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Análisis del
Sistema Tributario Salvadoreño
1980-2014
Elaborado por
Msc. Econ. Luis Adalberto Aquino Cardona
26 agosto de 2015
Las interpretaciones, análisis y conclusiones de estos trabajos
representan las ideas de los autores y no coinciden necesariamente
con el criterio de este Banco Central.
Índice de contenido
• Política tributaria
– Modelos de sistema tributario
– Principios básicos de tributación
– Progresividad y regresividad
• Evidencia internacional sobre presión tributaria
– Países OECD
– América Latina
• Estructura tributaria de El Salvador 1980-2014
– Características y reformas al sistema tributario
– Ciclo económico y política fiscal
– Medidas de eficiencia de los impuestos
• Conclusiones
I. Política Tributaria
Definiciones
Política Tributaria
Se define como…..
• Medidas del gobierno que tienen relación con el establecimiento de
distintas categorías y volúmenes de recaudación de impuestos, de acuerdo
con los objetivos de la política económica en general y de la política fiscal,
en particular.
• Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos para
determinar la carga impositiva directa e indirecta, a efecto de financiar la
actividad del Estado.
• Nivel de ingresos fiscales tiene que ver con el nivel de gasto que una
sociedad está dispuesta a realizar en función de los objetivos de desarrollo
económico y social, así como de la finalidad del Estado.
• Casanegra y Bird (1992): “ En los países en desarrollo, la administración
tributaria es la política tributaria”
Modelos de sistema tributario
Principios básicos de tributación
Aumentar
Base
tributaria
(+ eficiente)
Base amplia
y pocas
exenciones
Equidad
Horizontal
Equidad
Vertical
(> ingreso
paga +)
Redistribuir
Ingreso (vía
impuesto
progresivo al
ingreso)
Tributación
justa,
equitativa y
eficiente
Impuesto con
retención en la
fuente (reduce
evasión y
elusión)
Impuesto al
ingreso no
distorsionante
Trato
preferencial
a ganancias
de capital
Progresividad
en impuesto al
Ingreso
Regímenes
especial y
exenciones
(relacionado
con elusión)
Fuente: Elaboración propia
Progresividad o regresividad de Política fiscal
Un impuesto al ingreso es progresivo si la tasa media que pagan los contribuyentes aumenta cuando
aumenta su ingreso (base imponible) y viceversa (Mirrlees et al. (2010))
Del lado del Ingreso
Del lado del Gasto
Altos
Una mayor
proporción
del impuesto
Progresivo
Bajos
Recae en la
población de
ingresos
Se focaliza en
la población
de ingresos
Bajos
Regresivo
Una mayor
proporción
del gasto
Altos
Fuente: Elaboración propia
Una política de ingresos regresiva o progresiva puede verse compensada por una política de gastos
progresiva o regresiva. En última instancia el resultado neto de estas dos políticas es el que determina la
incidencia del Estado en la distribución del ingreso.
II. Evidencia Internacional
Presión Tributaria
Países OECD
América Latina
Países desarrollados
Tabla C. Estructura tributaria en el área OECD
Impuesto a la Renta personal
Impuesto a la Renta de Empresas
Contribuciones a la seguridad social
Empleados
Empleadores
Impuesto sobre Nómina
Impuesto a la Propiedad
Impuestos generales al consumo
Impuestos específicos al consumo
Otros impuestos
Total
Fuente:
1965
1975
1985
1995
2005
2010
2012
26.2
8.8
17.6
5.8
9.8
1.0
7.9
11.9
24.3
29.8
7.6
22.0
6.9
13.8
1.3
6.3
13.4
17.7
29.7
7.9
22.1
7.5
13.3
1.1
5.4
15.8
16.2
25.9
8.0
25.0
8.5
14.4
0.9
5.3
19.5
12.6
23.9
10.1
25.0
8.8
14.4
1.0
5.6
20.2
11.1
24.0
8.5
26.4
9.3
15.0
1.0
5.5
20.5
10.8
24.5
8.5
26.2
9.7
14.6
1.1
5.5
20.2
10.7
2.3
2.0
1.7
2.8
3.1
3.4
3.3
100
100
100
100
100
100
100
Revenue Statistics 2014 / Statistiques des recettes publiques 2014 - © OECD 2014
Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD
Países desarrollados
Fuente: Elaboración propia con datos de OECD (2015), Tax revenue (indicator).
doi: 10.1787/d98b8cf5-en (Accessed on 21 January 2015)
Países desarrollados
Fuente: OECD (2015), Tax on corporate profits (indicator).
doi: 10.1787/d30cc412-en (Accessed on 21 January 2015)
Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2015
….regiones muy distantes
Fuente: OECD (2015), Viewed on 21 January 2015 Source: OECD y CEPAL
II. Evolución de la estructura tributaria
de El Salvador 1980-2014
Directos e Indirectos
Impuestos directos e indirectos
Estructura porcentual
1980
100.0
32.4
24.4
12.0
12.4
6.2
1.8
1981
100.0
30.6
23.2
11.5
11.7
5.8
1.6
1982
100.0
31.1
23.7
11.4
12.3
5.5
1.8
1983
100.0
28.5
21.9
9.7
12.2
4.7
2.0
1984
100.0
25.3
19.9
8.6
11.3
3.6
1.8
1985
100.0
23.1
17.9
8.1
9.8
3.2
2.0
1986
100.0
20.7
17.0
7.2
9.8
2.3
1.4
1987
100.0
27.2
21.4
7.6
13.8
4.2
1.6
1988
100.0
28.8
21.8
8.2
13.6
4.7
2.3
Indirectos Internos
Específicos al consumo
Cigarrillos
Bebidas Alcohólicas
Refrescos
Derivados de petróleo
Otros
Servicios
Registro de Automóviles
Pasajes aéreos y otros
Impuesto sobre el consumo (ventas)
Timbres fiscales y otros
31.3
19.3
4.6
8.0
2.0
2.7
2.0
2.2
1.3
0.9
8.4
1.4
38.0
19.5
4.7
8.5
2.0
2.5
1.8
2.7
1.7
1.0
14.6
1.2
39.9
20.4
5.1
8.3
2.2
2.9
1.9
2.5
1.4
1.1
15.7
1.3
46.2
19.2
4.8
7.6
2.2
2.7
1.9
2.3
1.1
1.2
23.4
1.3
47.5
16.7
4.1
6.5
1.7
2.6
1.8
2.1
0.9
1.2
27.6
1.1
44.5
15.5
3.8
5.9
1.7
2.2
1.9
2.1
0.9
1.2
26.0
1.0
34.9
11.0
3.1
4.4
1.5
1.1
0.9
1.5
0.6
0.9
21.7
0.7
45.0
15.4
3.6
4.7
1.9
1.3
3.9
1.9
0.7
1.2
26.9
0.8
46.8
16.8
4.4
4.8
2.2
1.3
4.1
2.0
0.7
1.3
27.6
0.4
51.0
17.4
4.1
5.7
2.2
1.6
3.7
1.7
0.8
0.9
31.1
0.8
42.5
17.1
4.2
6.4
2.0
2.1
2.4
2.1
1.0
1.1
22.3
1.0
Indirectos Externos
Importaciones
Exportaciones
del cual: Café
Ajuste por atrasos en el pago de impuestos
38.9
10.2
28.7
28.4
2.6
33.1
8.9
24.2
23.8
1.8
29.5
8.4
21.1
20.7
0.5
25.8
8.3
17.6
16.9
0.5
27.8
9.3
18.4
17.8
0.6
32.0
10.2
21.8
21.5
-0.4
46.0
8.0
38.0
37.6
1.6
26.8
9.9
16.9
16.5
-1.0
23.1
8.4
14.7
14.4
-1.2
18.1
12.7
5.4
5.0
0.0
30.1
9.4
20.7
20.3
0.5
Indirectos Internos + Externos
70.2
71.1
69.4
72.0
75.3
76.5
80.9
71.8
70.0
69.1
72.6
Ingresos Tributarios
Directos
Renta
Ingreso Personal
Empresas
Patrimonio Neto
Transferencia de propidades
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales, MIPLAN.
1989 Promedio
100.0
100.0
30.9
27.9
23.7
21.5
10.3
9.5
13.4
12.0
4.8
4.5
2.4
1.9
Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
La introducción del IVA y la mayor apertura comercial con socios
regionales, reducen el aporte de impuestos al consumo e importaciones
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
Al cierre de 2014, continúa siendo el IVA el que más aporta al total (45.4%)
Sistema Tributario Salvadoreño 2009-2015p
Porcentajes del Total de ingresos tributarios
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
35.9
34.8
34.7
36.3
38.7
39.5
39.3
64.1
65.2
65.3
63.7
61.3
60.5
60.7
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015p
Indirectos
Directos
Fuente: Rendición_de Cuentas_ 2014-2015_MH_publicación.pdf
Dos pilares de la tributación…
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
Ambos, explican el 85.7% del total de ingresos tributarios…
…pero han perdido dinamismo desde 2011
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
Prociclicidad de ingresos y gastos
Fuente: Elaboración propia con cifras oficiales
Causas: “Alta carga de la deuda, la volatilidad macroeconómica, el débil acceso
a los mercados de capitales, y algunas características estructurales propias de
la región como son la alta volatilidad de las bases impositivas”. Gavin y otros
(1996), citado en Fuentes y Tobar (2004).
Impuestos en dos ½ décadas
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
Ingresos han aumentado y fueron absorbidos
por mayores gastos corrientes
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Esfuerzos de recaudación dieron resultados:
ingresos
7.4% del PIB
gastos corrientes 6.8% del PIB
No hubo mayor espacio para incrementar el ahorro …
…déficit es un problema estructural
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
…generó presiones sobre necesidades de financiamiento público
% del PIB
Déficit Fiscal
Pensiones
Amortizaciones Deuda Externa
Amortizaciones Deuda Interna
Pago de LETES
Otros
Usos
442.5
467.0
268.1
223.6
1,437.8
50.0
% del Total
15.3%
16.2%
9.3%
7.7%
49.8%
1.7%
Total Usos
2,888.9
100%
FANTEL
FOP CIP A
Desembolsos Préstamos Externos
Uso Depósitos
Colocación de LETES
Otros
Bonos Mediano Plazo
Eurobonos
Total Fuentes
Déficit sin Pens
Déficit + Pens.
1.8%
3.6%
Neces B. Financ
11.5%
Fuentes
23.6
467.0
191.4
14.1
1,147.5
74.1
171.3
800.0
2,888.9
% del Total
0.8%
16.2%
6.6%
0.5%
39.7%
2.6%
5.9%
27.7%
100%
27
Medidas de Eficiencia Tributaria
Impuesto al Valor Agregado
IVA
Indicadores de Eficiencia Tributaria
Impuesto de IVA
Tradicional
• Recaudación del IVA respecto del PIB,
dividido por la tasa normal del IVA
Eficiencia- c
• Recaudación del IVA como porcentaje del
consumo doméstico (privado y público)
dividida por la tasa del impuesto (Ebrill,
Keen, Bodin y Summers, 2001)
Eficiencia- m
• Ratio IVA importación como porcentaje del
PIB entre la tasa del IVA
• Ratio IVA importaciones como proporción
de las importaciones totales de bienes y
servicios entre la tasa del IVA
Índices de eficiencia tributaria
IVA TOTAL
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Tasa de evasión del IVA (estimación)
Cálculos del Autor
Eficiencia Tradicional IVA
% de Evasión IVA
Eficiencia- c IVA
% de Evasión IVA
2006
56.5%
43.5%
2012
60.1%
39.9%
2014
58.2%
41.8%
54.5%
45.5%
57.6%
42.4%
55.9%
44.1%
Cálculos propios
Eficiencia Tradicional IVA
% de Evasión IVA
MIP 2006
55.96%
44.04%
2012*
53.27%
46.73%
Fuente: Cálculos del autor.
* Aquino y Hernández (2014), estimación no oficial
Para fines ilustrativos
MIP 2006
2012*
MIP 2006
2012*
IVA Teórico
13%
2,216.78
2,953.96
IVA Teórico 1/
13%
1,807.1
2,367.5
1/ Calculado sobre el V A ajust ado de act ividades exent as
Evasión
PIB nom
Evasión
Millones US$
Millones US$
% del PIB
976.2
18,550.7
5.3%
1,380.3
23,813.6
5.8%
Evasión
PIB nom
Evasión
Millones US$
Millones US$
% del PIB
566.5
18,550.7
3.1%
793.9
23,813.6
3.3%
Índices de eficiencia tributaria
IVA
Declaración
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Índices de eficiencia tributaria
IVA
Importación
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Medidas de Eficiencia Tributaria
Impuesto sobre la Renta
ISR
Indicadores de Eficiencia Tributaria
Impuesto sobre Renta
Total
•
Recaudación del impuesto como proporción
del PIB dividida por la tasa del impuesto
(Stotsky y WoldeMariam, 2002)
Empresas
•
Recaudación del impuesto de empresas como
proporción del PIB dividida por la tasa del
impuesto
Personas
•
Personas: se aplica una escala progresiva
marginal a la base imponible de ingresos de
las personas (Tasa máxima: 30%).
Ratio del ISRP respecto del PIB multiplicado
por un factor de corrección (= ingresos
inferiores a la máxima tasa dividida por el PIB
per cápita) dividido por la tasa máxima del
impuesto a la renta de las personas
•
Índices de eficiencia tributaria
Impuesto
sobre la
Renta
ISR Total
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Índices de eficiencia tributaria
Impuesto
sobre la
Renta
Personas
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
Índices de eficiencia tributaria
Impuesto
sobre la
Renta
Empresas
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del BCR y del Ministerio de Hacienda
¿A qué se atribuye la baja eficiencia tributaria?
• Factores que explican la menor productividad del impuesto sobre la renta de las
empresas en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las personas
físicas son: evasión y elusión de impuestos, exenciones, y el hecho de que el
impuesto sobre la renta de empresas sólo se aplica a las fuentes nacionales
• Una alta proporción de las empresas subsiste en la informalidad, no tienen los
incentivos y regulación suficientes para moverse a la formalidad, lo que podría
estar incidiendo en la captación y eficiencia del impuesto sobre la renta.
• Según los VII Censos Económicos (con datos de 2004), los establecimientos de 4
y menos ocupados ascendieron a un total de 163,099, de esa cantidad el 89.8%
reportó no llevar contabilidad.
• 8.4% del total reportado por los VII Censos Económicos son establecimientos de
5 y más ocupados, generan el 84.75% del total de las ventas y otros ingresos de
operación; y se concentran en las actividades de Comercio, Servicios, Industria,
Transporte y Comunicaciones. Este segmento –grandes contribuyentes- puede
ser objeto de mayor atención por la Administración Tributaria con miras a
mejorar la eficiencia recaudatoria.
Resumen: Caracterización de la Política tributaria
1990
2000
Ingresos Tributarios
Directos
Indirectos
IVA
Renta
Consumo
Importaciones
Timbres fiscales
Patrimonio
Transferencias de propiedades
Uso de servicios
Otros
na
21.8%
14.0%
14.9%
30.2%
3.7%
2.2%
1.6%
11.7%
Indicadores de Eficiencia Tributaria IVA total
Eficiencia tradicional
Eficiencia-c
Método Input-Output (MIP)
Estimación de Evasión IVA total
Eficiencia tradicional
Eficiencia-c
Método Input-Output (MIP)
Método Input-Output (MIP) excluyendo actividades exentas
Indicadores de Eficiencia Tributaria Renta Total (ISR)
Renta de Personas
Renta de Empresas
Fuente: Elaboración propia con datos del MH y BCR.
7.9%
64.6%
4.9%
2006
2010
2012
Estructura Porcentual
100.0%
100.0%
34.8%
36.3%
65.2%
63.7%
2013
2014
100.0%
38.7%
61.3%
100.0%
39.5%
60.5%
53.1%
31.9%
3.6%
10.5%
52.6%
31.7%
3.9%
8.0%
49.7%
34.6%
4.2%
5.2%
48.8%
36.4%
4.3%
5.2%
46.2%
39.5%
3.9%
5.3%
45.4%
40.3%
3.9%
5.0%
0.9%
3.8%
6.3%
5.3%
5.1%
5.4%
46.8%
47.7%
56.5%
54.5%
55.96%
60.1%
57.6%
53.27%
60.1%
57.6%
58.2%
55.9%
53.2%
52.3%
43.5%
45.5%
44.04%
31.35%
43.7%
45.7%
39.9%
42.4%
46.73%
33.5%
39.9%
42.4%
41.8%
44.1%
13.8%
56.0%
7.2%
17.7%
52.4%
9.3%
19.6%
64.5%
7.9%
18.4%
64.0%
7.8%
20.6%
57.8%
10.9%
20.5%
55.8%
10.8%
Porcentajes
56.3%
54.3%
Conclusiones
• La política tributaria de El Salvador descansa en dos pilares
fundamentales: impuestos de IVA y de la Renta, que juntos aportan
el 85.7% del total de los ingresos tributarios de 2014.
• Los datos históricos de ingresos y gasto públicos muestran una
fuerte correlación con el ciclo económico, lo que caracteriza a la
política fiscal como pro-cíclica. Dentro de la arquitectura fiscal
contra-cíclica la inversión pública es un elemento fundamental
• Estimaciones de Índices de productividad y de eficiencia tributaria,
para el caso del IVA y de la Renta, señalan que se ha mejorado en
los últimos años. Para el año 2014, se estimó un índice de
eficiencia-c del IVA total de 56% y para el impuesto sobre la Renta
personal se estimó en 55.8%.
Conclusiones
• La menor productividad del impuesto sobre la renta de las empresas
en comparación con el IVA y el impuesto sobre la renta de las
personas es consecuencia de las exenciones, de la evasión y de la
elusión, alta informalidad, debilidad de incentivos y de regulación
que simplifique el proceso para formalizarse.
• La tasa de evasión del IVA para 2014 se estimó entre 41.8% - 44.1%,
según los indicadores de eficiencia tributaria calculados. Si se
excluyen las actividades exentas, se estima en 33.5% para 2012 y
equivale al 3.0% del PIB.
• Se ha progresado en materia de presión tributaria, pero la evidencia
disponible señala que aun hay espacio para mejorar.