Agricultura y Cambio climático Síntesis de políticas

Agricultura y
Cambio climático
Síntesis de políticas
Principales problemas para la
CMNUCC y su futuro
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Este documento es el resultado de un proyecto financiado por el Departamento de Desarrollo
Internacional del Reino Unido (DFID, por sus siglas en inglés). Sin embargo, las opiniones expresadas y
la información que figura en el informe no son necesariamente las del DFID ni necesariamente las
respalda, por lo que no puede aceptar responsabilidad por dichas opiniones o información ni por la
confianza que se pueda tener en ellas. Esta publicación se preparó para ser una orientación general
sobre temas de interés solamente, y no constituye una asesoría profesional. En ninguna parte se
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Copyright © 2011, Climate and Development Knowledge Network. Todos los derechos reservados
La cita correcta para este informe es:
Meridian Institute. 2011. “Agriculture and Climate Change Policy Brief: Main Issues for the UNFCCC
and Beyond” Edited by Donna Lee; Adapted from “Agriculture and Climate Change: A Scoping
Report” by Bruce Campbell, Wendy Mann, Ricardo Meléndez-Ortiz, Charlotte Streck, Timm
Tennigkeit, and Sonja Vermeulen. Disponible en www.merid.org/climatechangeagriculture
La copia electrónica del documento entero “Agriculture and Climate Change: A Scoping Report” en
inglés, se puede encontrar en www.merid.org/climatechangeagriculture.
Adaptado de la publicación original: junio 2011
ISBN: 978-0-615-49585-9
www.merid.org/climatechangeagriculture
Copyright © 2011, Climate and Development
Knowledge Network. Todos los derechos reservados
Contenido
Introducción ........................................................................................................................4
¿Por qué es especial la agricultura? ..................................................................................4
Producción agrícola, seguridad alimentaria y cambio climático .....................................5
Oportunidades de acciones tempranas en agricultura....................................................8
Financiamiento, tecnología y creación de capacidad ....................................................10
Financiamiento..........................................................................................................10
Desarrollo y transferencia de tecnología................................................................12
Creación de capacidad y fortalecimiento institucional..........................................13
Medición de desempeño y beneficios.............................................................................14
Comercio ...........................................................................................................................16
Conclusiones......................................................................................................................18
Reconocimientos
Reconocemos con agradecimiento a Donna Lee de Climate Focus su
trabajo como editora de esta revisión de políticas que representa el
resumen de Agriculture and Climate Change: A Scoping Report (disponible
en Inglés). Entre los autores de dicho informe figuran:
Bruce Campbell, Grupo consultor sobre Investigación agrícola
internacional (CGIAR) Programa de investigaciones sobre
cambio climático y seguridad alimentaria
Wendy Mann, Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (jubilado)
Ricardo Meléndez Ortiz, Centro internacional para el comercio y
el desarrollo sostenible
Charlotte Streck, Climate Focus (autor principal)
Timm Tennigkeit, UNIQUE
Sonja Vermeulen, CGIAR Programa de investigación sobre
cambio climático, agricultura y seguridad alimentaria
Esta síntesis de políticas se ha beneficiado de los conocimientos de
varios representantes gubernamentales y no gubernamentales, de los
negociadores de países parte de la CMNUCC, y otras partes interesadas
fundamentales, así como de investigadores que nos brindaron valiosos
comentarios e información.
Esta síntesis de políticas se realizó gracias al apoyo financiero de The Climate
and Development Knowledge Network y la Fundación Rockefeller
2
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
Siglas y abreviaturas
MDL
Mecanismo de desarrollo limpio
CO2
Dióxido de carbono
CO2e
Equivalente de dióxido de carbono
COP
Conferencia de las Parte de la CMNUCC
CTCN
Centro y red de tecnología del Clima
FAO
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
FVC
Fondo Verde para el Clima
PIB
Producto Interno Bruto
GI
Gases de invernadero
Gt
Gigatonelada
IPCC
Panel inter-gubernamental sobre el cambio climático
LULUCF
Cambios en el uso de la tierra y silvicultura
MRV
Medición, reportajes y verificación
NAMAs
NAMA Acciones de mitigación nacionalmente apropiadas
NAPAs
NAMA Programas nacionales de acción para adaptación
ODA
Cooperación Oficial para el Desarrollo
REDD+
Reducción de emisiones de la deforestación; reducción de emisiones
de la degradación de los bosques; conservación de los inventarios de
carbono; gestión sostenible de los bosques; aumento de los inventarios
de carbono
TEC
Comité Ejecutivo de Tecnología
CMNUCC
Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático
OMC
Organización Mundial de Comercio
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
3
1.Introducción
Este resumen es una versión condensada del informe
Agriculture and Climate Change: A Scoping Report
(disponible en Inglés) de junio 2011, realizado por un
equipo de autores expertos en consulta con negociadores
de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático y otras partes interesadas, facilitado
por el Instituto Meridiani.El objetivo de ese informe era
proporcionar varios análisis independientes y objetivos
sobre muchos temas complejos relacionados con la
agricultura y el cambio climáticos. El resumen ofrece
puntos fundamentales para los diseñadores de políticas
enfocados en aspectos singulares de la agricultura,
considerados en el contexto del cambio climático.
Recomienda acciones que pueden tomarse al considerar
los objetivos múltiples de la agricultura desde dar
alimentos adecuados a crecientes poblaciones hasta
proteger el ambiente y garantizar la resiliencia al futuro
cambio climático. Finalmente, describe brevemente
las necesidades relacionadas con el financiamiento, la
tecnología y la creación de capacidad: opciones para
medir las actividades de mitigación y adaptación; y las
dimensiones de comercio.
2.¿Por qué es especial
la agricultura?
La agricultura es esencial para la seguridad alimentaria
y la generación de ingresos. Además, con el tiempo
afecta servicios cruciales del ecosistema. El impacto de
cambios climáticos a largo plazo tendrá repercusiones
Fig. 1 Consumo de alimentos per cápita
Mundo
(Kcal/persona/día)
3500
Paises en
desarrollo
3250
Paises
Industrializados
3000
Paises en
transición
2750
2500
2000
2015
2030
2050
Para 2050, las personas van a comer 60 porciento más
alimentos, con lo que aumentará la demanda y los precios de
productos agrícolas. Fuente : FAO 20062
i
4
El informe completo se puede encontrar en: http://www.merid.org/
climatechangeagriculture/en/The_Report.aspx
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
importantes en la agricultura1 y necesitaran adaptación
progresiva de los sistemas agrícolas. Y finalmente
la agricultura tiene un potencial significativo
para contribuir a la mitigación de los gases de
invernadero (GI).
Estas múltiples aportaciones y rasgos únicos nos
sugieren que la agricultura podría beneficiarse de un
trato distinto en el contexto de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC, o la Convención) y de un enfoque
unificado en lugar de un trato por separado en las
corrientes de negociación de la CMNUCC, como la
adaptación, la mitigación, las finanzas, la tecnología, la
creación de capacidad o la reducción de emisiones de la
deforestación (REDD+ii ). iii
Factores que hacen que la agricultura
sea especial
Aportación a las necesidades básicas de la gente. El
aumento de la población mundial a 9 mil millones para
2050,3 el aumento en ingestión de calorías4 y la creciente
demanda de productos básicos pondrá nuevas presiones
en la tierra en las próximas décadas. La agricultura es
el primer proveedor de sustento en muchos países en
desarrollo – contribuye en promedio con un 29 por
ciento del producto interno bruto (PIB) y 65 por ciento
del empleo.5
Sumamente específica en cuanto a sitio y contexto.
Distintas condiciones económicas y climáticas,
ecosistemas, culturas y costumbres necesitan sistemas y
prácticas agrícolas específicos de sitio. Definir índices
globales para vulnerabilidad climática, o expresar
el potencial de mitigación en curvas de costo de
abatimiento marginal, lo que es en particular difícil
para este sector.
Complejas interacciones entre adaptación, seguridad
alimentaria, mitigación y comercio. Se espera que
el cambio climático exacerbe las vulnerabilidades
tradicionales y la distribución geográfica de su impacto
muy probablemente altere la producción y los precios
de los alimentos en distintas regiones lo que conducirá
REDD+ Reducción de emisiones de la deforestación; reducción de
emisiones de la degradación de los bosques; conservación de los
inventarios de carbono en los bosques; gestión sostenibles de los
bosques; aumento de inventarios de carbono forestal.
ii
A partir de octubre de 2011, muchos representantes de países,
incluso una serie de ministros de África responsables de la agricultura,
han pedido un programa de trabajo por separado, bajo la CMNUCC
que se ocupe tanto de adaptación como de mitigación.
iii
a cambios en los flujos de comercio global. Algunas
acciones de mitigación en la agricultura podrían también
afectar la distribución y disponibilidad de los alimentos
en el mercado mundial. AL mismo tiempo, los países
van a necesitar equilibrar las opciones entre producción
e importaciones para satisfacer crecientes demandas
de alimentos y reducir la pobreza. Finalmente, la
agricultura es uno de los principales impulsores de la
deforestación en los países en desarrollo la segunda
fuente de emisiones GI. Todas estas interacciones
llevan a difíciles opciones de políticas y a la necesidad
de entender y equilibrar las compensaciones.
Las medidas de adaptación son esenciales. Para
satisfacer el aumento en la demanda de alimentos,
la producción agrícola debe crecer, lo que casi
inevitablemente conducirá a aumentos en las emisiones
de GI. Como se trata de la seguridad alimentaria,
muchos consideran que este quid pro quo es necesario
y no debe alterarse a favor de mayor mitigación.
Potencial de mitigación predominante en el secuestro
de carbón. Hay estudios que calculan que hasta el 89 por
ciento del potencial de mitigación en el sector agrícola
para 2030 podría alcanzarse mediante el secuestro del
carbono en el suelo,6 aunque todavía hay desacuerdo
sobre cuánto es factible ulteriormente. La producción
agrícola mundial sigue ofreciendo considerables
posibilidades de mitigación: un potencial estimado de
5.5-6 gigatoneladas (Gt) de equivalente de CO2 (CO2e)
por año, casi igual al total de emisiones anuales de 5.16.1 Gt CO2e.
A pesar de las grandes dificultades, el sector agrícola
tiene un enorme potencial para sinergias entre los
objetivos de adaptación, seguridad alimentarias,
reducción de la pobreza y mitigación. Una de las
crecientes y más apremiantes dificultades actualmente
es cómo maximizar las sinergias y minimizar las
compensaciones, de modo que una serie de partes
interesadas, desde los diseñadores de políticas hasta los
productores deben atenderlas.
Agricultura: Cuarto Informe de
Evaluación del IPCC
En este informe, el término “agricultura” comprende
las actividades y prácticas en la sección agricultura de la
aportación del Grupo de Trabajo III al Cuarto Informe
de Evaluación:7 gestión de la tierra de cultivo; gestión/
mejoría de pastizales; gestión de suelos orgánicos
agrícolas; restauración de tierras degradadas; gestión de
ganadería; gestión de estiércol/biosólidos; y producción
de bioenergía. Estas prácticas puede resultar de las
siguientes emisiones de GI:
• CH4 de fermentación entérica
• CH4 de producción de arroz
• Emisiones de N2O del suelo
• N2O y CH4 de gestión de estiércol
• N2O y CH4 de quema de biomasa
• Emisiones y remociones de CO2 en suelos
agrícolas
3.Producción agrícola,
seguridad alimentaria y
cambio climático
Los objetivos de las políticas para la agricultura son
multifacéticos en las mayoría de los países, y muchos
países en desarrollo tendrán a la seguridad alimentaria
como prioridadiv. Por esta razón, es benéfico tener un
sólido intercambio de deliberaciones entre seguridad
alimentaria y cambio climático. Este intercambio
podría aumentar la probabilidad de que las acciones
ante el cambio climático aseguren una disponibilidad
y accesibilidad a los alimentos y que las intervenciones
para lograr la seguridad alimentaria tomen plenamente
con cuenta los impactos y opciones del cambio climático.
Producción de alimentos y adaptación
al cambio climático
Las políticas de adaptación deben aumentar la
resiliencia de los sistemas de cultivo y alimentos a
los impactos del cambio climático al tiempo que
mantienen la producción de alimentos. En África
subsahariana y en Asia, el 56 por ciento y el 21 por ciento
de los cultivos, respectivamente, se verán afectados
negativamente por el cambio climático para 2050.8 Un
mejor almacenamiento y distribución de los alimentos
después de la cosecha puede mejorar la brecha entre los
años buenos y los malos. Easterling et al.9 describen una
gama de opciones de adaptación en agricultura:
• Uso de diferentes variedades o especies
• Nuevas prácticas de cultivo; por ejemplo, época
de la siembra
La definición mundialmente aceptada de seguridad alimentaria,
acordada en la Cumbre Mundial sobre Alimentación
iv
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
5
• Mayor uso de tecnologías para la conservación
•
•
•
•
•
y gestión del agua
Diversificación de actividades en la granja
Aumento de agro-biodiversidad
Gestión adaptada del ganado y pastizales
Mejor gestión de plagas, enfermedades y
hierbas
Mejor uso de pronósticos a corto plazo
y temporales para reducir riesgos para
la producción
Medidas de adaptación que serán específicas
localmente y se considerarán en toda la cadena
alimenticia. Muchos los impactos que tendrá
el cambio climático son magnificaciones de los
retos que la variabilidad del clima ya impone a la
agricultura. Por lo tanto, como los agricultores
tienen generaciones de experiencia en la gestión de
riesgos climáticos, se pueden generar intervenciones
basadas en las prácticas y tecnologías actuales. Sin
embargo, estas intervenciones deben ir acompañadas
de estrategias nuevas que generan preparación para
cambios climáticos a largo plazo.
Las inversiones en infraestructura, servicios de
extensión e investigación son cruciales.10 Nuevas
formas de entender la agricultura, tales como
evaluaciones de cómo afectan la seguridad
alimentaria las tendencias en los patrones de venta al
menudeo y consumo, podrían dirigir de forma eficaz
las inversiones, por ejemplo, en infraestructura
rural o riego. Las intervenciones más exitosas serán
las que apoyen las múltiples maneras en las que
los sistemas alimentarios contribuyen al sustento,
los ingresos, la seguridad alimentaria y, en algunos
países al PIB global.
Producción de alimentos y mitigación
del cambio climático
La mitigación en la agricultura debe alcanzarse sin
comprometer la seguridad alimentaria. Aumentar
la producción de alimentos a menudo conducirá
a mayores emisiones agrícolas. Sin embargo, se
puede lograr una mitigación sustantiva que en
algunos casos comprenda reducciones absolutas de
emisiones de GI, mediante una mayor eficiencia en
la producción y remociones mediante secuestro en
suelos agrícolas y biomasa.
6
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
Hay muchas opciones que pueden aumentar la
productividad alimentaria y reducir emisiones por
unidad de producción simultáneamente. El potencial
de sinergias entre acciones que promueven tanto
la mitigación como la seguridad alimentaria es
particularmente elevado para prácticas específicas, entre
ellas: adoptar variedades de cultivos mejorados, cría
de ganado para aumentar la productividad sostenible
de carne y leche al tiempo que se mejora el bienestar
animal, evitar tierras baldías en barbecho y cambiar
las rotaciones de cultivo para incorporar cultivos
productores de alimentos y legumbres, adoptando una
gestión de fertilizantes de precisión, mejorar la calidad
y cantidad del forraje en los pastizales, expandir el
riesgo eficiente en energía, así como las técnicas de
conservación de agua e implementar agro-silvicultura
que no quite extensiones de tierra significativas a la
producción de alimentos.
Las opciones de mitigación en agricultura deben ser
apropiadas localmente y mantenerse dentro de un
enfoque holístico de la gestión de la tierra. Por ejemplo,
puede no haber un efecto neto de mitigación si una
mayor eficiencia en la granja desplaza las emisiones a
otras partes del paisaje o cadena alimentaria. Algunos
de los mayores potenciales de mitigación pueden
encontrarse en reducir la expansión de la agricultura
a los bosques11 lo que sugiere la necesidad de tener
una estrecha coordinación entre los mecanismos de
incentivos para la protección de los bosques, como los
de REDD+, con una mejor práctica agrícola.
Sinergias y compensaciones: producción
de alimentos, adaptación y mitigación
La agricultura ofrece un sinnúmero de oportunidades
para dar resultados simultáneamente en producción
de alimentos, adaptación y mitigación. La Figura 2
muestra unas cuantas compensaciones y sinergias entre
estos tres objetivos.
Estas oportunidades también pueden beneficiar a
servicios ambientales más amplios, ingresos agrícolas y
a la seguridad alimentaria. Muchas de estas opciones
usan buenas prácticas de baja tecnología que ya
se encuentran disponibles y son accesibles. Estas
oportunidades pueden comprender actividades como
la gestión del suelo y la sombra y el aumento de la
diversidad de rotaciones de cultivos. 12
Figura 2. Compensaciones y sinergias entre producción de alimentos, adaptación y mitigación
Producción de alimentos
Por ej., expansión de tierras
agrícolas, mayor uso de
mecanización, fertilizante y
otros insumos
Por ej.,
mejorías en
infraestructura de
riego y pronósticos
meteorológicos
Por ej.,
diversificación
de cultivos,
variedades
de ganados y
pesquerías; mejorías
en almacenamiento
de alimentos
dentro y fuera
de la granja
Prácticas
que beneficien
producción de
alimentos, adaptación
y mitigación. Por ej.,
restauración de tierra
degradada, mejoría de
micro y maro nutrientes
en los suelos
Por ej., producción
en la granja y uso de
biocombustibles
Adaptación
Las interacciones son complejas, pueden implicar
compensaciones y deben hacerse a la medida de
los distintos contextos. Algunas de las acciones de
mitigación pueden tener impactos negativos en la
seguridad alimentaria y en la capacidad adaptativa de
los sistemas agrícolas; por ejemplo, remover los residuos
de cultivos para sistemas de biogás de pequeña escala
pueden reducir la disponibilidad de los alimentos y
agotar la materia orgánica del suelo. Algunas estrategias
de adaptación que usan los productores agrícolas
también pueden aumentar las emisiones de GI. Estas
compensaciones apuntan a la necesidad crítica de
analizar diferentes usos de tierra en una escala mayor.
(por ej., paisaje, cuenca, región agro-ecológica).
Una gran cantidad de recomendaciones recientes
sugieren un enfoque integral a la gestión de la tierra
para las dimensiones múltiples de la agricultura (por
ej., alimentos accesibles en cuanto a precio, empleos,
Por ej., uso
de variedades
de alto
rendimiento
Por ej.
reforestación,
disminución de
producción de
ganado opciones
de agro-silvicultura
que tienen bajos
beneficios de
alimentos
Mitigación
servicios ambientales) y administración de nutrientes,
energía, y ciclos de agua a nivel de paisaje y granja.
Términos como ” agricultura sostenible”, “agricultura
de conservación”, “agricultura orgánica”, “agricultura
eco-eficiente” y “agro-ecología”13 pueden variar
en cosas específicas, pero todos están a favor de un
enfoque holístico.
Un término más reciente que abarca el cambio
climático es “agricultura inteligente frente al
clima”, que busca maximizar los beneficios y
minimizar las compensaciones negativas de
los múltiples objetivos que la agricultura tiene
que atender: seguridad alimentaria, desarrollo,
adaptación al cambio climático y mitigación.
Entre los elementos fundamentales está el
aumento en la productividad y la resiliencia de
los sistemas agrícolas, reducir las emisiones de GI
o aumentar el secuestro, y la gestión de interfaces
con otros usos de la tierra.
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
7
Finalmente, se necesitarán incentivos apropiados,
gobernanza, instituciones y mecanismos de
financiamiento para lograr múltiples objetivos. Será
necesaria una combinación de instrumentos y arreglos
de gobernanza que incluyan incentivos positivos,
salvaguardas y regulaciones. Los medios habilitantes
como financiamiento, tecnología, creación de capacidad
y medición de resultados son de la mayor importancia
para alcanzar los distintos objetivos que se esperan de
la agricultura.
4.Oportunidades de
acciones tempranas en
agricultura
Aunque continúan las negociaciones internacionales en
la CMNUCC, los países pueden emprender “acciones
tempranas” que aumenten la capacidad, la confianza
y el conocimiento para lograr objetivos múltiples en
agricultura. No existe un plan maestro para las acciones
tempranas y las actividades que se elijan deberán
conformarse al contexto específico de cada país y cada
comunidad. Algunos países pueden dar prioridad a
la adaptación (debido a vulnerabilidades específicas
del país), la seguridad alimentaria (debido a déficits
alimentarios crónicos), o aumentos en la productividad
(que se requieren para el sustento y para el crecimiento
económico), mientras que otros quizá se enfoquen a
contribuir a la mitigación. A continuación se sugieren
algunas políticas y medidas de acción temprana que tal
vez los países deseen emprender.
Creación de una base de evidencias:
información sobre acciones específicas
de cada país
Con frecuencia los países se ven obligados a tomar
decisiones de política urgentes y difíciles basándose
en evidencias insuficientes. Si se restringen los
conocimientos y se reducen las lagunas en los datos
mediante la recopilación, el análisis y el modelaje
de información, se pueden documentar las políticas
y estrategias con las mejores pruebas científicas. La
información confiable puede ayudar a los países a elegir
estrategias que maximicen los beneficios y minimicen
las compensaciones relativas a la adaptación, la
8
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
mitigación y la seguridad alimentarias. Entre las
opciones para la recolección y análisis de la información
y los datos podrían estar:
• Evaluación de las necesidades de adaptación y
•
•
•
•
seguridad alimentaria, y el potencial de mitigación
de la agricultura
Identificación de prácticas con sinergias entre
seguridad alimentaria, adaptación y mitigación
Análisis de limitaciones en los hogares y en las
instituciones que deben atenderse en la gestión de
las compensaciones
Desarrollo de pronósticos meteorológicos, de
cultivo y de plagas/enfermedades y mecanismos
para recopilación de datos así como entrega de
información pertinente a los agricultores
Fortalecimiento de los sistemas nacionales
de investigación agrícola e incorporación del
cambio climático en los programas actuales de
investigación agrícola
Diseño de políticas nacionales para
habilitar la adopción de las prácticas
Se necesitarán políticas para atender las limitaciones
(por ej., falta de tenencia de la tierra, costos de la
transacción, falta de capital para innovar) para adoptar
prácticas inteligentes ante el clima. Entre estas políticas
podrían estar tanto los incentivos como las medidas
reguladoras como:
• Identificación de barreras para que los
agricultores adopten prácticas inteligentes ante
el clima – tales como aversión al riesgo, falta de
colateral o problemas de tenencia de la tierra – y
de formas para resolverlos
• Identificación de opciones de políticas e incentivos
que permitan la adopción de prácticas inteligentes
ante el clima, y posibles medidas para asegurarse
de su implementación
Diseño de políticas nacionales
coherentes y coordinadas
Los países deberán ocuparse del problema de la
competencia por la tierra (y otros recursos naturales)
resultado de la reciente demanda de alimentos,
combustible y almacenamiento de carbono. Los
enfoques integrales para la planeación del uso de
la tierra están en pañales, pero cada vez son más
pertinentes, en la medida en que los países buscan
maneras de alcanzar múltiples metas, como aumentar
la producción de alimentos y bioenergía al tiempo que
reducen la deforestación. Contar con políticas mejor
alineadas podría ayudar a superar la fragmentación de
las políticas y fomentar una acción más coordinada que
se requiere para la creación de sinergia y la gestión de
difíciles compensaciones14. Entre los pasos concretos
que se pueden dar están:
• Revisar las políticas nacionales actuales y los
marcos relacionados con el desarrollo del sector
agrícola, la reducción de la pobreza, la seguridad
alimentaria y el cambio climático (mitigación,
adaptación, bioenergía y REDD+) para ver cómo
se pueden integrar mejor.
• Crear la capacidad de los diseñadores de
políticas y los planificadores para formular y
coordinar políticas coherentes relacionadas con
la agricultura en múltiples áreas y en múltiples
ministerios, incluyendo el uso de planeación
integrada de uso de tierra, enfoques de paisaje
y ecosistema y simulación de escenarios para
distintas opciones de políticas.
Desarrollo de arreglos nacionales
institucionales de apoyo
La agricultura implica a múltiples objetivos que
tocan distintas instituciones en el plano nacional e
internacional. Si se desarrollan arreglos institucionales
fundamentales que faciliten la comunicación y la
integración entre las entidades y las partes interesadas
es posible contribuir a mejorar la coordinación e
integración de la capacidad en todas las instituciones.
Entre las opciones para desarrollar arreglos nacionales
institucionales de apoyo se encuentran:
• Revisión de las instituciones actuales y análisis del
potencial para una mayor integración
• Fortalecimiento de la extensión agrícola y los
sistemas de investigación para ayudar a enlazar
a los agricultores con la información, opiniones e
incentivos y con los esquemas de pago
• Crear, designar o integrar redes o plataformas
de conocimiento regionales y nacionales para
la difusión de prácticas y tecnologías agrícolas
inteligentes ante el clima
Acceso al financiamiento y la inversión
La acción temprana puede mejorar la comprensión
sobre la factibilidad de los programas agrícolas, los
costos de medir resultados, y la efectividad de diferentes
opciones de financiamiento. Este conocimiento puede
ayudar a proveer de información a la creación de
futuros mecanismos, como el Fondo Verde para el
Clima (GCF, por sus siglas en inglés), promover la
elegibilidad de la agricultura para financiamiento de
clima y asegurarse de que sus especificidades se toman
en cuenta para una eficaz asignación de recursos.
Será necesario también que haya múltiples fuentes
de financiamiento y una buena coordinación entre
ellas, a fin de movilizar las escala y efectividad de
finanzas que se requieren para superar las dificultades
de la producción agrícola y el cambio climático.
Los países deberán integrar las fuentes nacionales e
internacionales de finanzas públicas para mitigación,
adaptación, seguridad alimentaria y desarrollo y
alcance de sinergias con las inversiones del sector
privado – al tiempo que se toman en cuenta las partes
interesadas, como los pequeños agricultores, con capital
y capacidad limitados.
Entre las acciones tempranas que pueden ayudar a los
países a movilizar el financiamiento están:
• Fortalecer o formular políticas nacionales sobre
inversión y financiamiento que garanticen acceso
a financiamiento para la agricultura, incluyendo
dar prioridad al desarrollo del sector agrícola
• Identificar corrientes de financiamiento que
puedan combinarse de manera óptima para dar
mayor flexibilidad y ofrecer los niveles de recursos
necesarios para actividades pertinentes en el
sector agrícola
• Fortalecer instituciones financieras nacionales,
incluso cuando así sea necesario, fondos nacionales
que recompensen sinergias entre adaptación y
mitigación agrícola y seguridad alimentaria
• Explorar la posibilidad de contar con nuevos
modelos de negocios para adaptación y mitigación
• Realizar análisis de costo-beneficio de posibles
mecanismos de obtención de financiamiento
y políticas relacionadas que lleguen a los
agricultores (pagos por servicios a ecosistemas,
seguro basado en índice, redes de protección)
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
9
• Diseñar financiamientos que se ocupen de retorno
de inversión retrasado y de pérdidas de ingresos
en el corto plazo
• Mejorar sistemas nacionales de recopilación de
datos y monitoreo, incluyendo emisiones de GI
Estrategias nacionales y marcos de
implementación
Los países podrían desarrollar estrategias para la
transformación de la agricultura. La estrategia podría
ser independiente, o estar integrada al sector agrícola,
seguridad alimentaria, REDD+ o marcos de desarrollo
económico existentes. Tales estrategias podrían
aprovechar el trabajo hecho para crear una base de
pruebas de las mejores prácticas así como de barreras
a su adopción; políticas para superar estas barreras y
promover enfoques integrales; fortalecimiento de las
instituciones para permitir una mejor coordinación
entre las entidades que se ocupan de la seguridad
alimentaria, el desarrollo y el cambio climático; y
maneras formales e innovadoras de enlazar finanzas
y agricultura.
Para crear una estrategia nacional se podría pensar en:
• Asignar costos, fijar prioridades y secuencias
de implementación para prácticas y políticas
agrícolas prometedoras
• Identificar el potencial y modalidades para
sinergias entre adaptación y mitigación agrícola y
seguridad alimentaria en el sector agrícola
• Identificar otras condiciones habilitantes (por ej.,
creación de capacidad, transferencia de tecnología)
• Monitoreo y medición de resultados
• Aprovechar una amplia consulta a
partes interesadas
Actividades de demostración
Las actividades de demostración pueden ser una
oportunidad de aprender haciendo. Las actividades
dependerían del contexto de los países, de modo que
es difícil identificar una lista genérica de opciones. Una
categorización o tipología de las actividades tampoco
sería útil ya que se necesita tener un enfoque holístico
o integral para captar sinergias en distintas áreas de
políticas y en diferentes instituciones.
10
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
5.Financiamiento,
tecnología y creación de
capacidad
Financiamiento, tecnología y capacidad son
fundamentales para habilitar una adaptación efectiva
y motivar reducciones de emisiones del sector
agrícola. Para adoptar nuevas prácticas agrícolas se
requiere tener acceso a nuevas tecnologías; modificar
las existentes; y contar con una capacidad adicional
en la granja, la política y niveles científicos para
implementar esas medidas.
Financiamiento
El crecimiento demográfico, los ingresos más altos
que conducen a una demanda de alimentos más
intensivos en recursos y el repentino aumento en la
demanda de bioenergía probablemente conduzcan a
un aumento de la demanda de productos agrícolas en
el futuro próximo.
Se necesitarán nuevas inversiones para satisfacer la
demanda agrícola prevista. La Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y los Alimentos
(FAO) calcula necesidades de inversión de US$9.2
billones para mediados del siglo (US$210 mil millones
anuales de 2005 – 2050).15 Asia representa la mayor
necesidad de inversión mundial (57 por ciento); China
y la India por sí solas representan un 40 por ciento.
América latina absorbería cerca del 20 por ciento y
África subsahariana y el Medio Oriente y la región del
Norte de África se llevarían el restante 23 por ciento.16
La mayoría de las necesidades de capital agrícola
probablemente será cubierta por fuentes nacionales
domésticas17. Cerca del 70 por ciento del financiamiento
agrícola proviene del sector privado.v Se espera
que el capital que llega a las tierras cultivables e
infraestructura agrícola crecerá de dos a tres veces
por encima del nivel actual (US$28 – 42 mil millones
anualmente) dentro de cinco años, y hasta US$150 mil
millones después de 2015.18
v
Los cálculos más recientes de la FAO son que cerca del 30 por ciento
del total de las inversiones agrícolas provienen del sector público,
en tanto que la inversión privada representa el 70 por ciento.
Schmidhuber et al. 2009.
El financiamiento del sector público es menor, pero
es de todas formas un componente importante del
financiamiento agrícola. El gasto público en agricultura
puede ser tan bajo como del 4 por ciento en los países
que se basan en agricultura que tienen una alta
participación agrícola en el PIB.19 Sin embargo, el sector
público tiene un papel importante en el financiamiento
de la investigación y desarrollo agrícolas20 y también en
ayudar a enlazar, reunir y promover el flujo de inversión
privada.21 Además, la participación de la agricultura en
la Cooperación Oficial para el Desarrollo (ODA, por
sus siglas en inglés) fue de cerca del 6 por ciento en 2009
e iba en aumento.22 La FAO calcula que en los países
en desarrollo hasta 2050 aproximadamente US$60
mil millones de los $210 mil millones que se calcula se
necesitarán anualmente provendrán de fuentes públicas,
tanto extranjeras como nacionales, para infraestructura
rural, generación de conocimientos, servicios de apoyo
y para garantizar acceso a alimentos y mercados.23
los canales y mecanismos financieros. Los marcos
actuales de incentivos no parecen tomar en cuenta las
características especiales del sector agrícola y, por lo
tanto, es posible que no ofrezcan el apoyo apropiado ni
los incentivos adecuados. Por lo tanto, es importante
emprender el desarrollo de mecanismos nuevos y
la reforma de los actuales. Para las actividades de
adaptación y mitigación agrícola, son pertinentes los
siguientes canales de financiamiento para el clima:
Los fondos públicos deben usarse estratégicamente para
retirar barreras a la inversión y facilitar la inversión
privada. Aunque el financiamiento internacional para
el clima probablemente aumente su escala en el futuro,
es poco probable que atienda todas las necesidades de
inversión para adaptación y mitigación en los países
en desarrollo. Por lo tanto, los fondos públicos deben
enfocarse en la creación de un ambiente apropiado para
la inversión y apalancamiento del capital privado.
Fondos ligados a la CMNUCC y el Protocolo de
Kyoto. El FMAM también opera otros dos fondos
al amparo de la Convención: el Fondo especial del
cambio climático, que se centra principalmente en la
adaptación, y el Fondo para países menos adelantados,
para preparar e implementar los NAPA. Ambos
fondos ofrecen fondos para proyectos relacionados
con la agricultura. Al amparo del Protocolo de Kyoto,
el Fondo de Adaptación apoya proyectos y programas
en países en desarrollo y se financia mediante un
gravamen del 2 por ciento a la participación de las
ganancias que provengan de actividades de proyectos
de MDL. La mayoría de los proyectos aceptados y
propuestos para financiamiento a la fecha tienen a la
agricultura como componente.26
Financiamiento para la Agricultura al
amparo de la Convención
Nuevos mecanismos emergentes al amparo de la
CMNUCC y su Protocolo de Kyoto, tales como un
mecanismo de desarrollo limpio (MDL) expandido
y fondos para programas de acciones nacionales de
adaptación (NAPAs, por sus siglas en inglés) y acciones
de mitigación nacionalmente apropiadas (NAMAs,
por sus siglas en inglés), pueden ayudar a los países,
a corto plazo, a que tengan acceso al financiamiento
para mitigación y adaptación. Al amparo de los
Acuerdos de Cancún de 2010, los países desarrollados
se comprometieron a proporcionar recursos nuevos y
adicionales que se acercan los US$30 mil millones para
el periodo 2010-2012 y a movilizar US$100 mil millones
anualmente para 2020.24
Sin embargo, la agricultura va a competir con otros
sectores por fondos limitados. Hay gran incertidumbre
acerca de cómo podrían evolucionar precisamente
El Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio
Ambiente Mundial (FMAM). El FMAM opera
el mecanismo financiero actual de la Convención
y es una de las mayores fuentes de financiamiento
para la mitigación basado en subvenciones. Para el
periodo 2010-2014, se han comprometido un total de
US$4.25 mil millones, de los cuales se espera que cerca
de US$1.35 mil millones se entreguen a proyectos
de mitigación.25
El Fondo Verde para el Clima. Los Acuerdos
de Cancún establecieron el Fondo Verde para el
Clima como nuevo mecanismo financiero según la
Convención, que se espere que aumenta la escala del
financiamiento. Sin embargo, sigue siendo poco claro
de dónde van a provenir sus recursos y cuánto tiempo
se va a tardar para empezar operaciones y luego
empezar a recibir y canalizar los fondos a los países
en desarrollo.
Un Mecanismo de desarrollo limpio reformado. El
MDL actual excluye oportunidades para aumentar los
inventarios de carbono del suelo mediante la gestión
de la tierra cultivable o pastizales. Sin embargo, puede
crecer su ámbito en el contexto de una revisión al
Protocolo de Kyoto.
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
11
Desarrollo de NAMA de país. Aunque todavía no
existe una definición clara del término, por lo general se
interpreta que las NAMA son acciones de mitigación
voluntaria de los países en desarrollo. Hasta ahora,
las NAMA parecen comprender un conjunto de
actividades diverso, desde creación de capacidad hasta
regulaciones convencionales de comando y control
e incluyen esquemas sectoriales y no sectoriales de
compra-venta de emisiones.
Reducción de emisiones de la deforestación y
degradación de los bosques (REDD+). El apoyo
a REDD+ probablemente financiará una gama de
actividades, incluso planeación espacial y de uso de la
tierra, tenencia de la tierra y abordará los impulsores de
la deforestación, incluyendo la agricultura.
Desarrollo y transferencia
de tecnología
El desarrollo y la difusión de la tecnología puede
apoyar un cambio en las prácticas agrícolas hacia
actividades más sostenibles. Las preocupaciones sobre
la mitigación y la adaptación al cambio climático
están generando nuevas prioridades de investigación
e innovación en agricultura. En el contexto de la
agricultura, “tecnologías” incluye nuevas variedades y
prácticas, como la gestión del suelo, cosecha de agua,
riego, aplicación de fertilizantes y arado. El cuadro
1 muestra ejemplos de las necesidades de tecnología
identificados por los países en desarrollo.27
Deben identificarse y superarse los impedimentos
para la difusión de tecnologías. Las limitaciones más
vinculantes a menudo ocurren en la etapa de adopción.
Los mercados de insumos y productos que funcionan
mal, las instituciones locales débiles, la infraestructura
pobre, o sistemas de extensión inadecuados, o la falta
de mercados de crédito y seguros pueden impedir que
los pequeños agricultores tengan acceso a las nuevas
prácticas y tecnologías y las aprovechen.28
Desarrollo y transferencia de tecnología
al amparo de la Convención
En los Acuerdos de Cancún, las Partes decidieron
crear un Mecanismo de Tecnología para acelerar el
desarrollo y transferencia de tecnologías favorables al
clima, especialmente a los países en desarrollo, para
apoyar acciones de mitigación y adaptación del clima.29
El Mecanismo de Tecnología constará de dos cuerpos:
(1) el Comité Ejecutivo de Tecnología (TEC, por sus
siglas en inglés) que hará recomendaciones sobre las
necesidades tecnológicas; y (2) el Centro y Red de
Tecnología del Clima (CTCN, por sus siglas en inglés),
el brazo operativo que dará servicio a los países en
desarrollo y facilitará una red de centros de tecnología
nacionales, regionales, sectoriales e internacionales.
Hay amplio margen para incluir a la agricultura
en las prioridades y actividades del Mecanismo de
Tecnología. Aún están por determinarse los aspectos
específicos de cómo deberán operar el TEC y el
CTCN, cuáles serán sus prioridades ni de cómo se
Cuadro 1. Necesidades de tecnología identificados por los países en desarrollo
Ejemplos de necesidades de tecnología para
mitigación en agricultura
• Gasificación de desechos del cultivo
• Mejores métodos de cultivo
• Producción/ gestión de nutrientes del suelo
• Aplicación racional de fertilizantes
• Riego por goteo
• Biodigestores (gestión de estiércol)
• Bombas de agua eólicas y solares (fotovoltaicas)
• Energía solar para procesar productos agrícolas
• Modificación de pienso para ganado
Fuente: CMNUCC 200927
12
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
Ejemplos de necesidades de tecnología para
mitigación en agricultura
• Variedades de cultivos tolerantes/ resistentes
• Uso eficiente del agua y mejores sistemas de riego
• Siembra de baja densidad, ajuste de fechas de
siembra y rotación de cultivos
• Mejorías en el drenaje
• Gestión integral de plagas
• Pastizales sostenibles y gestión de ganado
• Razas de ganado tolerantes al calor
• Redes de sistemas de alerta temprana
Figura 3. Necesidades identificadas por los países en desarrollo
Porcentaje de necesidades de mitigación
Porcentaje de necesidades de adaptación
Agricultura y
silvicutura
Agricultura y
silvicultura
Generación de energía
Zona costera
Energía en edificios
y residencias
Agua
Transporte
Monitoreo
Industria
Salud
Gesón de desechos
Desastres
naturales
Transmisión
de energía
Turismo
0
10
20
30
0
10
20
30
40
50
Según 70 Evaluaciones de necesidades de tecnología de países en desarrollo, la agricultura y la silvicultura fueron los
sectores más importantes que se identificaron tanto para mitigación como para adaptación. Fuente: CMNUCC 2009
financiarán sus actividades y no se mencionan sectores
específicos en el mandato del mecanismo. Sin embargo,
podrían tener un papel fundamental para promover la
innovación y difusión de la tecnología. A este respecto,
las Evaluaciones nacionales de necesidades de tecnología
(TNA, por sus siglas en inglés) que han emprendido los
países en desarrollo son fuente valiosa de información
(véase la Figura 3).30
Para aprovechar el potencial del Mecanismo de
Tecnología para apoyar el desarrollo y despliegue
de tecnología para la agricultura se necesitará un
compromiso activo de los negociadores. Una posible
forma de ayudar a este compromiso sería la realización
de un mapa de posibles opciones y puntos de intervención
en las actuales deliberaciones sobre la operacionalización
y establecimiento institucional del mecanismo.
Creación de capacidad y
fortalecimiento institucional
Las estructuras institucionales débiles, la falta de
financiamiento y seguros, la incertidumbre en la
tenencia de la tierra, el acceso limitado a los mercados
y servicios básicos y la ausencia de instituciones de
investigación locales competentes son barreras para el
despliegue y aprovechamiento de prácticas y tecnologías
agrícolas. La creación de capacidad y el fortalecimiento
institucional son esenciales para permitir que los
agricultores, comunidades, instituciones y otras
entidades aprovechen efectivamente los conocimientos,
recursos y tecnologías a su disposición para responder
exitosamente a los desafíos que enfrenta la agricultura,
en particular, el cambio climático.
Un mejor conocimiento es la base para crear en la
agricultura la capacidad de adaptarse al cambio
climático. El conocimiento pertinente abarca los
probables impactos del cambio climático y los
acontecimientos meteorológicos a escala local, así como
la vulnerabilidad ante éste. Entre las formas creativas
para mejorar la gestión del conocimiento podemos
mencionar: redes regionales de conocimientos
regionales; mayor uso de teléfonos celulares para
recibir pronósticos meteorológicos; y escuelas para
agricultores en el campo donde se den intercambios de
agricultor a agricultor.
También se requerirá apoyo institucional, financiero y
técnico. Este apoyo comprende la creación de marcos
jurídicos y de política que garanticen acceso y ofrezcan
la tenencia segura de recursos y tierra, protejan
los derechos de uso del agua, permitan el corretaje
de arreglos contractuales de largo plazo y apoyen
esquemas comerciales de agricultores a pequeña
escala y cooperativas de agricultores.31 También es
fundamental invertir en infraestructura agrícola para
extender el acceso de los agricultores a los mercados.
Además, los agricultores también necesitan conocer
las oportunidades de apoyo financiero, como el crédito
y los mercados financieros, y tener acceso a ellas. Una
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
13
vez que tengan acceso a tal financiamiento, necesitan la
capacidad de aprovecharlo eficientemente y asignarlo
equitativamente para aumentar la confianza de las
partes interesadas y tener un sentido de pertenencia.32
También es necesario aumentar la capacidad y la
coordinación de las instituciones nacionales y locales,
como los ministerios de agricultura y los institutos
de investigación. Si se aumentan las capacidades
de los diseñadores de políticas para que alineen
mejor las políticas en todas las áreas y se coordinen
horizontalmente con todas las entidades nacionales
del gobierno y verticalmente desde el nivel local hasta
el nacional se puede ayudar a producir múltiples
soluciones de éxito. El intercambio de información y
capacitación entre las instituciones de investigación
y los diseñadores de políticas y entre los diseñadores
de políticas de los países desarrollados y los países en
desarrollo puede ser un instrumento para desarrollo
de políticas y programas que apoyen las necesidades
antes mencionadas.33
La investigación agrícola y los servicios de extensión
necesitan mayor capacidad para responder ante el cambio
climático y, en particular, para apoyar a los agricultores
de pequeña escala. Para mejorar la extensión agrícola
es necesario contar con financiamiento adecuado,
niveles de personal y experiencia en ciencias del clima
y la agricultura pertinentes al contexto local, así como
en comercio, economía y ciencias políticas. Desarrollar
estas capacidades podría llevar a mejorar la coherencia
entre las metas de mitigación de la pobreza, orientación
del mercado, seguridad alimentaria y cambio climático
que busca alcanzar el desarrollo rural.34 El apoyo a los
agricultores podría comprender mejores servicios de
clima y meteorología, sistemas innovadores de extensión
y programas de aprender haciendo.
6.Medición de
desempeño y beneficios
Medir el desempeño de las actividades en el sector
agrícola puede ser muy benéfico para los países. El
Cuadro 2 ofrece varios ejemplos de estos beneficios,
entre ellos: generación de conocimiento, apoyo al
aprendizaje, rastreo de los avances y garantía de
rendición de cuentas.
Medir la adaptación
Evaluar cuánto se ha avanzado para llegar a la
adaptación es fundamental para identificar y dar
prioridad a las acciones más efectivas.35 Sin embargo,
la medición de los beneficios de adaptación es cosa
compleja y no existe un consenso sobre indicadores,
marcos o métodos. Según la CMNUCC se requiere
informar sobre la vulnerabilidad y la adaptación en
las comunicaciones nacionales en relación con los
NAPA y en las operaciones del Fondo de Adaptación.
Los donadores y las organizaciones internacionales a
menudo utilizan marcos basados en resultados36 para
Cuadro 2. Beneficios de medir el desempeño
Generación de
conocimiento
Apoyo al
aprendizaje
Rastreo de los
avances
Garantía de
rendición de
cuentas
14
• Identificar y compartir mejores prácticas entre los países
• Crear y compartir conocimientos sobre el impacto de las intervenciones
• Aumentar la comprensión de los resultados e impactos específicos de un país
• Ayuda a identificar nuevas acciones posibles de mitigación y adaptación
• Mejora las acciones al brindar la oportunidad de contar con la opinión de expertos
• Crea credibilidad y confianza en las acciones colectivas
• Permite comparaciones entre los países y los sectores
• Permite un avance transparente específico al país y de acción colectiva
• Informa el grado de implementación de acciones específicas
• Garantiza que se ofrezca el apoyo
• Enlaza las acciones del país en desarrollo con el apoyo
• Evalúa el cumplimiento con objetivos nacionales o internacionales
• Garantiza la efectividad de gastos del programa o proyecto
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
rastrear los avances y garantizar la rendición de cuentas
en el uso de fondos. Sin embargo, no obstante su amplio
uso, se han hecho muy pocos análisis sistemáticos de
estas prácticas.
la agricultura y otros usos de la tierra a nivel nacional
y realizando evaluaciones de incertidumbre y ofrecen
procedimientos de seguridad de la calidad y control de
la calidad.
Con una mejor coordinación entre las distintas fuentes
de financiamiento y los organismos nacionales, y
teniendo un marco de monitoreo de impacto único
se aumentaría la eficiencia. Para la mayoría de los
países, los fondos para la adaptación en el sector
agrícola muy probablemente se derivará de varias
fuentes, incluyendo financiamiento nacional, bilateral
o multilateral, cada uno con sus requisitos específicos
de monitoreo y presentación de informes. Es posible
facilitar un monitoreo y presentación de informes
coordinados mediante una coordinación interministerial y si se integran las acciones de adaptación a
los planes nacionales de desarrollo, por sector.
Aunque las directrices del IPCC se desarrollaron para
presentar reportes de inventarios nacionales de GI,
también informan a las estrategias a nivel proyecto o
programa. Para muchos de los NAMA presentados por
los países en desarrollo, las emisiones de GI de pueden
cuantificar usando las directrices actuales del IPCC.
Otros pueden requerir distintas estrategias. En cualquier
caso, los protocolos actuales pueden ofrecer orientación
sobre métodos prácticos para estimar las emisiones
de GI.
Los países se pueden beneficiar de la orientación
de las instituciones internacionales para desarrollar
sistemas de informes nacionales normalizados,
comparables internacionalmente. Esta orientación
reduciría los costos y permitiría la comparación para
aprender y mejorar la efectividad de las actividades
de adaptación en el futuro. Un sistema comparable
internacionalmente, que tenga en cuenta las amplias
diferencias entre las necesidades y opciones de
adaptación de cada país, podría también aumentar la
eficiencia del financiamiento para adaptación.
Finalmente, los sistemas de medición y presentación
de informes pueden aumentar la rendición de cuentas
a través de una mayor participación de las partes
interesadas locales en la definición de cómo los sistemas
de medición y presentación de informes puede satisfacer
las diversas necesidades de información y aprendizaje
de las partes interesadas.37
Medición, reporte y verificación (MRV)
para la mitigación en agricultura
Las directrices del IPCC para los inventarios ya tienen
estrategias para medir los impactos de la mitigación
en la agricultura. Las Directrices y la Orientación
del IPCC sobre las Buenas Prácticas y la Gestión de
la incertidumbre y para el uso de la tierra, el cambio
del uso de la tierra y los bosques (LULUCF, por
sus siglas en inglés) ofrecen métodos convenidos
internacionalmente para estimar y reportar los cambios
de inventarios de carbono y las emisiones de GI de
Los cálculos de GI se dificultan por la variabilidad
inherente, una falta de datos disponibles y capacidades
limitadas de medición. Casi todos los países tienen
una amplia gama de incertidumbre en su inventario
de GI agrícola y por uso de tierra.38 Incluso los países
desarrollados que han optado por dar cuenta de las
emisiones de tierras cultivables y pastizales en el
Protocolo de Kyoto tienen incertidumbres que van de 13
a 100 por ciento.39
Se requiere más inversión en capacidad de evaluación y
monitoreo y actividades de investigación para mejorar
la calidad de los datos sobre GI. Tanto los países en
desarrollo como los desarrollados necesitan mejorar
continuamente los cálculos de emisiones agrícolas.
Problemas que se presentan con
relación a la Convención
Los Acuerdos de Cancún40 sugieren que, para los países en
desarrollados, las acciones de mitigación apoyadas tanto
nacional como internacionalmente necesitan medirse
conforme a las directrices que han de desarrollarse al
amparo de la Convención. Estas directrices tendrán
implicaciones para la posibilidad de rendir cuentas sobre
actividades agrícolas y para el acceso al financiamiento.
Las directrices MRC para las acciones de mitigación
necesitan tomar en cuenta las capacidades al tiempo
que promueven una mejoría continua en los datos.
Dada la falta de datos suficientes de GI en el sector
agrícola y la gran variabilidad en la capacidad para
medir, los requerimientos impuestos por las directrices
MRV pueden afectar el acceso al financiamiento para
mitigación así como a la adopción en aumento de escala
de opciones de mitigación agrícola.
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
15
Para mejorar la medición se requerirá una mayor
disponibilidad de datos y una inversión en la
investigación dedicada a las emisiones agrícolas de GI.
Hay una serie de iniciativas41 para ayudar a los países
en desarrollo a establecer nuevos sistemas de inventario,
mejorar sus cálculos nacionales de inventarios y
mejorar la investigación sobre factores de emisión
agrícola. Los países desarrollados también están
mejorando continuamente sus cálculos de emisiones y
sus métodos para la medición de emisiones agrícolas.
Finalmente, la investigación sobre estrategias rentables
será fundamental para que los pequeños agricultores
adopten prácticas de mitigación.
En virtud de la necesidad de más producción de
alimentos en el futuro, las directrices de MRV podrían
considerar estrategias de contabilidad-eficiencia que
incentiven un mayor producto de alimentos al tiempo
que reducen la intensidad de las emisiones de GI por
unidad de producto. Las actuales directrices del IPCC
no son enteramente compatibles con este enfoque de
contabilidad y están por desarrollarse normas para
el análisis de ciclo de vida para muchos productos
alimenticios. Sin embargo, considerando la necesidad de
aumentar la producción de alimentos para alcanzar las
actuales y futuras metas para la seguridad alimentaria,
la contabilidad según eficiencia puede ser más adecuada
para reflejar las emisiones al tiempo que se permite el
crecimiento en la producción de alimentos.
El desarrollo de medidas de salvaguarda o herramientas
de selección que garanticen sinergias entre adaptación,
servicios de ecosistema y metas socio-económicas
puede promover co-beneficios. Se podrían utilizar
herramientas de selección y salvaguardas para orientar
los procesos de toma de decisión de los organismos
agrícolas nacionales y el apoyo internacional. El sector
agrícola podría revisar las lecciones que se derivan
de REDD+ donde se han visto los aspectos sociales
y ambientales en negociaciones internacionales y en
procesos multilaterales,42 y desarrollar salvaguardas
específicas para la agricultura.
7. Comercio
El cambio climático va a afectar las ventajas comparativas
en la agricultura y es probable que los patrones de
comercio se alteren como resultado de cambios en los
rendimientos y en los precios. No obstante, todavía no
16
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
se han estudiado a cabalidad las complejidades de la
interfaz entre comercio y cambio climático, ni mucho
menos se han resuelto.
El cambio climático va a alterar los rendimientos de los
cultivos y la productividad animal y ulteriormente los
flujos comerciales de los productos agrícolas. La figura
3 compara los precios mundiales en el año 2000 con
dos escenarios para 2050 (a una constante de US$2000
/tonelada), primero sin considerar el cambio climático
y luego en un escenario que incluye los impactos del
cambio climático.43. En ausencia de cambio climático,
se espera que los precios aumenten significativamente
a medida que el crecimiento demográfico y de ingresos
sobrepasa la producción agrícola. El cambio climático
exacerbará aún más esta tendencia. Por ejemplo, en
2050, los precios del trigo serían aproximadamente el
doble que en el escenario sin cambio climático y los
precios del maíz serían de más de 50 por ciento más
altos que en 2000.
Se espera que las importaciones agrícolas de los
países en desarrollo se dupliquen como resultado de
los impactos del cambio climático en los precios y la
producción. Esta duplicación se vería en el espejo de un
aumento semejante en las exportaciones de los países
desarrollados. Estos cambios van a afectar a cada país
de manera distinta. Por ejemplo, mientras que Asia
del Sur fue exportador neto de cereales en 2000, está
proyectado que se convertirá en importador neto en un
escenario en el que no hay cambio climático en 2050.
Figura 4. Pronóstico de precios mundiales para
2050, con y sin cambio climático
2000
2050
sin cambio
climático
2050
cambio
climático
500
400
300
200
100
0
Arroz
Fuente: FAO 201044
Frijol de soya
Trigo
Maíz
Desde una perspectiva de accesibilidad a los alimentos
y disponibilidad de los mismos, el comercio agrícola
ofrece el potencial para equilibrar las pérdidas en
productividad y contrarrestar las variaciones en los
patrones de producción. Una mejoría en el acceso al
mercado para las exportaciones podrían mejorar las
capacidades para responder a las bajas de productividad
inducidas por el cambio climático. Esta mejoría en
el acceso necesita combinarse con un aumento en
inversiones en infraestructura y producción agrícola,
particularmente en países en desarrollo donde la
productividad agrícola se ha mantenido baja, y medidas
en todos los países para reducir las políticas que
distorsionan el comercio como la tributación implícita
y explícita o subsidios a las exportaciones.
Se han expresado preocupaciones respecto a cómo las
medidas para reducir las emisiones agrícolas podrían
afectar el desempeño del comercio o accesibilidad y
disponibilidad de alimentos. En particular los países que
dependen de las importaciones agrícolas han expresado
preocupaciones respecto a las consecuencias de medidas
de mitigación que han tomado los socios comerciales.
Asimismo, los países que consideran reducciones de
emisiones en agricultura están preocupados por perder
su competitividad ante los proveedores extranjeros
como resultado de reglamentaciones ambientales
nacionales más estrictas. A menos que estos países logren
reducir sus emisiones sin afectar la producción, tendrán
que hacer difíciles compensaciones entre mitigación y
ganancias por exportaciones.
Finalmente, algunas medidas de mitigación de cambio
climático pueden afectar los patrones de comercio o
plantear dificultades a los actuales acuerdos comerciales.
Por ejemplo, según cómo estén diseñados, las normas de
carbono y su etiquetado, subsidios, ajustes de carbono/
impuesto fronterizo, o permisos gratis en el sector
agrícola se podrían considerar discriminatorios o ser
impugnados por las reglas de la Organización Mundial
de Comercio (OMC).
Trato del comercio al amparo
de la CMNUCC
Los Acuerdos de Cancún y la Convención (Artículo 3.5),
basándose en el Artículo XX del GATT de la OMC,
señalan que “las medidas que se tomaron para combatir
el cambio climático, incluyendo las unilaterales, no
deben constituir un medio de discriminación arbitraria
o injustificable o una restricción disfrazada al comercio
internacional”.45 El grado al que la CMNUCC va más
allá de esta formulación es tema de negociación entre
las Partes.
En general, las políticas de buena fe para el cambio
climático muy probablemente no violarán las reglas de
comercio multilateral que existen actualmente, porque
si las violan, pueden estar cubiertas por la excepción
general al amparo del GATT, Artículo XX.46 Dicho
lo cual, se podría explorar la posibilidad, tanto dentro
como fuera de las formas de negociación establecidas, de
garantizar un papel de apoyo de la política comercial al
ocuparse del cambio climático y evitar una interacción
perversa entre los marcos de comercio actual y el
cambio climático. El Cuadro 3 propone varias posible
opciones dentro y fuera de la CMNUCC.
Cuadro 3. Opciones para medidas relativas al
comercio-cambio climático siguiendo el proceso
de la CMNUCC
Crear normas sobre comercio y cambio climático. Por
ejemplo, acordando principios para el uso de medidas
de comercio para el cambio climático, que podrían
tomarse en consideración por los procedimientos de
controversias de la OMC, si surgiera un conflicto.
Hacer un llamado a la OMC para que atienda un
conjunto de asuntos cruciales en la interfaz entre
comercio y cambio climático, promoviendo el
establecimiento de una discusión formal dentro del
sistema de comercio multilateral.
Explorar asuntos relacionados con comercio- cambio
climático en el contexto de un programa de trabajo
sobre agricultura según el Órgano Subsidiario de
Asesoramiento Científico y Tecnológico. Este programa
podría ir desde el simple intercambio de información,
a aspectos metodológicos y conceptuales (por ej.,
diseño de normas y reglamentaciones de carbono), a
preocupaciones políticas más amplias alrededor del
posible impacto en el comercio de políticas y medidas
destinadas a atender el cambio climático.
Crear un foro exclusivo fuera del proceso formal
de negociación. Este foro podría seguir el modelo
que se ofrece en el párrafo 93 del texto del Grupo
Especial sobre Acción Cooperativa a largo plazo de los
Acuerdos de Cancún, pero con un enfoque específico
en comercio.
Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
17
También puede haber otras opciones disponibles dentro
de la OMC. Por ejemplo, se podría iniciar un proceso de
diálogo para examinar políticas emergentes diseñadas
para combatir el cambio climático, identificar posibles
áreas de conflicto y considerar maneras en las que las
reglas de la OMC quizá deban aclararse y posiblemente
enmendarse. De forma alternativa, se podría considerar
una moratoria limitada por el tiempo sobre el uso de
los procedimientos de resolución de controversias de la
OMC o sobre la aplicación de medidas relacionadas con
el comercio (como ajustes de fronteras) en el contexto de
la legislación de cambio climático mientras continúan
las negociaciones de la CMNUCC y la OMC.47
8. Conclusiones
Los impactos del cambio climático en la agricultura
tienen severas repercusiones en la actividad
económica, el sustento y la producción de alimentos,
particularmente en las sociedades que dependen de
la agricultura, en el mundo en vías en desarrollo. La
resiliencia de la agricultura ante tales impactos es
de enorme importancia para los países afectados. Al
mismo tiempo, el sector agrícola tiene un gran potencial
para mitigación del cambio climático mediante las
reducciones de emisiones de GI, aumento del secuestro
y como principal impulsor de las emisiones relacionadas
con el bosque. Los siguientes puntos son un reflejo de
las principales conclusiones de este informe:
Transformación de la agricultura para satisfacer la
creciente demanda de alimentos ofrece oportunidades
para crear sinergias y administrar compensaciones
en los múltiples objetivos de seguridad alimentaria
y adaptación y mitigación del cambio climático.
Debido a las crecientes necesidades de alimentos en
el mundo, puede ser muy difícil alcanzar un sector
agrícola neutral en carbono. Por lo tanto, puede
ser más apropiado enfocar las intervenciones de las
políticas en la satisfacción de la seguridad alimentaria
equitativamente al aumentar la resiliencia climática
de los sistemas de producción y distribución sin tomar
en cuenta los aumentos en las emisiones. Es probable
que los enfoques integrales (por ej., estrategias de
paisaje, ecosistema y cadena de valores) sean útiles para
equilibrar múltiples metas en los sistemas de uso de la
tierra y alimentos.
18
Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
Es posible tener opciones de menos emisiones que
no comprometan las metas de desarrollo y seguridad
alimentaria. La agricultura ofrece un sinnúmero de
oportunidades para tener resultados simultáneamente
en la mejoría de la resiliencia agrícola al cambio
climático, el aumento de la producción de alimentos,
y la reducción de emisiones. Muchas de estas
oportunidades usan prácticas, tecnologías y sistemas
que ya existen y son accesibles, pero que necesitan
conformarse a contextos específicos y pueden requerir
de incentivos de un financiamiento al clima para
garantizar la adopción. Algunas intervenciones
también se benefician de servicios ambientales,
ingresos por cultivo y economías basadas en la
agricultura más amplios.
Estrategias integrales ayudarán a consolidar metas
múltiples dentro de esfuerzos más amplios para
gestionar la tierra. Por ejemplo, la agricultura es uno
de los principales impulsores de la deforestación.
Detener la expansión de la agricultura a las áreas
forestales va a requerir que se atienda activamente la
complejidad relativa a la competencia por el uso de la
tierra, derivadas por la reciente demanda de alimentos,
combustible, almacenamiento del carbono, sustentos,
crecimiento económico, así como la protección de los
bosques y la biodiversidad.
Las acciones tempranas pueden construir confianza,
capacidad y conocimiento. Las acciones tempranas
le permiten a los países que sean los primeros
en prepararse para las acciones a largo plazo de
adaptación y mitigación agrícolas, y enlazarlas
estrechamente con la seguridad alimentaria nacional
y esfuerzos de desarrollo económico más amplios,
mientras continúan las negociaciones en el contexto
de la Convención. Puede también ofrecer experiencias
que ayuden a configurar mecanismos habilitantes que
aumenten las acciones en el nivel nacional.
La creación de capacidad, financiamiento y tecnología
son esenciales para motivar esfuerzos de adaptación
a gran escala y reducciones de emisiones del sector
agrícola. Los marcos de incentivos al amparo de la
Convención actualmente no ofrecen apoyo adecuado.
El despliegue de tecnología, el fortalecimiento
institucional, la mayor creación de capacidad y el
apoyo financiero exclusivo pueden todos promover
prácticas agrícolas más sostenibles y favorables al
clima. El recién establecido Mecanismo de Tecnología
puede responder ostensiblemente a las necesidades
identificadas por los países en desarrollo, según se
marcan en las Evaluaciones de Necesidades Nacionales
de Tecnología, de las que una buena parte, hasta ahora,
se relaciona con agricultura y silvicultura.
Fortalecer los sistemas actuales de monitoreo y
evaluación agrícola es esencial para implementar
medidas efectivas de respuesta al clima y para la
medición de desempeño y beneficios. Para medir las
acciones de adaptación, están surgiendo como práctica
común marcos basados en resultados y enfoques transsectoriales y multidimensionales. Un marco único de
monitoreo de adaptación aumentaría la eficiencia de
monitoreo a nivel país. Respecto a la mitigación, hay
una necesidad general para mejorar los métodos y
disponibilidad de datos para medir, reportar y verificar
las reducciones de emisiones. Cuando no existen datos
específicos de país, los factores de emisión del IPCC se
pueden utilizar para destacar los sitios de conflicto para
realizar esfuerzos dirigidos a la mitigación. Finalmente,
la contabilidad por eficiencia que considera emisiones
por unidad de resultados está evolucionando y podría
incentivar más directamente actividades que apoyan la
seguridad alimentaria.
Finalmente, desde una perspectiva de accesibilidad y
disponibilidad de alimentos, el comercio agrícola ofrece
el potencial de equilibrar las pérdidas de productividad
y contrarrestar las variaciones en los patrones de
producción. El cambio climático va a afectar las
ventajas comparativas de la agricultura y puede hacer
que suban los precios de los alimentos. El comercio,
combinado con un aumento en la inversión en
producción agrícola y sistemas de seguridad alimentaria
local, puede garantizar un abasto de alimentos a los
mercados mundiales mediante el contrapeso a las
disminuciones de producción inducidas por el clima
en ciertas regiones. Garantizar un papel de apoyo
de las políticas comerciales para atender el cambio
climático y evitar una interacción perversa entre los
marcos actuales reguladores de comercio y cambio
climático deben explorarse en los lugares más efectivos,
incluyendo al sistema de comercio multilateral y a la
Convención, tanto dentro como fuera de los caminos de
negociación establecidos.
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Principales problemas para la CMNUCC y su futuro
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FAO (U N Food and Agriculture Organization). 2009. Food security
and agriculture mitigation in developing countries: options for
capturing synergies. Rome: FAO.
14
35
Sin embargo, como este informe se enfoca en MRV del desempeño
y beneficios de la adaptación, las estrategias de medición ex ante no
se tratan en este capítulo. Varios índices de vulnerabilidad al clima
y procedimientos de priorización y clasificación se han utilizado a
nivel nacional para planear las acciones de adaptación. Véase por
ej., Wheeler, D. 2011. Quantifying vulnerability to climate change:
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Agricultural Trade Policy Council.
28
CMNUCC Decisión 1/CP.16.
29
CMNUCC Decisión 1/CP.16, para 61, 62.
La CMNUCC organiza talleres de capacitación para que los países en
desarrollo fortalezcan sus inventarios de GI, incluso un programa para
inventarios de agricultura, silvicultura y uso de la tierra (AFOLU, por
su siglas en inglés); hay también iniciativas de investigación dedicada
como la Alianza Mundial de Investigación (Global Research Alliance)
(http://www.globalresearchalliance.org/).
CMNUCC Decisión 1/CP16 para. 71(d).
32
Conscientes de las limitaciones, un estudio de 2009 por Nelson et al.
Del Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias
(IFPRI, por sus siglas en ingles) calculó los efectos del cambio climático
en los rendimientos, precios mundiales y comercio. Como tales
simulaciones son inherentemente inciertas, el estudio usa dos modelos
climáticos desarrollados por el Centro Nacional de los Estados Unidos
para Investigación Atmosférica (NCAR, por sus siglas en inglés) y la
Organización australiana Organización de Investigación Científica e
Industrial de la Comunidad Británica (CSIRO, por sus siglas en inglés)
para simular el clima en el futuro, usando el escenario A2 del Cuarto
Informe de Evaluación del IPCC.
43
FCCC/AWGLCA/2011/INF.1; FAO (UN Food and Agricultural
Organization). 2010. “Climate Smart” Agriculture, Policies, Practices
and Financing for Food Security, Adaptation and Mitigation,
(Conferencia de la Haya sobre agricultura, seguridad alimentaria y
cambio climático) Rome: FAO.
44
45
CMNUCCC. 2010. Cancun Agreements: Outcome of the work of the
Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action under the
Convention. FCCC/CP/2010/7/Add.1.
46
“A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a
continuación en forma que constituya un medio de discriminación
arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas
condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional,
ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el
sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique
las medidas: b) necesarias para proteger la salud y la vida de las
personas y de los animales o para preservar los vegetales; g) relativas
a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de
que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la
producción o al consumo nacionales;…“General Agreement on Tariffs
and Trade (GATT 1947), Article XX: General Exceptions. The WTO
Agreement. 1995. World Trade Organization, Geneva.
Secretaría de la CMNUCC. 2009. Véase referencia 27.
30
IAASTD (International Assessment of Agricultural Knowledge,
Science and Technology for Development). 2009. Agriculture at a
crossroads, Synthesis Report, Washington D.C.: IAASTD, p. 27.
31
20
32
IAASTD 2009. Véase referencia 31.
33
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Agricultura y Cambio climático: Síntesis de políticas
Hufbauer, G.C. and J. Kim. 2009. The WTO and climate change:
Challenges and options, Washington, D.C.: Peterson Institute for
International Economics.
47
Meridian Institute
Meridian Institute es una organización no lucrativa cuya
misión es ayudar a la gente a resolver problemas, tomar
decisiones con conocimiento de causa y encontrar
soluciones para algunos de los problemas más complejos
y controvertidos. La misión de Meridian se logra
mediante la aplicación de enfoques de colaboración para
resolver problemas, incluyendo facilitación, mediación, y
otros servicios estratégicos de consulta. Meridian trabaja
a nivel local, nacional e internacional y se centra en una
amplia gama de temas relacionados con medio
ambiente, ciencia y tecnología, agricultura e inocuidad
de alimentos, sostenibilidad, estabilidad mundial y salud.
Para más información visite http://www.merid.org.
Meridian Institute
1920 L Street NW, Suite 500
Washington, DC 20036 USA
Phone: +1 202-354-6440
Fax: +1 202-354-6441
www.merid.org
www.merid.org/climatechangeagriculture