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1 2 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Consultoría LAP, S.C.
Análisis jurídico
Cuaderno de análisis No. 2
México, febrero 2015
3 D. R. © 2015, Consultoría LAP, S.C.
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4 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: I. Planteamiento. II. Ventajas.
III. Desventajas. IV. Conclusión.
I. PLANTEAMIENTO
Es a todas luces evidente que respecto de cualesquier medio de impugnación,
vale la pena realizar un análisis de las ventajas y desventajas que implica su
implementación en la práctica. Sin embargo, por mayoría de razón, es importante
hacerlo respecto de aquellos –como los recursos administrativos-, cuya utilización
deviene optativa para el gobernado1.
Al ser los recursos administrativos de utilización optativa2, es decir, al no ser
su agotamiento requisito de procedibilidad de cara a otras instancias
impugnativas, es menester revisar si el esfuerzo que implica su interposición, en
términos de tiempo, estudio, confección del propio documento, economía,
etcétera, resulta de utilidad práctica, o no.
Hacemos énfasis en el carácter de opcional del recurso administrativo
mexicano, porque no en todos los países es así, de hecho, en Colombia por
ejemplo, “la vía gubernativa debe agotarse para poder acudir a la vía jurisdiccional
sobre actos particulares, salvo que las autoridades no hubieren dado oportunidad
de interponer los recursos procedentes”3; así ocurre también en Argentina, en que
“como recaudo formal previo a la interposición de la acción, se exige el
agotamiento de la vía administrativa que se produce cuando sobre la pretensión
del administrado recae una decisión administrativa que causa estado”4, es decir,
“la impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación
judicial”5, salvo en tratándose del denominado recurso de alzada “procedente
contra actos de entidades descentralizadas, entidades autárquicas o empresas del
Estado”6, en que, “el interesado tiene la posibilidad de opción entre la vía
administrativa del recurso de alzada y la acción jurisdiccional directa.”7
1
Así lo refiere el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo al señalar que: “Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.” 2
También Rafael I. Martínez Morales, siguiendo a la Ley, señala que los interesados “podrán interponer recurso de revisión o intentar vías judiciales”. (Martínez Morales, Rafael I., Derecho Administrativo, 3er. y 4to. Cursos, México, Oxford, 2005, p. 408.). 3
Rodríguez R., Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Bogotá, Temis, 2007, p. 295. 4
Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, p. 1109. 5
Ibidem, p. 1056. 6
Dromi, Roberto, El Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1999, p. 274. 7
Ibidem, pp. 276-­‐277. 5 Así las cosas y no obstante las características de nuestro recurso
administrativo mexicano, “es a veces discutida la existencia del recurso
administrativo como medio eficaz del control de la legalidad administrativa”8.
Muchas críticas se hacen pues en el foro, respecto de la supuesta inutilidad del
mismo; tan es así, que algunos lo llaman sarcásticamente “recurso de
confirmación”, en alusión precisamente al hecho -también supuesto-, de que
invariablemente la autoridad confirma el acto administrativo al dictar la resolución
respectiva.
Si ello fuere así empero, es decir, si la utilización del recurso administrativo
no representara beneficio alguno para el impetrante, claro resulta que la figura
jurídica que nos ocupa, habría caído ya en desuso desde hace tiempo, máxime
que como hemos dicho, su uso ahora es optativo, y no como antaño en que, como
indicaba Sarmiento Acosta, los recursos administrativos “se han definido siempre
como una carga para el particular, con lo que ha tenido y tiene que apechar para
interponer posteriormente el recurso jurisdiccional ante el órgano judicial
competente”9.
Sin embargo, cierto es que ocurre todo lo contrario, cada vez es más
utilizado este medio de defensa precisamente como medio eficaz para la
resolución de conflictos entre la autoridad y el administrado, de lo que se colige
que de modo ninguno, es simplemente un “recurso de confirmación”. La pregunta
entonces salta a la vista: ¿hasta dónde el recurso administrativo es eficaz, y hasta
dónde es ocioso? La respuesta podrá desprenderse del análisis de sus ventajas y
desventajas.
II. VENTAJAS
Las principales ventajas que hemos detectado en los recursos administrativos son
las siguientes:
1. Autocontrol de la Administración Pública
El recurso administrativo, por su naturaleza, permite a la autoridad corregir
a tiempo sus propios errores. Al respecto, Jorge Fernández Ruiz, ha dicho que el
“recurso administrativo permite que los errores y excesos de la administración
pública, en perjuicio de los particulares, sean corregidos por ella misma, sin la
8
Nava Negrete, Alfonso, “Recursos Administrativos”, en Diccionario Jurídico Mexicano, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2001, p. 2710. 9
Sarmiento Acosta, Manuel J., Los Recursos Administrativos en el Marco de la Justicia Administrativa, Madrid, Civitas, 1996, p. 404, cit. pos. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, México, Porrúa, 2004, p. 107. 6 intervención de otros órganos del poder público, lo que permite explicarlo como un
mecanismo de autocontrol”.10
En este sentido, “el recurso administrativo permite a la autoridad
administrativa lavar en casa la ropa sucia, pues es inconcebible la cantidad de
resoluciones absurdas, dolosas o arbitrarias que se emiten, que sonrojarían a la
misma administración de ser llevada ante un tribunal”.11 Por esta razón, en el
recurso administrativo la administración –señala nuestro maestro, el doctor López
Olvera-, “encuentra una ocasión para mejorarse, una vez que ha constatado sus
propias fallas”12.
2. Control de legalidad
El recurso administrativo funciona además, como un eficaz control de
legalidad de la actuación de la administración. Así, permite corregir desvíos de
poder, violaciones a los requisitos formales del procedimiento exigidos por las
leyes, actos emitidos en contravención a las disposiciones aplicables y otros vicios
del actuar de la autoridad administrativa que importen perjuicio a los particulares
reclamantes.
3. Detección de errores de técnica legislativa
La figura jurídica que nos ocupa, es útil para que la propia autoridad detecte
a buen tiempo, lagunas, errores o fallos de técnica legislativa o reglamentaria e
incentivar su corrección antes de que sean ampliamente conocidas por los
particulares que eventualmente podrían abusar de ellas. De no existir el recurso
administrativo, tales errores de técnica legislativa, serían ampliamente conocidos
una vez recaída una sentencia de un tribunal.
4. Resoluciones conforme a justicia
“El particular tiene la posibilidad de que la autoridad resuelva el recurso
conforme a justicia y no conforme a derecho, ya que la autoridad puede tomar en
cuenta circunstancias que un tribunal no puede examinar”13, esto es, “Dado que la
administración pública puede examinar tanto la legalidad como la oportunidad de
sus actos, el administrado puede aspirar a que el recurso sea resuelto conforme a
la equidad y a la justicia, y no simplemente conforme a la legalidad”14.
10
Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, México, Porrúa, 2006, pp. 647-­‐
648. 11
Margáin Manatou, Emilio, El Recurso Administrativo en México, México, Porrúa, 2008, p. 7. 12
López Olvera, Miguel Alejandro, “El recurso administrativo como mecanismo de control de la administración pública”, en Cisneros Farías, Germán, Fernández Ruiz, Jorge, López Olvera, Miguel Alejandro, (Coords.), Control de la Administración Pública. Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2007, p. 230. 13
Margáin Manatou, Emilio, El Recurso…, op. cit., p. 8. 14
López Olvera, op. cit., p. 230. 7 5. Descarga de trabajo para los atribulados tribunales
La existencia del recurso administrativo evita saturar de trabajo a los
tribunales, actuando –como señala Margáin Manatou-, como “un cedazo”15 que
depura los casos que en realidad merecen llegar a los tribunales, ya sea por su
importancia o por su complejidad.
6. Medio de impugnación optativo
El recurso administrativo mexicano es por regla general optativo, toda vez
que, el recurso administrativo tipo, el recurso de revisión al que se refiere la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo tiene ese carácter. Ello no significa
empero que no existan más en nuestro país recursos administrativos que se
consideran obligatorios, los hay en algunas leyes especiales, como es el caso de
la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Comercio Exterior, la Ley Federal de
Competencia Económica o la Ley de Expropiación, pero en todo caso, son
excepciones a la regla.16
El hecho de que el recurso administrativo sea, en general, de aplicación
optativa, representa de suyo una ventaja, ya que, permite con ello, ampliar las
posibilidades del diseño de una estrategia de defensa. Esta ventaja cohabita con
la relativa al carácter abierto de la litis en la instancia contencioso administrativa.
7. Litis abierta
Solo a partir del 1 de enero de 1996 se admite la litis abierta, de suerte tal
que hoy día “la resolución que se emita resolviendo el recurso administrativo
admite litis abierta al acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa”.17 La nueva Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo vigente desde el 1 de enero de 2006, deja muy clara esta situación
al señalar en su artículo 1º, segundo párrafo, que: “Cuando la resolución recaída a
un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la
controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que
simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa
afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el
recurso”.
Lo anterior es una gran ventaja para cuando la defensa hecha en el recurso
administrativo haya sido errónea o no se hayan hecho valer adecuadamente los
agravios, ya que la misma puede corregirse en el juicio contencioso administrativo.
Así también, la litis abierta permite acudir al recurso administrativo aun sin tener
15
Cfr., Margáin Manatou, Emilio, El Recurso…, op. cit., p. 10. Cfr., ibidem, pp. 42-­‐45. 16
17
Ibidem, p. 10. 8 bien elaborada la defensa por falta de tiempo y ganar ese tiempo para
perfeccionarla en el juicio de nulidad.
Esta relativamente nueva ventaja (como hemos dicho, vigente desde el 1 de
enero de 1996), echa por tierra la idea anterior, sustentada por el propio Margáin
Manatou en su Introducción al Estudio del Derecho Administrativo Mexicano
(1994) de que “al hacer valer este medio de defensa debe de hacerse de cuenta
que se está acudiendo ante un tribunal por cuanto que los agravios que se omiten
no pueden hacerse valer al acudir ante un tribunal contra la resolución resolviendo
dicho medio de defensa”18.
8. Vigencia de los principios que lo rigen
En la medida que cobren efectiva vigencia los principios legales y
doctrinales que debe regir a los recursos administrativos, pueden desprenderse
otras muchas ventajas de su aplicación. En este sentido, la sencillez, el
informalismo, la oficialidad, la celeridad y la economía19 en la tramitación de los
recursos administrativos, se constituyen en condiciones de enorme beneficio tanto
para los particulares como para la administración.
Ello implica que este tipo de medios de impugnación se sustancien y
resuelvan, en principio, de forma más rápida precisamente en virtud de la
exigencia de menores requisitos y formalidades, lo que desde luego, lo convierte
también en un procedimiento menos costoso comparado con el proceso que se
sigue ante tribunales.
III. DESVENTAJAS
Las principales desventajas que hemos detectado en los recursos administrativos
son las siguientes:
1. Tentación por la confirmación
Existe una propensión –por lo demás muy humana- de negarse la autoridad
a reconocer que se equivocó, y por lo tanto, la interposición del recurso empieza
su camino enfrentándose al dique psicológico que implica el convencer a la
autoridad de que acepte su error y lo enmiende. Esto es así, máxime cuando se
sabe que las decisiones relevantes se toman por lo general con acuerdo del
superior jerárquico, de tal suerte que al ser impugnadas, el superior jerárquico está
resolviendo la impugnación de un acto administrativo en cuya conformación en
realidad él mismo participó de manera directa.
18
Margáin Manatou, Emilio, Introducción al Estudio del Derecho Administrativo Mexicano, 1ª ed. 1994, México, Porrúa, 2004, p. 350. 19
Cfr., Sánchez Gómez, Narciso, Segundo Curso de Derecho Administrativo, México, Porrúa, 2005, pp. 418-­‐
419. 9 Adicionalmente, muchos funcionarios públicos consideran parte de su
trabajo, darle siempre la razón a la administración pública para la cual laboran,
llegando al extremo de pensar que es su propia falla el no poder justificar con
argumentos el actuar del gobierno.
Sobre este inconveniente, el licenciado Jean Claude Tron Petit sostiene
lapidariamente que en la realidad mexicana “los recursos son, por lo general,
máquinas confirmadoras de los actos cuestionados sin meditar ni analizar
imparcialmente sobre las deficiencias planteadas. Y, todavía más inusual es, en la
práctica, que las autoridades motu proprio decidan y tengan el valor o la humildad
de reconocer errores; parece que el problema es cultural y sociológico de una
clase gobernante no abierta ni capacitada a la crítica que es la opción más eficaz
para crecer en legitimación y cooperar en la instauración de un autentico Estado
de derecho.”20
2. Tentación por la omisión o la tardanza
Ante el hecho de que -aun tratándose de un recurso jerárquico- la
administración sea juez y parte en los recursos administrativos, la autoridad
“puede sentirse tentada a retardar la solución de un asunto, ejemplo de ello lo
constituye la solidaridad que existe en los cuerpos administrativos”21; o de plano,
puede evitar resolver cuando se percata de que el particular tiene la razón en
determinado asunto concreto.
3. Tecnicismos
Aun y cuando los recursos administrativos se rigen por el principio del
informalismo, no dejan de requerir la aplicación de un mínimo de tecnicismos cuyo
desconocimiento puede ser riesgoso para el promovente y, eventualmente,
meterlo en serios aprietos.
4. Falta de uniformidad
La falta de uniformidad en los recursos administrativos se da en dos planos:
en cuanto a su ámbito material de aplicación, y en cuanto a su ámbito espacial de
aplicación.
Por lo que hace al primero, no obstante que la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo “plantea una tendencia unificadora de recursos y
procedimientos tipo […] todas las demás materias que están al margen de la Ley
20
Tron Petit, Jean Claude, y Ortiz Reyes, Gabriel, La Nulidad de los Actos Administrativos, México, Porrúa, 2007, p. 369. 21
López Olvera, op. cit., p. 230. 10 tienen previsiones especiales,
multiplicidad de regulaciones”22.
resultando
evidentemente
incorrecta
tal
Tal es el caso de las materias a que alude el tercer párrafo del artículo 1º de
la Ley cuando señala que: “Este ordenamiento no será aplicable a las materias de
carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y
laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En
relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de
comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero
A.”
Por lo que hace al ámbito espacial de aplicación, existen distintas
denominaciones y características de los recursos administrativos en la federación
y en las entidades federativas.
A este respecto, Jesús González Pérez, al referirse a la tarea necesaria de
regular los recursos administrativos en los distintos ámbitos –federal y estaduales-,
sostiene que “no existe razón alguna para seguir criterios dispares, ni para
designar con nombres distintos recursos de igual naturaleza. Así ocurre, por
ejemplo, en la LFPA y en la LPADF, que utilizan denominaciones distintas para
designar un mismo recurso, que es un recurso jerárquico o de alzada –según la
terminología española- ordinario. La LFPA le denomina ‘recurso de revisión’, y la
LPADF, ‘recurso de inconformidad’. Y el CPEM da el mismo nombre –recurso de
inconformidad- al que es un recurso, no ante el superior jerárquico del órgano que
dictó el acto recurrido, sino ante el mismo (artículo 186).”23
Así también, el doctor López Olvera, nos revela que “En la actualidad, en
México están vigentes alrededor de 230 leyes federales. De un recuento que
hicimos, encontramos que por lo menos un 30% de esas 230 leyes, establecen un
tipo de recurso para impugnar actos administrativos ante la dependencia donde se
realizó el trámite del administrado.
Del estudio efectuado a dichas leyes administrativas nos dimos cuenta que
la mayoría de los recursos que contemplan dichas leyes, reciben diversas
denominaciones; los plazos para la presentación del recurso son muy variables;
algunas leyes contemplan la posibilidad de suspender el acto impugnado
generalmente mediante el otorgamiento de garantía; unos se presentan ante la
autoridad que dictó la resolución que se recurre, otros ante el superior jerárquico
de aquella, o bien, ante una autoridad administrativa distinta a las anteriores; en
fin, la tramitación de cada tipo de recurso es diferente.”24
22
Tron Petit, op. cit., 370. González Pérez, Jesús, Procedimiento Administrativo Federal, México, Porrúa, 2006, pp. 219-­‐220. 24
López Olvera, op. cit., p. 238. 23
11 5. Los actos administrativos no definitivos
Nuestro ilustre maestro, el magistrado Jean Claude Tron Petit, nos hace
caer en la cuenta de una desventaja más que presenta el actual diseño de nuestro
recurso administrativo, que se hace consistir en la laguna existente en el marco
jurídico nacional que nos deja sin “vía ordinaria para impugnar todos aquellos
actos administrativos que, sin ser definitivos –conclusivos o terminales de un
procedimiento administrativo-, son lesivos de derechos sustantivos, hipótesis para
la cual debiera haber una opción de recurso ordinario, tal como sucede con la
nulidad de pleno derecho en Europa”25.
En tal virtud, en México, solo pueden reclamarse estos actos, mediante el
juicio de amparo, lo que vuelve la defensa compleja e impráctica.
IV. CONCLUSIÓN
Ante el panorama expuesto, tenemos que identificamos ocho ventajas y cinco
desventajas. Aunque por supuesto no es este un asunto de numeralia, nos parece
que las ventajas son de mayor peso que las desventajas, máxime si consideramos
que la última de las desventajas aquí enunciadas puede bien tomarse, más que
como una desventaja propiamente dicha, como una oportunidad de mejora de la
institución sobre la que hemos venido reflexionando.
Más allá pues, de la cantidad de ventajas y de desventajas que hayamos
podido detectar, está el peso específico de cada una de ellas. Así vistas las cosas,
nos parece que los inconvenientes que presenta el recurso administrativo, se ven
con mucho opacados, por las muchas bondades que puede representar en una
estrategia de defensa legal, y también como un medio para que tengamos una
mejor administración pública, más eficiente, más apegada a derecho, más limpia,
más controlada y por lo tanto más justa.
Sostenemos pues, que el recurso administrativo representa una muy
interesante oportunidad de defensa para el particular y de mejora para la
administración pública. No nos amilanan las aseveraciones categóricas y
lapidarias de nuestro maestro el licenciado Tron Petit supracitadas26; a nuestro
modo de ver, el recurso administrativo es sin duda un medio eficaz para hacer
valer los derechos públicos subjetivos e intereses legítimos de los administrados.
En todo caso -nos parece-, faltan profesionales que conozcan del adecuado
manejo y la relevancia de este medio de defensa, y aun así, su uso en la realidad
mexicana es generalizado tanto en el ámbito federal como local.
25
Tron Petit, op. cit., p. 370. Vid Supra, p. 8. 26
12 Con todas sus imperfecciones, sigue siendo un medio importante de
impugnación, tan es así, que “se le mantiene en la mayoría de las legislaciones del
mundo occidental […]. Conserva en consecuencia su crédito de vía eficaz y
necesaria para el control de la legalidad de los actos administrativos.”27
El hecho de que, administraciones no acostumbradas al control se resistan
a su correcta utilización, no habla mal del mecanismo de control, sino de las
propias administraciones. El control podrá requerir mejoras sin duda, pero ante
sus deficiencias la peor solución posible es dejarlo en el desuso.
En nuestra opinión, lo que debe hacerse es empujar en el sentido de
perfeccionar la figura del recurso administrativo, avanzando en la unificación de
todos los varios todavía existentes, en un solo modelo-tipo contenido en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, así como en el sentido de generalizar la
característica de ser opcional. Así mismo, debe avanzarse respecto de los
recursos administrativos del ámbito local, para que, las leyes de los Estados,
homogenicen sus respectivos recursos administrativos con el que se contiene en
la referida ley federal, en términos de denominación, plazos de interposición,
requisitos de suspensión del acto reclamado, causales de improcedencia,
autoridad ante la que se presenta, etc.
27
Nava Negrete, ob. cit., p. 2710. 13 14 BIBLIOGRAFÍA
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