PPPs (Relaciones público-privadas) en el sector público local

PPPs (Relaciones público-privadas) en el sector público local español.
OdSP-UCM
PPPs (Relaciones público-privadas) en el sector público local español
Observatorio de los Servicios Públicos
Universidad Complutense de Madrid
www.ucm.es/info/odsp
La presente investigación ha sido financiada por F.S.A.P.-CC.OO.
www.fsap.ccoo.es
Contenidos:
T1. Contexto nacional. ............................................................................................................................................... 2
T2. El caso de la PPP en el ciclo urbano del agua de Alcalá de Henares ................................................................... 5
3. Los servicios de las ONGS financiadas con subvenciones públicas: el caso de FRATER Madrid. ....................... 7
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1. Contexto nacional
En España se pueden identificar tres niveles de gobierno: el central, el autonómico (17
regiones) y el local (más Ceuta y Melilla con un estatuto especial). En sentido estricto, las
entidades locales se precisan en el artículo 3 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL
7/1985, de 2 de abril) de 1985. Siendo: a) el municipio, administrado por el Ayuntamiento, un
total de 8000; b) la Provincia, que es <<una Entidad local determinada por la agrupación de
municipios con personalidad jurídica propia y plena capacidad en el cumplimiento de sus
fines>> (art.31.1 LBRL 7/1985, de 2 de abril) y se gobierna y administra por la Diputación u
otras Corporaciones de carácter representativo1 (art.31.3 LBRL 7/1985, de 2 de abril) y; c) las
Islas, administradas por los Cabildos o Consejos Insulares, son Canarias y Baleares.
Asimismo, existen otras entidades locales menores como son las áreas metropolitanas,
mancomunidades o las comarcas, todas ellas fruto de la cooperación de diversos municipios.
Asimismo, todas las administraciones, incluida la local, tienen potestad para crear empresas
públicas, organismos autónomos, patronatos u otros entes jurídicos autónomos. Cada una de
estas administraciones tiene distintas competencias, algunas con carácter exclusivo y otras
compartidas. El ejercicio de las mismas es autónomo, tal y como prevé la Constitución
Española de 1978, la LBRL de 1985 en su artículo 1 y la Carta Europea de Autonomía Local
en su artículo 4.2, adoptada por España el 1 de marzo de 1989.
El 50,2% de la población española (21.695.909 hab.) se asienta en los 119 municipios
mayores a 50.000 habitantes2. El sector local significa actualmente el 14% del gasto total del
sector público. Si bien, las necesidades reales de financiación son mucho mayores. De hecho,
en 2003, se cifraba dicha necesidad en 565 millones de euros3. Esta cifra se aleja de la que la
Federación Española de Municipios y Provincias demanda. Esto es, un 33% del total del gasto
público4. En relación con los ingresos fiscales del sector local, en porcentaje del PIB, suponen
el 3%. Una cifra reducida si consideramos que la suma total de los ingresos de todas las
administraciones públicas en España es de un 35,66%5 en porcentaje del PIB. Ello se observa
claramente en que la capacidad de gasto de las Corporaciones Locales españolas es de 950
euros por habitante frente a una media ponderada, en relación a los 15 primeros miembros de
la U.E., que se sitúa en 2500 euros6. En relación al empleo, el sector local supone el 21% del
total del sector público en España7.
Los procesos de reforma y modernización de la administración pública han sido muy
significativos en España desde los años 80, debido fundamentalmente al desarrollo del Estado
del Bienestar y al establecimiento de los principales servicios públicos: sanidad, educación,
sistema fiscal, etc. Durante esa década la prioridad fue incrementar el nivel de cobertura de
servicios públicos y para ello, las PPP fueron utilizadas como instrumentos que contribuían a
tales fines, con un impacto presupuestario usualmente inferior a la gestión directa de servicios.
Por otra parte, en los años 90 se identifica también en España la llamada nueva gestión
pública (NGP, en adelante) es una guía generalizada de gobierno. Marcada por la voluntad de
1
Para el caso de las Comunidades Autónomas uní provinciales no insulares, el gobierno de la misma compete a la propia Comunidad
Autónoma. De modo que, en las Comunidades Autónomas de Madrid, Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra y Asturias no existen las
Diputaciones, integrando la administración provincial en la autonómica.
2
Datos del censo del Instituto Nacional de Estadística, 2001. www.ine.es
3
Necesidad de financiación de las administraciones públicas. Avance de las actuaciones económicas y financieras de las administraciones
públicas españolas. Ministerio de Economía y Hacienda del Reino de España, 2003. Pp-13
4 Resolución Primera de la VIII Asamblea de la de la FEMP, en materia de Haciendas Locales de 24 de enero de 2005.
5
Distribución institucional de la presión fiscal. Ingresos fiscales en porcentaje del PIB. Avance de las actuaciones económicas y financieras de
las administraciones públicas españolas. Ministerio de Economía y Hacienda del Reino de España, 2003. Pp-24.
6
Informe sobre la situación actual de los Ayuntamientos: carencias económicas y problemas de gestión. FEMP, Enero de 2005.
7 Fuente: Elaboración del CLAD con base a los datos suministrados por el Ministerio de Administraciones Públicas. Dirección General de
Organización Administrativa, con base a las cifras publicadas en los Boletines Estadísticos del Registro Central de Personal correspondientes a
las fechas indicadas. Datos del año 2000.
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redefinir el paradigma y ámbito de la administración pública . Algunas de las características
de la llamada NGP son su interés por: a) Incentivar la reducción del tamaño del sector público
a través concesiones, privatizaciones, PPPs, etc.; b) Descentralizar las organizaciones; c)
Desmantelar de la estructura estatutaria y de derecho; d) Introducir una nueva filosofía
orientada al cliente y; e) Introducir técnicas y métodos del sector privado en la esfera pública
bajo la hipótesis de contribuir con ello a la economía, la eficacia y la eficiencia. Si bien, se ha
de notar que pese a su aparente neutralidad <<los discursos modernizadores son
inherentemente políticos e ideológicos y su construcción es el fruto de la conquista política9>>
neoliberal, en este caso.
Desde el año 1955, la legislación de régimen local acogía fórmulas jurídicas específicas que
permitían ciertas formas de PPPs. Sin embargo, tras la Constitución democrática de 1978, la
introducción de las PPPs en la administración local española ha logrado mayor vigor,
impulsada por siete factores interconexos:
1. Uso de las PPP para incrementar el nivel de cobertura de los servicios públicos.
2. Contexto internacional, especialmente incentivado por la transposición
de
normativas “liberalizadoras” de la U.E. y la política económica derivada del tratado
de Maastrich que impone limites al endeudamiento y al déficit público.
3. Reformas legislativas coherentes con el contexto internacional.
4. Amplísimo desarrollo de nuevas formas de organización pública: agencias,
empresas públicas, etc. De manera que, entre el año 1984 y 1991 las
transferencias realizadas desde los ayuntamientos a estas nuevas unidades
crecieron un 314%10
5. Búsqueda de fórmulas de gestión más flexibles o dicho de otra manera, huída del
derecho administrativo.
6. Dificultades para incrementar la presión fiscal.
7. Financiación insuficiente de los entes locales ante la avalancha de demandas
ciudadanas y servicios de un país carente de ellos donde además, el sector local
asume competencias sin financiación, motivado por su cercanía a los problemas
sociales y a la necesidad de resolverlos.
Con todo, esta evolución ha derivado en un menor control, legal, administrativo, contable y
democrático sobre el sector público local. De modo que, tampoco se ha compensado
suficientemente por otros nuevos controles de eficiencia, economía, impacto social o
resultados de las políticas públicas11 que verifiquen el acierto, o no, de este cambio.
En la actualidad, el marco jurídico nacional que ampara el desarrollo de las PPPs en España
se sustenta en las siguientes normas de ámbito estatal y de aplicación al sector local:
8
Un claro ejemplo de lo que se pretende con este nuevo paradigma lo refleja el National Performance Review (1994) del Vicepresidente de
EE.UU., Al Gore. Este texto se fundamente en cuatro pilares: 1. Reducir papeles y trámites; 2. Descentralizar autoridad; 3. Trabajar mejor y a
menor coste y; 4. Satisfacer al cliente, introducir dinámicas de mercado y calidad.
9
Villoria, Manuel (1997) Modernización administrativa y gobierno post burocrático, página 80 en , La nueva administración pública. (Bañón,
Rafael y Carrillo, Ernesto. Compiladores). Alianza Textos. Madrid
10
López Hidalgo, J. (1995) “Descentralización en la gestión de los servicios”. Revista de Análisis Local, nº 1, junio-julio, pp. 5 y 6.
11
Nótese que la función de los Órganos de Control Externos en España tienen un enfoque básicamente de control de legalidad. Este parámetro
no es, sin embargo, el único que deberían observar si atendemos a la realidad actual de estos Entes. Asimismo, experiencias de control y análisis
como el Observatorio Español de Privatizaciones, creado por la UCM y CCOO (www.ucm.es/info/odsp), son únicas en relación al estudio de
éstos desde una nueva concepción, más acorde con los principios y valores por los que supuestamente se guían tales Entes.
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Ley
Articulado
que
define
los
posibles
modelos
Public Private Partnerships (relaciones público-privadas):
ƒ Ley 7/1985,
de 2 de abril,
reguladora
de las Bases
del Régimen
Local
Art.
85.2.B.
Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de
servicios públicos en el artículo 156 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
(*)
Artículo
155.
Poderes
de
la
Administración
y
ámbito
del
contrato.
1. La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su
competencia, siempre que tengan un contenido económico que los haga susceptibles de
explotación por empresarios particulares. En ningún caso podrán prestarse por gestión
indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.
Artículo
156. (*)
Modalidades de la contratación: La contratación de la gestión de los servicios públicos
adoptará cualquiera de las siguientes modalidades:
a) Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y
ventura, siendo aplicable en este caso lo previsto en los apartados 1 y 3 del artículo
232 de esta Ley.
b) Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participaren
en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en
el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones
análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate.
d) Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por
medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.
Artículo
157
Duración. El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o
indefinido...
ƒ Real Decreto
Legislativo
2/2000, de 16
de junio, por
el que se
aprueba el
texto
refundido de
la Ley de
Contratos de
las
Administracio
nes Públicas
a)
b)
c)
ƒ Ley 13/2003,
de 23 de
mayo,
reguladora del
contrato de
concesión de
obras públicas
de
gestión
OdSP-UCM
pública
basados
en
las
Cincuenta años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la
explotación de servicio público, salvo que éste sea de mercado o lonja central
mayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad de economía mixta
municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años.
Veinticinco años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio
público no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.
Diez años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público
cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén
comprendidos en la letra a).
Esta ley desarrolla y regula con mayor detalle los contratos de concesión recogidos en la TRLCAP. Entre los
instrumentos de financiación privada de infraestructuras públicas que regula esta Ley 13/2003 se
recoge:
a) el llamado método alemán: construcción mediante un contrato administrativo de obra bajo la modalidad
de abono total del precio. El contratista privado financia y la Administración paga de modo aplazado
según regula el artículo 147 de esta Ley.
b) Construcción y explotación de la obra pública en régimen de concesión, confiriendo el protagonismo
principal, bajo la tutela y control de la Administración, a la iniciativa y capital privados, opción esta en la
que queda incluida la variedad del contrato de concesión que incorpora la obligación adicional para el
concesionario de construir una obra u obras diferenciadas de la que es objeto de concesión, pero vinculadas
a ella.
Esta ley responde a las exigencias de la Comisión Europea, expuestas en su Comunicación Interpretativa
2000/C 121/02, publicada en el Diario Oficial de la Comunidad Europea de 29 de abril de 2000.
En relación a la normativa actual, todos los sectores bajo competencia de la administración
local serían susceptibles de desarrollar PPPs, excepto las que impliquen ejercicio de
autoridad. Es decir, quedan fuera del ámbito potencial de las PPPs: ordenación, gestión y
ejecución de disciplina urbanística, policía
Total: 18.490.152.746 euros
local, protección civil, extinción de incendios,
OTROS
ordenación del tráfico, protección de la
SEGURIDAD
11%
salubridad pública y protección del medio
3%
AGUA
ambiente.
34%
SERVICIOS
SOCIALES
23%
MEDIO
AMBIENTE
29%
Por sectores, los contratos de PPPs en el
marco local entre el año 2000 y marzo de
2005 ascienden a más de 18 millones de
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euros. Así, en el gráfico anexo, se observa la tipología de gasto acometido por sectores.
(Fuente: OEP-UCM, 2005).
Por último, cabe indicar que la política del sindicato FSAP-CC.OO. en relación a las PPPs a
nivel local se caracteriza por: a) Defensa de la calidad y la cobertura a todos los ciudadanos
de los servicios públicos; b) Defensa y mejora de las condiciones laborales de los
trabajadores, estén estos adscritos de modo directo a una administración o una PPP y; c)
Demanda de un marco de relación definida de dialogo y consenso en relación a la gestión de
los contratos de PPPs que propicie un papel activo de los sindicatos en la toma de decisiones,
en el establecimiento de condiciones específicos y su posterior evaluación.
2. El caso de la PPP en el ciclo urbano del agua de Alcalá de Henares
Alcalá de Henares es una ciudad de 176.000 habitantes, situada a 30 km. de Madrid, con un
amplio desarrollo del sector servicios e industrial. Su Ayuntamiento ha estado gobernado por
partidos de centro -izquierda (PSOE e IU) desde 1977 hasta 2003, cuando ganó el PP (de
centro derecha).
Mientras que en toda la Comunidad Autónoma de Madrid los servicios de abastecimiento y
saneamiento de aguas los realiza eficazmente la empresa pública Canal de Isabel II12, Alcalá
de Henares era el único municipio importante de toda la Comunidad que no era abastecido por
dicha empresa ya que, históricamente, pertenecía a una mancomunidad (Aguas del Sorbe)
que aprovisionaba en alta, realizaba los tratamientos y transportaba hasta los depósitos
municipales el agua.
En diciembre de 2003 el gobierno del PP inicia los trámites para la concesión (PPP) de la
gestión del agua en la ciudad. Como consecuencia de ello publica en enero un pliego
económico y otro técnico para licitar la concesión. En ellos se establece que los precios del
agua no podrían incrementarse más que lo que lo hiciera el IPC hasta el año 2013. Si bien,
como el Ayuntamiento queda obligado a mantener el equilibrio económico-financiero de la
concesión esto podría suponer que el concesionario justifique pérdidas con lo que aquel
tendrá que, o bien a través de las tarifas o bien a través de subvenciones, incrementar su
retribución al concesionario. Los argumentos utilizados por el gobierno municipal para optar
por la concesión como fórmula de gestión se resumen en: a) Posición ideológica política a
favor privatización de lo público; b) Mal funcionamiento del Servicio Municipal de gestión del
agua; c) Mayor eficacia de la empresa privada; d) Mal estado de la red de abastecimiento; e)
La privatización permitirá un servicio más rentable y finalmente; f) Baja profesionalidad de los
trabajadores del Servicio Municipal. Se ha de matizar que todas estas afirmaciones del equipo
de gobierno a favor de la privatización fueron realizadas sin ningún estudio técnico que las
argumentase o demostrase. Es decir, no existió, ni existe ningún estudio, de ningún tipo que
demuestren la veracidad de tales argumentos.
Point of view Mesa del Agua’s three-page leaflet:
Al mismo tiempo, entre los meses de diciembre de 2003 y
enero de 2004, los partidos políticos de la oposición, los
sindicatos y diversos colectivos ciudadanos crearon una
plataforma ciudadana alternativa al proceso de concesión,
denominada: “Mesa por el Agua” con amplia capacidad de
movilización. Los objetivos de la misma fueron: a) Paralizar
el proceso de concesión, solicitando la continuación del
plan estratégico de modernización comprendido entre los
años 2002-200513; d) Mantener la gestión pública del agua;
c) Debatir con transparencia las alternativas para mejora la gestión del agua; y finalmente, d)
Buscar el consenso social respecto de la decisión que se adoptase. Entre las diversas
alternativas que se debatieron en la Mesa del Agua se planteó la posibilidad de crear una
12
http://www.cyii.es/www/publico/index_esp.html
13 Dotado con 9 millones de euros y de los cuáles ya se había ejecutado una partida que renovó 60km. de la red.
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empresa pública municipal de gestión del agua e incluso, la creación de una colaboración
pública-pública entre el Ayuntamiento y el Canal de Isabel II.
En este sentido, la actuación de los sindicatos ha sido y es fundamental en la defensa del
servicio público, en la protección de los trabajadores y en la presentación de alternativas a la
concesión. A través de ellos también se llamó al asesoramiento del OdSP-UCM quién realizó
un análisis técnico del proceso14 que evidenció numerosos errores en el desarrollo de la
concesión y de falacias en los argumentos utilizados para fundamentarla. El OdSP-UCM ha
realizado informes técnicos sobre aspectos: económicos, gerenciales, sociales,
medioambientales, legales y técnicos así como, sobre el pliego técnico. Finalmente, el OdSPUCM ha realizado recomendaciones al Gobierno Local y a las asociaciones civiles de Alcalá.
Por otra parte, estos estudios han demostrado las falacias relativas a la supuesta eficiencia
que generaría la empresa privada. Asimismo se comprobó que la decisión tomada se realizó a
pesar de la inexistencia de estudios y análisis técnicos previos a la concesión sobre el estado
de la red, las necesidades de formación del personal, la cualificación del mismo, las
necesidades de inversión en recursos y en la red así como, de la eficacia y eficiencia del
servicio actual.
En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid se publicó el día 8 de junio de 2004 la
concesión del servicio de abastecimiento de agua en el municipio de Alcalá de Henares por un
periodo de 25 años (con posibilidad de cinco prórrogas de cinco años cada una) a una Unión
Temporal de Empresas (UTE) formada por dos empresas privadas (Aqualia-Gestión Integral
del Agua y SUFI.SA) y una empresa pública (Canal de Isabel II), en virtud del acuerdo del
Pleno del Ayuntamiento de 7 de mayo de 2004. No obstante, Ante la decisión tomada por el
Ayuntamiento de Alcalá de Henares, IU presentó un recursos ante los Tribunales en julio de
2004. Tras admitir a trámite el recurso, el Juez ha requerido información del Ayuntamiento
para proceder a la instrucción. Todavía no se ha producido ninguna sentencia al respecto.
Desde entonces, la empresa encargada de la concesión
ha mantenido un nivel de prestación y calidad de los
servicios idénticos al preexistente. En relación a las
condiciones laborales de los trabajadores cabe decir que,
de los 30 operarios que tenía el servicio municipal tan sólo
cinco han optado por incorporarse a la plantilla de la
empresa concesionaria y el resto, se ha reubicado en
otros
servicios
y
unidades
administrativas
del
Ayuntamiento de Alcalá, desempeñando tareas de
conservación, mantenimiento, limpieza viaria, etc.
Point of view of the Local Gov: three-page leaflet:
Al mismo tiempo, es importante destacar los escasos o casi nulos mecanismos de control
técnico y análisis de datos que el Ayuntamiento de Alcalá ha establecido para verificar el grado
de cumplimiento del contrato por parte de la empresa concesionaria. Así como, la inexistencia
de estudios, previos o actuales, sobre eficiencia la empresa o transparencia en la rendición de
cuentas. Con todo, la presente concesión además ha anulado la participación ciudadana y
sindical en la toma de decisiones sobre la gestión del agua en la ciudad.
Por ultimo, cabe destacar cómo la acción de los sindicatos en el proceso de concesión ha sido
muy activo. Ello ha supuesto, además del cumplimiento de sus fines de defensa de la calidad
de los servicios públicos y los derechos de los trabajadores, una mejora en la percepción
social y en la imagen de los sindicatos en la Comunidad de Madrid. Aspecto que se ha visto
remarcado por el alto nivel técnico de sus propuestas. Con todo, los sindicatos han aprendido
del caso de Alcalá su capacidad para generar acciones eficaces, vinculando las propuestas
técnicas alternativas con la sinergia que supone ligarse a los colectivos ciudadanos para la
defensa de los intereses colectivos.
14
Para ver en detalle los diversos informes elaborados puede consultarse en www.ucm.es/info/odsp/oep/alcala/inicioalcala.htm
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3. Los servicios de las ONGS financiadas con subvenciones públicas: el caso de
FRATER Madrid
La Comunidad de Madrid ha destinado, en 2005, el 5,8% del total de su presupuesto a gastos
de servicios sociales. Entre otros, sus principales líneas de trabajo son: a) Inmigrantes, b)
Menores y familia, c) Personas con discapacidad. La demanda de este tipo de servicios se ha
visto se ha visto incrementada en los últimos diez años por el incremento poblacional y la
presión que ejercen colectivos inmigrantes. La voluntad de prestar servicios por la institución
es limitada por su capacidad de gasto. De ahí que, desde el año 1990 las PPPs se han
entendido como un mecanismo para incrementar la prestación de servicios, sin incrementar el
gasto público en la proporción en la que las demandas lo han hecho. Esta práctica ha sido
consolidada al establecerse como preferente por la Ley 11/2003, de Servicios Sociales. Ante
la posibilidad de incrementar la prestación directa de servicios públicos, la Comunidad optó por
el desarrollo de las PPPs con diversas asociaciones debido a que aquellas tienen un coste
directo más reducido. Este coste comparativo menor se debe fundamentalmente a las peores
condiciones laborales del personal contratado por las asociaciones así como, a la existencia
de colaboradores voluntarios no remunerados.
La concreción de este tipo de contratos de PPPs con asociaciones en Madrid es la realización
de convenios o contratos programa con aquellas. En los mismos se establece que la
Comunidad pagará a la asociación una subvención por la cual la citada asociación se
compromete a dar servicios específicos, en un horario, días y número concreto. Para verificar
la realización de los mismos, la asociación habrá de demostrar que ha ejecutado lo acordado y
la administración, en su caso, tiene la potestad para inspeccionar y verificar que efectivamente
se ha acometido. Una vez se considera que se ha realizado el servicio, la Comunidad paga el
servicio o en su caso, lo hace proporcionalmente respecto de lo que aquella hubiere cumplido.
So accountability in this case is guaranteed.
La Fraternidad Cristiana Matritense de Enfermos y Minusválidos (FRATER, en adelante) se
fundó hace más de treinta años como un movimiento eclesiástico (no vinculado a la jerarquía
de la institución de la Iglesia) orientada a personas disminuidas afectadas por enfermedades
crónicas. Actualmente, FRATER tiene un estatuto civil como organización sin ánimo de lucro.
Esta asociación es un ejemplo de ONG de tamaño pequeño o medio que provee servicios
sociales dependientes de las subvenciones de la Comunidad de Madrid. FRATER Madrid
realiza tres tipos de servicios para personas disminuidas: a) Servicio de integración social
(ocio y actividades culturales principalmente; b) Servicio de empleo; c) Servicio de orientación
e información. Dividido en tres áreas: c.1.) Cuidados sociales; c.2.) Cuidados psicológicos; c.3)
Asesoramiento legal. Las alternativas de la Comunidad de Madrid para la gestión y provisión
de este tipo de servicios fueron las siguientes: 1. Sector público; 2. Empresas privadas; 3.
Organizaciones sin ánimo de lucro: 3.a) A través de contratos con ellas; 3.b) A través de
subvenciones, como el caso que se analiza aquí.
La tercera alternativa (3.b) tiene dos ventajas: el uso de las facilidades y conocimientos que
tienen las redes asociativas y su coste inferior al servicio prestado por el sector público. Así
pues, la cooperación entre organizaciones sin ánimo de lucro y entidades públicas puede ser
muy beneficioso para ambas y para las personas que necesitan tales servicios.
La política de subvenciones para las organizaciones no lucrativas es un caso especial de PPP.
Por una parte, tenemos algunos servicios necesarios que son actualmente provistos por
aquellas con eficiencia. Por la otra, las administraciones públicas no siempre tienen la misma
corresponsabilidad con ellas: cada año (o periodos de dos años para las subvenciones de la
U.E.) dan las subvenciones. Ello hace que las asociaciones no puedan diseñar un
planeamiento a medio plazo ya que, la financiación no se garantiza. Por otra parte, muchas
actividades requieren de inversión para su realización antes de conocer si la subvención ha
sido concedida; esto significa un riesgo para la organización que no siempre puede suplir.
Esta política de subvenciones también tiene consecuencias en el empleo: a) Los salarios son
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mucho menores que los percibidos en el sector público para la realización del mismo trabajo;
Los trabajadores de las asociaciones tienen una alta inestabilidad: sus trabajos dependen de
variables políticas más que la efectividad de sus acciones; c) Las asociaciones no saben si las
subvenciones han sido concedidas hasta, al menos, tres meses después de haberlas
solicitado. Esto significa que la asociación tiene que pagar cinco meses de salario de sus
limitados recursos propios y ello no siempre es posible.
Todo ello supone una contradicción entre lo que la Administración declara como objetivopara
el fomento del empleo, promoviendo la contratación de profesionales de ONGs y el efecto real
de este tipo de política, un empleo de muy baja calidad y muy altas restricciones para que las
asociaciones puedan incrementar su número de empleados o mejorar sus condiciones.
En este sentido, las organizaciones sindicales observan que el papel que desempeñan este
tipo de asociaciones puede ser eficaz en términos sociales y eficiente en términos financieros.
Si bien, el desarrollo y mantenimiento del actual modelo de relación de PPP no facilita un
planeamiento estratégico y estable de la asociación, ni de la calidad de los servicios a prestar
a la ciudadanía, ni tampoco de las condiciones laborales de los trabajadores. Las normas
jurídicas (ley de subvenciones) en vigor15 y el actual modelo de relación público-privado para
este tipo de servicios obliga a las asociaciones al adelanto de recursos económicos durante
meses, debido a la lentitud del proceso de subvenciones. Esta serie de dificultades repercuten
en el empeoramiento de los servicios públicos que aquellas prestan durante algunos meses
pues, no siempre estas asociaciones tienen recursos para autofinanciarse. Al tiempo que,
obligan a modelos de contratación del personal temporales y muy inestables.
De manera que, se hace necesario que los sindicatos sigan demandando la mejora de este
tipo de PPPs, acelerando los trámites para la financiación de las asociaciones sin ánimo de
lucro y permitiendo que se desarrollen contratos o convenios plurianuales. Ello permitiría
garantizar la calidad de los servicios públicos que aquellas prestan al tiempo que, mejorarían
las condiciones salariales y de estabilidad de sus trabajadores.
15
Nótese la ley 38/2003 de 17 de noviembre de subvenciones que regula el proceso de concesión, gestión y justificación de las mismas. De
manera que, se específica con detalle la concesión, gestión y los controles que las mismas conllevan.
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