TEMA 2 General Ley 30/1992, de Régimen Jurídico

TEMA 2 General
Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas
EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y
REQUISITOS. CLASES. ELEMENTOS.
LA VALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. EJECUCIÓN FORZOSA.
NULIDAD Y ANULABILIDAD.
NOTIFICACION DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. CÓMPUTO DE PLAZOS.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. EL SILENCIO
ADMINISTRATIVO EN LOS
PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA
DE PARTE Y DE OFICIO. IMPUGNACIÓN.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS: ALZADA,
REPOSICION, REVISIÓN Y OTROS MEDIOS DE
IMPUGNACIÓN.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMÚN
FASES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
EJECUCIÓN
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LEGISLACIÓN
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Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común
Constitución Española de 1978.
1. EL ACTO ADMINISTRATIVO……………………….……………………4
1.1 Concepto y Requisitos……………………………………………………..4
1.2 Clases………………………………………………………………………5
1.3 Elementos…………………………………………………………………..6
1.3.1 Sujetos………………………………………………………………..7
1.3.2 Objeto……………………………………………………………….7
1.3.3 Forma……………………………………………………………….8
2. LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS…………………..9
2.1 Diferencia entre eficacia y validez de los actos……………………………9
2.2 Ejecución forzosa…………………………………………………………10
3. NULIDAD
Y
ANULABILIDAD
DE
LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS………………………………………………………10
3.1 Nulidad de pleno derecho………………………………………………...11
3.2 Anulabilidad………………………………………………………………11
3.3 La revisión de oficio……………………………………………………...12
3.4 La revisión de disposiciones y actos nulos……………………………….13
3.5 Declaración de lesividad de actos anulables……………………………...13
3.6 Revocación de actos………………………………………………………14
3.7 Rectificación de errores…………………………………………………..14
4. NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS…………...………14
4.1 Práctica de la notificación………………………………………………...14
4.2 Publicación………………………………………………………………..16
4.3 Indicación de notificaciones y publicaciones……………………………..16
4.4 Cómputo de plazos………………………………………………………..16
4.5 Ampliación de plazos……………………………………………………..17
4.6 Tramitación de urgencia…………………………………………………..17
4.7 Suspensión del plazo máximo para resolver y notificar………………….17
5. SILENCIO ADMINISTRATIVO………………………………………….18
5.1 El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de
parte…………………………………………………………………………...18
5.1.1 El incumplimiento del plazo y el cumplimiento tardío……………..18
5.1.2 El silencio administrativo como ficción jurídica; Efectos procesales y
extraprocesales………………...………………………………………….19
5.1.3 La diferencia entre actos ficticios y actos presuntos………………..19
5.1.4 El silencio positivo como regla general…………………………….20
5.1.5 El silencio negativo (Las excepciones a la regla general)………….21
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5.2 El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio…….22
5.3 La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo..22
6. RECURSOS ADMINISTRATIVOS…………………………….…………24
6.1 Principios generales en materia de recursos……………………………...25
6.2 El recurso de alzada………………………………………………………29
6.3 El recurso potestativo de reposición……………………………………...29
6.4 El recurso extraordinario de revisión……………………………………..30
6.5 Otros medios de impugnación…………………………………………….31
7. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN…………………32
7.1 Concepto y ámbito del procedimiento administrativo…………………….32
7.2 La naturaleza del procedimiento administrativo………………………….32
7.3 Procedimiento y Proceso………………………………………………….32
7.4 Características y Finalidades del procedimiento administrativo………….33
7.5 Clases de procedimientos administrativos………………………………...33
7.6 El procedimiento administrativo común, competencia exclusiva del Estado,
y los procedimientos regulados por las Comunidades Autónomas…………...34
8. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO…………………36
8.1 Iniciación………………………………………………………………….36
8.2 Ordenación………………………………………………………………..38
8.3 Instrucción………………………………………………………………...39
8.4 Finalización……………………………………………………………….41
8.4.1 La imposibilidad de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.
Consecuencias………………………………………………………………...42
8.4.2 La Terminación Convencional………………………………………….43
8.4.3 Resolución………………………………………………………………43
8.4.4 Desistimiento y Renuncia……………………………………………….47
8.4.5 Caducidad……………………………………………………………….48
9. EJECUCIÓN…….…………………………………………………………...51
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TEMA 2 General
Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y REQUISITOS. CLASES.
ELEMENTOS.
LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EJECUCIÓN FORZOSA.
NULIDAD Y ANULABILIDAD.
NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. CÓMPUTO DE PLAZOS.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS
PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA DE PARTE Y DE OFICIO.
IMPUGNACIÓN.
RECURSOS ADMINISTRATIVOS: ALZADA, REPOSICION, REVISIÓN Y OTROS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
EJECUCIÓN
1. EL ACTO ADMINISTRATIVO
1.1 Concepto y requisitos
El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral ejecutoria
de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Se
podría definir como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio,
realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
administrativa”.
Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de
la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de
diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración, como los reglamentos, los
contratos o los actos que se someten al derecho privado. En este sentido, pueden señalarse los
siguientes requisitos:
1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en la
mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero
también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe).
2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración
Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un acuerdo
de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares.
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Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a Derecho
Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración
Pública.
También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los
órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales,
dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial.
3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no implica
la exención de control judicial de los reglamentos y los actos políticos del Gobierno.
Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos
actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al
Derecho Privado.
1.2 Clases
Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden señalar las
siguientes:
a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo se
producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen
dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución.
Actos de trámite, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de prueba, propuestas de
resolución.
En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión, excepto los
actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una oposición. (Artículo
37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa -LJCA- y 107.1 de la LRJPAC).
b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no: Los
primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin perjuicio del
recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que frente a los segundos es
posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que dictó el acto
(alzada).
Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ PAC y
la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Funcionamiento y
Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE).
c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del
mismo nombre. La distinción se aborda en el último epígrafe del tema.
d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos
que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de impugnación,
aunque lo pudieron ser en su momento.
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En este sentido, el artículo 28 de la LJCA señala que “no es admisible el recurso
contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en
tiempo y forma”.
e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la esfera
jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen.
Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo
admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son irrevocables y
excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se
retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no
suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC)
Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos
o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser
motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las órdenes,
expropiaciones, confiscaciones, sanciones.
f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o
varios.
También se denominan actos singulares o generales. A estos últimos se refieren los
artículos 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC.
Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral, una
expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio.
g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto
puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y presunto cuando no se emite
resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo.
A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación
de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la Administración debe dictar
una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado personalmente a
los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no
hacerlo así.
1.3 Elementos
Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC:
1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o
a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente, ajustándose al
procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y
será determinado y adecuado a los fines de aquellos".
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1.3.1 Sujetos
El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus
órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicio de
las Administraciones).
Este requisito de imputación a una Administración Pública, que engarza con el
requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos
de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos que invaden las funciones
jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado (Sentencia de 20 de mayo
de 1982).
El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos
administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos actos
son su concreción. Esa potestad imputada a una Administración se distribuye entre los
órganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porción de ella, una determinada
esfera de actuación.
La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada órgano
(artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está en función del
territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia puede limitarse también
temporalmente.
Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno
derecho de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio”. Y el artículo 67 (“Convalidación”) señala que “si el vicio consistiera
en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano
competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”.
Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para
que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos citados: previa potestad,
materia, territorio, jerarquía y tiempo.
Por otro lado, en relación con los sujetos, también se requiere que los titulares del
órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación previstas por la
ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente
relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se refiere a la abstención y a la
recusación en los artículos 28 y 29 respectivamente.
En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artículos 31 y
siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del
acto administrativo.
1.3.2 Objeto
a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fácticas, a las que, al
aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas.
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La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisión de
un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho".
Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario
hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca.
El de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o
Unidades Administrativas.
b) El contenido debe ser: Posible (artículo 62.1.c), lícito (artículo 53.2. y 62.1 b) y
determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno
derecho o anulable.
c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y adecuado
a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el órgano al
dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a
conseguir el interés general (Constitución: artículo 106.1).
Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la
desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo (artículo
63.1).
d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para algunos
autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la
que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan incluso su existencia como elemento del acto.
El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa.
1.3.3 Forma
Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un
procedimiento determinado. La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre
formas de producción, de consignación y de notificación.
a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la
exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los
actos judiciales.
Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que
deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque crean
derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma escrita es una
garantía.
No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes,
órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de Tráfico.
Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma
escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca.
b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o consignación
aparece en el artículo 55 LRJPAC. Tratándose de actos que no precisan de su producción por
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escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra más
adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los que el artículo 55.2 exige
específicamente aquella forma.
En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos, es
posible una constancia no escrita de los actos.
c) En cuanto a la forma de la notificación, el artículo 59.1 de la LRJPAC prevé la
notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción.
2. LA VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.1 Diferencia entre eficacia y validez de los actos
El artículo 57.1 de la LRJ PAC dice que "los actos se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten". De la lectura de este artículo parece que coinciden
ambos momentos en el tiempo, cuando generalmente ocurre lo contrario.
El Tribunal Supremo ha distinguido más claramente los conceptos de validez y
eficacia: La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y
tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan (STS de 30 de mayo 79 y 27 de
mayo 83). La eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos y puede hallarse
supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido (STS de 31 de
enero 80).
El ordenamiento jurídico concede a la Administración Pública una serie de
prerrogativas, fundadas en los intereses públicos a los que sirve, que se manifiestan en la
naturaleza de los actos administrativos. Así:
- La presunción de validez. El artículo 57 señala: "los actos de las Administraciones
Públicas se presumirán válidos"... presunción que es "iuris tantum".
- La no suspensión de efectos del acto administrativo, como regla general que admite
excepciones. El artículo 111 LRJPAC establece como excepciones:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.
Puede producirse la demora de la eficacia “cuando así lo exija el contenido del acto o
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior” (57.2 LRJPAC).
En otros casos, lo que se produce es la retroacción de los efectos a un momento
anterior a aquel en que se produzcan los actos “cuando se dicten en sustitución de actos
anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto
y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” (57.3 LRJPAC).
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Por otra parte, la potestad de autotutela consiste en el privilegio por el cual la
Administración puede imponer la ejecución del acto a pesar de las reclamaciones presentadas
por los interesados sobre la validez o defectos que lo hacen ineficaz. A este respecto, el art. 56
LRJPAC (Ejecutividad) establece que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley".
Este privilegio de ejecución está regulado más ampliamente en los artículos 93 y
siguientes de la Ley.
En el artículo 94 se habla de la ejecutoriedad.: "Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto
en el art. 111 y 138 y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o
necesiten de aprobación o autorización superior".
2.2 Ejecución forzosa
El artículo 96 LRJPAC se refiere a los medios de ejecución forzosa.
“1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando
siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo
de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas
deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización
judicial.”
En los artículos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecución forzosa.
Finalmente, el artículo 101 prohíbe los interdictos “contra las actuaciones de los
órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido”.
3. NULIDAD Y ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En el ordenamiento administrativo los grados de invalidez son diferentes del Derecho
Privado y pueden esquematizarse del modo siguiente:
- Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC).
- Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC).
- Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC).
Como cuestión previa, se puede añadir, con la mayoría de la doctrina, el concepto de
inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administración sin relevancia jurídica
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alguna, por carecer siquiera de un mínimo de apariencia jurídica que haga necesario
reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina prefiere hablar de actos de contenido imposible,
reconducibles, pues, a la categoría de la nulidad de pleno derecho.
3.1 Nulidad de pleno derecho
El vicio de nulidad presenta las siguientes características: es estable, original,
permanente y no susceptible de sanación. Afecta, pues, al acto desde su origen, por lo que
cuando se declara la nulidad cesan los efectos retroactivamente. La acción de nulidad no tiene
un plazo limitado, como después se verá. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa
y no constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene además efectos “erga omnes”.
Los actos nulos de pleno derecho son los que enumera el artículo 62 de la LRJPAC:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o
del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
En cambio, en el caso de las disposiciones administrativas, la nulidad es la regla general: son
nulas “las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de
rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales” (62.2).
Los actos nulos no pueden convalidarse. Tampoco el consentimiento del afectado
puede sanar el acto; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable.
En el artículo 102 LRJPAC, que después se analiza, se establece una auténtica acción
de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado.
3.2 Anulabilidad
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Según el artículo 63 de la LRJPAC son anulables "los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
La anulabilidad debe considerarse una técnica configurada en beneficio del
administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de reaccionar
contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona mediante la impugnación
en plazo del acto, éste se entiende purgado en aras de la seguridad jurídica.
El plazo para interponer recurso administrativo en este caso es muy breve si se
compara con lo que ocurre en el ámbito jurídico privado: un mes frente actos expresos y tres
si son presuntos, transcurrido el cual el acto deviene consentido y firme. Es un plazo, además,
de caducidad y no de prescripción. La sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce
efectos solo desde que aquélla se dicta.
Por otra parte, el artículo 63 continúa señalando que:
“2. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo”.
Se trata en ambos caso de actos irregulares a los que el ordenamiento concede, sin
embargo, validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de Irregularidades no invalidantes,
como categoría específica de vicios de los actos administrativos.
Por último, en los artículos 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la conversión
de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación, posible solo respecto
de actos anulables.
3.3 La revisión de oficio
Los actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos pueden ser
revisados en sede administrativa judicial. En el primer caso, pueden revisarse por
interposición de un recurso administrativo por parte de los interesados o bien de oficio por la
propia Administración autora del acto.
A este segundo caso se dedica el Capítulo I del Título VIII de la LRJPAC, bajo la
rúbrica “Revisión de oficio”. Dentro de ella se incluye:
- La revisión de actos nulos (que es específicamente a la que se alude normalmente
con la referida expresión) (artículo 102).
- La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la
Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación (103).
- La revocación de actos desfavorables (105.1).
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- La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2).
El artículo 106 establece unos límites generales a las facultades de revisión: “no
podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por
otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las leyes”.
Además, el artículo 104 señala que “iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el
órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera
causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.
3.4 La revisión de disposiciones y actos nulos
Así, respecto de los actos firmes que, de acuerdo con el artículo 62.1 LRJPAC,
contengan un vicio de nulidad, el artículo 102 señala que las Administraciones Públicas
declararán de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto por iniciativa propia como
a solicitud del interesado. Se exige dictamen previo del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma que, además, frente a la regla general del
carácter no vinculante de estos dictámenes, habrá de ser favorable.
De igual modo (102.2), y con el mismo requisito, se prevé la declaración de nulidad de
disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2, aunque en este
caso no se admite a solicitud de interesado, en coherencia con el artículo 107.3, según el cual
no cabe el recurso administrativo contra los reglamentos.
Por lo que se refiere a los órganos competentes, la LOFAGE los concreta para el
ámbito de la Administración del Estado en su disposición adicional decimosexta.
Procede la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión, sin necesidad de recabar
el dictamen arriba señalado “cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de
nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto
de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”
(102.3).
Se prevé, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las indemnizaciones que
proceda reconocer a los interesados (102.4).
Finalmente, “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del
plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo.
Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la
misma desestimada por silencio administrativo” (102.5).
3.5 Declaración de lesividad de actos anulables
En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, el artículo 103
LRJPAC, exige a las Administraciones Públicas, para obtener su anulación, impugnarlos ante
la Jurisdicción Contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad para el interés
público.
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Para tal declaración de lesividad se establece un plazo de cuatro años desde que se
dictó el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados (103.2).
“Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo” (103.3).
Corresponde adoptar la declaración de lesividad al órgano competente en la materia si
el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas,
y al Pleno u órgano colegiado superior, en el caso de las Entidades Locales (103.4 y 5).
3.6 Revocación de actos
Las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de
gravamen o desfavorables. El artículo 105.1 LRJPAC exige únicamente que “tal revocación
no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
3.7 Rectificación de errores
Según el artículo 105.2, “las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar
en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de
hecho o aritméticos existentes en sus actos”.
Al respecto, el Tribunal Supremo ha señalado (STS de 28-IX-1992, entre otras), que el
error debe ser ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de mayores razonamientos
ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas. No puede dar lugar a cambiar el sentido
sustantivo del acto y se debe aplicar con criterio restrictivo.
4. NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a
sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.
Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con
indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que
procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los
demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la
resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que
proceda.
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de
la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
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4.1 Práctica de la notificación
Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de
la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará
en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en
cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio autorizado por la Ley.
Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie
pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente,
junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola
vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá que el
interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresamente su
utilización, identificando además la dirección electrónica correspondiente, que deberá cumplir
con los requisitos reglamentariamente establecidos. En estos casos, la notificación se
entenderá practicada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a
su contenido en la dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la recepción de la
notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a
su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en
el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la
imposibilidad técnica o material del acceso.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación
administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento
de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de
la notificación o el medio correspondiente, o bien, intentada la notificación, no se hubiese
podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento en su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a
notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la
notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o
Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación
complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación
de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.
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La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación
surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
a.
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado
es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a
la notificación efectuada.
b.
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento
deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las
sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
4.2 Publicación
Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las
normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos antes enumerados
respecto de las notificaciones. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan
elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes,
especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.
4.3 Indicación de notificaciones y publicaciones
Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la
publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el
diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde
los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del
contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.
4.4 Cómputo de plazos
Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y
personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los
asuntos, así como a los interesados en los mismos.
Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando
los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo
los domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en
las correspondientes notificaciones.
Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el
siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que
comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
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Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil
siguiente.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel
en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el
interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará
inhábil en todo caso.
La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no
determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones
públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.
La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades
Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el
calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las
Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la
Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.
Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial
que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los
ciudadanos.
4.5 Ampliación de plazos
La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición
de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de
los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.
El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.
La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso
a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como
a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero
o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.
Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán
producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso
podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos
o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos.
4.6 Tramitación de urgencia
Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición
del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se
reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los
relativos a la presentación de solicitudes y recursos.
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No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación
de urgencia al procedimiento.
4.7 Suspensión del plazo máximo para resolver y notificar
En determinadas circunstancias tasadas por la ley, la Administración puede suspender
el cómputo del plazo máximo para resolver y notificar. En este punto hay que distinguir los
efectos de la interrupción, y de la suspensión del cómputo del plazo. Mientras que la
«interrupción» implica que la cuenta del plazo restante vuelve a empezarse desde el principio,
cuando se levanta la «suspensión» el calendario sigue corriendo por el tiempo que todavía
quedaba pendiente. El transcurso del plazo máximo para resolver un procedimiento y notificar
la resolución se puede suspender en los siguientes casos tipificados en el artículo 42.5 de la
LPAC 30/1992:
1.- Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la «subsanación» de
deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios (suspensión
por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento, y su efectivo cumplimiento
por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido para la subsanación).
2.- Cuando deba obtenerse un «pronunciamiento previo y preceptivo» de un órgano de
las Comunidades Europeas (suspensión por el tiempo que medie entre la petición, que habrá
de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración
instructora, que también deberá serles comunicada).
3.- Cuando deban solicitarse «informes que sean preceptivos y determinantes» del
contenido de la resolución a órganos de la misma o distinta Administración (suspensión por el
tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción
del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos). Este plazo de suspensión
no podrá exceder en ningún caso de 3 meses.
4.- Cuando deban realizarse «pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes»
propuestos por los interesados (suspensión durante el “tiempo necesario” para la incorporación
de los resultados al expediente, concepto jurídico indeterminado abierto a un cierto margen de
apreciación subjetiva).
5.- Cuando se inicien «negociaciones» con vistas a la conclusión de un pacto o
convenio (suspensión desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto,
en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada
por la Administración o los interesados).
5. SILENCIO ADMINISTRATIVO
5.1 El silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte
5.1.1 El incumplimiento del plazo y el cumplimiento tardío
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo
máximo sin haberse dictado y notificado resolución expresa, legitima al interesado para
entender estimada o desestimada por silencio administrativo la solicitud formulada. Es decir,
el silencio administrativo se produce cuando la Administración da la callada por respuesta; la
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inactividad formal puede producir efectos estimatorios (silencio positivo), o efectos
desestimatorios (silencio negativo).
El incumplimiento del plazo para dictar y notificar el acto administrativo, no impide
que la Administración dicte una resolución tardía o extemporánea. Ahora bien, esa resolución
tardía dictada fuera de plazo tiene los siguientes límites: a.- cuando el silencio es positivo, la
resolución tardía sólo puede dictarse de ser confirmatoria del silencio (pues lo contrario
implicaría una revocación del acto sin seguir el procedimiento establecido en los artículos 102
y 103 de la LPAC 30/1992); b.- cuando el silencio es negativo, la resolución tardía no está
vinculada por el silencio (por lo que la resolución expresa tardía puede ser positiva o
estimatoria).
5.1.2 El silencio administrativo como ficción jurídica; efectos procesales y
extraprocesales
Como ya se ha anticipado el acto ficticio (el silencio), se contrapone al acto real (la
resolución expresa notificada en el domicilio del interesado). Así sucede, por ejemplo, cuando
una licencia urbanística se considera otorgada por silencio administrativo. Nada más opuesto
a la comprobación de la realidad de los hechos (el documento en papel que contiene la
resolución expresa que es objeto de notificación), que inventarlos o fingirlos (prescindiendo
del conocimiento empírico del material fáctico, como sucede con el silencio administrativo).
La ficción puede ser exclusivamente procesal (silencio negativo) o sustantiva (silencio
positivo). Cuando es «procesal» se finge que se dan las premisas necesarias para interponer
un recurso (esa ficción excluye la pretensión de que la inactividad se consintió y ha devenido
firme). Cuando la ficción es «sustantiva» se inventa la existencia de un acto (la declaración de
voluntad que se finge produce efectos vinculantes “erga omnes” en el terreno sustantivo, y esa
ficción puede ser anulada cuando es contraria a Derecho).
El «silencio positivo» es una ficción extraprocesal (se asimila a un acto expreso y
produce efectos sustantivos o materiales). El «silencio negativo» es una ficción
exclusivamente procesal (sólo sirve para impedir la indefensión, legitimando al interesado a
presentar un recurso contra el acto ficticio desfavorable). La reacción frente al «silencio
positivo» es la revisión de oficio o la declaración de lesividad, si la Administración considera
que el acto ficticio es contrario a Derecho. La reacción frente al «silencio negativo» es la
interposición de un recurso en sede administrativa o judicial, según proceda.
5.1.3 La diferencia entre actos ficticios y actos presuntos
Dicho ello conviene distinguir el acto ficticio y el acto presunto. No debe confundirse
la «ficción» con la «presunción» de hechos. En consecuencia no es técnicamente acertada la
redacción del artículo 62.1.f) de la LPAC 30/1992, a cuyo tenor, son nulos de pleno Derecho
“los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.
La ley confunde el acto presunto con lo que en realidad es una simple ficción del
Derecho. Si el acto explícito tiene su contrapuesto en el acto implícito, el acto expreso tiene
su antítesis en el acto tácito. El acto ficticio se contrapone al acto real. El resultado de la
«actuación material» de la que se infiere una declaración de voluntad es un acto presunto,
tácito o implícito. El fruto de la «actividad formal» es el acto expreso y la «inactividad
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formal» da paso al acto ficticio. Mientras que un acto presunto admite prueba en contrario, el
acto ficticio que surge de la inactividad formal de la Administración no admite prueba en
contrario. En caso de inactividad formal no se presume la voluntad de la Administración, sino
que la ley crea una ficción y determina sus efectos jurídicos.
A diferencia de la ficción que tiene por objeto una cosa cierta (por ejemplo la
inactividad de la Administración), la presunción tiene por objeto una cosa dudosa o incierta
(de ahí que el silencio administrativo sea ficción y no acto presunto, pues existe certidumbre
de que la Administración no ha cumplido en plazo su obligación de dictar y notificar la
resolución que pone fin al procedimiento administrativo). En ese sentido el Tribunal Supremo
declara que “en los supuestos de silencio administrativo, el denominado “acto presunto” no es
sino una ficción porque realmente no existe tal acto administrativo, independientemente de la
eficacia positiva o negativa que legalmente se anude al mutismo de la Administración”
[Sentencia de 20 de abril de 1996].
5.1.4 El silencio positivo como regla general
Para combatir la negligencia o la pasividad de la burocracia, por regla general el
sentido del silencio es positivo en los procedimientos incoados a instancia de parte. Es decir,
los interesados pueden entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos
los casos (salvo que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo
establezca de forma expresa que el silencio produce efectos negativos). Por ejemplo, el
silencio es positivo cuando se interpone un recurso y se solicita la suspensión de los efectos
del acto impugnado. La Administración tiene un plazo de 30 días para denegar de forma
expresa la suspensión solicitada, pero si no dicta un acto expreso, la suspensión se entiende
otorgada por silencio (artículo 111.3 de la LPAC 30/1992).
El silencio positivo es una ficción del Derecho; aunque la Administración permanezca
inactiva e incumpla su obligación de dictar una resolución expresa y notificarla, una vez
transcurrido el plazo máximo para cumplir esas obligaciones, se estima que hay un acto
favorable a lo solicitado (conforme a lo dispuesto en el artículo 43.2 de la LPAC 30/1992: “La
estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento”).
Adviértase que la ley no dice que el silencio «es» un acto administrativo, sino que
«tiene la consideración» de acto administrativo (pues se trata de una simple ficción y no de un
acto presunto). No es lo mismo la realidad empírica de la inactividad, que la realidad empírica
de la resolución expresa. En el terreno de los hechos empíricos no es posible probar que el
silencio es una resolución expresa, pero el ordenamiento establece esa ficción para proteger
los derechos del ciudadano, y para evitar que la Administración pueda lesionarlos mediante la
simple inactividad formal.
A esa ficción se añade la que determina que se considere que el acto que resulta del
silencio es válido y conforme a Derecho (artículo 57 de la LPAC 30/1992). Ahora bien, no
obstante la ficción de validez que se superpone a la autotutela declarativa, son radicalmente
nulos los actos que resultan del silencio positivo cuando son contrarios al ordenamiento
jurídico (artículo 62.1.f) de la LPAC 30/1992). Por ejemplo, si se pide una licencia para
construir una casa en suelo no urbanizable de especial protección (edificación que es contraria
al planeamiento urbanístico), el acto producirá efectos positivos (la licencia se entiende
otorgada), pero el acto será contrario al ordenamiento jurídico y no llegará a producir efectos
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(porque se adquieren facultades o derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para
su adquisición).
Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009: “El artículo 8.1 b), último
párrafo, del nuevo Texto Refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, dispone que «en ningún caso podrán entenderse
adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación
territorial o urbanística». (…) También es un precepto estatal básico el contenido en el
artículo 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, modificado por Ley
4/1999, de 13 de enero, según el cual «los interesados podrán entender estimadas por
silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de
Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario». Pues bien, la regla
general es la del silencio positivo, aunque la propia norma contiene la salvedad de que otra
norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario,
y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto
contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y
ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de
suelo de 2008, y, por consiguiente, conforme a ellos, no pueden entenderse adquiridas por
silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, de
manera que la resolución de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia, al declarar lo contrario, es errónea y gravemente dañosa para el interés general
porque elimina una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística”.
Ahora bien, si el resultado de la ficción es conforme al ordenamiento jurídico, los
actos administrativos producidos por silencio administrativo positivo se pueden hacer valer
(tanto ante la Administración, como ante cualquier persona física o jurídica, pública o
privada). Producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolución expresa. La existencia del acto ficticio puede ser acreditada por
cualquier medio de prueba admitido en Derecho (incluido el certificado acreditativo del
silencio, certificado que de ser solicitado, debe emitirse en el plazo máximo de 15 días). Hay
que destacar que la solicitud de ese certificado es voluntaria o potestativa para el interesado.
También hay que destacar que el acto ficticio produce efectos aunque la certificación sea
denegada o no sea expedida.
5.1.5 El silencio negativo (las excepciones a la regla general)
El silencio negativo también es una ficción o mentira técnica nacida de la necesidad de
impedir la indefensión del interesado (conforme a lo dispuesto en el artículo 43.2 de la LPAC
30/1992, “la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente”).
La regla general del silencio positivo tiene excepciones en la propia LPAC 30/1992
(en materia de responsabilidad el silencio se considera una respuesta negativa a la
reclamación), y en la legislación sectorial estatal y autonómica. Sólo por ley se puede
establecer el efecto negativo del silencio, materia en la que el reglamento carece de
competencia. La LPAC 30/1992 establece algunas de las excepciones a la regla general del
silencio positivo, y dispone el efecto negativo en los siguientes supuestos:
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1.- Los procedimientos en que un ciudadano ejerce el derecho de petición (por el
carácter graciable de la respuesta a la petición). El derecho de petición está reconocido en el
artículo 29 de la Constitución. La petición no confiere un derecho a que se acepte la
sugerencia, pero fuerza a la autoridad pública destinataria de la petición a admitirla a trámite,
darle el curso debido, y comunicar al peticionario la decisión que se adopte como respuesta a
lo solicitado (Sentencia del Tribunal Constitucional 242/1993, de 14 de julio).
2.- Los procedimientos en los que la estimación tendría como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público [pues la inactividad lesionaría gravemente al interés general; así lo corrobora la
Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2007].
3.- Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones administrativas, en
los que el silencio tendrá efecto desestimatorio de la impugnación. Este último supuesto de
silencio negativo tiene una excepción, que conviene explicar de forma separada.
El silencio será positivo cuando se recurra en alzada un acto ficticio que resulta del
silencio negativo, pues en ese caso el incumplimiento de la obligación de resolver de forma
expresa y notificar en plazo, produce efectos positivos, y el recurso debe considerarse
estimado. Es decir, se tramita un procedimiento que no termina por resolución expresa, y por
razón de la materia o de la legislación sectorial aplicable ese silencio tiene efectos negativos.
Por ejemplo, se pide una autorización de ocupación privativa del dominio público municipal,
mediante la instalación de una terraza de bar en una calle peatonal. Impugnado ese silencio
negativo, la decisión desestimatoria del recurso tiene que ser expresa, pues si con ocasión del
recurso la Administración guarda silencio por segunda vez, la impugnación se entiende
estimada por silencio positivo.
Si se impugna un acto ficticio desestimatorio de una solicitud («el primer silencio es
negativo»), y la Administración guarda silencio y no dicta una resolución expresa estimando o
desestimando el recurso (o en su caso, inadmitiéndolo), debe entenderse que ese segundo
silencio tiene efectos positivos, por lo que el recurso se entiende estimado («el segundo
silencio es positivo»). Con esa regla especial se intenta evitar que la Administración Pública
se enroque una vez tras otra en el silencio sistemático, y se fuerza al superior jerárquico a
pronunciarse en vía de recurso respecto a la solicitud que el inferior no ha respondido en
plazo.
5.2 El silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio por impulso de la propia Administración
Pública, el vencimiento del plazo máximo para resolver de forma expresa y notificar al
interesado el acto, no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación de
resolver (ahora bien, en los supuestos en los que el procedimiento se haya paralizado por
causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar la
resolución). En los procedimientos incoados de oficio, el incumplimiento de la obligación de
resolver expresamente y notificar en plazo produce los siguientes efectos:
1.- El silencio será negativo en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse
el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas
individualizadas que favorezcan al interesado;
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2.- Se producirá la caducidad en los procedimientos en que la Administración ejercite
potestades sancionadoras, de intervención o policía administrativa (susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen), y en ese caso la resolución que declare la caducidad
ordenará el archivo de las actuaciones.
5.3 La impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio negativo
Hubo un tiempo en el que sólo se podía litigar contra la Administración cuando ésta
había dictado un acto administrativo expreso; por ello, la fórmula más sencilla de evitar el
proceso judicial era guardar silencio. Para evitar ese escenario de indefensión, se inventó la
ficción del silencio negativo, permitiendo su impugnación. Es importante subrayar la función
de garantía que está en el origen de la ficción del silencio administrativo, que es una noción
abstracta creada por la dogmática formal para impedir la indefensión del ciudadano frente a la
pasividad de la Administración. El silencio administrativo no resulta de una hipótesis, ni de
una simulación; tampoco de una presunción o de la comparación analógica; es fruto de la
imaginación que trabaja con los materiales de la Teoría General del Derecho.
Esos rasgos cobran plena relevancia jurídica al analizar el cómputo de los plazos de
impugnación de los actos ficticios que resultan del silencio administrativo negativo. La ley
siempre diferencia el plazo para impugnar los actos expresos y los actos ficticios
(estableciendo un período más prolongado para recurrir los que resultan del silencio).
En ese contexto se plantea una peliaguda cuestión sobre los efectos del transcurso del
plazo de impugnación de los actos ficticios a los que se atribuye un efecto negativo (al
producirse una colisión entre dos principios generales del Derecho, la seguridad jurídica y la
justicia). O bien se entiende que la prioridad es la certeza (y el plazo máximo se establece
para garantizar la seguridad jurídica), o bien se entiende que merece una protección preferente
el ciudadano (y el valor de la justicia).
Por un lado, razones de seguridad jurídica permiten afirmar que una vez transcurrido
ese plazo de tiempo fijado por la ley ya no cabe impugnar el silencio administrativo negativo.
El acto ficticio gana firmeza y ya no puede ser combatido mediante un recurso ordinario. De
lo contrario pierde sentido la fijación de un plazo máximo para recurrir. La seguridad jurídica
salta por los aires si se admite que cabe impugnar el silencio negativo, incluso después de
haber precluido el plazo legalmente establecido para la interposición del recurso.
Por otro lado, se puede argumentar que la técnica del silencio administrativo ha sido
creada por el ordenamiento jurídico para defender al ciudadano (que podría quedar indefenso
si no se pudiera impugnar el silencio), y de ahí que la Administración no pueda sacar ventaja
o provecho del transcurso del plazo máximo para interponer el recurso (provecho que se
produce cuando se estima que procede inadmitir el recurso, porque se interpone contra un acto
que es firme y consentido, al no haberse interpuesto recurso en plazo contra el silencio
negativo). En ese caso el acto ficticio que tiene sentido negativo nunca llega a ganar firmeza,
y podrá ser impugnado en cualquier momento para evitar un resultado injusto para el
ciudadano.
Ante esa colisión entre la seguridad jurídica y la justicia, el Tribunal Constitucional ha
optado por proteger la justicia permitiendo que el silencio negativo pueda ser combatido en
cualquier momento (incluso después de haber precluido el plazo procesal para impugnarlo
que la ley establece). La ficción se construye con los materiales de los que están hechos los
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sueños, y el Derecho despierta cuando la imaginación ataca valores jurídicamente protegidos
por el ordenamiento (como sucede cuando tolera una situación que es injusta para el
ciudadano). En ese momento se orilla el acto ficticio que resulta de la inactividad formal
(pues se trata de una creación legal que únicamente responde a la finalidad de que el
ciudadano pueda llegar a los Tribunales superando la pasividad de la Administración), y por
ello “la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de la obligación de
resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la
cláusula de Derecho” [declara la Sentencia del Tribunal Constitucional 220/2003, de 15 de
diciembre].
La colisión entre la seguridad jurídica y la justicia se plantea en la ficción creada para
posibilitar la tutela judicial frente a la inactividad formal de la Administración, y el
incumplimiento de la obligación legal de poner fin al procedimiento administrativo dictando
una resolución expresa. Como declara la Sentencia del Tribunal Constitucional 220/2003 (fj
5): “Es absolutamente inaceptable que una Administración pública que debe actuar «con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1 CE), desatienda, primero, el
cumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego
un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia
administrativa puede justificar el desconocimiento de unos valores superiores de nuestro
ordenamiento jurídico: la justicia (art. 1.1 CE)”.
En el mismo sentido se pronuncian, entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal
Constitucional 171/2008, de 15 de diciembre, 72/2008, de 23 de junio, 39/2006, de de 13 de
febrero, 14/2006, de 16 de enero, o las Sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de
2005, 2 de noviembre y 28 de abril de 2004.
6. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
El Estado de Derecho y, más concretamente, el principio de legalidad de la
Administración Pública cuenta con una serie de instrumentos para su realización efectiva: en
particular, el sistema de recursos en vía administrativa y, sobre todo, la revisión de las
resoluciones administrativas ante los jueces y tribunales, constituyen las principales garantías
de protección de los derechos e intereses de los ciudadanos ante la actuación de la
Administración.
La constitución española de 1978 contiene diversas manifestaciones de esta
concepción de la relación entre los ciudadanos y la Administración. Entre ellas, las siguientes:
- El principio de legalidad (art. 9) como manifestación del Estado de Derecho que se
consagra en el art. 1, y que se concreta, en el ámbito de la Administración, en el art. 103.1.
- El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de todas las personas en el
ejercicio de sus derechos e intereses, no ya directos, sino legítimos (art. 24).
- El control por los tribunales de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación
administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican (106).
El Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), regula la
revisión de actos en vía administrativa. Bajo este epígrafe general, la Ley recoge distintos
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supuestos en que la Administración tiene la facultad de revisar y, en su caso, modificar sus
propios actos, bien sea de oficio, bien a instancia de parte. Así, el Capítulo I de este Título se
refiere a revisión de oficio -que es objeto del tema 1 del programa-, y el segundo, a los
recursos administrativos.
Conviene, antes de continuar, hacer una serie de precisiones. En primer lugar, hay que
tener en cuenta que el régimen revisorio general de actos administrativos de la LRJPAC debe
completarse, además, con el régimen específico establecido en la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, en materia económico-administrativa en relación con los actos
sometidos a dicho procedimiento. Para dichos actos el régimen impugnatorio no es el de la
LRJPAC, sino el establecido específicamente en la citada Ley. En segundo lugar, fuera de los
supuestos de revisión de actos en vía administrativa, quedan los recursos contenciosoadministrativos, donde el acto administrativo es revisado no por la propia Administración
productora del mismo, sino por los Jueces y Tribunales. En tercer lugar, debe tenerse en
cuenta que éste fue uno de los ámbitos más directamente afectados por la modificación de la
LRJPAC operada por la Ley 4/1999.
El recurso administrativo puede definirse como aquel mecanismo procesal en virtud
del cual, a instancias de un particular, la Administración procede a revisar sus propios actos
sometidos a Derecho Administrativo.
Es importante destacar que el régimen de recursos administrativos establecido en
nuestro derecho presenta una doble perspectiva:
- Por un lado, supone una manifestación de la autotutela administrativa. En efecto,
conforme a nuestro ordenamiento jurídico, los particulares afectados por un acto
administrativo han de agotar la vía administrativa antes de poder interponer un recurso
contencioso administrativo frente al acto que entienden les perjudica. Es decir, los
particulares, salvo que el acto sea de los que por sí mismo agote la vía administrativa, no
pueden acudir directamente a los jueces y tribunales a que, como terceros neutrales, decidan
acerca de la legalidad de la actuación de la Administración. Necesariamente han de interponer
previamente el correspondiente recurso administrativo frente al acto en cuestión para agotar
dicha vía, para luego acudir a los tribunales. Se trata, por tanto, de ante un auténtico privilegio
administrativo, que se justifica, como las demás manifestaciones de autotutela, en el hecho de
que la Administración actúa en defensa del interés general.
- Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el recurso administrativo es un
procedimiento de revisión sencillo y gratuito, que impone a la Administración la obligación
de modificar sus propios actos si éstos no resultan conformes a la legalidad, lo que para los
particulares supone una gran ventaja frente al procedimiento contencioso-administrativo,
donde no se da esa regla de gratuidad.
La LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, recoge actualmente tres
tipos de recursos: el recurso de alzada frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa,
el recurso potestativo de reposición frente a actos que sí ponen fin a dicha vía y el recurso
extraordinario de revisión. Antes de entrar en el análisis detallado de los mismos, pasaremos a
analizar los principios generales establecidos en la Ley en relación con todos los recursos.
6.1 Principios generales en materia de recursos
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a) Actos objeto de recurso
1. Los actos objeto de recurso han de ser actos sometidos a derecho administrativo.
Cuando la administración actúa sometida a derecho civil (ej: un arrendamiento) o a
derecho laboral, el cauce impugnatorio de los actos que dicte en el seno de dichas relaciones
no es el del recurso administrativo, sino el de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y
laboral a las que se refieren los art. 120 y siguientes de la LRJPAC.
2. Quedan igualmente fuera del ámbito de los recursos administrativos los supuestos
de litigio entre Administraciones Públicas, en los que no cabe interponer recurso en vía
administrativa (art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa).
3. De acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la LRJPAC, no todos los actos
dictados en el seno de un procedimiento administrativo son recurribles por sí mismos. Son
recurribles las resoluciones en todo caso. Por resolución ha de entenderse cualquier acto
definitivo que ponga fin al procedimiento, sea expreso o presunto. Ello implica que incluye
tanto las resoluciones tradicionales de cualquier procedimiento administrativo (art. 89 de la
LRJPAC) como los supuestos de terminación convencional a los que se refiere el art. 88 de la
misma.
En cuanto a los actos de trámite, sin embargo, sólo pueden ser impugnados por sí
mismos los que la doctrina ha calificado como actos de trámite cualificados, es decir, los que
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos. Los defectos que pueden presentar los demás actos de trámite no quedan,
sin embargo inmunes a control; lo que sucede es que habrán de ser puestos de relieve en el
recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que pone fin al procedimiento y no
pueden ser objeto de recurso separadamente. Por ejemplo, cuando se celebra una oposición, la
lista provisional de admitidos es claramente un acto de trámite lo que impediría, en principio,
su impugnación separada. Sin embargo, es obvio que a los participantes excluidos, dicho acto
les impide la continuación del procedimiento, por lo éstos estarían legitimados para impugnar
dicho acto separadamente, sin necesidad de esperar a la resolución definitiva del
procedimiento.
4. No pueden ser objeto de recurso administrativo las disposiciones de carácter general
(art. 107.3 LRJPAC). Sin embargo, la Ley sí permite interponer recurso contra los actos de
aplicación de una disposición general basados únicamente en la nulidad de la misma, en cuyo
caso, el recurso habrá de interponerse frente al órgano que dictó la citada disposición general.
b) Fundamento de la impugnación
Conforme al art. 107.1, los recursos habrán de estar fundados en cualquiera de las
causas de nulidad o anulabilidad de los art. 62 y 63 de la LRJPAC respectivamente. Se trata,
por tanto, de un mecanismo de control estricto de legalidad, que no de oportunidad. En su art.
110.3, la Ley matiza que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser
alegados por el que los causó.
c) Actos que ponen fin a la vía administrativa
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En el Art. 109, la Ley se encarga de señalar qué actos ponen fin a la vía administrativa,
aspecto éste esencial para determinar, como veremos, el tipo de recurso procedente. Con
arreglo a lo dispuesto en el citado artículo 109 de la LRJPAC, ponen fin a la vía
administrativa o causan estado:
1. Las resoluciones de los recursos de alzada.
2. Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos previstos en el artículo 107.2,
sobre los que entraremos más adelante.
3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
4. Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando así lo establezca una
disposición de carácter legal o reglamentario.
5. Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadotes del procedimiento.
Este punto ha de completarse con las previsiones que cada Administración realiza en
su propio ámbito. Por lo que respecta al Gobierno y a la Administración General del Estado,
la Disposición final 15ª de la LOFAGE establece los supuestos en que, salvo Ley especial, los
actos ponen fin a la vía administrativa, que son los siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
2. En particular, en la Administración General del Estado, los emanados de los
Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas
los órganos de los que son titulares. Los emanados de los órganos directivos con nivel de
Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado, los
emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo
que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
En cuanto a las Administraciones de las CC.AA, habrá que estar a lo que se establezca
en sus respectivas Leyes, aunque puede decirse que todas ellas han establecido un sistema
muy similar al de la Administración General del Estado.
En lo referente a la Administración Local hay que estar a los dispuesto en el artículo
52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, conforme al
cual ponen fin a la vía administrativa, con carácter general las resoluciones del Alcalde o
Presidente, del Pleno y de las Comisiones de Gobierno.
d) Procedimiento de impugnación en vía administrativa
1. En lo que respecta a la forma de interposición del recurso, conforme a lo dispuesto
en el artículo 110.1, la interposición del mismo deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha y firma del recurrente, así como la identificación del medio y, en su
caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
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d) Órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
El alcance de la exigencia de estos requisitos ha de ponerse en relación con el régimen
general de subsanación previsto en el art. 71 de la LRJPAC, marcado por un fuerte
antiformalismo. Así, si la interposición del recurso no reúne los requisitos que se señalan en el
artículo 110.1, se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta, con
indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su recurso, previo el
dictado de la consiguiente resolución.
Una nueva manifestación del espíritu antiformalista de la Ley se pone de relieve en su
art. 110.2, donde se señala que el defecto en la calificación del recurso no será obstáculo para
su tramitación, siempre que se deduzca del mismo su verdadero carácter.
2. La Ley consagra en el art. 112 el derecho de audiencia a los interesados, no sólo a
los recurrentes, sino también a todos los demás que tenían tal condición en el procedimiento
originario. Sin embargo, ese derecho sólo surge en los supuestos en que deban tenerse en
cuenta hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario. En ese caso, el
plazo fijado que puede fijarse para dicha audiencia es de 10 a 15 días. La Ley se encarga de
aclarar que no tendrán la consideración de documentos nuevos ni el propio recurso, ni los
informes o propuestas.
3. En lo que respecta a la resolución del recurso, la LRJPAC (artículo 113) señala que
ésta puede estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o
bien puede declarar su inadmisión. En el supuesto de que exista un vicio de forma que impida
la resolución sobre el fondo, se debe ordenar la retroacción de actuaciones al momento en que
el vicio fue cometido, sin perjuicio de la posibilidad de convalidación.
Este régimen se completa con dos previsiones importantes (art. 113.3):
a) El órgano que resuelva el recurso debe decidir cuantas cuestiones de fondo o forma
plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los recurrentes; en este último caso, se
les oirá previamente.
b) La resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente,
en el sentido en que no pueda agravarse su situación inicial (prohibición de la reformatio in
peius).
c) Suspensión de la ejecución de la resolución impugnada (art. 111)
1. La regla general al respecto es que la interposición de un recurso, salvo que una Ley
diga lo contrario, no suspende la ejecución de la resolución impugnada.
2. Sin embargo, la Ley permite que el órgano competente para resolver el recurso, bien
sea de oficio, bien sea a instancia del recurrente, pueda suspender la ejecución de dicha
resolución. Para ello, el órgano competente debe en primer lugar ponderar de forma razonada
el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa
al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido.
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Si el resultado de esa ponderación es favorable a la suspensión, ésta sólo se podrá
acordar si concurren las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar daños de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del art. 62.1
de la LRJPAC.
Si, una vez solicitada la suspensión, no se obtiene resolución expresa sobre dicha
solicitud de suspensión (no sobre el fondo del asunto) en el plazo de 30 días desde que la
misma haya tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver, la Ley
establece que la solicitud de suspensión se entenderá estimada por silencio.
Tampoco debe olvidarse que se permite al órgano que acuerde la suspensión adoptar
las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de
terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnados (artículo 111.3), siendo obligatorio
prestar caución para garantizar los perjuicios que puedan derivarse de la suspensión.
Finalmente, la Ley permite prolongar la suspensión de la ejecución del acto sin
solución de continuidad, una vez resuelto el correspondiente recurso, hasta que el juez se
pronuncie sobre la solicitud de suspensión en vía contenciosa.
6.2 El recurso de alzada
El recurso de alzada procede contra los actos a los que se refiere el art. 107
(resoluciones y actos de trámite cualificados), siempre que no pongan fin a la vía
administrativa, Así, si atendiendo a lo establecido en el art. 109 de la LRJPAC, un
determinado acto no pone fin a la vía administrativa (por proceder, por ejemplo, de un
Director General en materia que no sea de personal) el recurso procedente es el de alzada. Se
denomina así porque ha de resolverlo el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado.
A estos efectos, la Ley aclara que los tribunales y órganos de selección del personal al
servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que en el seno de éstas actúen
con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en
su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
La Ley permite interponer el recurso ante el órgano que debe resolverlo o ante el
órgano que dictó el acto impugnado, si bien en este supuesto dicho órgano tiene la obligación
de elevarlo al órgano competente para resolver en plazo de 10 días, acompañándolo del
correspondiente informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo que el ciudadano tiene para interponer el recurso de alzada es de un mes si el
acto recurrido ha sido expreso o de tres meses si el acto es presunto, computándose dicho
plazo a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo. Si transcurren dicho plazos sin haber
interpuesto el correspondiente recurso, el acto deviene firme, y por lo tanto, inatacable en vía
administrativa o contenciosa, sin perjuicio de lo que se señalará más adelante para el recurso
extraordinario de revisión y la revisión de oficio.
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El plazo con que cuenta la Administración para resolver y notificar el recurso es de
tres meses. Si transcurre dicho plazo sin que recaiga resolución expresa, se produce la
desestimación del recurso por silencio negativo.
La propia Ley contiene una excepción a la regla de desestimación por silencio
administrativo de los recursos de alzada en el art. 43.2, donde se señala que si, habiendo sido
desestimada por silencio administrativo una solicitud, el particular interpone recurso de alzada
y transcurren los plazos legales sin que se dicte y notifique resolución expresa, el mencionado
recurso de alzada habrá de entenderse estimado. Se trata con ello de sancionar el doble
silencio de la Administración (en primera instancia y en vía de recurso) con la consecuencia
de que el segundo silencio tiene efectos estimatorios de la pretensión del recurrente.
La Ley, además, aclara que frente a las resoluciones de los recursos de alzada, no cabe
la interposición de ningún otro recurso administrativo (ni otra alzada ni el potestativo de
reposición), salvo el recurso extraordinario de revisión en los términos del art. 118.
6.3 El recurso potestativo de reposición
Como se señaló, la razón del legislador para el establecimiento de este recurso ha sido
la de posibilitar a los ciudadanos el acceso a un procedimiento revisorio gratuito de actos que
ponen fin a la vía administrativa, sin imponer obligatoriamente, por otro lado, la carga de su
interposición.
De acuerdo con ello, el art. 116 de la Ley señala que los actos que pongan fin a la vía
administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Las diferencias con el recurso de alzada son fundamentalmente tres:
1º El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa,
mientras que la reposición procede precisamente frente a los que sí ponen fin a dicha vía.
Por ello, la reposición procede frente a cualquier acto de los enumerados en el art. 109
de la LRJPAC, sin perjuicio de señalar que, aunque en la letra a) del dicho artículo se
incluyen las resoluciones de los recursos de alzada (y, por lo tanto, podría inferirse que son
susceptibles de ser recurridas en reposición), de una interpretación conjunta de los artículos
109 y 115.3 se desprende que en ningún caso puede plantearse un recurso de reposición frente
a la resolución de un recurso de alzada.
2º Corresponde resolver el recurso de reposición al mismo órgano que dictó el acto, y
no al superior jerárquico.
3º El recurso de reposición es potestativo, en el sentido de que, siendo el recurso
procedente, su interposición no es necesaria como requisito previo para acudir a los
Tribunales de lo contencioso.
2. El particular, como se ha señalado, puede optar libremente entre interponer el
recurso de reposición frente a un acto que pone fin a la vía administrativa o dirigirse
directamente a los Tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, si se opta por
interponer el recurso de reposición, habrá de esperarse a la resolución del mismo (bien sea de
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manera expresa o por silencio) antes de poder interponer el consiguiente recurso contenciosoadministrativo (art. 116.2). La ley se encarga además de aclarar que frente a la resolución de
un recurso de reposición no puede interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117.3)
3. El plazo para la interposición del recurso de reposición coincide con el de la alzada:
un mes si el acto recurrido es expreso, y tres meses si no lo es, contados desde el día siguiente
a aquél en que la resolución debiera haberse producido.
4. El plazo para la resolución del recurso de reposición es, sin embargo, más breve, un
mes, ya que se parte de la premisa de que es el mismo órgano que resolvió en instancia el que
resuelve en reposición y, por lo tanto, conoce el contenido del expediente.
6.4 El recurso extraordinario de revisión
Este recurso se configura en nuestro derecho como un último instrumento, de carácter
extraordinario, para asegurar la corrección de las resoluciones administrativas. De ahí ese
carácter extraordinario, que se manifiesta fundamentalmente en dos notas.
1º Puede interponerse contra los actos firmes en vía administrativa, concepto que no
debe confundirse con el de acto que pone fin a dicha vía. Acto firme en vía administrativa es
cualquier acto que es inatacable a través del mecanismo de los recursos “ordinarios”, es decir,
la alzada o reposición, bien porque habiéndose interpuesto alguno de ellos haya resultado
desestimado, bien porque la resolución no se recurrió en plazo.
2º Teniendo en cuenta que esos actos, en principio, serían actos válidos e inatacables
por vía de recurso, el legislador permite, sin embargo, su impugnación a través del recurso
extraordinario de revisión, pero lo hace sólo por las causas tasadas que recoge en el artículo
118 de la LRJPAC, que son las siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho (no de derecho, como por
ejemplo, incorrecta aplicación de la Ley) que resulte de los propios documentos incorporados
al expediente.
b) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud
de sentencia judicial firme del orden jurisdiccional penal.
Debe interponerse ante el órgano administrativo que haya dictado el acto impugnado,
que será el competente para su resolución. Ante la utilización abusiva que de este recurso
puede realizarse y también por razones de economía procesal, la Ley 4/1999 permite inadmitir
a trámite dicho recurso si no concurren las circunstancias del art. 118.1 o en el caso de que se
hayan desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (art. 119).
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4. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión es de cuatro años a
contar desde la notificación de la resolución impugnada para los supuestos de error de hecho
(causa 1ª del artículo 118) o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos
o desde que la sentencia judicial quedó firme en los demás supuestos.
5. Para la resolución se exige dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de
la Comunidad Autónoma correspondiente (art. 22.9 de la Ley Orgánica 371980, de 22 de
abril, del Consejo de estado), salvo en el supuesto de que se acuerde la inadmisión a trámite,
en cuyo caso el dictamen no es preceptivo (119.1). Además, el órgano al que corresponde
conocer del recurso debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también
-en su caso- sobre el fondo de la cuestión resuelta por acto recurrido (artículo 119.2).
6. El plazo máximo para resolver el recurso es de tres meses. Si así no ocurriese, los
interesados podrán entenderlo desestimado por silencio y les quedará expedita la vía
jurisdiccional contencioso-administrativa (artículos 119.3).
7. Por último, debe señalarse que esta vía es perfectamente compatible -en su casocon la revisión de oficio o con la rectificación de errores materiales (artículo 118.3).
6.5 Otros medios de impugnación
El art. 107.2 de la LRJPAC permite que las leyes puedan sustituir el recurso de alzada,
en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así
lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación
o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los
ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En estas mismas
condiciones puede sustituirse igualmente el recurso de reposición, pero respetando siempre su
carácter potestativo.
La ley, por tanto, no regula estos medios sustitutivos de impugnación, sino que sólo
establece los caracteres generales de los mismos, que deberán ser respetados por el legislador
sectorial estatal o autonómico. En todo caso, la Ley se encarga de matizar que la aplicación de
estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el
desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos
electos reconocidos por la Ley.
7. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Para explicar el significado del título competencial “procedimiento administrativo
común”, que invoca la Ley 30/1992 tanto en su Preámbulo como en su art. 1, resulta
conveniente realizar previamente precisiones sobre el concepto, ámbito, características y
clasificaciones del procedimiento administrativo.
7.1 Concepto y ámbito del procedimiento administrativo
Un procedimiento en general es una sucesión de actuaciones ordenada y dirigida a
alcanzar un resultado o finalidad. Y en los procedimientos jurídicos la citada ordenación viene
preestablecida por el Ordenamiento Jurídico, aunque sea de diversos modos.
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7.2 La naturaleza del procedimiento administrativo
Una primera cuestión que puede examinarse bajo esta rúbrica es si el procedimiento
administrativo puede considerarse un auténtico proceso o no, que abordamos en el siguiente
punto.
También ha polemizado la doctrina sobre la problemática de si el procedimiento
administrativo genera un acto complejo en el que las distintas operaciones carecen de
autonomía y la decisión final se presenta como un acto-procedimiento, como la voluntad
resultante de la integración progresiva de las distintas voluntades, o, por el contrario, da lugar
a un complejo de actos autónomos desde el punto de vista de su validez e impugnación. La
primera de las explicaciones ha sido calificada como concepción sustancialista del
procedimiento.
Y, asimismo, pueden estudiarse dentro de la naturaleza del procedimiento
administrativo aquellos aspectos que se exponen como características o finalidades del
mismo, que nosotros vamos a analizar en otro epígrafe ulterior.
7.3 Procedimiento y proceso
En Derecho Administrativo no suele emplearse la distinción entre procedimiento y
proceso, sino que ambas ideas aparecen identificadas generalmente bajo el sintagma
“procedimiento administrativo”, donde se estudian no sólo las fases de esa sucesión ordenada
de actuaciones, sino también los demás apartados que el Derecho Procesal sitúa bajo el
término “proceso”: los sujetos del procedimiento, los principios, etc.
7.4 Características y finalidades del procedimiento administrativo
A) Por un lado, el procedimiento administrativo aparece como un requisito formal de
los actos administrativos, como una de las exigencias del denominado elemento formal de
tales actos, que se estudia al analizar la estructura de los mismos. Y esto se expresa señalando
igualmente que el procedimiento constituye no solamente un cauce necesario para la
producción de ellos, sino una verdadera condición de la validez de los mismos. Lo cual viene
recogido en nuestro Ordenamiento Jurídico, en el art. 105.c de la Constitución, cuando nos
dice: “La Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos” y, en el art. 53.1 de la Ley 30/1992, cuando la misma consigna que “los actos
administrativos que dicten las Administraciones Públicas […] se ajustarán […] al
procedimiento legalmente establecido”.
B) Y, por otro lado, se muestra como garantía tanto para la Administración como para
los ciudadanos. En relación con esta cuestión, vamos a analizar por separado esas dos
vertientes.
Y es que, a través del procedimiento, la Administración obtiene el esclarecimiento de
los hechos (a través del período de información previa, los actos de instrucción en sentido
estricto y de la prueba); oye a los interesados en las resoluciones que se van a adoptar (a
través de los trámites de alegaciones del art. 79 de la Ley 30/1992 y de audiencia del
interesado); conoce la opinión de los ciudadanos en general o de determinadas agrupaciones
de ciudadanos (trámite de información pública); y puede obtener juicios técnicos ilustrativos
de la decisión a adoptar en la resolución que pone fin al procedimiento (a través de la figura
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de los informes administrativos).
Y que constituye una garantía para los ciudadanos se pone de manifiesto en que, desde
la perspectiva de los mismos, a través del procedimiento se posibilita que puedan ser oídos
mediante trámites como el de alegaciones, el de audiencia o el de información pública. Y,
sobre todo, tal garantía se pone de relieve en la obligación legal de comunicar a los titulares
de derechos e intereses legítimos y directos que se identifiquen en la tramitación de un
procedimiento que la referida tramitación se está produciendo (art. 34 de la Ley 30/1992).
C) Pero, además, también se ha destacado que, por medio del procedimiento, con
especial referencia a la “audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que les afecten” del art. 105.a CE, se articula una auténtica
colaboración de los ciudadanos en la actividad administrativa, una participación ciudadana en
tal actividad, una democratización de los mecanismos de decisión, lo que se configura en una
nueva función del procedimiento administrativo.
7.5 Clases de procedimientos administrativos
Existen muy variadas clasificaciones de los procedimientos administrativos, pero de
entre ellas vamos a destacar las siguientes:
a)
Procedimientos generales y especiales.
b)
Procedimientos administrativos formalizados y no formalizados.
c)
Procedimiento administrativo común y procedimientos
procedimientos administrativos no comunes de las Comunidades Autónomas.
A)
propios
o
Procedimientos administrativos generales y especiales.
En realidad responde a la distinción entre normas generales y normas especiales,
pudiendo hablarse entonces de normas procedimentales generales y normas procedimentales
especiales.
Es decir, los procedimientos generales en realidad son normas generales de
procedimiento que se aplican en defecto de normas especiales.
B)
Procedimientos administrativos formalizados y procedimientos administrativos
no formalizados.
Las normas procedimentales del Título VI de la Ley 30/1992, aun sin establecer una
secuencia de actuaciones tan cerrada como el RD 1398/1993, sí que dispone una secuencia
mínima y una serie de prescripciones obligatorias que configuran una estructura
procedimental mínima y una serie de previsiones preceptivas que deben darse cuando
concurren las circunstancias previstas en la propia Ley. Lo que, a su vez, suministra un
procedimiento que puede actuar como norma general, aplicable en defecto de norma especial,
y de una estructura procedimental y de unas normas procedimentales mínimas, que junto con
otras de la misma Ley (tales como las especiales para el ámbito sancionador recogidas en los
arts. 134 y ss. y demás especiales recordadas atrás), son aplicables a todas las
Administraciones públicas como procedimiento administrativo común.
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Por eso, no cabe entender, desde nuestro punto de vista, que el hecho de que la Ley
30/1992 (como la anterior LPA) no regule un procedimiento totalmente formalizado, al estilo
del RD. 1398/1993, ello habilite por sí mismo a las Comunidades Autónomas para establecer
regulaciones procedimentales propias. Éstas deberán estar exclusivamente a sus títulos
competenciales reconocidos al efecto en la propia Constitución (especialidades
procedimentales derivadas de especialidades organizativas -art. 149.1.18-) o por la
jurisprudencia constitucional (normas procedimentales instrumentales de los regímenes
sustantivos sobre los que éstas ya ostentan competencias).
C)
Procedimiento administrativo común y procedimientos
procedimientos administrativos no comunes de las Comunidades Autónomas.
propios
o
Esta distinción merece un tratamiento especial y, por eso, lo acometeremos en el
epígrafe siguiente.
7.6 El procedimiento administrativo común, competencia exclusiva del Estado, y los
procedimientos regulados por las Comunidades Autónomas
El art. 149.1.18 atribuye al Estado la competencia exclusiva, sobre “las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común”. Pero,
ahora, hay que reparar en que, por otro lado, con un punto y coma respecto a lo anterior,
atribuye también al Estado competencia exclusiva sobre el “procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas”. Sobre esta segunda competencia caben las siguientes
consideraciones.
1. En primer lugar, es incontrovertido que esas normas estatales sobre procedimiento
común admiten la aplicación de las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas.
2. Por otro lado, es patente que nos encontramos ante la atribución de competencia
normativa al Estado para establecer unas normas procedimentales aplicables a todas las
Administraciones Públicas, incluidas las de las Comunidades Autónomas. Eso nadie lo
discute. Se colige del adjetivo “común”.
El problema estriba en si tal atribución incluye toda la normativa sobre procedimiento
administrativo o sólo una parte de la misma, es decir si se configura como una competencia
de legislación plena o como una competencia de legislación compartida. Y, en este último
caso, qué competencias concretas pueden ostentar las Comunidades Autónomas.
Hasta ahora, se han mantenido fundamentalmente dos interpretaciones: su
consideración como competencia de legislación plena y su entendimiento como legislación
básica estatal. Aunque la jurisprudencia constitucional no conduce exactamente ni a lo uno ni
a lo otro.
3. Y, por nuestra parte, debemos destacar, en primer término, que, aunque sea verdad
que el procedimiento administrativo pueda considerarse una parte del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, lo que está claro es que el poder constituyente español ha
separado el género (régimen jurídico) y la especie (procedimiento administrativo) mediante
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un punto y coma, con la finalidad clara de establecer dos títulos competenciales diferenciados.
Puede decirse, además, que para la especie (el procedimiento administrativo) ha
establecido una norma competencial especial frente a la norma competencial del género (el
régimen jurídico de las Administraciones Públicas), que, como toda norma general tan sólo se
aplica en defecto de norma especial.
Pero, por otro lado, debemos recordar que, si al Estado se le reconociese tan sólo la
competencia para aprobar la legislación básica sobre las normas procedimentales, a las
Comunidades Autónomas le correspondería la legislación de desarrollo. Y, a estos efectos,
debemos tener en cuenta que la dualidad legislación básica del Estado-legislación de
desarrollo de las Comunidades Autónomas ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional
fundamentalmente de los siguientes modos: a) al Estado le corresponde la regulación de los
principios o criterios básicos, (STC 32/1981, FJ. 5º), de lo que se colige que las Comunidades
Autónomas pueden asumir competencias sobre una normativa que desarrolle esos principios o
criterios básicos; b) que al Estado le corresponde una regulación de mínimos, pudiendo
establecer las Comunidades Autónomas requisitos adicionales de los mínimos señalados por
la normativa estatal; c) al Estado le corresponde una regulación que asegure de manera
unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales sobre una materia y a las
Comunidades Autónomas una regulación de dicha materia que establezca las peculiaridades
relacionadas con sus propios intereses con respeto a la regulación estatal citada y dentro de las
competencias que sobre dicha materia le asigne su Estatuto de Autonomía; y d) que al Estado
le corresponde la regulación de los “aspectos centrales, nucleares del régimen jurídico de una
determinada institución” (STC 76/1986, FJ. 4º y 103/1997, FJ.4º).
4. A su vez, las normas procedimentales de las Comunidades Autónomas aprobadas,
en virtud de sus especialidades organizativas, o en virtud de su competencia sobre
procedimientos instrumentales de sus regímenes jurídicos sustantivos, sólo podrán
complementar en esos ámbitos las normas de procedimiento común (la STC 17/1990, FJ. 11,
habla de añadir reglas), pero no excluir garantías, tales como la audiencia al interesado en el
trámite de adopción de medidas provisionales en un procedimiento tributario (STC 14/1986,
FJ. 14) o como la exigencia de dictamen preceptivo de un órgano que posea las características
del Consejo de Estado (STC 204/1992), ni reducir las garantías in genere (STC 76/1983, FJ.
23, que afirma la constitucionalidad del art. 18.1 del Proyecto de Ley Orgánica de
Armonización del Proceso Autonómico, que excluye que las Comunidades Autónomas
puedan a través de sus especialidades organizativas reducir las garantías establecidas por la
legislación estatal en favor del administrado, que hoy se ha convertido en el art. 12.1 de la
Ley 12/1983).
8. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
8.1 Iniciación.
Clases de iniciación del procedimiento
a.- De oficio.
b.- A solicitud de persona interesada.
Iniciación de oficio.
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Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos
o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un
periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
Solicitudes de iniciación.
Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a.- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,
así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
b.- Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c.- Lugar y fecha.
d.- Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio.
e.- Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idéntico o substancialmente similar, podrán ser formuladas en una
única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan
otra cosa.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las
oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la
fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de
presentación anotada por la oficina.
Subsanación y mejora de la solicitud.
Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos necesarios y los exigidos en su caso
por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que , en un plazo de diez
días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que si así, no
lo hiciera se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución..
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva
este plazo podrá ser ampliado, prudencialmente hasta cinco días a petición del interesado o a
iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades
especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente
podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquella.
De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.
Medidas provisionales.
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Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá
adoptar de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio
suficiente para ello.
Antes de la iniciación del procedimiento administrativo el órgano competente, de
oficio, o a instancia de parte en los casos, de urgencia y para la protección provisional de los
intereses implicados. Podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos
expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser
confirmadas, modificadas o levantadas en el Acuerdo de iniciación del procedimiento, que
deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto
del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso
acerca de los mismos.
No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o
imposible reparación de los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por
las Leyes.
Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio, a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que
no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga
fin al procedimiento administrativo.
Acumulación
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya
sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde
identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procederá
recurso alguno.
8.2 Ordenación
Impulso.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites.
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en
asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé
orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto
en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o,
en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.
Celeridad.
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Se acordarán en un solo acto, todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una
impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.
Cumplimiento de trámites.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en
el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de
que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados
no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor,
concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les
podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la
actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día
que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
Cuestiones incidentales.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se
refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la
recusación.
8.3 Instrucción
Actos de instrucción.
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se
realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de
los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan
trámites legal o reglamentariamente establecidos.
Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la
instrucción de un procedimiento deberán reunir las garantías legalmente establecidas para
estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido
para la obtención de estos resultados.
Alegaciones.
Los interesados podrán en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros
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serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de
resolución.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en
especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos respectivamente señalados o
la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
Medios y periodos de prueba.
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados
o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada.
Práctica de prueba.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de
las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba,
con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le
asistan.
En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el
anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La
liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y
cuantía de los mismos.
Petición de informes.
A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean
preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose
el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se
solicita.
Evacuación.
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Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no
vinculantes.
Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o
menor.
De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en
que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que
sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que
sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el
plazo de los trámites sucesivos.
Trámite de audiencia del interesado.
Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes.
Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y
presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el
trámite.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
Actuación de los interesados.
Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de
practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de
lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses.
En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento.
Información pública.
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de
éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.
A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica
pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el
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lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso
podrá ser inferior a 20 días.
La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los
recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en
el trámite de información pública no otorgará, por sí misma, la condición de interesado. No
obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a
obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas
aquellas alegaciones que planteen cuestiones substancialmente iguales.
8.4 Finalización
Los medios de terminación del procedimiento, de conformidad con lo expresado en el
artículo 87 LRJPAC, son la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho y la
declaración de caducidad.
Podemos establecer una clasificación de los medios de terminación del procedimiento,
que diferenciaría entre medios normales y anormales de finalización del procedimiento. Por
normales hemos de entender únicamente la resolución expresa y en plazo que cumple con el
mandato del artículo 42 LRJPAC; resolución que ha de tomarse en sentido estricto, es decir,
como resolución expresa de las cuestiones formales y de fondo suscitadas a lo largo del
expediente y por supuesto en el propio acto de iniciación del mismo, ya sea a instancia de
parte o de oficio.
Y por otro lado, quedarían dentro del concepto de medios anormales de finalización
del procedimiento administrativo tanto aquellos que, sin violar aquel deber de resolución
expresa y en plazo marcado por el artículo 42.2 LRJPAC, se prevén en la Ley como
alternativos a dicha resolución, (terminación convencional); como aquellos otros, en concreto
el silencio administrativo, que la norma crea para asimilar y dar cobertura legal a los efectos
de aquel incumplimiento.
No obstante, cierta doctrina, sostiene, basándose en el art. 43.3 LRJPAC, la posición
de que el silencio administrativo no es una forma de terminación del procedimiento, sino que
más bien, dada su no naturaleza de acto administrativo (negada por el citado precepto)
constituye una ficción de acto administrativo que la Ley otorga al administrado para que este
pueda actuar, en uno u otro sentido según el propio del silencio administrativo, ante la
inactividad de la Administración.
De este modo, podríamos establecer la siguiente estructura:
Dado el carácter enunciativo del precepto 87 LRJPAC, es preciso remitir su concreto y
último estudio a aquellos preceptos que vienen a desarrollar las figuras que el mismo cita.
Así, sobre la resolución se realizará su detallado estudio al abordar el artículo 89 LRJPAC; y
por su parte, sobre la extinción por renuncia, desistimiento y caducidad nos remitimos
respectivamente al estudio de los artículos 90 y 91 para las dos primeras figuras, y al 92
LRJPAC para la última. Finalmente, para el caso de la terminación convencional se estará al
contenido del artículo 88 LRJPAC.
8.4.1 La imposibilidad de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.
Consecuencias.
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El número dos del artículo 87 LRJPAC recoge otro medio de terminación anormal del
procedimiento, tanto en cuanto a la forma como en cuanto al fondo, como es la imposibilidad
de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas, y que supone traer a la regulación del
procedimiento administrativo el principio general “ad impossibilia nemo tenetur” en los
supuestos en que la desaparición del objeto material del procedimiento deja a éste sin
contenido.
Y ello puesto que, con respecto a la forma, aunque la imposibilidad de continuación
del procedimiento se subsume en el modo normal de terminación (la resolución expresa y en
plazo), aquella, por su propio contenido, no guardaría los requisitos del artículo 89.1
LRJPAC, esto es, “la decisión de todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas” del procedimiento, sino que se ceñiría a acreditar dicha
imposibilidad y la consecuencia de ésta, cual es la terminación del procedimiento.
Y por otro lado, con respecto al fondo y en estrecha relación con lo anterior, el
contenido de la resolución sería meramente acreditativo y desencadenador de las
consecuencias finalizadoras vistas, sin que la cuestión objeto del expediente obtuviese la
respuesta instada.
Podemos considerar, como generales, los siguientes supuestos:
- El fallecimiento del interesado.
- La modificación de la situación jurídica de los interesados.
- Las reformas legislativas.
Respecto a este último supuesto hay que señalar, primero, que por reformas
legislativas es preciso entender un concepto amplio que nos empuja a preferir el término
“reformas normativas”, dado que eventualmente también pudiera finalizar el procedimiento
por la reforma de normas de rango inferior al de la Ley.
Y segundo, señalar que no en todo caso una reforma legislativa habrá de conllevar la
terminación del procedimiento, puesto que, si bien es cierto que esto puede producirse,
también caben reformas que se dirijan a regular el procedimiento en sí, en cuyo caso lo más
normal es la adecuación del ya en curso al establecido por la nueva norma vigente para lo que
habrá que estar al contenido de sus disposiciones transitorias que son, por lo general, las que
dictan la solución en cada uno de los casos.
8.4.2 La Terminación Convencional.
A tenor del artículo 88 LRJPAC, denominado “Terminación convencional”:
1. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean
contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y
tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance,
efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule,
pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos
administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la
resolución que les ponga fin.
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2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo
de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran
destinados.
3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los
acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.
4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias
atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las
autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.
Por lo cual, en una primera aproximación, los contratos del art. 88 LRJPAC pueden
definirse como un negocio jurídico multilateral consistente en un acuerdo de voluntades
alcanzado entre la Administración competente y los interesados en el seno de un
procedimiento administrativo para regular jurídicamente el asunto que en el mismo se
dilucidaba.
Como la propia Ley prevé, estos acuerdos pueden poner fin al procedimiento,
sustituyendo a la resolución administrativa. No es necesario ni tendría sentido que, si la
decisión es consensuada y las partes están dispuestas a suscribirlo así, la Administración dicte
además una resolución unilateral. Por ello, el artículo 42.1 LRJPAC excluye de la obligación
de resolver expresamente los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o
convenio. Es más, cuando estos acuerdos finalizan el procedimiento, es que ponen fin a la vía
administrativa (art. 109.e LRJPAC).
Pero también puede ocurrir que estos pactos sirvan simplemente para preparar algún
aspecto parcial de la decisión, con carácter vinculante o no. En tales casos, la Administración
deberá dictar una resolución unilateral, cuyo contenido estará o no predeterminado por lo
estipulado en el acuerdo alcanzado durante la tramitación.
8.4.3 Resolución
1. La resolución como acto finalizador del procedimiento.
Tanto en los procedimientos iniciados de oficio como a instancia de parte, la
resolución es el acto finalizador por antonomasia del procedimiento administrativo, de tal
modo que, el artículo 87 LRJPAC, se configura como el medio normal de terminación del
mismo al venir a exteriorizar la voluntad de la Administración. Incluso este medio de
terminación ha de darse como complemento esencial de otras causas de terminación
anormales como es el caso, por ejemplo, de la motivada por imposibilidad sobrevenida de
continuación del procedimiento (artículo 87.2 LRJPAC).
Dicho carácter de medio normal o típico de finalización del procedimiento se deriva
igualmente del hecho de constituirse legalmente la resolución como una obligación ineludible
para la Administración, tal y como sienta el artículo 42.1 LRJPAC, y respecto a la cual no
cabe excusarse ni tan siquiera “so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso” (artículo 89.4 LRJPAC). En este sentido, la especial
resolución dictando la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos a que se
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refiere el número cuatro del precepto en examen en atención a que los mismos no se hayan
previstos en el Ordenamiento Jurídico o bien por ser manifiestamente carentes de
fundamento, ha sido interpretada por la doctrina como un recurso de naturaleza
extraordinariamente restringida, hasta el punto de sentar (Dictamen 2/2003, de 9 de enero, del
Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana) “que ni en la Ley 30/1992, ni en el
Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1993, se prevén fase alguna de inadmisión de las
reclamaciones que se formulan sobre responsabilidad patrimonial, razón por la que no es
posible «inadmitir» una reclamación sobre esta cuestión”, dado que será en la fase de
instrucción donde se forme, y en la de resolución donde se manifieste, el juicio sobre la
pertinencia de lo instado, el cual difícilmente puede formarse por la Administración sin el
desarrollo de tales actuaciones. Ello desde el punto de vista del administrado.
2. Clasificación de las resoluciones.
Las resoluciones de los procedimientos administrativos pueden ser clasificadas desde
diversos puntos de vista:
a)
De su eficacia jurídico material:
Provisionales, adoptadas durante la tramitación del procedimiento pero
que no le dan término.
Definitivas.
De trámite, son las que resuelven los incidentes que se muestran durante
la tramitación del expediente.
b)
De su eficacia jurídico procesal:
Las que causan estado en vía administrativa (art. 109 LRJPAC).
Las que no agotan la vía administrativa.
c)
De su forma:
Escritas u orales (art. 55 LRJPAC).
Expresas o tácitas (arts. 42.1, 43 y 44 LRJPAC). A estos efectos se
desliga el silencio administrativo del concepto de ficción de acto defendido por cierta
doctrina para tenerlo por un verdadero acto resolutor en base a los efectos de
resolución cierta que el mismo desarrolla, lo que hace que esta distinción clasificatoria
también pueda situarse en el apartado a) de la presente clasificación referido al punto
de vista de la eficacia jurídico material de las resoluciones. Sobre esta cuestión nos
remitimos al estudio de los artículos 42 y ss. LRJPAC.
d)
Por su momento temporal:
Dictadas en el plazo señalado para resolver (art. 42.2 LRJPAC).
Dictadas con posterioridad al vencimiento del plazo para resolver (art.
43.4 LRJPAC).
e)
Por su motivación:
Motivadas, en las que resuelven procedimientos sancionadores
necesariamente (art. 138 LRJPAC) y en aquellas que lo requiere así el artículo 54
LRJPAC.
Aquellas que no requieren motivación pero si deben expresar los demás
elementos contenidos en el art. 89.3 LRJPAC.
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3. Requisitos de la resolución.
A lo largo del artículo 89 LRJPAC, y de la puesta en relación de éste con sus
concordantes, se desprenden una serie de requisitos exigibles a la resolución que iremos
desarrollando a continuación:
A) Principio de congruencia. Las cuestiones conexas.
El principio de congruencia se refiere a la necesidad esencial de que el procedimiento
administrativo concluya en una resolución que venga a dar respuesta a lo pretendido en el
mismo, tanto si se trata de un procedimiento iniciado de oficio (artículo 69 LRJPAC), en cuyo
caso habrá de estar al contenido específico del acuerdo de iniciación como acto definidor del
objeto concreto a resolver por el procedimiento; como si estamos ante una iniciación a
instancia de parte (artículo 70 LRJPAC), en la que será el propio escrito de iniciación el que,
de acuerdo con la letra b) del número 1 del precepto, deberá contener con toda claridad el
objeto del procedimiento pretendido por el incoador del mismo.
En uno y otro caso de no darse a juicio de la Administración actuante la claridad
exigible para dar cumplimento al deber de resolver del artículo 42 LRJPAC, puede aquella,
sobre la base del artículo 71 LRJPAC, exigir a tal fin la subsanación y mejora de la solicitud
de iniciación, a lo que puede yuxtaponerse el trámite de actuaciones previas del articulo 69.2
LRJPAC.
Sin perjuicio de lo anterior, que no obstante es base para la aplicación del principio de
congruencia, éste, en el ámbito del procedimiento administrativo, no se limita estrictamente a
la petición de las partes, sino que se extiende a todo el desarrollo del procedimiento
administrativo, de modo que el órgano resolutor no queda ceñido forzosa e inexorablemente
en su actividad resolutoria a las pretensiones de las partes. Por el contrario, el órgano
resolutor, como representante del interés público, podrá entrar a conocer y resolver de otras
cuestiones que se susciten o aparezcan a lo largo de la tramitación administrativa y que,
revestidas de interés público, o bien no hubiesen sido planteadas por los interesados a la
incoación del procedimiento, o bien que hubiesen formulado estos a lo largo del mismo,
ampliando a instancia de parte su objeto.
De este modo, la resolución de cuestiones conexas puede incoarse tanto, por un lado,
por los propios interesados a lo largo del procedimiento hasta el trámite de propuesta de
resolución (artículos 79.1 y 89.1, párrafo primero, LRJPAC) y sin perjuicio de la facultad de
admisión del órgano resolutor (“…podrá pronunciarse…” señala el artículo 89.1 LRJPAC);
como, por otro lado, de oficio por este propio órgano, como expresamente se refiere el
artículo 89.1, párrafo segundo, LRJPAC.
El principio de congruencia visto recoge en el procedimiento administrativo una
regulación flexible, que en el caso de ampliaciones del objeto del procedimiento por el órgano
resolutor precisará la audiencia previa de los interesados por plazo máximo de quince días
(idéntico al de la audiencia común del artículo 84 LRJPAC), plazo en el cual se concentrarán
además otras actuaciones instructoras cuales son la formulación de alegaciones y la
aportación de los medios de prueba que se estimen pertinentes. Este trámite no se prevé de
haberse instado por un interesado la resolución de cuestiones conexas, pues, al desarrollarse
en el propio seno del procedimiento administrativo, éste ya guarda la previsión de audiencia
tras la finalización del plazo para realizar alegaciones por los interesados (arts. 76.1 y 84
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LRJPAC), trámite en el que el resto de interesados podrá alegar lo que a su derecho convenga.
B) Reformatio in peius.
El concepto de la “reformatio in peius”, definido con carácter general por nuestro
Tribunal Constitucional en sus SsTC 206/1987, de 21 de diciembre, 143/1988, de 12 de julio,
y 279/1994, de 17 de octubre, consiste, para este precepto 89.3 LRJPAC y para los
procedimientos incoados a instancia de parte, en la prohibición de agravar en la resolución del
órgano administrativo la previa situación del interesado.
Se trata de una manifestación más del principio de congruencia, que trae causa de la
doctrina sobre los recursos y que, por supuesto y como reconoce expresamente el propio
precepto, no impide que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo expediente en el
que, por lo desprendido de aquel instado por el particular, sí pueda de ser debido realizar
actuaciones que puedan ser gravosas para aquel incoador (artículo 89.2 LRJPAC).
C) Adecuación al Ordenamiento Jurídico.
Sobre la base del principio de legalidad que informa la actuación de las
Administraciones Públicas (artículos 9.3 y 103 CE y 3.1 LRJPAC), las resoluciones de éstas,
como un acto administrativo más, deben estar ajustadas a Derecho (artículo 53.2 LRJPAC),
ajuste que deberá justificarse mediante la debida motivación de las mismas.
D) Motivación.
La motivación de las resoluciones (artículo 89.3 LRJPAC) no puede entenderse como
una mera formalidad exigida para el contenido de éstas, sino más bien como una garantía con
una doble perspectiva: En primer lugar, como esencial garantía para el administrado, en
cuanto permite conocer a éste la formación de la voluntad de la Administración y someter la
misma al control de los órganos judicial; y, en segundo lugar, y desde el punto de vista de la
Administración, como elemento de justificación y control de la corrección de su actuación.
La motivación de las resoluciones ha de producirse en los supuestos del artículo 54
LRJPAC, precepto que ha de interpretarse en un sentido amplio, y que son:
-
Los actos desfavorables.
Los que resuelvan recursos.
Los que se aparten del criterio seguido anteriormente.
Los de suspensión de actos y los relativos a medidas provisionales.
Los dictados en el ejercicio de potestades discrecionales.
Aquellos otros en que así lo requiera una norma.
Los que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.
En todo caso, tanto para los supuestos que precisan motivación (artículo 54 LRJPAC)
como para aquellos en que la misma no constituya requisito esencial propio, la resolución
administrativa deberá expresar, al menos, si agota la vía administrativa, los recursos que
procedan contra la misma, órgano ante el cual cabe su interposición y plazo para la misma,
ello sin perjuicio de que el interesado ejercite aquellos otros que tenga por conveniente,
mención esta que parece dirigirse tanto a los supuestos de error en el señalamiento de los
recursos por parte de la Administración como para el caso de interposición de recursos
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extraordinarios.
Hay que entender, no obstante todo lo anterior, el alcance y los efectos de la ausencia
de motivación. De manera que, tal y como reconoció la STS de 17 de mayo de 2000, no
puede entenderse que toda carencia de ésta supone causa automática de nulidad, ni tampoco
ha de considerarse como causa de indefensión del administrado para todo supuesto. Sino que
para que tales circunstancias se produzcan será necesario que se dé un desconocimiento por el
interesado de los motivos que han originado el signo y contenido de la resolución, tal que le
impida el debido acceso a los recursos y pueda entenderse como una elusión del deber
resolutor de la Administración derivado del artículo 42 LRJPAC.
E) Forma.
Como hemos visto, el artículo 55 LRJPAC sienta el principio general de la forma
escrita de los actos administrativos, en atención a la conveniencia de la constancia del
contenido del acto, que facilite su ejecución, y por la necesidad, con carácter general de que
los actos administrativos sean notificados o, en su caso, publicados, para adquirir eficacia.
Mas, pese a la concurrencia de este principio general de constancia escrita, en la
configuración del contenido de las resoluciones administrativas rige el principio del
antiformalismo, principio que, no obstante, no limita la necesidad de que exista un mínimo
rigor en el contenido de la resolución en aras a la mejor defensa de los intereses jurídicos que
la misma trata de preservar. Y en este sentido, se muestra como conveniente -sino como
necesario- el que la resolución contenga una exposición bastante de sus antecedentes, de los
fundamentos jurídicos y materiales que le sirven de base, y de su sentido o fallo como
expresión final de su parecer.
8.4.4 Desistimiento y Renuncia
1. Naturaleza y distinción de ambas figuras.
El desistimiento y la renuncia son actos unilaterales del administrado que suponen,
conforme a la clasificación que hemos venimos siguiendo a lo largo de las presentes páginas,
medios anormales de terminación del procedimiento administrativo.
La diferencia esencial entre una y otra figura radica fundamentalmente en que,
mientras la renuncia afecta a los derechos objeto del procedimiento, el desistimiento se refiere
exclusivamente al procedimiento en sí, con lo que tiene un alcance mucho más limitado que
aquella.
De esta manera, la renuncia supone una pérdida definitiva ante la Administración del
derecho cuyo ejercicio se pretende, de modo que el mismo, mediando renuncia, resultaría
inejercitable en otro procedimiento administrativo ulterior que guardara igual objeto. Mientras
tanto, el desistimiento supone el abandono del procedimiento, sin perjuicio de la apertura de
otro posterior, que incluso podría poseer el mismo objeto.
El carácter unilateral del acto de la renuncia o del desistimiento no impide que tales
acciones deban ser aceptadas por la Administración mediante resolución expresa en los
términos que señalan los artículos 42.1, párrafo segundo, y 91 LRJPAC, en sus números dos y
tres. Resolución que, según el precepto citado en primer lugar, “consistirá en la declaración de
la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las
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normas aplicables”. Por la propia dicción del referido artículo, y la del 91.2 LRJPAC, que
señala que “la Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia”, en principio
la resolución de la Administración habrá de limitarse a una mera y obligada recepción del
parecer del sujeto y asimilación del mismo por parte de aquella.
Ello es así salvo que se den las causas de excepción que recoge el propio artículo 91
LRJPAC y que han de primar sobre la propia voluntad del particular, haciendo limitar a éste
los efectos de su actividad de renuncia o desistimiento. Dichas causas, de razonada
concurrencia para su aplicación por la Administración, son:
Primero, la prevalencia de intereses generales, plasmada tanto en la prohibición de
renuncia contenida en el Ordenamiento Jurídico (artículo 6.2 CC), caso de los Derechos
Fundamentales; como en el juicio de la Administración acerca de la concurrencia de ese
interés suprapersonal.
Y segundo, la presencia de terceros interesados, que pudieran ver afectados sus
derechos e intereses por acto ajeno a los mismos como es la renuncia o desistimiento de otro.
De este modo, en caso de producirse la renuncia o el desistimiento en alguno de estos
supuestos, habría de resolverse en el sentido de continuar el procedimiento, y ello pese a una
eventual inactividad del interesado cesante, inactividad que tendría los efectos comunes que
marca la LRJPAC, ya sea la pérdida al trámite en cuestión (artículo 76 LRJPAC) continuando
su marcha el procedimiento, o la caducidad (artículo 92 LRJPAC).
2. Efectos frente a otros interesados.
El número 2 del artículo 90, que ha de ponerse en relación directa con el también
número 2 del artículo siguiente, 91 LRJPAC, aborda la cuestión de los efectos de la renuncia
o el desistimiento frente a terceros interesados en el procedimiento.
En suma, viene a señalar el número 2 del artículo 90 LRJPAC que el desistimiento y la
renuncia de un interesado incoador del procedimiento no afectará a los que con él hubiesen
realizado el acto de iniciación del procedimiento con los requisitos del artículo 70 LRJPAC,
por lo que, consideramos que, dada la trascendencia de dicho acto, habrá de dársele noticia
del mismo a estos terceros (artículo 58.1 LRJPAC) sin que ello afecte a la tramitación del
procedimiento que continuará con estos interesados y con aquellos otros que pudieran
derivarse del propio expediente según artículo 31.1 LRJPAC, y ello más allá de lo que estos
pudieran alegar a lo largo del procedimiento sobre la cuestión (artículo 79 LRJPAC).
8.4.5 Caducidad.
1. Concepto de caducidad. Configuración de la figura.
La caducidad o perención del procedimiento regulada en el artículo 92 LRJPAC puede
definirse como un modo anormal de terminación del procedimiento que se origina a causa de
la paralización del procedimiento por causa imputable al interesado, el cual, pese a haber
recibido el preceptivo requerimiento al efecto de la Administración instructora, viene a desoír
el mismo adoptando una posición de inactividad en la realización un trámite esencial para la
correcta resolución del procedimiento, trámite que sólo puede ser practicado por el propio
sujeto interesado.
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De aquí pueden extraerse las siguientes notas básicas:
Es un medio anormal de terminación del procedimiento.
Deriva de la inactividad del interesado incoador del procedimiento respecto de la
realización de un acto esencial para su resolución; acto que es además personal, esto es, debe
ser realizado por el propio interesado.
Ha de mediar requerimiento y plazo a instancias del Administración, a la que
corresponde el impulso del procedimiento ex artículo 74.1 LRJPAC (STS de 22 de noviembre
de 1988).
Como hemos avanzado, el concepto de caducidad a que se refiere el precepto en
estudio es el referido a la causada por la inactividad del interesado; mas no se trata de
cualquier interesado sino del incoador del procedimiento (artículo 31.1 a) LRJPAC), puesto
que, de referirse a aquellos no incoadores personados a lo largo del expediente (artículo 31.1
b) LRJPAC), la Ley no prevé para estos más consecuencia que el supuesto de decaimiento en
el trámite (artículo 76 LRJPAC).
De este modo la jurisprudencia ha señalado que para que se produzca la caducidad del
artículo 92 LRJPAC no basta con la simple inactividad del interesado, sino que la misma ha
de reunir dos requisitos: uno, primero, de carácter objetivo, referente a que dicha actividad ha
de resultar imprescindible para que se produzca la resolución (STS de 18 de noviembre de
1986), y otro, segundo, de carácter subjetivo, consistente en que dicha inactividad sea
imputable al interesado y no a la Administración o a terceras personas (STS de 17 de febrero
de 2004).
2.
Requisitos procedimentales de la caducidad en el expediente administrativo
iniciado a instancia de parte.
Por lo que toca a los requisitos procedimentales de la figura, vienen principalmente
recogidos en el número uno del precepto y se traducen en la necesidad de un imprescindible
requerimiento expreso al interesado (SsTS de 4 de octubre de 1978 y de 18 de noviembre de
1986), que debe ser ulterior al inicial requerimiento para que éste cumplimente el trámite de
que se trate y, lógicamente, al vencimiento del plazo que éste a tal fin ofrezca (STS de 22 de
noviembre de 1988).
Por otro lado, dicho requerimiento se le tiene que notificar inmediatamente, tan pronto
como comience la paralización del procedimiento, tal y como han destacado las SSTS de 29
de enero de 1994 y 4 de febrero de 2002.
Asimismo, se exige que el citado requerimiento contenga un mandato dirigido al
interesado para que realice la actividad que está generando la paralización del procedimiento
(STS de 18 de noviembre de 1986).
A su vez, se requiere la constancia cierta de que se ha notificado la previa advertencia
al interesado (STS de 4 de octubre de 1978).
Por último reseñar que la declaración de caducidad, de conformidad con el dictado del
art. 92.1 in fine LRJPAC, en relación con el 89 LRJPAC, habrá de adoptar la forma de
resolución, lo cual nos lleva a sostener que se trata de una resolución constitutiva; posición
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que se refuerza de inclinarnos, como es el caso, por la aplicación analógica del artículo 76.3
LRJPAC, que permite el cumplimiento del trámite incluso en el día en que sea notificada la
propia resolución. Dicha resolución, además de precisar motivación por concurrir la
circunstancia del artículo 54.1 a) LRJPAC, habrá de ser debidamente notificada al interesado
y contra la misma cabrán los recursos que sean pertinentes, como manda el meritado precepto
92 y el propio 58 LRJPAC.
3.
Excepciones a la regla general de la caducidad. Los efectos frente a terceros
interesados.
Los números 2 y 4 del precepto sientan dos excepciones a la regla general de la
caducidad sentada en el mismo, que ya han sido sumariamente apuntadas. El primero de ellos,
el número 2, requiere para hablar de caducidad por inactividad del incoador del procedimiento
el que dicha inactividad se dirija frente actos que resulten indispensables para dictar dicha
resolución. En el caso de que esos actos debidos del particular no resulten imprescindibles a
tal fin se producirá meramente la pérdida del trámite en cuestión.
Este supuesto último ha de ponerse en relación con los dictados del artículo 76
LRJPAC relativo al cumplimiento de tramites por los interesados en general para distinguirlo
del supuesto regulado en el precepto en estudio (artículo 92 LRJPAC, inactividad del
interesado incoador en tramites esenciales para la resolución del expediente), y que, por tanto,
más allá de eventual suspensión del plazo para dictar resolución que habilita el artículo 42.5
LRJPAC, al cual nos remitimos, no debe de seguirse la tramitación exigida por el artículo
92.1 LRJPAC en cuanto al apercibimiento específico y plazo de tres meses que el mismo
regula expresamente, sino que regirá enteramente el plazo de diez días para el cumplimiento
del trámite desde la notificación del acto que, en caso de desatención conllevará el
decaimiento del interesado en el derecho al trámite correspondiente (artículo 76 LRJPAC).
El segundo supuesto de excepción a la consecuencia de la declaración de caducidad es
el contenido en el número 4 del precepto 92 LRJPAC, que actúa sobre el mismo fundamento
que la excepción de finalización del procedimiento por desistimiento o renuncia que ya
tratamos al estudiar el artículo 91.3 LRJPAC.
Se trata de supuestos en que, pese a la inactividad del incoador del procedimiento, del
mismo se denota a juicio de la Administración un interés general que hace que ésta entienda
pertinente la subsistencia del procedimiento pese a la no actuación de aquel interesado -al
menos en su condición de incoador del procedimiento- y que llevará finalmente a aquella a
concluir éste, en principio, mediante resolución sobre el fondo del asunto. Igual consecuencia
se deriva de estimar la Administración que fuera conveniente continuar el procedimiento para
su definición o esclarecimiento, supuesto que, en principio, y ante la carencia de interesados
en el mismo, debiera genéricamente entenderse comprendida en el concepto de interés
general, pues, al fin y al cabo, éste es el que motiva genéricamente la acción de los distintos
órganos administrativos, ex artículos 103.1 CE y 3 LRJPAC y, en este caso, la prosecución
del procedimiento administrativo en cuestión.
Nada dice el precepto sobre las consecuencias de la caducidad del artículo 92 LRJPAC
para los demás interesados que pudieran concurrir en el procedimiento, aparte del incoador
del mismo, es decir de aquellos que se hubieren personado en el mismo a lo largo de su
tramitación ex artículo 31.1 b) LRJPAC y para aquellos que hubiesen iniciado el expediente
junto con el incoador inactivo (art. 31.1 a) LRJPAC), en línea con lo previsto respecto a unos
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y otros respectivamente en los números 2 de los artículos 91 y 90 LRJPAC.
Respecto a los primeros, en principio resultaría imposible la continuación del
expediente, dado que la inactividad del sujeto incoador, según el tenor del artículo 92.2
LRJPAC, se refiere a actos indispensables para dictar resolución, de manera que sin dicha
actuación queda sin sentido el procedimiento al no poder proseguir el mismo. En todo caso
seríamos partidarios de aplicar analógicamente el artículo 91.2 LRJPAC siquiera sea en el
sentido de previamente a dictar la caducidad, ofrecer a estos interesados la posibilidad de
alegar lo que a su derecho convenga sobre el particular.
9. EJECUCIÓN
Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución
de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a
notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
Ejecutoriedad.
Los actos de la Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en aquellos casos en que una disposición
establezca lo contrario o necesite aprobación o autorización superior.
Ejecución forzosa.
Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,
salvo los supuestos en que se suspendan la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la
Constitución o la ley exija la intervención de los Tribunales.
Medios de ejecución forzosa.
La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando
siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
a.b.c.d.-
Apremio sobre el patrimonio.
Ejecución subsidiaria.
Multa coercitiva.
Compulsión sobre las personas.
Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de
la libertad individual.
Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas
deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización
judicial.
Apremio sobre el patrimonio.
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Si en virtud del acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá
el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía
ejecutiva.
En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria
que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Ejecución subsidiaria.
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser
personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las
personas que determinen, a costa del obligado.
El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto
anteriormente.
Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución,
a reserva de la liquidación definitiva.
Multa coercitiva.
Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las
Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas
coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en
los siguientes supuestos:
a.- Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del
obligado.
b.- Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estima
conveniente.
c.- Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carácter y compatible con ellas.
Compulsión sobre las personas.
Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o
soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que
la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los
derechos reconocidos en la Constitución.
Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el
obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía
administrativa.
Prohibición de interdictos.
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No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos
administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
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