1 Ensayo que presenta a las comisiones unidas de Justicia y de

Ensayo que presenta a las comisiones unidas de Justicia y de Estudios
Legislativos del Senado de la República el C. Joaquín Jaime GonzálezCasanova Fernández, candidato al cargo de Consejero de la Judicatura
Federal.
El presente ensayo hace una propuesta de carácter general sobre los paradigmas
que deben guiar el proceso de toma de decisiones en el Consejo de la Judicatura
Federal a partir de la consideración de las facultades de este órgano de
administración del Poder Judicial de la Federación y seguidamente apunta a
algunos de los temas más urgentes que requieren la atención del Consejo.
Es claro que los consejeros en lo individual proponen y aportan a un cuerpo
colegiado que en última instancia toma las decisiones. Esto significa que sin
menoscabo de la responsabilidad personal no dirigen un proyecto; de ahí la
imperiosa necesidad de recomendar que se construya una visión compartida
sobre los fines que se persiguen en la administración de la justicia federal para
asegurar que las decisiones que se tomen tengan un rumbo y dejen de estar
condicionadas solamente por la coyuntura y los intereses circunstanciales.
El Consejo de la Judicatura Federal es un órgano del Poder Judicial de la
Federación, con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones
que tiene a su cargo la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de
la Federación; también le corresponde determinar el número, la división en
circuitos, la competencia territorial y la especialización por materia de los
tribunales colegiados y unitarios de circuito y de los juzgados de distrito.
El Consejo está facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado
ejercicio de sus funciones. La SCJN puede solicitar al consejo la expedición de
aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un
adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal. El Pleno de la Corte
también puede revisar y, en su caso, revocar los que el Consejo apruebe, por
mayoría de cuando menos ocho votos.
Las decisiones del Consejo son definitivas e inatacables salvo las que se refieran
a la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces que
pueden ser revisadas por la Suprema Corte únicamente para verificar que hayan
sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva.
El Consejo elabora el proyecto de presupuesto del Poder Judicial, salvo el de la
Suprema Corte.
Joaquín J. González-Casanova
1
Los principios de la carrera judicial son la excelencia, la objetividad, la
imparcialidad, el profesionalismo y la independencia.
Este conjunto de atribuciones, facultades y principios tiene como finalidad principal
asegurar el derecho de toda persona a que se le administre justicia por tribunales
que estén expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijan las leyes de
manera pronta, completa, imparcial y gratuita. La independencia del juez no tiene
otro fin que garantizar su imparcialidad, es decir, el derecho humano a un juez
imparcial.
Con estos referentes constitucionales, al pensar en los retos actuales del Consejo
de la Judicatura Federal, se plantea la conveniencia de construir los siguientes
paradigmas:
1.
2.
3.
4.
el paradigma para la impartición de la justicia
el paradigma para el acceso a la justicia
el paradigma para la confianza en la justicia
el paradigma para la gestión administrativa eficiente de la justicia
En primer término el Consejo de la Judicatura Federal debe definir con claridad el
contenido de estos paradigmas, precisar las acciones necesarias para alcanzarlos
y adoptar las políticas públicas judiciales conducentes. En su caso, debe promover
los consensos necesarios con otros poderes para lograr estos objetivos.
La definición de estos paradigmas permitiría diseñar la planeación estratégica que
comprende necesariamente todos los ámbitos: el de la carrera judicial y todos los
recursos humanos del Consejo; la modernización administrativa, el uso óptimo de
las tecnologías de la información y la capacitación permanente. Institucionalmente
involucra a todo el Consejo y de manera relevante a sus órganos auxiliares:
Instituto de la Judicatura, Instituto de la Defensoría, Visitaduría y Contraloría.
Es claro que algunas de las acciones que se hayan de proponer inciden
transversalmente en todos los paradigmas que se plantean.
I.
El paradigma para la impartición de justicia
Este paradigma tiene como propósito que la justicia sea expedita, pronta,
completa e imparcial. Debe asegurar que el ciudadano tenga acceso al juez
profesional, quien actuará con objetividad e independencia. Para ello se requieren
más órganos jurisdiccionales en más poblaciones del país y crecientemente
especializados. En particular es necesario que en todos los circuitos haya
Joaquín J. González-Casanova
2
juzgados especializados en materia penal, idealmente (y necesariamente al
expirar la vacatio legis de la reforma penal) separados los de proceso penal y los
de amparo penal. En el resto de las materias, cuando el volumen de casos lo
amerite, pueden seguir habiendo juzgados y tribunales mixtos, cuya operación
permite una mayor dispersión geográfica. El paradigma no solamente debe
comprender la definición de rangos de volumen de asuntos que corresponda tratar
a cada órgano jurisdiccional, sino también la definición de metas en la duración de
los diversos procesos y sus etapas, que en materia penal deben ajustarse a lo
previsto en la Constitución y en las leyes. Debe también definirse el perfil del juez,
para poder proponer la capacitación que deben recibir los funcionarios de la
carrera judicial que aspiren a ser jueces.
El Consejo debe de conceptuar con claridad las características de gestión que
corresponden a cada tipo de proceso (penal, civil, administrativo, de amparo, etc.)
para poder precisar los recursos humanos y materiales que implican, no
solamente para presupuestar correctamente sino para prever la formación de los
recursos humanos necesarios y la provisión de los recursos materiales suficientes.
No puede continuar la práctica de la celebración de audiencias sin la presencia del
juez, que, bajo pretexto de las enormes cargas de trabajo, es muy extendida.
II.
Paradigma para el acceso a la justicia
Desde su fundación el Consejo de la Judicatura Federal ha hecho un enorme
esfuerzo para incrementar el número de órganos jurisdiccionales en todo el país y
ya existe una prospectiva de las necesidades para el establecimiento de nuevos
órganos. Esto ciertamente abona en la dirección correcta para facilitar el acceso a
la justicia. Sin embargo, además de la ampliación de la cobertura territorial de los
juzgados y tribunales es indispensable pensar en las necesidades de
representación legal competente, principalmente en materia penal, que
corresponden al Instituto de la Defensoría Pública.
El Instituto, cuyo prestigio es sin duda merecido, debe reforzar sus capacidades de
apoyo en particular a los grupos más vulnerables.
Sobre este particular propongo dos acciones concretas. La primera se refiere al
programa de formación de defensores bilingües en lenguas indígenas que debe
debe retomarse y volverse permanente. Este programa se basa en la identificación
de los estudiantes de derecho, hablantes de alguna lengua indígena, para
favorecer el desempeño de su servicio social en la defensoría pública y el
desarrollo prolongado por un año de prácticas profesionales, gozando de una
Joaquín J. González-Casanova
3
beca, con el fin de complementar su formación con la mejor guía profesional de los
defensores públicos en activo. El proyecto permite la eventual incorporación de
algunos de los jóvenes profesionistas a la planta permanente de la defensoría,
pero sobre todo favorece una sólida formación que les permite el ejercicio
profesional eficaz. Se plantea adicionalmente la conveniencia de identificar a las
jóvenes mujeres estudiantes de derecho, hablantes de alguna lengua indígena,
para promover que se les otorguen becas desde los primeros semestres de su
carrera con el propósito de desalentar su deserción escolar.
La segunda acción concreta que propongo en materia de acceso a la justicia tiene
como población objetivo a las mujeres principalmente, pero es aplicable a
cualquier grupo vulnerable. El Estado mexicano cuenta con un gran número de
instituciones de procuración de justicia, en materia laboral, agraria, de protección
al consumidor; Estimo que desde el Consejo de la Judicatura Federal se puede
alentar la coordinación de acciones de acercamiento a las comunidades
marginadas para poder ofrecer la asesoría jurídica competente por materia y fuero
bajo un mismo techo mediante jornadas itinerantes de acceso a la justicia. La
dificultad del acceso físico a la institución competente incrementa de tal manera
los costos de transacción para obtener el servicio público de justicia que mucha
gente deja de ejercer sus derechos.
La planeación administrativa para garantizar el acceso a la justicia debe también
contemplar el diseño adecuado de los inmuebles para garantizar el acceso físico
de las personas con capacidades diferentes.
III.
Paradigma para la confianza en la justicia
La sociedad necesita confiar en la justicia, es decir, en sus jueces. La legitimidad
democrática de los jueces se obtiene a través de las sentencias fundadas en
derecho y debidamente motivadas con razonamientos y argumentos que resultan
convincentes para los destinatarios. Para lograr esto es necesario que los
justiciables tengan contacto directo con el juez y que sean escuchados en
audiencia pública, además de ser necesario que los jueces tengan una
capacitación adecuada que les permita expresarse en un lenguaje llano y
comprensible sin menoscabo de una buena técnica jurídica.
Adicionalmente, para lograr la confianza en la justicia se requieren mecanismos de
vigilancia, evaluación, disciplina, control de confianza y transparencia, tanto en la
función jurisdiccional como en los procesos de adquisiciones y ejecución de obra
pública. Desde luego, ninguno de estos mecanismos debe afectar la
independencia del juzgador en la toma de decisiones.
Joaquín J. González-Casanova
4
Los procesos de evaluación deben permitir la evaluación de la función judicial en
su conjunto, la evaluación de los órganos jurisdiccionales y la evaluación del
desempeño de los operadores judiciales. Es necesario construir un sistema de
evaluación consensado con las personas que van a ser evaluadas. El sistema
debe de incluir indicadores estadísticos relevantes y pertinentes, en particular en
lo que se refiere a la duración de los procesos judiciales.
En materia de transparencia se deben fortalecer todas las áreas conciliando la
máxima transparencia con la protección de datos personales.
La vigilancia debe ser invariablemente respetuosa de la independencia judicial, sin
embargo es perfectamente factible establecer mecanismos que permitan revisar
periódicamente la evolución patrimonial de los funcionarios del Consejo
(consejeros incluidos) y mecanismos de control de confianza previos a la
contratación. Con posterioridad a la contratación la separación del empleo de los
funcionarios de carrera que no sean inamovibles debe hacerse solamente como
resultado de evaluaciones efectuadas con criterios objetivos predeterminados y
desde luego por causas previstas en las normas que eventualmente den lugar a
procedimientos disciplinarios.
IV.
Paradigma para la gestión administrativa eficiente de la justicia
El Consejo de la Judicatura Federal necesita revisar sus procedimientos de
gestión interna. El significativo crecimiento de los órganos jurisdiccionales desde
1995 aconseja incluso que se reflexione sobre la conveniencia de incrementar el
número de consejeros. Actualmente los consejeros dedican una buena parte de su
tiempo a la micro administración y a los procesos disciplinarios. El proceso de
toma de decisiones es demorado y poco eficiente; paradójicamente, la
concentración en la cúspide hace que funcionarios de muy bajo nivel tengan una
incidencia fundamental con sus dictámenes que suplen la falta de tiempo de los
consejeros. Es preciso revisar los mecanismos para poder delegar eficazmente en
el secretariado ejecutivo una serie de funciones, estableciendo los tramos de
control y de supervisión necesarios para que los consejeros puedan dedicar más
tiempo a construir la visión de mediano y largo plazo y a tomar las decisiones de
planeación estratégica, incluyendo los planes de acción por área que permitan
entre otras cosas la implementación de las reformas judiciales.
Los grandes rubros de la gestión administrativa tienen que ver con la
modernización, --incluyendo la utilización de las nuevas tecnologías de la
Joaquín J. González-Casanova
5
información actualmente subutilizadas-- la capacitación y el desarrollo de una
auténtica carrera judicial.
Una vez definidos los grandes paradigmas se pueden estimar las necesidades de
recursos humanos, materiales y financieros y trabajar en las áreas de planeación
administrativa y de desarrollo de la carrera judicial, del servicio de defensoría
pública, del servicio civil de carrera y de la formación que puede proporcionar el
Instituto de la Judicatura Federal.
Temas que merecen atención particular
Carrera judicial
La carrera judicial se da en la práctica en tanto que muchos servidores públicos
valiosos dedican su vida profesional al Poder Judicial y con frecuencia ingresan en
los niveles escalafonarios más bajos y van ascendiendo poco a poco. La ley prevé
varios rangos en dicha carrera. Sin embargo no es una carrera en el sentido de un
servicio civil de carrera ya que solamente hay concursos para ocupar las plazas de
juez y magistrado, es decir, aquellas que están en la cúspide del escalafón judicial.
Es necesario conciliar el derecho de los titulares de los órganos judiciales a
seleccionar su personal con la conformación de un auténtico servicio civil de
carrera judicial, que inicie con el ingreso por concurso de méritos al Instituto de la
Judicatura Federal para obtener la formación especializada para el desempeño
como actuario o como secretario de juzgado, de tal manera que se pueda certificar
la aptitud para el desempeño de estos cargos y que los jueces puedan escoger a
sus colaboradores entre las personas certificadas previamente.
La carrera judicial debe permitir que los funcionarios tengan el tiempo necesario
para su formación permanente, de manera tal que regularmente puedan hacer los
exámenes necesarios que certifiquen que tienen la aptitud para ocupar plazas más
altas. Antes de la contratación definitiva sería necesario hacer los controles de
confianza y antes de cada ascenso se debería auditar la evolución patrimonial.
Idealmente la lista de personas aptas para el ascenso podría conformarse por la
certificación y por el concurso de ascenso. Así los concursos internos para el
nombramiento de jueces garantizarían que los aspirantes tuvieran una auténtica
carrera judicial, fundada en una trayectoria de concurso de méritos y de
evaluaciones del desempeño y de evolución patrimonial. Desde luego puede
seguir habiendo concursos abiertos de ingreso para los distintos niveles, sin
prescindir de los controles de confianza para el primer ingreso.
Joaquín J. González-Casanova
6
La formación que ofrece el Instituto de la Judicatura Federal, hoy reconocido como
institución educativa por la SEP, puede conformar una oferta educativa
específicamente necesaria para las funciones judiciales que además permita la
obtención de grados académicos con reconocimiento oficial, superiores a la
licenciatura. Esto fortalecería la carrera judicial y la confianza en los operadores de
la justicia.
Cargas administrativas de los titulares de los órganos jurisdiccionales
La actual conformación de los juzgados y tribunales hace que cada órgano sea
una unidad administrativa independiente lo que se traduce en una carga
administrativa que consume una parte importante del tiempo de los titulares,
quienes tienen que ocuparse de contrataciones, nombramientos, vacaciones y
licencias, inventarios, estadística judicial, etcétera; esto es en detrimento de su
función primordial que es la de juzgar. Esta situación debe ser revisada; en
principio la única decisión administrativa en la que deben involucrarse los jueces
es la selección de sus colaboradores, previamente certificados como aptos.
Implementación de las reformas judiciales
En el ámbito judicial esta expresión se refiere a las reformas constitucionales en
materia penal, de amparo y de derechos humanos introducidas en los últimos
cinco años. Independientemente de que todavía es necesaria la legislación para
poner en plena vigencia a las dos primeras, las reformas en amparo y derechos
humanos implican fundamentalmente un serio esfuerzo de capacitación y
actualización. Las reformas de amparo requerirán la implantación de nuevos
órganos jurisdiccionales y la definición de procedimientos en cuestiones delicadas
como la del otorgamiento de cauciones en procesos colectivos, por ejemplo en la
materia del derecho ambiental o la precisión de aquellas materias en las que
proceda la suplencia de la queja a partir de derechos previstos en instrumentos
internacionales.
La reforma en materia de derechos humanos requiere que los jueces profundicen
en su conocimiento de la metodología para determinar las fuentes del derecho
internacional de manera que sepan valorar no solamente los tratados que sean de
aplicación obligatoria en nuestro país, sino para que tomen en consideración la
interpretación que de los mismos puedan haber hecho los tribunales
internacionales cuya competencia obligatoria ha sido reconocida por el Estado
Mexicano.
Joaquín J. González-Casanova
7
Más allá de lo anterior, en el ámbito de las facultades del Consejo de la Judicatura
Federal, estimo que es perfectamente procedente que se definan políticas
públicas para el cumplimiento de aquellas obligaciones específicas que tienen los
juzgadores, derivadas de tratados de derechos humanos.
Concretamente, en el tema de la lucha contra la tortura estoy convencido de que
el Consejo puede pedir a los jueces --sin que esto signifique para nada que se
interfiere con la independencia judicial-- que cuando una persona detenida alegue
que ha sido víctima de tortura se dé vista de inmediato al ministerio público para
que investigue la posible comisión de dicho delito; que ordene una revisión médica
conforme a estándares internacionales y que antes de cerrar la instrucción del
proceso indague sobre el resultado de la averiguación previa para poder
determinar si procede la exclusión de la prueba y en todo caso, para la valoración
adecuada de la misma. El juez tiene un papel fundamental en la tutela de todos los
derechos humanos, especialmente en la tutela del derecho a la defensa
adecuada, del debido proceso y de los derechos de las víctimas.
Implementación de la reforma procesal penal
Mención aparte requiere la implementación de la reforma en materia penal tanto
por su complejidad cuanto porque involucra a muchos actores y a todos los
Poderes de la Unión. Sin embargo, independientemente de que todavía son
necesarias definiciones en el marco legislativo, cabe hacer algunas reflexiones
sobre el papel de los jueces.
El código federal de procedimientos penales de 1934 estableció un procedimiento
oral, acusatorio, adversarial. ¿Cómo se ha distorsionado su aplicación de tal
manera que hoy se practica un proceso “mixto”, escrito y virtualmente inquisitorio?
Si se analiza el código vigente se puede advertir que buena parte de la reforma
constitucional se puede empezar a aplicar de inmediato. Es indispensable que los
jueces estén en todas las audiencias; es indispensable que las pruebas se
desahoguen como lo prevé el código y que se abandone la práctica de admitir
como pruebas las pre constituidas en la averiguación previa, en la que solamente
cuando hay una detención en flagrancia sería posible el proceso contradictorio
previsto en el código y que, me atrevo a afirmar, nunca se da en esa fase
procesal. Si además se procura la concentración de actos procesales se pueden
reducir las actuaciones que dan lugar a la impugnación. La aplicación estricta del
viejo código permitiría avanzar más rápidamente en la implementación de las
reformas de 2008. La creación lo más pronto posible de juzgados de proceso
Joaquín J. González-Casanova
8
penal para aplicar el código todavía vigente facilitaría el tránsito a la aplicación
plena de la reforma en el plazo previsto por el poder revisor.
Tutela de la independencia de los jueces
Como he dicho más arriba, la independencia de los jueces tiene un propósito
fundamental: garantizar el derecho humano a un juez imparcial. Con este fin el
Poder Judicial hace su mayor esfuerzo para tener un juez profesional,
técnicamente competente y de incuestionable calidad ética. Este juez debe ser
arropado con una serie de garantías: la inamovilidad, el salario, la seguridad
social, el derecho a un haber de retiro digno y la protección de la integridad de su
persona. En la situación actual de la lucha contra la delincuencia organizada
estimo que es especialmente importante que el Estado proporcione al juez una
seguridad acorde con la situación de riesgo en la que puede estar por la
naturaleza de sus funciones y esto debe hacerse casuísticamente conforme a las
evaluaciones pertinentes.
ººº
Para concluir hago mención de mis antecedentes profesionales y académicos.
Originario de la Ciudad de México en la época de la explosión demográfica hice
mis estudios hasta la educación preparatoria en una escuela privada y estudié la
carrera de derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Autónoma de México, en la que obtuve el grado de licenciado. Más tarde hice la
especialidad en estudios diplomáticos en el Instituto Matías Romero de Estudios
Diplomáticos.
Tuve la oportunidad de empezar a trabajar en temas relacionados con el derecho
desde muy joven, de tal manera que hoy tengo más de 38 años de servicio público
y una experiencia profesional adquirida en la propia UNAM, en la Secretaría de
Relaciones Exteriores, en la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la
Procuraduría General de la República y en el Poder Judicial de la Federación. He
sometido a su consideración un currículum vitae detallado que permite el
escrutinio de toda mi carrera.
Quiero resaltar, sin embargo, que en los últimos años, en razón de mi trabajo en el
Consejo de la Judicatura Federal, he tenido oportunidad de asistir a un número
importante de foros internacionales en los que se debaten las políticas públicas
judiciales y de contribuir en la elaboración de numerosos estudios, documentos y
declaraciones de dichos foros. Mi labor me ha permitido adquirir una amplia
experiencia en la comparación de diversos modelos institucionales de justicia y en
Joaquín J. González-Casanova
9
muchos casos observar de primera mano la forma en que varios países han
abordado la solución de problemas análogos a los nuestros. Estoy seguro de que
la experiencia profesional que tengo me permite ser un candidato idóneo para
desempeñar el cargo de consejero de la judicatura federal.
México, D.F. a 18 de octubre de 2012
Joaquín J. González-Casanova
10