dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN 1
DICTAMEN Nº. 1/2002, de 10 de enero.*
Expediente relativo a resolución de contrato incoado por el Ayuntamiento de Cabañas
de la Sagra (Toledo) para la rescisión de la concesión administrativa del servicio de
abastecimiento de agua potable.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de diciembre de 1992, el Alcalde de Cabañas de la Sagra y la empresa I.
suscribieron contrato administrativo cuyo objeto era la prestación del servicio de distribución domiciliaria de agua a la población.
En el apartado tercero del citado contrato se establece que el mismo tendrá idéntica duración que el formalizado previamente entre dicha empresa y la Mancomunidad de Aguas de
la Sagra Baja para la explotación del servicio de abastecimiento y distribución de agua en
alta a los municipios que la integran, al que afirma queda supeditado y condicionado dado el
carácter de subsidiariedad con que se efectúa la adjudicación.
El Pliego de cláusulas rector de esta última relación contractual establece en su artículo
8 denominado “duración del contrato”, que “el contrato tendrá una duración de dos años a
partir de la fecha de la firma del [mismo], prorrogables por la tácita salvo denuncia expresa
de alguna de las partes, notificada seis meses antes del vencimiento”.
Por su parte, en el estudio técnico-económico presentado por el contratista como oferta
a la licitación y que se acompaña como anexo V al contrato, se expresa que la concesión
tendrá una duración de diez años prorrogables tácitamente por periodos iguales hasta el
máximo legal, salvo denuncia expresa por alguna de las partes manifestada al menos con
seis meses de antelación al vencimiento.
En sesión celebrada el 17 de octubre de 2001, el Pleno del Ayuntamiento de Cabañas
de la Sagra acordó comunicar a I. la intención de la Corporación de no prorrogar por más
tiempo el contrato de concesión para la prestación del servicio de abastecimiento de agua a
domicilio, con efectos de 28 de febrero de 2002.
Asimismo, se acordaba conceder a dicha entidad un plazo de diez días para que manifestara cuanto a su derecho conviniera, advirtiendo de que en caso de plantearse oposición,
sería preceptivo solicitar el dictamen de este órgano consultivo.
Dentro del plazo concedido, el representante de la empresa presentó escrito de alegaciones, manifestando su oposición al acuerdo adoptado por el órgano plenario.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
La resolución, entendida por la doctrina como medida última a la que acudir siempre
con el único fin de preservar el interés público insito en cada relación contractual, implica
la terminación anormal o traumática de la concesión, produciéndose generalmente con
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Ponente: Ángel Ortega Benayas
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anterioridad a la finalización de su vigencia, al existir motivos imputables a cualquiera de
las partes que inciden en su buena ejecución y en el funcionamiento final del servicio público gestionado y que se incardinan en alguna de las causas recogidas de modo tasado en la
Ley.
Esta figura se diferencia de manera evidente de la extinción normal del contrato, producida por expiración natural del plazo para el que el mismo fue fijado, sin que concurra
causa alguna imputable a cualquiera de las partes que haya afectado a la prestación del
servicio adjudicado.
El Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en numerosos pronunciamientos (entre
otras en sus sentencias de 16 de julio de 1982, RJ Ar. 5449; de 4 de julio de 1983, RJ Ar.
3967; de 2 de enero de 1987, RJ Ar.1708 y de 31 de octubre de 1988, RJ Ar. 8356) la distinción entre ambos supuestos, extinción y resolución, los cuales se producen por causas
diferentes y presentan efectos dispares, señalando que la extinción del contrato por el vencimiento del plazo pactado no requiere más requisito que el simple transcurso de éste, supuesto de conclusión absolutamente normal y de obligatorio acatamiento para las partes,
sin más exigencia formal para llevarlo a efecto que la mera notificación del propósito de no
continuar con el contrato, con la anticipación que el mismo establezca, sin que, como manifiesta en el último de los pronunciamientos citados, la formalización de la misma requiera
la tramitación de expediente contradictorio en el que se conceda audiencia al contratista.
CONSIDERACIONES
I
La Consejera de Administraciones Públicas ha sometido a la consideración del Consejo Consultivo el expediente de rescisión de la concesión administrativa del servicio de abastecimiento de agua potable a la población, sustanciado por el Ayuntamiento de Cabañas de
la Sagra (Toledo).
De los diferentes documentos incorporados al expediente se deduce que la intervención
de este órgano consultivo en el procedimiento viene motivada en la oposición a la rescisión
propuesta manifestada por el contratista en el trámite de audiencia concedido al efecto. Así
lo prevén de modo preceptivo los artículos 59.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16
de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, de desarrollo parcial de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que exigen de modo obligado el pronunciamiento de este órgano en los supuestos de resolución contractual en los que se formule tal oposición, debiendo conectar la regulación contenida en los mismos con lo dispuesto
en el artículo 57 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, que prevé la participación del Consejo en los asuntos tramitados
en el ámbito local cuando preceptivamente venga establecida en las leyes.
No obstante, tal como se expondrá en consideraciones posteriores, el expediente sometido a consulta contempla un supuesto normal de extinción del contrato por cumplimiento
del plazo y no propiamente de resolución contractual, razón ésta por la que no le será de
aplicación la regulación establecida en los anteriores preceptos, produciéndose la intervención del Consejo Consultivo en el procedimiento no de modo preceptivo como requieren los
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mismos, sino con carácter facultativo según lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 7/1997
mencionada.
Asimismo, es preciso reseñar que si bien en un primer momento el Pleno acordó que se
solicitara el dictamen de este órgano con carácter urgente, tal acuerdo no fue materializado
finalmente por el Alcalde en su oficio de remisión, razón por la que se ha estimado aplicable
al presente supuesto el plazo ordinario previsto en el artículo 51.1 de este último cuerpo
legal.
II
Para la formulación de consultas facultativas ante este órgano el artículo 55 de la Ley
7/1997, de 5 de septiembre, reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo mencionado
anteriormente, requiere únicamente que el asunto objeto de las mismas alcance “especial
trascendencia o repercusión”.
No obstante, a tales consultas le son igualmente de aplicación los requisitos establecidos de manera genérica para la tramitación de cualquier asunto ante el Consejo, independientemente del carácter que revista su intervención, los cuales se refieren a:
- órgano con competencia para formular dichas consultas, regulado en lo que al presente supuesto se refiere en el artículo 57 de la Ley, que prevé la necesidad de que lo
acuerde el Pleno corporativo, remitiendo su solicitud a través de la Consejería de
Administraciones Públicas.
- necesidad de que a la petición de consulta se acompañe toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada, recogido en el artículo 53.1 del citado texto legal.
- exigencia de concretar con la mayor precisión posible los términos de la consulta,
previsto en el artículo 36 del Reglamento de dicho órgano consultivo. Este último requisito resulta especialmente necesario en las consultas facultativas, en cuanto en los
procedimientos de intervención preceptiva cuenta este órgano para su pronunciamiento con el Anteproyecto o Proyecto de norma que se pretende aprobar o con la
propuesta de resolución que se intenta adoptar, en la que se especifican claramente
los términos en los que se requiere su intervención, derivando, por el contrario, en las
consultas facultativas el objeto de éstas, de los términos en que se formulan.
En relación al cumplimiento de los requisitos señalados, hay que indicar en primer lugar que, tal como establece el artículo 57 citado, la solicitud de dictamen ha sido acordada
por el Pleno de la Corporación canalizándose a través de la Consejería de Administraciones
Públicas, cuya titular la ha planteado ante este Consejo.
En cuanto al requisito exigido por el artículo 55 de la Ley 7/1997 referente a la relevancia de la cuestión planteada es preciso destacar, en similar sentido al mantenido en otras
ocasiones por este órgano consultivo (entre otros, en sus dictámenes número 18 y 19 de
2000, ambos de 21 de marzo; 21 de ese mismo año, de 28 de marzo y 63 de 2001, de 16 de
mayo), que no parece conveniente cuestionar el cumplimiento del mismo una vez sometido
el asunto a consulta, pues como premisa de carácter general debe entenderse que la propia
entidad consultante, atendiendo a la trascendencia que el asunto presenta en su ámbito de
actuación, ha tenido en consideración la incidencia del requisito mencionado y su efectiva
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concurrencia en el supuesto generador del dictamen, para materializar formalmente la voluntad de consulta. No obstante lo anterior, en el presente caso se deduce con claridad que la
decisión administrativa que comporta el expediente remitido afecta a la prestación de un
servicio básico del municipio consultante, lo que lleva consigo la necesidad de garantizar la
legalidad de la misma previamente a su adopción definitiva.
Por otra parte, se ha aportado documentación relativa a la concesión del servicio consistente en el documento contractual suscrito entre el Ayuntamiento de Cabañas de la Sagra
y la empresa I. al que se adjuntan todos sus anexos, pliego de cláusulas administrativas
generales por el que el mismo se rige, contrato suscrito entre la Mancomunidad de Aguas de
la Sagra Baja y la citada entidad en el que trae referencia el anterior, así como el pliego
rector del mismo y acuerdo de otorgamiento de prórroga y expediente tramitado para obtener la rescisión del primero de los contratos citados, en el que figura el informe jurídico
emitido por el Secretario municipal, acuerdo del Pleno en el que se plasma su voluntad de
no continuar con la relación jurídica existente y escrito presentado por el contratista en el
periodo de audiencia concedido, manifestando su oposición a tal voluntad rescisoria.
La aludida documentación se considera suficiente para realizar un análisis de fondo de
la cuestión planteada.
Por último, en cuanto a la exigencia de especificar los términos de la consulta, es necesario señalar, que al haber sido planteada por la Corporación de modo preceptivo, ésta se ha
limitado a dar traslado del expediente sustanciado al efecto sin concretar los mismos. Ahora
bien, tal carencia no puede reputarse como impedimento a la emisión de dictamen por este
Consejo, en cuanto de la documentación remitida se deduce sin lugar a dudas la voluntad de
la entidad local instructora de finalizar la relación concesional existente con la empresa, al
estimar que se va a cumplir el plazo de vigencia fijado en el contrato, cuestión ésta con la
que el contratista no es conforme y sobre la que debe centrarse el pronunciamiento de este
órgano.
El carácter facultativo de la consulta hace que en el supuesto examinado no quepa exigir otros requisitos que los ya aludidos y que, como se ha indicado, deben considerarse suficientes para posibilitar la emisión del presente dictamen.
III
En el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Cabañas de la Sagra con fecha 17 de octubre de 2001 se plasmó su voluntad indiscutible de “no prorrogar por más
tiempo el contrato de concesión para la prestación del servicio de abastecimiento de agua a
domicilio con efectos de 28 de febrero de 2002”, al estimar que es en dicha fecha, según lo
manifestado en el informe jurídico obrante en el expediente, en la que concluirá la prórroga
que actualmente se está desarrollando.
Se trata pues de proceder a la terminación normal de la relación contractual existente
entre las partes, derivada de la conclusión del término para el que fue pactada.
No obstante, como ha quedado expresado en los antecedentes, el Ayuntamiento ha
asimilado tal circunstancia a la de resolución contractual, tramitando al efecto el correspondiente expediente resolutorio conforme a lo dispuesto en los artículos 59.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 26 del Real Decreto
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390/1996 de desarrollo parcial de la misma, en el que se ha dado audiencia al concesionario
expresando éste su oposición y, por tanto, su voluntad de continuar con la relación jurídica
existente.
La resolución, entendida por la doctrina como medida última a la que acudir siempre
con el único fin de preservar el interés público insito en cada relación contractual, implica la
terminación anormal o traumática de la concesión, produciéndose generalmente con anterioridad a la finalización de su vigencia, al existir motivos imputables a cualquiera de las partes
que inciden en su buena ejecución y en el funcionamiento final del servicio público gestionado y que se incardinan en alguna de las causas recogidas de modo tasado en la Ley.
En este sentido, Alberto Ruiz de Ojeda y Joaquín García Bernaldo de Quirós, en su
obra “Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y su Reglamento
de desarrollo parcial” (editorial Cívitas S.A., Madrid 1996, página 483) afirman que “la
resolución ha sido siempre contemplada como verdadera última ratio en la economía de los
contratos administrativos, cuya aplicación quedaba siempre supeditada a las concretas exigencias de interés público. Dicho de otro modo, incluso en aquellos supuestos en que el
contratista se hallaba claramente incurso en una de las causas de resolución -el incumplimiento culpable de los plazos de ejecución o del término final del contrato podrá ser la más
frecuente- puede resultar más conveniente el mantenimiento de la relación contractual en
lugar de proceder a una liquidación del contrato resuelto y a sustituir al contratista por otro
distinto”.
Añadían que “resulta normalmente más acorde con las exigencias de interés público dirigir el contrato hacia su terminación ordinaria y no traumática, o sea, hacia el cumplimiento
de las obligaciones de él nacidas; imponer la resolución contractual en base a cualquier tipo
de incumplimiento, sea de la gravedad que sea, puede ser algo contrario a lo que trata de ser
tutelado, es decir, al interés general” (cita seleccionada de la obra citada anteriormente,
página 491).
Desde esta perspectiva debe contemplarse la figura de la resolución contractual, diferenciada de manera evidente de la extinción normal del contrato, producida por expiración
natural del plazo para el que el mismo fue fijado, sin que concurra causa alguna imputable a
cualquiera de las partes que haya afectado a la prestación del servicio adjudicado.
El Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto en numerosos pronunciamientos (entre
otras en sus sentencias de 16 de julio de 1982, RJ Ar. 5449; de 4 de julio de 1983, RJ Ar.
3967; de 2 de enero de 1987, RJ Ar.1708 y de 31 de octubre de 1988, RJ Ar. 8356) la distinción entre ambos supuestos, extinción y resolución, los cuales se producen por causas diferentes y presentan efectos dispares, señalando que la extinción del contrato por el vencimiento del plazo pactado no requiere más requisito que el simple transcurso de éste, supuesto de conclusión absolutamente normal y de obligatorio acatamiento para las partes, sin más
exigencia formal para llevarlo a efecto que la mera notificación del propósito de no continuar con el contrato, con la anticipación que el mismo establezca, sin que, como manifiesta
en el último de los pronunciamientos citados, la formalización de la misma requiera la tramitación de expediente contradictorio en el que se conceda audiencia al contratista.
En el expediente sometido a consulta no se ha puesto de manifiesto por la Corporación
causa alguna imputable al concesionario que aconseje acudir a la resolución del contrato,
afirmando únicamente su voluntad de no continuar con la ejecución del mismo una vez se
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cumpla el plazo de la prórroga que en la actualidad se está desarrollando, por lo que se estima que nos encontramos ante una simple extinción de la concesión por el transcurso del
plazo fijado, en la que, como se ha indicado anteriormente, no es preciso más requisito que
la comprobación efectiva de que se ha producido el transcurso de aquél.
Esta circunstancia obliga a centrar el pronunciamiento de este Consejo en la constatación de tal extremo, el cual por otra parte no resulta pacífico dadas las aparentes contradicciones incorporadas a los diferentes documentos contractuales aportados al expediente, para
lo que será necesario acudir al examen de los mismos a fin de llevar a cabo una labor interpretativa que permita obtener un resultado conforme con la lógica de lo pactado, pues como
ha señalado el Alto Tribunal (sentencia de 10 de marzo de 1982, RJ Ar. 1692, con cita de
otras de 21 de abril de 1970, 20 de junio de 1972 y 31 de marzo de 1975, RJ Ar. 2385) “en
aras a la lealtad y buena fe que ha de presidir las relaciones jurídicas, resulta obligado el
respeto a las bases del contrato, cuando éstas son firmes y consentidas y, como tales, transformadas en Ley del contrato”.
IV
Expuesto lo anterior procede indagar en la cuestión que subyace en el expediente sometido a consulta, esto es, en si ha transcurrido el plazo estipulado contractualmente y puede entenderse producida la extinción del contrato tal como afirma el Ayuntamiento de Cabañas de la Sagra, atendiendo al cumplimiento de los requisitos que hayan sido fijados para
hacer efectiva la misma.
Tales extremos deben ser dilucidados acudiendo a los diferentes documentos integrantes del contrato a fin de determinar cuál fue la verdadera voluntad concordada por las partes,
siendo menester para ello, según lo manifestado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de
6 de junio de 1988 (RJ Ar.4595), “seguir un orden en la interpretación del mismo, así en
primer lugar a través de las propias cláusulas del contrato, en segundo lugar y subsidiariamente aplicando la normativa especial [recogida] en la Ley y en el Reglamento de Contratos
del Estado y, finalmente y en último lugar, con carácter supletorio, aplicando las normas
particulares y generales de la contratación contenidas en el Código Civil”.
Del análisis de los documentos aportados se deduce que el apartado tercero del contrato suscrito entre el Ayuntamiento e I. cuyo objeto es la prestación del servicio de abastecimiento y distribución domiciliaria de agua en el municipio de Cabañas de la Sagra, dispone
que el contrato tendrá la misma duración que el formalizado previamente entre dicha empresa y la Mancomunidad de Aguas de la Sagra Baja para la explotación del servicio de abastecimiento y distribución de agua en alta a los municipios que la integran, al que afirma queda
supeditado y condicionado dado el carácter de subsidiariedad con que se efectúa la adjudicación.
El Pliego de cláusulas rector de este último contrato establece en su artículo 8 denominado “duración del contrato”, que “el contrato tendrá una duración de dos años a partir de la
fecha de la firma del [mismo], prorrogables por la tácita salvo denuncia expresa de alguna
de las partes, notificada seis meses antes del vencimiento”.
Pese a no hacer referencia expresa al límite temporal último a que podría extenderse el
contrato en todo caso este límite existe, y deberá entenderse que el plazo máximo del mismo, adicionándole sus posibles prórrogas, sería de cincuenta años, según disponen los artí6
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culos 10 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 y 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, aplicables ambos a la presente relación contractual dada la fecha de formalización de la misma y en concordancia con lo previsto en el
apartado 6 del documento suscrito por las partes. Todo ello en el supuesto de que existiera
una voluntad concorde de las partes.
El plazo fijado contractualmente y establecido en el artículo 8 citado no puede entenderse contrariado o cuestionado en forma alguna por el contenido de la cláusula recogida
por el contratista en el estudio técnico-económico presentado como oferta a la licitación y
que se acompaña como anexo V al contrato, en la que se expresa que la concesión tendrá
una duración de diez años prorrogables tácitamente por periodos iguales hasta el máximo
legal, salvo denuncia expresa por alguna de las partes manifestada al menos con seis meses
de antelación al vencimiento.
Este último documento se integra como parte del contrato al especificar las características técnicas y demás condiciones de ejecución a cuyo cumplimiento se vinculaba el ofertante, declarándose así en el acuerdo de adjudicación aprobado por el órgano plenario de la
Corporación el 20 de febrero de 1992. Ahora bien, el hecho de que posteriormente ambas
partes pactaran en el contrato propiamente dicho una nueva regulación del plazo a que
habría de extenderse la concesión y de las posibles prórrogas que pudieran aplicarse a la
misma y así lo suscribieran de modo expreso, lleva a considerar que es este último plazo el
directamente aplicable sin que pueda estimarse que existe contradicción entre ambas estipulaciones, al quedar superado el contenido de la oferta por lo pactado posteriormente de común acuerdo por las partes firmantes.
De lo anterior se deduce pues con meridiana claridad, sin que sea preciso acudir a otras
reglas interpretativas, que el plazo del contrato será el fijado en el artículo 8 del Pliego de
Cláusulas rector de la contratación suscrita entre la Mancomunidad y la entidad I., aplicable
por remisión del apartado tercero del documento contractual firmado entre dicha empresa y
el Ayuntamiento, esto es, de dos años contados a partir de la fecha de su firma, prorrogables
tácitamente salvo denuncia expresa de alguna de las partes notificada seis meses antes del
vencimiento. Ahora bien, de ello no cabe deducir, tal como propugna en su informe el Secretario-interventor del Ayuntamiento, que la mencionada remisión a la regulación contenida en el contrato suscrito con la Mancomunidad suponga que la finalización de la vigencia
del firmado con el Ayuntamiento coincida con la concreta fecha en que culmina aquél, dado
que el clausulado acordado, tal como se ha indicado, no se remite de manera específica a tal
dato, sino más bien al régimen regulador del plazo fijado en la misma que se cifra en dos
años.
De este modo, teniendo en cuenta que el contrato objeto del expediente se suscribió
con fecha 1 de diciembre de 1992, aplicando lo previsto en dicha estipulación el plazo de
ejecución del mismo finalizaría el 1 de diciembre de 1994.
No obstante, desde dicha fecha hasta la actualidad se ha venido manteniendo, con el
consentimiento mutuo de ambas partes, la explotación del servicio iniciada, produciéndose
prórrogas tácitas del plazo fijado originariamente, las cuales, no aparecen documentadas en
modo alguno en el expediente al no exigirse en la cláusula reguladora del mencionado extremo requisitos formales de ningún tipo para su aprobación.
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Considerando que la prórroga actualmente vigente se inició el 2 de diciembre de 2000,
es claro que debe finalizar el próximo 1 de diciembre de 2002, por lo que será esta última
fecha la que habrá de tomarse como referencia en cuanto a finalización del contrato, teniendo en cuenta en todo caso que para declarar su extinción será preciso dar cumplimiento al
requisito previsto en el citado artículo 8 del Pliego, según el cual la denuncia que formule
cualquiera de las partes deberá ser notificada a la otra con una antelación de seis meses al
vencimiento.
A la vista de lo expuesto en párrafos precedentes cabe concluir indicando la imposibilidad de que por el Ayuntamiento de Cabañas de la Sagra se declare la extinción por el
transcurso del plazo del contrato para la prestación del servicio de abastecimiento de agua a
domicilio con efectos de fecha 28 de febrero de 2002, en cuanto la prórroga actualmente en
vigor finaliza el 1 de diciembre próximo, fecha ésta a la que en todo caso debería referenciarse dicha finalización, siempre que se diera cumplimiento al requisito formal del preaviso
de seis meses por la parte que no optara por la continuación de la prestación, tal como prevé
la regulación contractual aplicable que ha quedado reseñada anteriormente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
1.- “Que la duración del contrato de concesión del servicio de abastecimiento y distribución domiciliaria de agua en el municipio de Cabañas de la Sagra es, conforme a lo previsto en su apartado tercero, la establecida en el artículo 8 del Pliego
de Cláusulas rector del contrato suscrito entre la Mancomunidad de Abastecimiento de Agua de la Sagra Baja y la empresa I., para la explotación de dicho servicio en alta a los municipios que la integran, esto es, de dos años.
2.- Que el mencionado contrato de concesión del servicio de abastecimiento y distribución domiciliaria de agua en el municipio de Cabañas de la Sagra está actualmente vigente.
3.- Que la fecha en que ese Ayuntamiento podría declarar la extinción del aludido
contrato por el transcurso del plazo fijado es la de 2 de diciembre de 2002, previa
denuncia del mismo notificada a la otra parte con seis meses de antelación”.
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