Contencioso-Administrativa Recurso contencioso

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo núm. 441/2003.
Ponente: Ilmo. Sr. D. José Luis López-Muñiz Goñi
TASAS ESTATALES: Tasa por autorizaciones generales y licencias individuales para la
prestación de servicios a terceros en materia de telecomunicaciones: hecho imponible:
delimitación suficiente por Ley 11/1998, de 24 abril, art. 71: infracción del principio de
reserva de ley: inexistencia.
La Audiencia Nacional desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la
entidad mercantil «Telefónica de España, SA» contra una Resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Central de 17-03-2003, en materia de liquidación girada en
concepto de Tasa por autorizaciones generales y licencias individuales para la prestación
de servicios a terceros en materia de telecomunicaciones.
Madrid, a diez de octubre de dos mil cinco.
Visto el presente recurso Contencioso-Administrativo cuyo conocimiento ha
correspondido a esta Sección Séptima de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional con el número 441/2003, e interpuesto por el Procurador de los Tribunales D.
Juan Antonio Garcia San Miguel y Orueta en representación de la entidad Telefónica de
España, SA, contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha
17 de marzo de 2003 en materia de tasas. En los presentes autos ha sido parte la
Administración demandada representada por el Sr. Abogado del Estado. Ha sido ponente
el señor don José Luis López-Muñiz Goñi, Presidente de esta Sección.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO Por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Garcia San Miguel y
Oruetaen representación de la entidad Telefónica de España, SA se interpone recurso
Contencioso-Administrativo por medio de escrito presentado ante esta Sección en fecha
9 de junio de 2003.
SEGUNDO Se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración
demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y
realizase los emplazamientos legales.
TERCERO Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la
parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, que efectuó el
3 de noviembre de 2003, en la que después de alegar los hechos y fundamentos de
derecho que tuvo por conveniente terminaba suplicando se dicte sentencia por la cual se
anual y deje sin efecto alguno la resolución impugnada así como las cuatros liquidaciones
practicadas por la Comisión de Mercado de las Telecomunicaciones por Tasas de
Autorizaciones Generales en cuantía de 337 €, 1.023,83 €, 120.622,07 € y 612.999,70 €
por el ejercicio del año 2001, con devolución de tales importes al haber sido pagados y
sus intereses de demora desde el 6-5-2002 hasta la fecha de la completa devolución.
Por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que
contestase la demanda en el plazo de veinte días.
CUARTO Se recibió el presente recurso a prueba y una vez practicadas aquellas que se
declararon pertinentes se declaró concluso el presente procedimiento.
QUINTO Se evacuó el trámite de conclusiones por las partes actoras, planteado
cuestión de inconstitucionalidad del artículo 71 de la Ley 11/98 ( RCL 1998, 1056, 1694)
por ser contrario a los artículos 133.1 y 2 y el 31 de la Constitución ( RCL 1978, 2836) , y
teniendo por conclusos los autos se señaló para que tuviera lugar la votación y fallo el día
6 de octubre de 2005, lo que efectivamente tuvo lugar.
En la tramitación de este recuso se han observado las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO La parte recurrente interpone recurso Contencioso-Administrativo contra la
resolución del TEAC de fecha 17 de marzo de 2003, en base a los hechos siguientes:
La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones notificó a Telefónica de España, SA,
cuatro liquidaciones por la tasa de autorizaciones generales y licencias individuales,
correspondientes al ejercicio 2001.
1) liquidación núm. 6020410114 por importe de 337,00 €.
2) núm. liquidación 6020410112 por importe de 612.999, 70 €.
3) Liquidación núm. 6020410111 por importe de 1.023,83 €.
4) Liquidación núm. 50204101113 e importe de 120.622,07 €.
Contra dichas liquidaciones se interpuso reclamación económico administrativa ante el
TEAC que la desestimó mediante la resolución hoy recurrida. Contra dicha resolución se
interpuso el presente recurso Contencioso-Administrativo.
SEGUNDO La parte recurrente en su demanda alega como motivos de recurso: 1) de
forma subsidiaria por si no se estima el recurso por razonase de legalidad ordinaria, se
plantee cuestión de inconstitucionalidad del artículo 71, contrario a los artículos 133.1 y 2
y 31 de la Constitución Española ( RCL 1978, 2836) , por entender que aquel artículo
establece de forma indirecta un impuesto directo contra los ingresos brutos de los
sujetos pasivos, sin que se les tenga reconocidos tal facultad de crear impuestos nada
más que al Estado y a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en su caso. Se
quebranta asimismo el principio establecido en el artículo 31.1 de la Constitución en
cuanto establece la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de
acuerdo con su capacidad económica lo que no sucede en el presente caso. 2) falta de
delimitación del hecho imponible. 3) inexistencia de relación entre el hecho imponible y la
base imponible. 4) Se deja la determinación del hecho imponible a una norma
reglamentaria, como lo es el RD 1750/98 ( RCL 1998, 2177) de desarrollo de la Ley 11/98
( RCL 1998, 1056, 1694) , al fijar en su artículo 3º que el hecho imponible es la actividad
desarrollada por la Comisión. 5) Al tratarse de una tasa su importe debe ser igual al
coste que genera la actividad de prestación del servicio que compensa, y ninguna relación
puede existir entre este coste y el tanto por ciento en que consiste el importe de la tasa
sobre los ingresos brutos obtenidos por el sujeto pasivo de la misma. 6) La implantación
de toda tasa, debe ir precedida de una memoria económico-financiera. 7) La cuantía del
coste del servicio deberá fijarse anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del
Estado realizándose un ajuste en las mismas, a efectos de reducir o incrementar el
porcentaje fijado en la Ley de Presupuestos Generales del año siguiente, lo que no se ha
llevado a cabo. 8) La actividad de la Comisión se reduce a inscribir al interesado en el
Registro Especial, practicar las cancelaciones en el Registro Especial y revocación de las
autorizaciones generales. Siendo por tanto una actividad de tracto único y no continuo,
en todo caso, las autorizaciones concedidas a la actora, no lo fueron por la Comisión si no
por otros órganos y solamente a partir del 11-2-99 se convierten estas autorizaciones en
autorizaciones generales del Tipo A.
El Abogado del Estado se opone a tales pretensiones.
TERCERO La primera cuestión a dilucidar, será si se promueve o no la cuestión de
inconstitucionalidad propuesta. Debe desestimarse esta petición, tanto en la forma de
plantearse, puesto que previamente al examen de la interpretación de las normas legales
aplicables, será necesario determinar si las mismas son o no conformes a la Constitución (
RCL 1978, 2836) , sin que pueda resolverse como una cuestión subsidiaria.
Conforme establece el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ( RCL
1979, 2383) , cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que
una norma con rango de Ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser
contraria a la Constitución, planteará la cuestión al Tribunal Constitucional con sujeción a
lo dispuesto en esta Ley.
Se requiere por tanto que la posible inconstitucionalidad de una Ley, lo sea de aquella Ley
cuya aplicación es esencial para la resolución de la cuestión sometida ante el Juez, el cual
podrá plantearla la cuestión cuando la norma pueda ser contraria a la Constitución.
Pero esa duda no se plantea en el presente caso, puesto que la posible
inconstitucionalidad del artículo 71 de la Ley 11/98 ( RCL 1998, 1056, 1694) , proviene de
la afirmación por el recurrente hace, referente a que dicho artículo, crea un impuesto, y
en principio ello no es así, puesto que los impuestos son tributos exigidos sin
contraprestación cuyo hecho imponible esta constituido por negocios, actos o hechos de
naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del
sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los
bienes o la adquisición o gasto de la renta, artículo 26.1.c) de la Ley General Tributaria
de 1963 ( RCL 1963, 2490) .
En tanto que la tasa, es aquel tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización
privativa del aprovechamiento del dominio público, en la prestación de servicios o en la
realización de actividades en régimen de Derecho Público y que no se presten o realicen
por el sector privado.
Y en el presente caso, no se grava ni las actividades, ni se tiene en cuenta la capacidad
contributiva en el sentido previsto en el citado artículo 26.1.c), si no que por el contrario
se exige el pago de una cantidad a cambio de la actividad desarrollada en beneficio del
sujeto pasivo.
Tampoco puede afirmarse que se haya quebrantado el contenido del artículo 31.1 en
cuanto que exige como principio informador el respecto a la capacidad económica de los
sujetos pasivos, pues la base imponible está determinada por los ingresos brutos, y como
consecuencia será una tasa proporcional al potencial económico.
CUARTO Antes de entrar a resolver las cuestiones planteadas, debe tenerse en cuenta
lo ya recogido en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1998 ( RCL 1998, 1056, 1694) , y
que hace referencia a la situación de las comunicaciones en España en los recientes años
anteriores, encontrándonos en un estado de transición entre el monopolio natural de este
sector, hasta que ante las nuevas situaciones legislativas europeas se hace necesario
pasar a una situación de libre mercado y competencia, iniciándose por la Ley 3/1987, y
que fue prontamente superadas sus previsiones por la realidad, dando lugar a sucesivas
reformas para ir tratando de resolver la realidad que se presentaba de forma inmediata,
y teniendo en cuenta que las infraestructuras, que habían estado en régimen de
monopolio, pasan a un sistema de libre uso.
QUINTO El primero de los motivos de recurso considera que el art. 71 LGTT ( RCL 1998,
1056, 1694) no delimita el hecho imponible y lo califica de impreciso y poco definido,
añadiendo que podría existir una omisión del mismo.
El artículo 71 de la LGTT, Ley 11/1998 de 24abril dice: «Tasa por autorizaciones
generales y licencias individuales para la prestación de servicios a terceros.
Sin perjuicio de la contribución económica que pueda imponerse a los operadores para la
financiación del servicio universal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 y en el
Título III, todo titular de una autorización general o de una licencia individual para la
prestación de servicios a terceros, estará obligado a satisfacer a la Administración
General del Estado una tasa anual que no podrá exceder del 2 por 1000 de sus ingresos
brutos de explotación y que estará destinada a sufragar los gastos que se generen,
incluidos los de gestión, a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, por la
aplicación del régimen de licencias y autorizaciones generales establecido en esta Ley.
A efectos de lo señalado en el párrafo anterior, se entiende por ingresos brutos el
conjunto de ingresos que obtenga el titular de la licencia o de la autorización, derivados
de la explotación de las redes o de la prestación de los servicios de telecomunicaciones
incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.
La tasa se devengará con carácter anual. El procedimiento para su exacción se
establecerá reglamentariamente.
A efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, la Ley de Presupuestos Generales del
Estado establecerá anualmente, tomando en consideración la relación entre los ingresos
derivados del cobro de la tasa y los gastos ocasionados por la expedición y el control del
aprovechamiento de las licencias individuales y las autorizaciones generales, el
porcentaje a aplicar sobre los ingresos brutos de explotación que obtenga el operador,
con el límite determinado en este artículo, para la fijación del importe de la tasa.
La diferencia entre los ingresos presupuestados por este concepto y los realmente
obtenidos será tenida en cuenta a efectos de reducir o incrementar el porcentaje a fijar
en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año siguiente. Se tomará como
objetivo conseguir el equilibrio entre los ingresos por la tasa y los gastos derivados de la
citada actividad, realizada por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones».
Como se puede apreciar de la lectura del precepto el hecho imponible está fijado por la
Ley para configurar el tributo, y, su realización origina la obligación tributaria y en este
caso ese hecho imponible está constituido la actividad desarrollada por la Administración
ante la petición de la autorización general o licencia individual, pues esta petición
conllevará una actividad, incluida la gestión, que generará unos gastos a la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones.
Tal es así que el artículo 3º del RD 1750/1998 ( RCL 1998, 2177) , lo desarrolla.
Por tanto, debe desestimar las alegaciones referidas a la falta de determinación del
hecho imponible, y la infracción del principio de reserva legal en su determinación
(motivos 2 y 4)
SEXTO Alega la parte recurrente: 3) inexistencia de relación entre el hecho imponible y
la base imponible. 5) Al tratarse de una tasa su importe debe ser igual al coste que
genera la actividad de prestación del servicio que compensa, y ninguna relación puede
existir entre este coste y el tanto por ciento en que consiste el importe de la tasa sobre
los ingresos brutos obtenidos por el sujeto pasivo de la misma.
Como ya se ha dicho, la situación legislativa y la realidad de las comunicaciones en
aquellos años, era compleja y muy cambiante, con la creación de organismos nuevos cuya
financiación debería ser atendida, sin experiencia en el funcionamiento ni en el gasto, que
incluso se inicia con un préstamo hecho por el Estado a la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, para que pueda comprar un edificio y sirva de sede al organismo, y
con la instalación de toda la infraestructura necesaria, y por tanto se buscan criterios
objetivos de fijación del importe de la tasa, y criterios correctores, como se recoge en
el párrafo cinco del artículo 71, La diferencia entre los ingresos presupuestados por este
concepto (importe de la tasa), y los realmente obtenidos será tenida en cuenta a efectos
de reducir o incrementar el porcentaje a fijar en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado del año siguiente. Se tomará como objetivo conseguir el equilibrio entre los
ingresos por la tasa y los gastos derivados de la citada actividad, realizada por la
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones creada por la Ley 12/1997 ( RCL 1997,
1008) .
No debe olvidarse que conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código Civil,
establece, entre otros criterios de interpretación de las Leyes, la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas.
SÉPTIMO 6) La implantación de toda tasa, debe ir precedida de una memoria económicofinanciera.
La Administración en período probatorio ha presentado la memoria económico-financiera,
justificativa del gasto y de las necesidades, y de su repercusión en el ámbito laboral del
empleo, sin que por la parte demandante haya realizado prueba encaminada a desvirtuar
el contenido y la realidad de tales previsiones.
Cuestión distinta será, si como dice el perito procesal en su informe, esta memoria
abarca el período 1997/2001, quedando excluido este último año, y que como
consecuencia de ello, no ha quedado delimitado el extremo del gasto que debe ser
determinante del importe de la tasa, en la medida que éste, queda justificado por aquel.
Al respecto debe decirse que el artículo 348 de la LECiv ( RCL 2000, 34, 962 y RCL
2001, 1892) establece que el Tribunal valorara los dictámenes periciales según las reglas
de la sana crítica; lo que no significa otra cosa sino que las conclusiones de los peritos
deben ser examinadas depurando sus razonamientos ( STS de 1 de julio de 1988 [ RJ
1988, 5917] ), ponderándose atendiendo a su fuerza convincente ( SSTS de 2 de
noviembre de 1989 [ RJ 1989, 8167] , 3 de octubre de 1990 [ RJ 1990, 7837] o 31 de
mayo [ RJ 1991, 4311] y 5 de junio de 1991 [ RJ 1991, 4867] , análoga de 30 de junio de
1994 [ RJ 1994, 4988] ), y es que la prueba pericial no es una prueba tasada, sino de libre
apreciación por el Tribunal según las reglas de la sana crítica (STS de 5 de junio de
1991).
Al respecto debe decirse, que no puede admitirse la conclusión a la que llega el perito de
la falta de previsión de gastos para el año 2001, pues aunque solo fueran los habidos en el
año anterior como mínimo, sería más que suficiente como para justificar el importe de la
tasa, que como ya ha quedado dicho, en todo caso, quedará pendiente de un ajuste en las
Leyes Presupuestarias Anuales del Estado.
OCTAVO 7) La cuantía del coste del servicio deberá fijarse anualmente por la Ley de
Presupuestos Generales del Estado realizándose un ajuste en las mismas, a efectos de
reducir o incrementar el porcentaje fijado en la Ley de Presupuestos Generales del año
siguiente, lo que no se ha llevado a cabo.
La falta de estas previsiones presupuestarias no pueden afectar a la validez de la
regulación de la tasa, dando lugar a otra serie de responsabilidades, que en cualquier
momento pueden exigirse al Estado para que cumpla con las previsiones legales.
NOVENO 8) La actividad de la Comisión se reduce a inscribir al interesado en el Registro
Especial, practicar las cancelaciones en el Registro Especial y revocación de las
autorizaciones generales. Siendo por tanto una actividad de tracto único y no continuo,
en todo caso, las autorizaciones concedidas a la actora, no lo fueron por la Comisión si no
por otros órganos y solamente a partir del 11-2-99 se convierten estas autorizaciones en
autorizaciones generales del Tipo A.
El devengo de este tributo es anual, y por la Ley Presupuestos de cada año se debe fijar
el porcentaje a aplicar y hasta un límite del 2 por 1000 sobre los ingresos brutos de
explotación del operador, teniendo en cuenta los ingresos derivados del cobro de la tasa
y los gastos ocasionados por la expedición y control del aprovechamiento de las licencias
y las autorizaciones.
Para la parte actora, el porcentaje aplicado en las liquidaciones impugnadas es erróneo,
de un lado porque la Ley de Presupuestos para el año 2001 no se refiere a esta tasa, y de
otro lado porque si lo que se quiere obtener es un equilibrio entre los ingresos de la tasa
y los gastos derivados de esa actividad, las liquidaciones que nos ocupan no responden a
ninguna actividad de la Comisión pues su intervención en este caso es esporádica por ello
la tasa solo se debería de exigir cuando actuase la Comisión del Mercado de
Telecomunicaciones que no es siempre. Y pone como ejemplo que las autorizaciones que se
le concedieron no fueron siempre por actuaciones de la citada Comisión. Por consiguiente,
respecto al año 2001, se dice que la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones no
puede practicar las liquidaciones al no existir un hecho imponible que las justifique y
haberse procurado mediante la Ley un impuesto directo ante la inexistencia de
contraprestación a favor de los titulares de las autorizaciones y licencias.
De lo expuesto parece decirse por quien recurre que la tasa solo debe ser devengada
cuando se presta el servicio concreto que es el que daría lugar al hecho imponible, y en
consecuencia solo en ese momento es exigible el tributo en cuestión. Sin embargo, eso no
es lo que dice el art. 71 LGTT ( RCL 1998, 1056, 1694) pues el devengo se produce cuando
se inicia la prestación del servicio o cuando debió iniciarse.
La propia Ley que regula la tasa contiene los criterios de cuantificación de la misma. Pero,
además, es la propia Ley la que establece un sistema no solo de concreción y
cuantificación sino los mecanismos precisos y necesarios para que esa cuantificación sea
equilibrada o estén en equilibrio los ingresos que se obtienen por la tasa y los gastos que
derivan de la actividad.
En consecuencia debe rechazarse este recurso Contencioso-Administrativo.
Al no apreciarse ni temeridad ni mala fe no procede hacer expresa condena en costas
(art. 139 LJCA [ RCL 1998, 1741] ).
Vistos los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación,
FALLAMOS
Que debemos DESESTIMAR el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el
Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Garcia San Miguel y Orueta en
representación de la entidad Telefónica de España, SA contra la resolución del Tribunal
Económico-Administrativo Central de fecha 17 de marzo de 2003 y declarar la misma
conforme al ordenamiento jurídico. No se hace expresa condena en costas.
Con arreglo al art. 86 LJCA contra esta resolución cabe recurso de casación ante la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que se preparará ante esta Sala
en el plazo de 10 días contados desde el siguiente a la notificación de la presente,
mediante escrito manifestando la intención de interponer el recurso con sucinta
exposición de los requisitos exigidos, y de la cual será remitido en su momento testimonio
a la Oficina Pública de origen, a los efectos legales oportunos, junto con el expediente de
su razón, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos,
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra.
Magistrada-Ponente de la misma estando celebrando audiencia pública la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico,