STC 202/2003, de 17 de noviembre: Los excesos de la interpretación conforme a la Constitución y los límites del contenido de las Leyes de Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas Pedro M. Herrera Molina Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Complutense de Madrid I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL Los límites al contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado son también aplicables a las leyes generales de presupuestos de las Comunidades Autónomas, y en particular a las de la Comunidad de Madrid. No se opone a estos límites una norma que se limita a establecer un complemento retributivo especial para los funcionarios que hayan ocupado altos cargos en la Comunidad Autónoma. Una norma que establezca complementos económicos por el hecho de haberse ocupado un alto cargo de libre designación no resulta arbitraria ni contraria al principio de igualdad. Una disposición de esta naturaleza tampoco invade las competencias básicas del Estado previstas en el art. 149.1.18 CE. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES SSTC 147/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio; 32/2000, de 3 de febrero; 3/2003, de 16 de enero. III. SUPUESTO DE HECHO El art. 20 de la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1991, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid establecía que: “1. Los funcionarios de carrera y estatutarios que desempeñen o hayan desempeñado puestos en la Administración Central o Institucional de la Comunidad de Madrid comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 7/1984, de 14 de marzo, de incompatibilidades de altos cargos, consolidarán, con efectos económicos desde la aprobación de la presente Ley, un grado personal máximo cuya equivalencia es la siguiente: ... a) Altos cargos a quienes correspondan las equiparaciones retributivas establecidas en los arts. 5.3 y 30.2 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid [incluye a los Directores Generales]: la que corresponda al valor del complemento de destino que se fije para los Directores Generales de la Administración del Estado en la Ley de Presupuestos Generales de cada año”. Pues bien, un funcionario que había cumplido tales requisitos solicita el reconocimiento del grado personal máximo equivalente al complemento de destino fijado para los Directores Generales de la Comunidad de Madrid. La Administración autonómica sólo le reconoce el complemento de destino correspondiente, “sin acreditar grado alguno en sentido estricto”. El interesado recurre y el Tribunal Superior de Justicia plantea cuestión de inconstitucionalidad por entender que el citado precepto excede del contenido posible de una Ley de Presupuestos, establece un privilegio arbitrario y quebranta las competencias exclusivas del Estado sobre el “régimen estatutario de los funcionarios” (art. 149.1.18 CE). IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO Se trata de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Según el Tribunal, la interpretación correcta –y conforme a la Constitución- del precepto discutido “no es permitir a los funcionarios que han sido alto cargo en la Administración considerar un imposible (sic) grado personal máximo no pertinente y sí sólo, pero más modestamente, la de reconocerles un incremento en el complemento de destino correspondiente a su grado personal hasta igualarlo al que corresponda a los Directores Generales” (FJ 8.1). “Existe una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la constitucionalidad aplicable a los presupuestos de la Comunidad de Madrid y lo que dispone por su parte el art. 134.2 CE respecto de los presupuestos generales del Estado, como ciertamente, por lo demás, «no podía ser de otro modo, dado que la norma constitucional y la estatutaria (así como las normas que las desarrollan) no hacen otra cosa que recoger una serie de principios que son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario» (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 6). Todo lo cual permite deducir «en su consecuencia la existencia de un principio general de que el contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto» (SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; y 130/1999, de 1 de julio, FJ 5)” (FJ 10 in fine). La norma autonómica en discusión cumple estos requisitos, “toda vez que la previsión del incremento retributivo que establece es una medida encuadrable sin esfuerzo en el contenido posible, no necesario o eventual de este tipo de leyes como hemos indicado, el precepto debatido tiene por finalidad predominante la de establecer una compensación económica en favor de los funcionarios que bajo determinadas condiciones han desempeñado un puesto de alto cargo en la Administración autonómica” (FJ 11.1). Además, la citada norma no es arbitraria ni contraria a la igualdad o a los principios de mérito y capacidad: “como también dijimos entonces [STC 32/2000] a propósito de la regla estatal, «es claro que la condición de antiguo alto cargo puede ser interpretado por el legislador como referible a dichos principios [de mérito y capacidad]», que ciertamente «no pueden llevarse al extremo de impedir al legislador premiar o compensar desde el punto de vista retributivo al funcionario que ha sido alto cargo». Por consiguiente, «valorar, a efectos de consolidar un determinado nivel retributivo en la función pública, el destino de cargos de especial relevancia y responsabilidad no es una decisión irrazonable ni arbitraria o carente de justificación sino que, por el contrario, entra dentro del margen de configuración política de que goza el legislador para conformar la carrera administrativa y el sistema retributivo de ciertos funcionarios» (FJ 3)” (FJ 12 in fine). La norma, rectamente interpretada “no incide en el sistema de grados previsto en la Ley 30/1984”. Además, “a pesar de que el art. 33.2 de la Ley 31/1990 ha establecido una retribución específica para los funcionarios que han sido alto cargo en la Administración, el legislador estatal no la ha declarado básica” (FJ 14.4). Por tanto, la norma autonómica no invade las competencias exclusivas del Estado sobre el “régimen estatutario de los funcionarios” en general ni sobre las bases del régimen de retribuciones funcionarial, en particular. VI. COMENTARIO CRÍTICO La doctrina sentada por el Tribunal no es novedosa. En lo que se refiere al contenido eventual de las leyes de presupuestos debe sostenerse –siguiendo el voto particular del Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas- que el Tribunal “una vez más enuncia directamente la doctrina de los límites materiales de las leyes de presupuestos y se desentiende de ella al aplicarla al caso; esto es, viene a decir una cosa y a hacer otra, como ya ocurriera en el caso de la STC 109/2001...” La consecuencia de una actitud tal, es crear una indudable confusión en nuestra doctrina en la apreciación conjunta de ésta” (apartado 5º). Tampoco es una novedad que el Tribunal utilice de modo extremadamente flexible la teoría de la “interpretación conforme a la constitución”, tomada de la doctrina alemana. La Sentencia fuerza tanto las palabras de la ley que provoca dos incisivos votos particulares: “No puedo compartir –advierte Conde Martín de Hijas- la desmedida amplitud con la que se utiliza en la Sentencia el mecanismo de la interpretación conforme, que en este caso no considero tal, sino, pura y simplemente, una total reconstrucción del precepto, en términos que me parecen incompatibles con su texto” (Voto particular del Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, apartado 3º). “El sacrificio por vía interpretativa de (...) la alusión al grado personal (...) considero que excede de lo que es intelectualmente lícito como técnica de interpretación” (apartado 4º). “Creo, en conclusión, que la interpretación del precepto contenido en la Sentencia es realmente una reconstrucción de aquél, con lo que este Tribunal rebasa notoriamente el papel de intérprete, aun desde claves constitucionales, para entrometerse en el papel de legislador, lo que me resulta inaceptable” (apartado 4º). “Creo –afirma Rodríguez Zapata- que la interpretación conforme a la Constitución de las leyes no puede convertirse en la panacea universal de nuestro control de constitucionalidad. Su eficacia como remedio de patologías legislativas no puede traspasar los límites de las competencias de los jueces ni la esfera de libre determinación del legislador. Por eso nuestra jurisprudencia, y la de muchos otros prestigiosos Tribunales Constitucionales, siempre ha dicho que la entrada del Tribunal Constitucional en el terreno de la interpretación de la legalidad ordinaria debe hacerse únicamente «en la medida de lo imprescindible» y que, desde luego, no podemos erigirnos en legislador positivo” (Voto particular del Magistrado don Jorge RodríguezZapata Pérez, apartado 4º). “Cierto es –añade este voto particular- que la interpretación conforme tiene el mérito de reducir el número de normas que se declaran inconstitucionales y parece muy considerada hacia el legislador mismo, cuya intervención hace innecesaria, al tiempo que ahorra vacíos normativos. Sin embargo, la libertad de efectuar una interpretación conforme de la Ley no es libertad de efectuar una creación de la Ley conforme a la Constitución; no se debe corregir ni rectificar la obra del legislador mediante una interpretación conforme (...) A mi entender la disposición denunciada en este caso concreto es clara al disponer que los funcionarios a que se refiere «consolidarán un grado personal máximo». Este mandato legislativo o, si se prefiere, la norma que tanto el funcionario recurrente como la Sala que planteó la cuestión creyeron necesario extraer de ella para resolver el proceso principal es contrario a la Constitución” (apartado 6º in fine). Los excesos del Tribunal Constitucional en la práctica de la interpretación conforme son también conocidos en materia tributaria, al menos desde la declaración de constitucionalidad de la reforma de la Ley General Tributaria por la Ley 10/1985 (STC 76/1990). Citemos algún ejemplo más reciente: La STC 233/1999, relativa a la Ley de Haciendas Locales considera que “el texto del art. 119.3 («la prestación personal ... podrá ser redimida a metálico ...») permite una interpretación adecuada a la Norma fundamental, entendiendo que la decisión de sustituir la prestación personal por la pecuniaria (la redención a metálico) corresponde no unilateralmente al propio interesado sino a la correspondiente Autoridad municipal, previa petición de aquél y previa justificación de la concurrencia de la causa que pudiera fundamentar la aplicación del precepto” (FJ 35). Ahora bien, la Ley no contiene ningún elemento que permita a la Administración local rechazar la redención a metálico, ni mucho menos exigir justificación alguna para ello. Como advierte Conde en su voto particular a la Sentencia “ni esa interpretación conforme es tal interpretación, sino una sustitución pura y simple del texto legal por otro diferente; ni era necesario acudir a tan forzado expediente argumental para afirmar que la redención a metálico no vulnera el principio de igualdad” (apartado 1). La STC 176/1999 examina la constitucionalidad del el art. 10.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/1993, de 4 de noviembre, de creación del Instituto para el Desarrollo de las Comarcas del Ebro (LIDCE), según el cual “El Instituto goza de las exenciones y los beneficios fiscales que corresponden a la Generalidad”. El Tribunal interpreta –sin que la ley catalana contenga ninguna manifestación en este sentido- que el precepto no se refiere a todos los beneficios fiscales que coresponden a la Generalidad, sino sólo aquellos que afecten a los tributos propios de la Comunidad Autónoma (FJ 4º). También en este caso nos encontramos con un voto particular de Conde. Como ha advertido el Magistrado Carles Viver Pi-Sunyer en su voto particular a la STC 50/1999, “intentar reparar la inconstitucionalidad de un precepto manteniendo intacta la constitucionalidad de su enunciado legal pero excluyendo de su contenido o alcance una norma o interpretación que claramente no puede excluirse sin que el significado resultante del precepto sea intrínsecamente contradictorio con su tenor literal, sobrepasa los límites establecidos por este Tribunal al empleo de la técnica de las Sentencias interpretativas y produce efectos gravemente perjudiciales para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica”. Los excesos de la interpretación conforme producen, al menos, dos consecuencias muy negativas. Por una parte, al mantenerse en el ordenamiento una norma cuyo tenor literal es contrario a la Constitución, se resguarda su interpretación errónea por parte de todos los operadores jurídicos. La seguridad jurídica resulta afectada aún en mayor medida cuando el fallo no hace ninguna referencia a la rectificación interpretativa, de modo que sólo quien se haya tomado la molestia de leer el conjunto de los fundamentos jurídicos estará en condiciones de “descubrir” cuál es la interpretación correcta de un precepto cuyo sentido obvio es muy distinto al que sostiene el Tribunal. Además, la “interpretación conforme” no es un monopolio del Tribunal, sino una obligación de Jueces y Tribunales. Si la interpretación conforme se desnaturaliza por el Tribunal Constitucional se corre el riesgo de los órganos jurisdiccionales contenciosos “reconstruyan” con toda libertad los preceptos cuya interpretación patente consideren contraria a la constitución. Con ello se sustraería el control de constitucionalidad al Alto Tribunal y se produciría una muy peligrosa dispersión de criterio. VII. RELEVANCIA JURÍDICA La relevancia de la sentencia no trasciende del caso concreto –o de otras situaciones pasadas que no hayan adquirido firmeza- pues la normativa impugnada fue derogada por el art. 11 de la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas. VIII. BIBLIOGRAFÍA J. ALMENAR ALONSO, “Comentario a la STC 67/2002, de 21 de marzo: supuesta vulneración de los límites del contenido de la ley de presupuestos. Establecimiento por ésta de una norma relativa a las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas”, en la obra colectiva Comentarios de Jurisprudencia Tributaria. Año 2002, IEF, Madrid, 2003, pág. 32. M.A. MARTÍNEZ LAGO, “Ley de Presupuestos y Constitución. Sobre las singularidades de la reserva de ley en materia presupuestaria”, Trotta, Valladolid, 1998; M.A. MARTÍNEZ LAGO, “Prórroga presupuestaria, seguridad jurídica y constitución”, QF, 10/2003, pág. 9.