembros del
mismo debemos acudir nuevamente al art 122.3 CE.
Como ya tuvimos ocasión de señalar, sabemos que el CGPJ está integrado por veinte vocales
(además del Presidente, que también lo es del Tribunal Supremo) doce de ellos de
procedencia judicial y ocho de los llamados juristas de reconocido prestigio. Pues bien, en
materia de selección de los vocales, se mantiene esta concepción dualista que predicábamos
de su composición. Es decir, los vocales de procedencia judicial se van a elegir de una manera
y los vocales juristas “extrajudiciales” de otra.
Respecto del primer grupo, la CE es excesivamente simplista (pecando de abstracta, lo que
ha planteado problemas posteriores de interpretación) al limitarse a señalar que serán
elegidos entre los Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales –mientras que
respecto de los concretos procedimientos electorales a seguir, el constituyente optó por la vía
fácil de remitir la cuestión a una posterior ley orgánica-. No obstante, pese a la aparente
simplicidad rayana en la ambigüedad que presenta la redacción definitiva de este precepto,
su elaboración no puede calificarse precisamente de pacífica. Por el contrario, tanto el texto
de su anteproyecto como el del proyecto fueron objeto de multitud de críticas y de enmiendas
a lo largo de su tramitación parlamentaria. En este sentido, fue especialmente controvertida
la utilización final por el constituyente del término “entre”, que vino a sustituir los términos
37
Me voy a referir indistintamente a lo largo del examen de esta cuestión a los términos designación, selección
y elección, empleándolos todos ellos como sinónimos.
23
“a propuesta y en representación” que aparecían en el Anteproyecto. Así mismo, la
determinación de la forma de elegir a los miembros judiciales provocó que las tensiones entre
Poder Judicial y Gobierno aumentaran sensiblemente38.
Respecto de los ocho miembros de procedencia extrajudicial, la CE establece que cuatro de
ellos serán propuestos por la Cámara baja (Congreso) y los otros cuatro por la Cámara alta
(Senado) pretendiendo finalmente el constituyente involucrar en un plano de igualdad a
ambas cámaras39, debiendo estos miembros ser elegidos por las dos cámaras por mitad en
consonancia con nuestro modelo parlamentario. Así mismo, la CE aquí ya es más explícita
que respecto de los vocales judiciales, pues precisa que los elegidos deberán serlo por una
mayoría cualificada de 3/5.
Por último, debemos hacer referencia a la duración del cargo, que el art 122.3 CE limita a
cinco años40. Esta limitación en el tiempo no ha sido bien vista por todos los sectores. Así,
por ejemplo, SERRA DOMÍNGUEZ manifiesta que tal duración de cinco años resulta
“inadecuada tanto por exceso como por defecto”. Para este autor, se pueden producir
conflictos (si tenemos en cuenta que el Parlamento se renueva cada cuatro años) entre unos
vocales del Consejo elegidos por los Diputados y Senadores de las Cortes salientes y los
integrantes de las nuevas Cortes constituidas. Además, afirma que el período de cinco años
por el que el constituyente opta se revela insuficiente y demasiado corto para desarrollar una
labor de cierta magnitud41.
Sin embargo, no fue esta la idea que imperó y que finalmente se plasmó en el articulado de
Para ALMAGRO NOSETE, la propia ambigüedad del art 122 CE “propició unos márgenes de elasticidad en
la interpretación que dan cauce a la dialéctica entre poderes”. Véase ALMAGRO NOSETE, J., “El Poder
Judicial”, en AA.VV., Problemas actuales de la Justicia. Libro Homenaje al Prof. Gutiérrez- Alviz y Armario,
Tirant lo Blanch, Valencia, 1988, p.46.
39
Frente a la redacción presentada antes de la versión definitiva y que fue modificada en el posterior trámite
parlamentario hasta ofrecer la actual redacción, por la que se pretendía que en vez de ser elegidos los ocho
vocales por las dos cámaras por mitad, lo fueran únicamente por el Congreso, evidenciando nuestro tradicional
modelo de bicameralismo imperfecto.
40
Esta duración de cinco años del cargo se mantiene posteriormente en la redacción del art 7 de la LOCGPJ,
tal como se expondrá en siguiente apartado (y también en las sucesivas reformas habidas en esta materia)
41
En este sentido, SERRA DOMÍNGUEZ apunta que una posible solución pasaría por contemplarse una
renovación parcial de los vocales cada tres años, para así “neutralizar una las posibles influencias políticas,
evitar un enquilosamiento del Consejo ante la sabia nueva que periódicamente entraría en el mismo, y además,
se aprovecharía la experiencia de los miembros del Consejo no renovados”. Véase, SERRA DOMÍNGUEZ,
M, “Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV., El Gobierno de la Justicia,…, op. cit., pp.183-184.
38
24
nuestra Carta Magna. Quienes aprueban doctrinalmente esta limitación del cargo a los cinco
años sin contemplar esa renovación parcial cada tres años demandada por algún sector,
afirman que la temporalidad del art 122. 3CE es una garantía suficiente de limitación del
poder que evita a los vocales caer en el continuismo imponiendo una necesaria renovación aunque como señalamos cada cinco años- exigible en la mayoría, sino en todas las
instituciones democráticas (salvo en la Monarquía por razones que no corresponde ahora
analizar) Esta temporalidad respecto de los vocales de procedencia judicial permite a los
mismos reincorporarse posteriormente tras el ejercicio del cargo de vocal a sus habituales
funciones jurisdiccionales en los diferentes Juzgados y Tribunales, sin que estas hayan caído
en el olvido, cosa que perfectamente podría ocurrir si el cargo se prolongara más en el tiempo.
Por lo que a los vocales de procedencia extrajudicial se refiere, la CE garantiza que su
mandato, también de cinco años, no se haga coincidir con la renovación de las Cortes
derivada de los resultados de las elecciones generales celebradas cada cuatro años. Además,
esta garantía de la temporalidad, ya hemos visto que para algunos insuficiente, se completa
con la inelegibilidad sucesiva, no pudiendo los vocales salientes ser reelegidos para futuros
consejos, con la salvedad del Presidente. Pero estas cuestiones se irán desgranando
posteriormente en los sucesivos apartados, pues van a depender ya de las diferentes opciones
legislativas que escapan a la capacidad reguladora del constituyente que es la que en este
apartado se pretende analizar.
Este fue, grosso modo, el modelo que la CE marcó respecto de la selección de los vocales,
delimitando ya, ab initio, esa clara distinción en el sistema de elección entre los dos tipos de
vocales integrantes del CGPJ, y con esa importante remisión a una futura ley orgánica
respecto a la elección de los miembros judiciales. En los siguientes epígrafes, tendremos
ocasión de ver de qué modo el legislador ha venido desarrollado la voluntad del constituyente
en este sentido.
3.2.-La elección de los vocales en la LO 1/1980 (LOCGPJ)
Analizando el complejo tema de la selección de los vocales, curiosas, cuanto menos, me han
resultado determinadas opiniones vertidas por expertos en la materia tendentes a señalar que
25
el CGPJ es per se un órgano politizado. Y es que una afirmación de estas características no
hace sino echar por tierra todos los aparentes esfuerzos del legislador por mantener la
independencia del Poder Judicial a través de este peculiar órgano constitucional.
En este sentido, JAURALDE MORGADO, como máximo exponente de esta postura42 indica
que no puede negarse que los vocales del Consejo pertenecientes al grupo de los llamados
juristas (elegidos por mitad por Congreso y Senado respectivamente, tal como preceptúa la
CE en los términos señalados) aunque en puridad no reciban un mandato imperativo de sus
políticos electores, sí que reciben una suerte de mandato moral, “de conciencia” en palabras
del autor, marcado por la propia ideología o preferencia política de cada concreto vocal
elegido. Para este autor, “sería insincero el rechazar el carácter político de la elección de los
vocales no judiciales”, afirmando que el CGPJ es una suerte de “caja de resonancia de
opciones políticas concretas”43.
Tal como se puso de manifiesto en lo tocante a la composición del Consejo, la LO 1/1980
presenta como una de sus mayores virtudes la de haber logrado mantener el espíritu del
constituyente plasmado en el ya analizado art 122.3 CE, siendo respetuoso en su desarrollo
legislativo con lo preceptuado por nuestra norma suprema. En el Capítulo II de la citada ley
se regula tanto la composición como la selección de los vocales (recordemos que una de las
modificaciones que esta ley introduce es el empleo del término vocales frente al de miembros
acuñado por la CE) Concretamente, es el art 7 el que, en términos muy similares al art 122.3
CE, expone que;
“El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del
Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por 20 Vocales nombrados por el Rey por un
período de cinco años. De éstos, 12 entre Jueces y Magistrados de todas las
categorías judiciales en los términos que establece la presente Ley; cuatro a
propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos
en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre Abogados y otros
juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio
en su profesión”.
De la lectura de este precepto observamos que la LOCGPJ mantiene la distinción en cuanto
42
Podemos citar como autores que comparten esta concepción esencialmente politizada del CGPJ, a MOVILLA
ALVAREZ, ANDRÉS IBAÑEZ o GONZAÉZ RIVAS, entre otros.
43
Véase, JAURALDE MORGADO, E., “La política y los jueces”, RPJ, nº12, sept.1984.p.154 y ss.
26
a la selección entre vocales de procedencia judicial y vocales de los llamados juristas. Pues
bien, es respecto del primer grupo sobre el que se han suscitado controversias, especialmente
en su tramitación parlamentaria. A propósito de los vocales de procedencia no judicial, la
LOCGPJ estableció, en consonancia con el art 122.3 CE, que fueran elegidos por mitad por
ambas Cámaras por una mayoría de 3/5, reflejando una cierta inspiración en la selección de
aquellos Magistrados del TC de procedencia parlamentaria44.
De la selección de los vocales judiciales, que en principio señala que se hará entre Jueces y
Magistrados de todas las categorías judiciales en los términos por la propia ley establecidos,
se ocuparon principalmente los art 8 y 12, habiendo sido ambos preceptos objeto de varias
enmiendas que vinieron a modificar la redacción original planteada en el texto del Proyecto45.
Finalmente, la redacción dada al art 8 fue la siguiente;
“Los doce Vocales de procedencia judicial serán elegidos entre Jueces y
Magistrados pertenecientes a todas las categorías judiciales, en los términos
establecidos en la presente Ley. Integrarán el Consejo tres Magistrados del Tribunal
Supremo, seis Magistrados y tres Jueces”.
Por su parte, el art 12 quedó como sigue;
“Los Vocales del Consejo General de procedencia judicial serán elegidos por todos
los Jueces y Magistrados que se encuentren en servicio activo”.
Respecto al modo de elección, el art 13 estableció que la elección se llevaría a cabo mediante
voto personal, igual, directo y secreto, admitiéndose el voto por correo.
Pese a que la regulación de la elección de los vocales judiciales como hemos dicho, se centró
en los art 8 y 12, encontramos diferentes preceptos a lo largo de todo el articulado de la ley
que incidieron en esta cuestión. Así, debemos tener en cuenta, el art 15 - relativo a los
44
Frente a las críticas planteadas por el posible riesgo de politización, el legislador aseguró que tal sistema
electivo de estos vocales de los llamados juristas se concebía como una importante colaboración entre los
poderes Legislativo y Judicial que revestía de una mayor dosis democratizadora al CGPJ, al estar respaldado
parcialmente por aquellos que representaban la soberanía popular
45
Respecto de ambos artículos, TEROL BECERRA afirma que “no cabe dudar, a la vista de las consideraciones
efectuadas a propósito de la tramitación parlamentaria de los art 8 y 12 de la LO 1/1980, de la existencia de un
consenso entre las fuerzas políticas propiciatorio del tratamiento que recibió finalmente en estos preceptos la
designación de los consejeros judiciales , esto es, favorable a su carácter electivo, aun cuando la interpretación
del art 122.3 CE en que se basaba tal consenso tan solo fuese explicitada por el grupo comunista, que en la
justificación a su enmienda núm.167 manifestó al respecto que el art 122.3 CE exige únicamente que tengan
posibilidad de ejercer el sufragio activo y pasivo los jueces y magistrados de todas las categorías.” En este
sentido, véase, TEROL BECERRA, M. J., El Consejo General del Poder Judicial, CEC, Madrid, 1990.
27
sustitutos- los art 17 y siguientes -sobre la Junta electoral- la DA 2ª -respecto al régimen de
asociación profesional de jueces y magistrados- y el apartado segundo de la DT 5ª -que
establecía lo siguiente;
“En el primer Consejo General del Poder Judicial, los puestos de Vocales de
procedencia judicial se distribuirán de la siguiente forma:
a) Tres Magistrados del Tribunal Supremo, uno de los cuales será Presidente
de la Sala, si hubiere candidato; cinco Magistrados y un Juez de Primera Instancia
e Instrucción, elegidos todos por los miembros de la Carrera Judicial en activo no
comprendidos en los restantes apartados de la presente disposición.
b) Un Magistrado de Trabajo, elegido por todos los miembros en activo de
este Cuerpo.
c) Dos Jueces de Distrito elegidos por todos los miembros en activo de este
Cuerpo”.
La LOCGPJ, fue promulgada el 11 de enero de 1980, comenzando de esta manera el proceso
de selección de los doce vocales judiciales (de los que tres serían magistrados del Tribunal
Supremo, seis serían magistrados y los otros tres, jueces46) y posteriormente de los ocho
vocales juristas, concluyendo así con la constitución del primer CGPJ al amparo de nuestra
Carta Magna en septiembre de 1980. En este primer y originario CGPJ, los vocales judiciales
se eligieron a partir de una Junta Electoral habilitada por la propia LOCGPJ, que fue presidida
por el Presidente del Tribunal Supremo47.
El modelo de elección plasmado por esta ley contó entre la doctrina tanto con detractores
como con defensores.
Del lado favorable, podemos destacar a ALMAGRO NOSETE, para quien la LOCGPJ
supuso “un ensayo de democracia interna, determinando el carácter electivo de los vocales
de procedencia judicial, a través de un sistema electoral mayoritario entre todos los jueces y
46
El cupo correspondiente a los Magistrados (excluyendo obviamente a los del Tribunal Supremo) se repartió
entre Magistrados de la Carrera Judicial de un lado, y Magistrados del Cuerpo de Magistrados de Trabajo.
Respecto del cupo de los Jueces, este se dividió a su vez, en los Jueces de Primera Instancia e Instrucción, y los
Jueces de Distrito.
47
En este sentido, el presidente del Alto Tribunal, además de dirigir el proceso electoral de forma rigurosa,
redactó una serie de instrucciones que constituyeron un importante complemento regulatorio a la LO 1/1980 en
materia de procedimiento electoral. Véase SÁNCHEZ BARRIOS, Mº. I,. La elección de los miembros del
CGPJ…, op. cit., p.130.
28
magistrados en servicio activo”48. Respecto de los detractores, la mayoría de las críticas se
dirigieron al art 14.3 cuando configuraba el sistema electoral como un sistema mayoritario
corregido para permitir la representación de un sector minoritario. Para autores como
RODRÍGUEZ-ZAPATA, XIOL RÍOS o SÁNCHEZ BARRIOS, el sistema electivo recogido
por la LOCGPJ adolecía esencialmente de dos grandes defectos;
-Como ya se indicó en su momento, fue muy cuestionado el que se diera prioridad al
criterio jerárquico frente al representativo (véase supra) favoreciéndose a las categorías
judiciales de mayor rango jerárquico49. Frente a esto, autores como RODRÍGUEZ
AGUILERA defendían que la propia jerarquía inherente a la Carrera Judicial era contraria a
la idea de una proporcionalidad entendida en sentido estricto, sin que por ello desvirtuara la
representatividad de la misma50.
-Otra de las mayores críticas realizadas a la LOCGPJ fue la que se suscitó en torno a
la redacción dada a la DA 2º que venía a establecer la exigencia para la constitución de
asociaciones judiciales de contar con al menos el quince por ciento de los Jueces y
Magistrados, provocándose así que solo existiera una única asociación de este tipo; la
“Asociación Profesional de la Magistratura”. Siguiendo a PEDRAZ PENALVA, “al exigirse
en virtud del art 14.4 que las candidaturas estuvieran avaladas por un diez por ciento de los
electores comprensivo a su vez de un cinco por ciento al menos de cada categoría o por una
asociación profesional válidamente constituida, en relación con lo previsto en el apartado
segundo de la DA 2ª, se impidió, por la razón que fuere, que asociaciones como “Justicia
Democrática” pudieran participar con representantes propios, con el subsiguiente triunfo de
la mayoritaria “Asociación Profesional de la Magistratura”, que vino a consolidar su
predominio”51. En opinión de SÁNCHEZ BARRIOS, aunque parecía que las asociaciones
profesionales iban a desempeñar un importante papel en el procedimiento electoral avalando
Véase al respecto ALMAGRO NOSETE, J., “El Poder Judicial”, AA.VV. Problemas actuales de la
Justicia… op. cit., p.46.
49
En este sentido, MONTERO AROCA señalaba que en el momento de promulgarse la LOCGPJ existían 76
Magistrados del Tribunal Supremo, frente a los 12000 Magistrados y los 13000 Jueces. Véase MONTERO
AROCA, J., “Autonomía del Poder Judicial e independencia del Juez en la práctica postconstitucional”, en
AA.VV., Estudios Jurídicos en honor de José Gabaldón López.
50
Véase RODRÍGUEZ AGUILERA, El Consejo General del Poder Judicial, Barcelona, 1980, p.31 y ss.
51
Véase, PEDRAZ PENALBA, E., “Del CGPJ y de la selección de sus magistrados”. AA.VV, El Gobierno de
la Justicia…, op. cit., p.27.
48
29
las candidaturas, finalmente se reveló que lo que el legislador realmente pretendía era
“fomentar artificialmente la existencia de una única asociación estableciendo ese quórum- a
todas luces excesivo-de adhesión de miembros del colectivo judicial del quince por ciento de
quienes pudieran tomar parte en las mismas”52.
No obstante estas críticas -que constituyen indudablemente las sombras de la regulación
contenida en esta LOCGPJ- la citada Ley resulta merecedora de importantes alabanzas en el
sentido de que estableció el carácter electivo de los vocales de procedencia judicial a través
de un sistema electoral mayoritario esencialmente corporativo entre todos los Jueces y
Magistrados en servicio activo, al margen de injerencias externas (contribuyendo así a
favorecer, como señalaba supra, un ejercicio de democracia interna en esta naciente
institución) a la vez que dotaba de legitimidad parlamentaria la elección de los vocales no
judiciales53. Se consolidó así un sistema electivo mixto, que combinaba un modelo cameral
para los ocho juristas con un modelo profesional-judicial para los vocales judiciales,
satisfaciendo así las exigencias democráticas y corporativistas de selección de los miembros
del Consejo.
3.3.-Un peligroso viraje hacia la politización del Consejo; la LOPJ
Si una ley ha marcado un punto de inflexión, un antes y un después, en la regulación del
CGPJ, esa ha sido, sin duda alguna, la LO 6/1985 de 1 de julio del Poder Judicial (en adelante,
LOPJ54) Este punto de inflexión, claramente negativo y nada exento de polémica, ha
supuesto, y en ello coinciden doctrina y jurisprudencia, un claro viraje hacia la politización
del Consejo, que hasta entonces se había mantenido tal y como hemos tenido ocasión de
comprobar, bastante aséptico, poniendo con ello en peligro la independencia del Tercer Poder
Véase en este sentido nuevamente, SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., La elección de los miembros del CGPJ…
op. cit., pp. 128-129.
53
En opinión de SÁNCHEZ BARRIOS, la LOCGPJ sí que promocionó la democracia interna del Consejo,
pese a que “existieron tensiones de tipo corporativo”. (Véase SÁNCHEZ BARRIOS, Mº. I. La elección de los
miembros del CGPJ…, op. cit., p.22.
54
Véase al efecto el Título II de la ley, especialmente el Capítulo II de dicho título (art 111 y ss) que lleva por
título “De la composición del Consejo General del Poder Judicial y de la designación y sustitución de sus
miembros”.
52
30
del Estado.
La LOPJ en su redacción original modificó la forma de elección de los miembros del CGPJ
con respecto al satisfactorio modelo mixto plasmado en la precedente LOCGPJ, en el sentido
de establecer que todos sus miembros (salvo el Presidente por razones obvias) fueran elegidos
por las Cortes Generales; siéndolo diez por el Congreso 55 y los otros diez por el Senado,
pasándose así a un sistema de elección exclusivamente cameral y parlamentario.
Sin entrar en detalles del complejo iter parlamentario de esta ley, repleto de numerosas
intervenciones, enmiendas y críticas (que coincidían en afirmar que el partido en el Gobierno,
el PSOE, lo que pretendía era adueñarse del Poder Judicial) la LOPJ finalmente fue publicada
en el BOE, en julio de 198556. Respecto de la misma , su promotor y Ministro de Justicia por
aquel entonces, LEDESMA BARTRET, calificó de ”progreso democrático” el nuevo sistema
de elección que dicha ley introducía. Sin embargo, de este aparente optimismo no se contagió
la oposición. De hecho, poco después de la promulgación de la LOPJ, RUIZ GALLARDÓN
-padre- presentó ante el TC, como representante de 55 diputados, un recurso de
inconstitucionalidad contra la citada Ley (especialmente contra el controvertido art 112,
relativo al nombramiento de los vocales) recurso que sería resuelto en la ya célebre STC
108/198657, a la que me referiré posteriormente.
Concretamente, el controvertido art 112 que centró en mayor medida el citado recurso
establecía que;
“1. Los Vocales del Consejo General del Poder Judicial serán propuestos por el
Congreso de los Diputados y por el Senado.
2. Cada Cámara elegirá, por mayoría de tres quintos de sus miembros, cuatro
Vocales entre Abogados y otros Juristas de reconocida competencia con más de
quince años en el ejercicio de su profesión, procediendo para ello según lo previsto
en su respectivo Reglamento.
3. Además, cada una de las Cámaras propondrá, igualmente por mayoría de tres
quintos de sus miembros, otros seis Vocales elegidos entre Jueces y Magistrados de
55
Cuatro de los llamados vocales juristas y seis vocales de procedencia judicial, respectivamente cada Cámara.
Número 157, de 1 de julio de 1985.
57
Sentencia ésta que GARCÍA DE ENTERRÍA calificó como “la más escandalosa y grave de las que ha
producido la Jurisprudencia constitucional española”.
56
31
todas las categorías judiciales que se hallen en servicio activo.
4. En ningún caso podrán ser elegidos:
a) Quienes hubieran sido miembros del Consejo saliente.
b) Quienes presten servicios en los órganos técnicos del Consejo General del
Poder Judicial”.
Tal como se desprende de esta redacción, la razón real que subyace a este precepto no es otra
que la de dotar a la mayoría gobernante, el PSOE en aquel momento, de un instrumento que
le posibilitara intervenir política y directamente en la composición del CGPJ, trasladando así
el juego político propio del Parlamento al seno del órgano de gobierno de los jueces.
En este sentido señala acertadamente PERDIGUERO BAUTISTA que ”en España, quizá
debido a que nuestra incorporación democrática es todavía reciente, vivimos también una
auténtica obsesión porque todas las instituciones no solo sean democráticas sino que además
lo sean de esa forma tan simple, notoria y perceptible de la elección parlamentaria. Acaso
por los complejos que arrastramos no comprendemos que la legitimación democrática de un
poder del Estado no sólo puede derivar de su elección por el Parlamento (…) sino que puede
ostentarse por la Constitución y la Ley, emanadas ambas de la misma soberanía popular (…)
Podríamos decir que no hay mayor peligro para la democracia que el afán de pretender
democratizar formalmente todas las instituciones y así, la elección totalmente parlamentaria
de los miembros del CGPJ, so pretexto de democratizar el órgano de gobierno de los jueces
no significa sino la excusa del intento y posterior consecución de un efectivo control político
sobre dicho órgano de gobierno”58.
Respecto del recurso de inconstitucionalidad planteado por RUIZ GALLARDÓN, el TC
procedió a resolverlo mediante una más que discutible y sorprendente sentencia de carácter
interpretativo -la ya citada STC 108/1986, de 29 de julio- en la que el tribunal mediante una
interpretación, cuanto menos forzada, logró preservar la constitucionalidad de la LOPJ
aunque estableciendo una serie de requisitos que los partidos políticos debían respetar y
cumplir cuando nombrasen a los vocales del Consejo, a modo de garantía de la
Véase PERDIGUERO BAUTISTA, E.A., ”Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV , El Gobierno de
la Justicia,… op. cit., pp.185 y ss.
58
32
constitucionalidad y mantenimiento de la Ley59.
Ríos de tinta se han derramado en el análisis de esta controvertida sentencia, a través de la
cual, y de una manera excesivamente escueta para la magnitud del problema que se está
discerniendo, el TC viene a predicar la constitucionalidad del sistema electivo
exclusivamente parlamentario introducido por la LOPJ, siempre y cuando las Cortes en el
momento de designar a los vocales no tengan en cuenta las afinidades políticas de estos
(circunstancia esta que parece extremadamente improbable e incluso ingenua en la práctica)
De esta manera, el TC aunque advertía de que la utilización con fines partidistas y poco
asépticos del sistema electivo consagrado por la LOPJ sería ya sí constitutivo de una
vulneración de la Carta Magna, finalmente abogó por declarar constitucional la Ley, en aras
de mantener su vigencia, en tanto que no contravenía ni trasgredía directamente el texto
constitucional. Así, y pese a reconocer la existencia de un riesgo en el modo de nombramiento
exclusivamente parlamentario de los vocales, el TC finalmente optó por mantener la ley,
salvando su constitucionalidad, al afirmar en el inciso final del FJ núm.13 lo siguiente;
“La existencia y aun la probabilidad de ese riesgo, creado por un precepto que hace
posible, aunque no necesaria, una actuación contraria al espíritu de la norma
constitucional, parece aconsejar su sustitución, pero no es fundamento bastante para
declarar su invalidez, ya que es doctrina constante de este tribunal que la validez de
la ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada
de la Constitución. Ocurriendo así en el presente caso, pues el precepto impugnado
es susceptible de una interpretación conforme a la Constitución y no impone
necesariamente actuaciones contrarias a ella, procede declarar que ese precepto no
es contrario a la Constitución”.
Aunque la STC sí que advertía obiter dicta contra los más que evidentes riesgos de
politización al que parecía conducir el sistema de adscripción exclusivamente parlamentaria
plasmado en la LOPJ, las posteriores renovaciones del CGPJ han venido a consolidar ese
modus operandi de un modo tan manifiesto que es hoy frecuente y a nadie le extraña el
59
No obstante, y como era previsible, los partidos políticos hicieron oídos sordos de las recomendaciones del
TC, desarrollando una sectaria política de nombramientos de los vocales.
33
mencionar, al referirnos a un vocal concreto del Consejo, a la fuerza parlamentaria que le
propuso60. Esto es, el razonamiento del Tribunal se podría resumir en lo siguiente; la CE
señala que los doce vocales judiciales serán elegidos “entre” Jueces y Magistrados, pero no
exige que tal elección se lleve a cabo “por” ellos mismos, por lo que la redacción de la LOPJ
no puede así reputarse contraria al texto constitucional.
De esta manera, el nuevo sistema introducido por la LOPJ, avalado en cierto modo por el
propio TC, ofrecía la alabanza fácil en el sentido de que ofrecía la ventaja de la legitimidad
democrática que suponía el origen parlamentario de la investidura de los nuevos vocales61
No obstante, lo que dicha legitimidad democrática realmente aportaba era una quiebra entre
el CGPJ institucionalmente considerado y los propios Jueces y Magistrados a los que
teóricamente debía representar, dando lugar a una fuerte crispación política en el seno del
CGPJ a raíz del lamentable reparto de cuotas de los partidos políticos que no tardó en
producirse. Estas circunstancias condujeron, como era esperable, a una situación donde se
produjeron numerosas tensiones en diferentes niveles; en el nivel político, en el doctrinal, en
el judicial y por supuesto, en el ciudadano, con un creciente recelo hacia la imparcialidad de
los Tribunales de Justicia, redundando todo ello en una pérdida de prestigio de la Justicia
española, de la que aún no se ha recuperado62.
El mayor problema planteado por esta nueva regulación del CGPJ al abrir la caja de Pandora
del control político es que, los que hoy critican duramente este sistema de nombramiento de
los vocales, mañana se aprovecharán de él y no solo no lo criticarán sino que lo defenderán
enérgicamente. Y es que, muchos de los que en su día tanto cuestionaron la LOPJ, pasarían
luego a ser beneficiarios directos de la misma, al haber adquirido una cuota de reparto dentro
del Consejo, en virtud de tal legislación, nada desdeñable. De hecho, el Partido Popular que
Véase PERDIGUERO BAUTISTA, Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV., El Gobierno de la
Justicia,… op. cit., p.205.
61
Véase en este sentido SÁNCHEZ BARRIOS, Mª I., La elección de los miembros del CGPJ…op. cit., p.205.
62
Para PERDIGUERO BAUTISTA, este fenómeno distorsionador sufrido en el nombramiento de los vocales
ha supuesto “la asimilación por los ciudadanos de la politización en el seno del Consejo con la existente en cada
uno de los Juzgados y Tribunales (…) ¿Cómo convencer de la ausencia de criterios políticos o partidistas en las
resoluciones judiciales al litigante vencido en juicio cuando está escuchando y leyendo todos los días en los
medios de comunicación, que tal o cual magistrado , a la sazón Vocal del CGPJ, es o ha sido propuesto para
su cargo, por tal o cual partido político? La confusión ciudadana es comprensible, pero el descrédito de la
imagen de la Justicia y de sus servidores es irreparable”. Véase PERDIGUERO BAUTISTA, E.A,.
”Constitución y designación del CGPJ”, AA.VV, El Gobierno de la Justicia…op. cit., pp.203 y 204.
60
34
tanto reclamaba el retorno al modelo mixto de la derogada y para muchos añorada LOCGPJ,
en su primera legislatura63 no modificó el sistema de elección de la LOPJ, alegando una falta
de tiempo suficiente para introducir modificaciones de cierta entidad64. De esta manera, la
tan necesaria reforma del modelo de elección de vocales introducido por la LOPJ, que fuera
capaz de cumplir con los requisitos de constitucionalidad señalados por el TC parecía así
condenada a dormir el sueño de los justos.
3.4.- ¿Una reconducción de la situación? La LO 2/2001
En 1996 el Partido Popular obtiene la victoria en las elecciones generales celebradas en ese
año65. Entre las diferentes cuestiones planteadas en el programa electoral de este partido se
incluía la más que necesaria modificación de la forma de designación de los vocales del
Consejo introducida por la polémica LOPJ, haciéndose así eco de las críticas ciudadanas que
veían en el CGPJ un órgano desprestigiado en manos del poder político 66. No obstante, por
unas u otras razones, esta cuestión no sería acometida en la primera legislatura popular, sino
que hubo que esperar a la siguiente67.
Finalmente, y aunque con retraso, esta remodelación se acometió mediante un Plan para la
Reforma de la Justicia, liderado por el Ministro de Justicia ACEBES PANIAGUA, que
pretendió, infructuosamente como se verá, eliminar el carácter clientelar del Consejo respecto
de los partidos, a través de un sistema que en palabras de la propia Exposición de Motivos
de la ley obedeciera al ”propósito de prestigiar el Consejo General del Poder Judicial”.
Un hecho decisivo para la promulgación de la LO 2/2001 tuvo lugar el 31 de mayo de 2001,
63
Durante el primer gobierno del Partido Popular, presidido por J .M. Aznar (1996-2000)
Esto se debió al bloqueo en la renovación del CGPJ que en ese momento se produjo, no pudiendo llegar a
adoptarse determinadas decisiones por no haber un número de vocales suficiente para constituir el Pleno, por
las numerosas bajas producidas.
65
Concretamente, el 3 de marzo de 1996.
66
De hecho, es bien conocido que el Partido Popular históricamente ha reivindicado la recuperación del sistema
de selección de 1980, en el que los vocales de procedencia judicial eran elegidos, en los términos ya vistos, por
los propios jueces.
67
A raíz de la mayoría absoluta alcanzada por Aznar en las elecciones del año 2000.
64
35
con la firma del “Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia”68 entre el PP y el PSOE69,
como las dos fuerzas políticas con mayor representación parlamentaria del momento. Este
Pacto, que constituyó el claro precedente de la Proposición de Ley Orgánica sobre la
composición del CGPJ, buscaba establecer una suerte de modelo electivo de los vocales de
procedencia judicial de carácter intermedio, en el que se valorase la voluntad de los jueces, a
la vez que se conservaba la legitimidad democrática claramente derivada de la elección
parlamentaria.
La LO 2/2001 contenía un artículo único por el que se daba una nueva redacción a los art 111
y 116 LOPJ, siendo el art 11270 el que estableció el nuevo régimen de la selección de los
vocales judiciales (que es donde más acusada y apreciable resultó la reforma introducida)
haciendo lo propio el art 113 respecto de los vocales no judiciales. Este art. 112 LOPJ -cuyo
largo contenido no voy a reproducir por razones de espacio- puede resumirse en la siguiente
idea: las Cámaras seguirán eligiendo a los vocales judiciales, pero a diferencia de la anterior
LOPJ de 1985, tal elección se sustentará ahora en las candidaturas presentadas al efecto por
las asociaciones profesionales71 y los Jueces y Magistrados no asociados. De esta manera, se
presentarán un máximo de treinta y seis nombres, dividiéndose esta propuesta a su vez en
mitades, por lo que dieciocho nombres presentarán las asociaciones judiciales y otros
dieciocho los miembros no asociados de la Carrera Judicial, evidenciando el claro, aunque
infructuoso, propósito del legislador por igualar la participación de los jueces no asociados
con los afiliados72. Uno de los grandes problemas de este sistema de preselección es que la
recogida de avales por los candidatos no es secreta, pudiendo en palabras de BALLESTER
68
Véase supra, p.19.
Este pacto inicialmente se suscribió por el PP y el PSOE lo que le hizo merecedor de ciertas críticas,
especialmente por el resto de fuerzas parlamentarias, quienes expresaron su malestar por el claro carácter
bilateral el acuerdo. No obstante, desde el Ministerio de Justicia se abrió la posibilidad a que el resto de grupos
parlamentarios se unieran al pacto. De hecho, la Proposición de Ley Orgánica sobre la composición del CGPJ
fue posteriormente ratificada por los grupos Parlamentarios Popular en el Congreso, Socialista, Vasco (EAJPNV) Catalán (CiU) y Coalición Canaria, contando así con el apoyo mayoritario del arco parlamentario español.
70
Actualmente, estos preceptos se encuentran derogados tras la entrada en vigor de la vigente LO 4/2013.
71
A este respecto, hay que señalar que las citadas asociaciones profesionales deberán distribuir esos dieciocho
candidatos entre todas las asociaciones existentes en España, en proporción a los afiliados que cada una tenga
de conformidad con lo previsto en los Estatutos de las mismas.
72
No obstante, en la práctica, puesto que los jueces afiliados tienen un más sencillo acceso a la información
relativa a este tipo de procedimientos selectivos, van a tener realmente mayor protagonismo respecto de los no
asociados. Además, el hecho de que no existiese una regulación que de manera expresa recogiera el régimen de
elección entre los jueces afiliados, hizo que las asociaciones profesionales presentaran más candidatos de los
dieciocho que en principio les correspondían, yendo esto en claro detrimento de los jueces no asociados.
69
36
CARDELL producirse una quiebra de las relaciones de carrera73.
Propuestos estos treinta y seis candidatos judiciales conforme a esa referida preselección,
posteriormente, cada una de las Cámaras elegirá a seis miembros por una mayoría cualificada
de 3/5, garantizando un cierto consenso entre las fuerzas políticas, pero sin evitar realmente
el indeseable reparto de cuotas entre los partidos.
A priori, podríamos señalar como elementos positivos de esta regulación la mayor
trasparencia que adquiere la selección de los vocales judiciales, así como el protagonismo de
las asociaciones profesionales de la judicatura. No obstante, este protagonismo pronto dejó
de verse como un elemento tan positivo, pues las asociaciones profesionales de Jueces y
Magistrados adquirieron a través del nuevo sistema de elección una trascendencia claramente
excesiva. Es más, la mayor parte de los miembros finalmente designados eran miembros de
las asociaciones judiciales más próximas ideológicamente o más afines a los grupos
parlamentarios que podían alcanzar la necesaria mayoría de los 3/5. Y es que no se debe
olvidar que el principal fundamento de estas asociaciones, lejos de ser el del gobierno del
Poder Judicial (función esta que debiera corresponderle al propio Consejo) reside en la
“defensa de los intereses profesionales de sus miembros en todos los aspectos y la realización
de actividades encaminadas al servicio de la justicia en general”74, predominando grosso
modo, intereses más particulares que generales.
Para finalizar con este apartado, señalar que la única novedad introducida por la LO 2/2001
respecto a la selección de vocales juristas de procedencia extrajudicial era que los candidatos
seleccionados por los grupos parlamentarios75 debían comparecer posteriormente ante las
Comisiones de Nombramientos del Congreso y del Senado, sin que esto implicara en puridad
ningún efecto práctico real, pues todos los juristas de reconocida competencia que hubieran
sido inicialmente propuestos fueron finalmente elegidos por las Cortes76. Se trataba, pues, de
73
Véase en este sentido, BALLESTER CARDELL, M., El Consejo General del Poder Judicial. Su función
constitucional y legal (Premio Rafael Martínez Emperador, 2006) CGPJ, Madrid, 2007.
74
Véase la entrevista a MARTÍN PALLÍN, J. A., en “La ley debería dejar más claro que es el juez quien hace
ejecutar lo juzgado”, publicado en el Diario El Mundo, de 5 de junio de 2001.
75
Hay que tener en cuenta que los ocho miembros no judiciales, elegidos entre juristas de reconocida
competencia, siguen seleccionándose conforme al modelo constituido por la LOPJ; es decir, cuatro miembros
se eligen por el Congreso y los otros cuatro por el Senado (art 113 LOPJ, tras la reforma de la LO 2/2001)
76
Según D. Alfonso CUENCA MIRANDA, Letrado de las Cortes y Director de Presupuestos y Contratación
del Senado, en su ponencia sobre “La participación del Senado en la elección de miembros de órganos
37
una mera formalidad.
3.5.-El panorama actual; el retroceso de la LO 4/2013
Tal como señalábamos en el capítulo de la LO 4/2013 en lo relativo a la composición del
CGPJ, el 20 de noviembre de 2011 las urnas daban la victoria a través de una mayoría
absoluta al Partido Popular de M. RAJOY, quien había manifestado durante la campaña
electoral su intención de modificar el órgano de gobierno de los jueces, desterrando la
contaminación política en él existente. Fruto de estos anhelos, surge la LO 4/2013 de reforma
del CGPJ de 28 de junio, cuya Exposición de Motivos señala, respecto de la selección de
miembros del Consejo, que se trata de introducir un sistema electivo que garantice la máxima
participación posible de todos los Jueces y Magistrados a la vez que asigna a las Cortes la
designación de los vocales.
Teniendo en cuenta la reforma producida en la propia sistemática de la LOPJ, ya aludida, la
regulación de la selección de los vocales del CGPJ pasa a contenerse conforme a la actual
redacción en el Capítulo I del Título II (art 566 y ss LOPJ) especialmente en su art 567,que
contiene las bases del nuevo sistema de elección.
En primer lugar, hay que señalar que para ser candidato a vocal de procedencia judicial,
simplemente hay que contar con un aval de una asociación profesional de Jueces y
Magistrados, o en su defecto, con un aval de veinticinco compañeros (se quiere nuevamente
no discriminar entre jueces afiliados y jueces no asociados) Se trata, por tanto, de un sistema
abierto, en el que cada Juez o Magistrado puede presentarse con veinticinco avales o con el
aval de una asociación. Sobre la base de estas candidaturas (que deberán haber sido validadas
y posteriormente remitidas al Congreso y al Senado) y de una manera análoga a la del modelo
anterior, las Cortes por mayoría cualificada de 3/5 elegirán a los vocales, eligiendo cada
Cámara respectivamente, seis vocales de procedencia judicial de entre los candidatos
Constitucionales” (en el XIII Seminario Giménez Abad celebrado en la sede del Senado, del 13 al 17 de abril
de este año, en el que tuve el honor de poder participar) suele haber una previa intervención de la Comisión de
Nombramientos, con un control también de legalidad, pero más político y de idoneidad. Las candidaturas
propuestas por los grupos son objeto de un examen por la Mesa de cada Cámara para luego pasar a la Comisión
de Nombramientos.
38
presentados y cuatro de los llamados juristas de reconocida competencia. Es importante tener
en cuenta que la elección no podrá contravenir la siguiente proporción; tres Magistrados del
Tribunal Supremo, tres Magistrados con más de veinticinco años de antigüedad en la Carrera
Judicial y seis Jueces o Magistrados sin sujeción a antigüedad (lo que evidencia que los
parlamentarios están en cierto sentido limitados a la hora de elegir los candidatos) Además,
si en alguna de estas categorías no hubiera candidaturas presentadas, la vacante acrecerá la
proporción de la siguiente categoría. Así mismo, las Cámaras deberán valorar la proporción
entre afiliados y no afiliados a las asociaciones judiciales.
Como gran novedad, para evitar las difíciles situaciones de bloqueo del Consejo se va a
admitir la renovación de los vocales de una cámara prorrogándose los de la otra77, siendo esta
una medida calificada por algunos de excesivamente tibia, por no atreverse a establecer en
tales casos el cese automático de los vocales una vez finalice su mandato.
Pero quizás la medida más controvertida sea la prevista en el art 567.3 LOPJ, que permite
que se elijan, dentro de los ocho vocales juristas, a Jueces y Magistrados que no se encuentren
en situación de servicio activo (por ejemplo, por estar desempeñando servicios especiales) lo
cual podría ser claramente atentatorio de la voluntad del constituyente plasmada en el art
122.3 CE, cuestión esta que tendrá que determinar en su caso el TC, esperemos que con
mayor rigor que el demostrado en la STC 108/1986.
Esta reforma ha sido objeto, comprensiblemente, de una fuerte polémica, generando gran
controversia. En palabras de BANACOLCHE PALAO, “la nueva norma se basa en el
principio justamente contrario a lo que había sido la doctrina tradicional del PP al respecto;
que la verdadera democracia en este caso es dejar la elección en manos de los propios jueces,
reservando a los representantes de la soberanía popular la elección de los restantes ocho
vocales”78. En definitiva, con esta decepcionante regulación se ha perdido, una vez más, una
valiosa oportunidad de despolitizar el CGPJ, al adoptarse un sistema que viene a ahondar en
77
Para poner fin a las indeseables situaciones de bloqueo del CGPJ a la que conduce el retraso en su renovación
una vez trascurrido el periodo de cinco años, la LO 4/2013 articula dos mecanismos; la renovación parcial del
Consejo (nombrando solo a los vocales elegidos por la Cámara que ha actuado en plazo, y la prorrogación (muy
excepcional) de las actuaciones, en funciones, del CGPJ cesante.
78
Véase en este sentido, BANACLOCHE PALAO, J., “La insólita reforma de la organización y funcionamiento
del Consejo General del Poder Judicial”, op. cit., pp. 3-4.
39
el enraizamiento del problema, que no es otro que el sempiterno control ejercido por las
esferas del poder político sobre el Tercer Poder79. Así de simple, o así de complejo.
De hecho, en la sesión del 28 de junio de 2013, el Comité de Coordinación Nacional de la “Asociación
Francisco de Vitoria” decidió que no participaría en el CGPJ si las modificaciones introducidas en la LO 4/2013
se llevaran finalmente a cabo. Véase nuevamente BANACLOCHE PALAO, J., “La insólita reforma de la
organización y funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial”, op. cit., pp. 6.
79
40
CONCLUSIONES FINALES
No pretendo con estas conclusiones finales realizar un resumen de todo lo hasta ahora dicho,
pues dudo que sea esta su verdadera finalidad. Por el contrario, intento aquí presentar una
serie de impresiones personales, a modo de pinceladas, sobre el tema que nos viene
ocupando.
Tal como anunciaba ya en la introducción, mi objetivo con este Trabajo de Fin de Grado no
es otro que el de ofrecer una visión mínimamente formada de la evolución en el tiempo de la
legislación en materia de composición y elección de los miembros del CGPJ. A lo largo de
este recorrido, se ha puesto de manifiesto cómo - tras la regulación efectuada por la CE y la
posterior LO 1/1980- a partir de la LOPJ de 1985 el proceso de politización del CGPJ ha ido
claramente in crescendo (si acaso de forma más moderada con la tibia modificación
presentada por la LO 1/2001, pero nuevamente relanzado con la cuestionable reforma
introducida por la LO 4/2013) provocando que la libre actuación de la Justicia sea cada vez
más turbia.
Como hemos tenido ocasión de ver, la legislación actualmente en vigor dispone que las
Cortes por mayoría de 3/5 nombrarán a los veinte vocales del Consejo, designando cada una
de las Cámaras respectivamente a seis miembros de procedencia judicial – aunque, tras las
reformas posteriores, se haría a partir de las candidaturas presentadas por los propios jueces,
conforme a lo expuesto supra- y a cuatro juristas de reconocida competencia. De esta manera,
vemos cómo el sistema imperante es de exclusiva adscripción parlamentaria, aunque se
permita presentar candidaturas a los vocales judiciales.
A estos efectos, considero que la elección parlamentaria de la totalidad de los miembros del
Consejo, per se no debe ser considerada automática y necesariamente como atentatoria de la
independencia del Poder Judicial. Es decir, no es la intervención parlamentaria en sí misma
la que pone en peligro la autonomía del Consejo, sino el reparto de cuotas entre los partidos
derivado de tal intervención, que plantea problemas especialmente complejos cuando el
partido en el Gobierno de la Nación cuenta con mayoría absoluta en ambas Cámaras. Un
modelo electivo de adscripción parlamentaria en principio favorece la legitimidad
41
democrática, puesto que nuestros diputados y senadores ostentan la soberanía que emana del
Pueblo, a través del mandato representativo sobre el que nuestro sistema se articula. El
problema comienza cuando la designación de los vocales por estos representantes de la
soberanía popular no se basa en la búsqueda de un Poder Judicial firme ante presiones
externas ni obedece tampoco a criterios de estricta capacidad o reconocimiento profesional
de los candidatos, sino que se fundamenta en una actitud espuria de nuestros representantes,
que actúan movidos por aviesas pretensiones de control de los integrantes del Tercer Poder
del Estado.
No seré yo quien haga propuestas de lege ferenda, pues no me atrevería a tanto, pero sí
quisiera desde aquí plantear una posible opción para limitar, ya que no evitar, espectáculos
tan bochornosos como los que estamos presenciando actualmente80, que podría pasar porque
se estableciera como causa de abstención y en su caso de recusación 81, el que un juez deba
enjuiciar un asunto directamente vinculado a personas integrantes de la concreta formación
parlamentaria que le propuso como vocal del Consejo. Esta posible nueva causa adquiere
especial importancia a raíz de la reforma del 2013, por la que se permite que los vocales –en
este caso los de procedencia judicial- puedan simultanear sus funciones como miembros del
Consejo con el ejercicio de la Jurisdicción (siempre que no se encuentren en la Comisión
Permanente, cuyos miembros ejercen el cargo en exclusividad) pudiendo dar lugar a
problemas de parcialidad que podrían solventarse con la causa de abstención aquí propuesta.
Si bien es cierto que por las limitaciones de extensión que se establecen a los trabajos de esta
características, lógicas por otra parte, no he podido abordar determinadas cuestiones con todo
el nivel de detalle que hubiera sido recomendable, he intentado ofrecer una explicación
sencilla pero suficiente, que a modo de compendio dibujara las líneas generales de estas
complejas y vastas materias. Especialmente difícil ha sido en mi opinión el manejar
diferentes textos legislativos sobre una misma cuestión -obligándome a reproducir el texto
legal más a menudo de lo que hubiese querido, razón por la que me he permitido hacerlo a
80
Me estoy refiriendo al lamentable y reciente asunto (por citar un caso de la actualidad de esta misma semana)
relativo a la más que probable recusación, salvo que se produzca la abstención, de los Magistrados Espejel y
López, propuestos por el PP como vocales del CGPJ, para que no se encarguen de enjuiciar la trama Gürtel.
81
Se debería para ello modificar el listado de causas contemplado en el art 219 LOPJ, que conforme a reiterada
jurisprudencia se debe aplicar restrictivamente, dado que se trata de numerus clausus que no admiten la
analogía.
42
un interlineado menor que el resto del trabajo82 - comprobando los matices, a veces
meramente formales, de una regulación frente a otra, tratando de intuir la voluntad del
legislador que subyacía bajo cada una de ellas. Esto es, para mí, la realización de este trabajo,
metafóricamente hablando, podría resumirse de la siguiente manera: recorrer una misma
carretera pero en vehículos distintos, para llegar al final a una meta, o conclusión en este
caso, que es la de que nuestros gobernantes han caído en las trapacerías propias de la arena
política y no han sabido estar en la mayoría de las veces a la altura de la dimensión de un
órgano que cierra el círculo de nuestro proceso constituyente, como es el CGPJ.
82
En este sentido, me he limitado a reproducir el texto de disposiciones legislativas que, salvo la CE, ya han
sido derogadas, para facilitar así su acceso a las mismas.
43
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS
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- Ley Orgánica núm.1/1980, de 10 de enero, del Consejo General del Poder Judicial.
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46
-Ley Orgánica núm. 2/2001, de 28 de junio, sobre composición del Consejo General
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- Ley Orgánica núm. 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del
Poder Judicial, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder
Judicial.
-PÁGINAS WEB
-http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/Consejo-General-del-PoderJudicicial/Informacion-Institucional/Historia-del-CGPJ)
47