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 INFORME1 Índice de Desarrollo de la Seguridad Social Andras Uthoff
Alfredo H. Conte-Grand
Contenido Propósito del informe ......................................................................................................................... 3 Introducción ........................................................................................................................................ 4 Construcción de Indices de Desarrollo ................................................................................................ 5 Definición y Contenido de Seguridad Social ........................................................................................ 7 Seguridad Social ............................................................................................................................. 7 Protección social ............................................................................................................................. 9 Transferencias sociales .............................................................................................................. 10 Características más destacables de estos diferentes regímenes. ................................................. 10 El paradigma de la política de la «escalera de la seguridad social» como base del Índice ........... 13 La dimensión horizontal ............................................................................................................ 14 La dimensión vertical ................................................................................................................ 15 La escalera de la seguridad social ................................................................................................. 16 La Situación en los Países Miembros ................................................................................................. 17 Construcción del índice ................................................................................................................. 18 Ordenamientos y taxonomías anteriores ...................................................................................... 19 1
2
Sobre la base de la propuesta de la última semana de setiembre
DECLARACION DE GUATEMALA “POR UNA RESPUESTA A LA CRISIS Y UNA SOSTENIBILIDAD DE LARGO
PLAZO APOYADA EN LA COLABORACION, EDUCACION1 Y CULTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL” . Se acordó ahí.
Propuesta de un nuevo índice de desarrollo de la seguridad social. ................................................ 27 El componente de vulnerabilidad ................................................................................................. 27 El componente de suficiencia ....................................................................................................... 32 La brecha entre los componentes de vulnerabilidad y de suficiencia ........................................... 33 Comentarios Finales ........................................................................................................................ 38 Anexo 1 Indicadores de ordenamiento de Mesa Lago. ..................................................................... 39 2 Propósito del informe El presente informe muestra y define aspectos centrales que se tienen en
cuenta para la confección del Índice de desarrollo de la Seguridad social y ofrece
resultados con alternativas que se estima conveniente discutir para determinar las
más convenientes a los fines del proyecto marco de esta actividad.
Se basa en la definición de criterios centrales a considerar tanto en el
concepto de Seguridad Social/Protección Social como en los Programas vigentes
en los países de la región. Utiliza una recopilación bibliográfica y en Internet de los
regímenes bajo estudio, en particular los diferentes “Observatorios” que se han
desarrollado en la región. Utiliza las diferentes Bases de datos y Estadísticas
publicadas por los países y por los organismos internacionales. Explora diseños
alternativos del Índice de Desarrollo de la Seguridad Social y estable una Lista
provisoria de indicadores a considerar con el objeto de solicitar la colaboración de
los países para mejorar la información disponible.
3 Introducción Con base en los propósitos acordados en Guatemala2 el Centro Interamericano de
Estudios de Seguridad Social (CIESS) ha estimado conveniente implementar el
Proyecto “Seguridad Social para todos”.
Entre sus objetivos está contar con un estado de situación de la seguridad
social en la región con apoyo en los parámetros centrales de cada régimen en
operación, con énfasis en cobertura, nivel de prestaciones, financiación y su
proyección a mediano plazo. La herramienta central es un Índice de Desarrollo
que permita evaluar el grado de avance de los programas en cada país así como
su evolución a medida que se desarrolla el Proyecto que nos ocupa. Es decir,
conocer el impacto que se obtenga con las actividades de concientización, difusión
y educación sobre los valores y principios de la seguridad social en el desarrollo y
perfeccionamiento de los regímenes.
Al respecto se tendrá en cuenta el Objetivo Estratégico de la Agenda
Hemisférica para la Promoción del trabajo Decente, 2006-2015, de Mayor
Eficiencia, y Aumento de la Cobertura en un 20% en el período. 3 Asimismo,
plantear desafíos a los niveles políticos que se planifica convocar con el objeto de
ampliar conocimientos y cambiar actitudes hacia la seguridad social, con base en
sus valores, conceptos y beneficios para los ciudadanos.
En este informe se examinan estudios anteriores que han intentado diseñar
un Índice de Desarrollo de la Seguridad Social que permita tomar conocimiento y
dar seguimiento a la situación de los regímenes en cada país ajustado a las
situaciones generales y con la consideración de aquellas particulares que se
2
DECLARACION DE GUATEMALA “POR UNA RESPUESTA A LA CRISIS Y UNA SOSTENIBILIDAD DE LARGO
PLAZO APOYADA EN LA COLABORACION, EDUCACION Y CULTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL” . Se acordó ahí.
redoblar esfuerzos por mejorar la coordinación y complementariedad de sus estrategias, planes y programas; de intensificar
los esfuerzos de información y coordinación; y de colaborar estrechamente en la promoción de agendas en torno a los
programas de Educación, Formación y Desarrollo de Capacidades como son: (i) El programa “Por una cultura de seguridad
social en las Américas” de la CISS; (ii) La oferta formativa de la OISS; (iii) La oferta formativa de la AISS; y (iv) El Programa
QUATRAIN-AMERICAS y las Cátedras Seguridad Social y Trabajo Decente desarrollado conjuntamente por la OIT Ginebra
y el Centro Internacional e Formación de la OIT en Turín (Italia), 3
Este objetivo fue el centro de las deliberaciones de la reciente 17ª Reunión Regional Americana de la OIT reunida en
Santiago de Chile del 14 al 17 de diciembre de 2010 que al definir la agenda hacia el trabajo decente recomendó promover
la ratificación del Convenio 102 de norma mínima.
4 entiendan útiles a los fines del proyecto. Sobre la base de recopilación de la
información general y estadística, más destacable se completa un indicador
resumen por país. Comprende America Latina y Caribe.
Este Informe debe servir en las actividades del Proyecto como serán las
Reuniones Previstas con Legisladores Especializados en la materia en las
subregiones. Debiera servir también de punto de referencia para promover tres
objeticos: (i) el intercambio de información con las autoridades de los diferentes
regímenes con el objeto de ratificar y completar la información recopilada; (ii)
servir de apoyo prioritario a reuniones en el Área Caribe Anglófono; (iii) mejorar su
implementación sobre la base de las experiencias de reuniones subregionales; y
(iv) brindar el apoyo y participar en las actividades relacionadas que sea acordado
con el CIESS, entre las que se deben incluir las relaciones con los Organismos
Regionales e Internacionales involucrados en el proyecto desde la Declaración de
Guatemala.
Construcción de Índices de Desarrollo La utilización de índices de desarrollo sobre conceptos ligados a la calidad
de vida de la población es fundamental. Ello queda en evidencia al examinar los
20 años de Informes de Desarrollo Humano (IDH) que se utiliza para medir el
desarrollo humano promediando un conjunto pequeño y sencillo de indicadores
sobre salud, educación y niveles de vida. Su lanzamiento implicó una constatación
sencilla pero poderosa: de que el desarrollo era mucho más que una media del
ingreso. Esta observación aparentemente inofensiva es importante cuando se
recuerda que el Banco Mundial publicaba en su Informe de Desarrollo Mundial un
ranking de países ordenándolos de acuerdo con su ingreso per cápita que
posteriormente fue cambiado por el orden alfabético.
De esta experiencia se desprende que los índices deben ser novedosos y
aportar al conocimiento. Deben hacer uso de información agregada, como lo
hacen muchos indicadores sobre el desarrollo de una nación. Lo importante es
que ofrezcan una forma comprensiva para intentar evaluar y ordenar a los países,
con puestas al día periódicas y una organización internacional que den garantías
de su idoneidad y comparación. Los resultados finales de esta tarea podrán ser
puestos a consideración, con estos fines, de los organismos internacionales que
tienen competencia en materia de seguridad social.
Con el nivel actual de la tecnología de las comunicaciones parece fácil
disponer de información. No parece necesario contar con una organización
internacional para encontrar la esperanza de vida de un país, menos aún de
5 sumarla al nivel de ingreso y educacional de cada país y dividirlo por tres. De
modo que no sorprende que los índices hayan proliferado cubriendo todo tipo de
fenómeno.
¿Necesitamos realmente de un índice de desarrollo de la seguridad social?
Una de las mayores fortalezas de un índice es su comparación entre países con
algún sentido
como ocurrió con el Índice de Desarrollo Humano. Pudo
diferenciarse por ejemplo: Costa Rica que tenía la mitad del ingreso per cápita de
Arabia Saudita, pero su Índice de desarrollo Humano era seis veces mas alto. Y
también pudo resaltarse que Tunes tenía apenas un tercio de las tasas de
crecimiento de China, pero en términos del Índice de Desarrollo Humano ambos
países habían mejorado en la misma magnitud. Utilizando un solo indicador se
puede transmitir un mensaje mucho más potente que recurriendo a múltiples
indicadores.
Un Índice de la Seguridad Social es necesario para responder algunas
preguntas fundamentales: ¿Qué países disponen de mejor Seguridad Social?
¿Está un país avanzando en materia de Seguridad Social? ¿Está avanzando el
país en Seguridad Social en forma rápida? ¿Cómo se compara con otros países?
¿Podrá alcanzar el nivel de Seguridad Social de los países más avanzados? Y en
este caso ¿Cuál fue el impacto de la Estrategia Regional para una ciudadanía con
cultura en seguridad social? Tales preguntas pueden responderse con sentido si
entre los países comparamos con una sola escala de medición. La pregunta
idónea es si acaso esa escala debe estar dada por una medida compuesta que
incluye varias dimensiones de la Seguridad Social, o por una medida que enfatiza
sólo un aspecto como la cobertura de los asalariados.
Un Índice de Desarrollo de la Seguridad Social no puede medir todo lo que
la sociedad valore. Algunas dimensiones – como la sustentabilidad a largo plazo –
son conceptualmente tan diferentes del nivel de desarrollo de la Seguridad Social
que intentar incluirla en el índice no hará sino confundir la interpretación.
Adicionalmente, cambios en las dimensiones que son captadas por una medida
como es el índice de Desarrollo de la Seguridad Social, debería realizarse sólo
después de un amplio debate acerca de lo que debe incluir.
En este sentido la construcción de un Índice de Desarrollo de la Seguridad
Social, debe prever este debate y hacerlo público. Igualmente el índice debe ser
flexible para tomar en cuenta la disponibilidad de información y estar dispuesto a
abordar algunas de sus críticas. Podrá eventualmente complementarse con otros
indicadores de seguridad social que pudieran mejorar los juicios acerca de lo que
ocurre en la realidad.
6 En definitiva, el Índice de Desarrollo de la Seguridad Social solo pretende
ser un componente central del vasto sistema de información y análisis que
regularmente ofrece la investigación sobre la Seguridad Social. Aborda una
necesidad que existirá mientras las personas se enfrenten a riesgos de pérdida de
ingresos y medios de subsistencia: la necesidad de evaluar el progreso hacia
personas más cubiertas ante el efecto de imprevistos y factores estructurales que
limitan sus ingresos. Están disponibles muchos trabajos de ordenamiento de los
países a partir de determinada información, entre ellos los presentados en
diferentes oportunidades por el Profesor Carmelo Mesa-Lago.4
Definición y Contenido de Seguridad Social5
Los términos «protección social» y «seguridad social» se utilizan de
maneras divergentes, y no siempre consecuentes, difiriendo ampliamente según
los países, las organizaciones internacionales y también con el tiempo. La
finalidad no es hacer valer ninguna definición universal, sino simplemente aclarar
términos y conceptos que se utilizan en este informe, teniendo en cuenta
importantes documentos preparados por la OIT.
Seguridad Social La noción de seguridad social adoptada aquí comprende todas las medidas
que conceden prestaciones, ya sea en metálico, ya sea en especie, para
garantizar la protección en caso de, entre otras: a) una falta de ingresos
relacionados con el trabajo (o unos ingresos insuficientes) ocasionada por la
enfermedad, la discapacidad, la maternidad, los accidentes laborales y las
enfermedades profesionales, el desempleo, la vejez o el fallecimiento de un
miembro de la familia; b) una falta de acceso o un acceso inasequible a la
asistencia médica; c) un apoyo familiar insuficiente, especialmente en el caso de
los hijos y de los adultos dependientes; d) la pobreza general y la exclusión social.
La seguridad social tiene, así, dos dimensiones principales (funcionales), a saber,
la «seguridad del ingreso» y la «disponibilidad de la asistencia médica», que se
identifican específicamente en la Recomendación sobre la seguridad de los
4
Carmelo Mesa-Lago; “El Desarrollo de la Seguridad Social en América Latina” CEPAL, 1985, Estudios e Informes Nro.43;
“Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la seguridad social”, CEPAL, marzo/2004,
Serie Financiamiento del desarrollo; “Efectos de la crisis global sobre la seguridad social de salud y pensiones en América
Latina y el Caribe y recomendaciones de políticas”, CEPAL, Octubre/2009, Serie de Políticas Sociales; “Reassembling
Social Security: A Survey of Pension and Health Care Reforms in Latin America”; Oxford University Press, 2009 y “World
Crisis Effects on Social Security in Latin America and the Caribbean: Lessons and Policies”; University of London, Institute
for the Study of the Americas, 2010..
5
El texto de esta sección se ha obtenido de OIT TMESSC/2009 Proyecto para discusión. Reunión tripartita de expertos
sobre las estrategias de ampliación de la cobertura de la seguridad social. Extensión de la seguridad social a todos
Una revisión de los desafíos, de la práctica actual y de las opciones estratégicas Ginebra, 2--4 de septiembre de
2009- 7 medios de vida, 1944 (núm. 67) y la Recomendación sobre la asistencia médica,
1944 (núm. 69), respectivamente, de la OIT, como «elementos esenciales de
seguridad social».
Estas Recomendaciones prevén, en primer término, que «los regímenes de
seguridad de los medios de vida deberían aliviar el estado de necesidad e impedir
la miseria, restableciendo, en un nivel razonable, los ingresos perdidos, a causa
de la incapacidad para trabajar (comprendida la vejez), o para obtener trabajo
remunerado o a causa de la muerte del jefe de familia»6 . En segundo término, «el
servicio de asistencia médica debería garantizar a las personas la asistencia que
puedan prestar los miembros de la profesión médica y de las profesiones afines» y
«el servicio de asistencia médica debería amparar a todos los miembros de la
comunidad»7. Esta dualidad también queda reflejada en la formulación de la
Declaración de Filadelfia, que habla de «las medidas de seguridad social para
garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica
completa».
El acceso a la seguridad social es, en su naturaleza esencial, una
responsabilidad pública, y se otorga clásicamente a través de instituciones
públicas, financiadas mediante cotizaciones o con cargo a impuestos. Sin
embargo, la concesión de la seguridad social puede integrarse con acciones de
asistencia social. Además, existen muchas instituciones de carácter privado (de
seguros, de autoayuda, de carácter comunitario o de carácter mutual) que pueden
asumir algunas funciones de seguridad social, y unas modalidades importantes de
seguridad del ingreso, incluidos, en particular, los regímenes de pensiones
ocupacionales, que complementan y pueden sustituir, en una medida
considerable, a elementos de los regímenes públicos de seguridad social.
Los derechos a la seguridad social están condicionados al pago de
cotizaciones durante períodos prescritos (es decir, regímenes contributivos, la
mayor parte de las veces estructurados como acuerdos de seguro social) o a un
requisito que a veces se describe como «de residencia», con arreglo al cual las
prestaciones se otorgan a todos los residentes del país, que también cumplen
otros criterios (es decir, regímenes no contributivos). Esos otros criterios pueden
hacer que los derechos a prestaciones se condicionen a la edad, a la salud, al
mercado laboral, a los ingresos o a otros determinantes de la situación social o
económica y/o incluso de conformidad con determinadas formas de
comportamiento. La asistencia social sujeta a verificación de recursos es un caso
6
Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67), de la OIT, Principios directivos, párrafo 1.
7
Recomendación sobre la asistencia médica, 1944 (núm. 69), párrafos 1 y 8.
8 especial, previsto en virtud de las disposiciones de la Recomendación sobre la
seguridad de los medios de vida, 1944 (núm. 67)
Lo que distingue a la seguridad social de otros acuerdos de seguridad
social es que: 1) las prestaciones se otorgan a los beneficiarios sin ninguna
obligación de reciprocidad simultánea (con lo cual, no representa, por ejemplo,
una remuneración por un trabajo o por otros servicios suministrados), y 2) no se
basa en un acuerdo individual entre la persona protegida y el proveedor (como
ocurre, por ejemplo, con un contrato de seguro de vida), pero el acuerdo se aplica
a un grupo más amplio de personas, por lo cual tiene un carácter colectivo.
Una categoría especial de regímenes «condicionales» incluye los
regímenes en los que, además de otras condiciones, se requiere que los
beneficiarios (y/o sus parientes o familias) participen en programas públicos
prescritos (por ejemplo, programas de salud o de educación específicos). En los
años recientes, los regímenes de este tipo han pasado a conocerse como
Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT).
Las «ramas» clásicas (o funciones) de seguridad social, se definen en el
Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102). Sin
embargo, los países que se dirigen a brindar el apoyo más amplio a los
ciudadanos añadirían a su cartera de suministro social, funciones que incluyen el
apoyo al beneficiario dependiente, al ingreso para asegurarse una vivienda y en
caso de pobreza general y de exclusión social.
Protección social Los términos «protección social» se utilizan en todo el mundo y en las
instituciones con una variedad aún mayor de significados que «seguridad social».
Se interpreta a menudo que tienen un carácter más amplio que la seguridad social
(incluida, en particular, la protección que se otorga a los miembros de la familia o
los miembros de una comunidad local)8, pero se utiliza también en algunos
contextos con un significado más estrecho que el de la seguridad social (entendida
como comprendiendo sólo las medidas orientadas a los más pobres, a los más
vulnerables o a los miembros excluidos de la sociedad). De este modo, en muchos
contextos, los términos «seguridad social» y «protección social» pueden ser
8
Este uso quedó reflejado en el Informe sobre el trabajo en el mundo 2000: La seguridad de los ingresos y la protección
social en un mundo en plena transformación, OIT, Ginebra, 2000.
9 ampliamente intercambiables y la OIT utiliza, sin duda alguna, ambas expresiones
a la hora del asesoramiento pertinente a sus mandantes9.
Por consiguiente, en este Informe, se hace una referencia a la «protección
social» como dotada de los siguientes aspectos: 1) como «protección» otorgada
por la seguridad social, en caso de riesgos y de necesidades; 2) en relación con
un «piso de protección social», como prevén los organismos de la familia de las
Naciones Unidas10, para incluir, no sólo las transferencias sociales (seguridad),
sino también el acceso a una gama de servicios sociales básicos.
Transferencias sociales Todas las prestaciones de la seguridad social comprenden transferencias
Estas transferencia puede efectuarse, entre otros, de las personas activas a las
personas mayores, de los que gozan de salud a los enfermos, de los ricos a los
pobres. Los destinatarios de tales transferencias pueden encontrarse en
condiciones de recibirlas de un régimen de seguridad social específico, por haber
cotizado a tal régimen (régimen contributivo) o por ser residentes (regímenes
universales para todos los residentes) o por cumplir con unos criterios de edad
específicos (regímenes por categoría) o por experimentar unas condiciones de
recursos específicas (regímenes de asistencia social) o por cumplir con algunas
de esas condiciones al mismo tiempo. Además, es un requisito de algunos
regímenes que los beneficiarios cumplan tareas específicas (regímenes de
garantía de empleo, obras públicas) o adopten determinados comportamientos. En
cualquier país de que se trate, en general coexisten varios regímenes de
diferentes tipos, pudiendo otorgar prestaciones para contingencias similares a
diferentes grupos de población.
Características más destacables de estos diferentes regímenes. En los regímenes contributivos, las cotizaciones efectuadas directamente
por los beneficiarios, determinan los derechos a prestaciones (derechos
adquiridos). La forma más común de régimen contributivo es la de un régimen de
seguro social obligatorio para el empleo asalariado formal y en algunos países,
9
Puede señalarse, sin embargo, que la OIT utiliza el título institucional de «Sector de la Protección Social», que comprende
una variedad más amplia de programas que la seguridad social y que trata de asuntos que incluyen la seguridad en el
trabajo, las migraciones laborales y otros aspectos de las condiciones laborales, como las horas de trabajo, los salarios, etc.
10
Véanse las deliberaciones del Consejo de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas (CEB), París, abril de
2009 (CEB/2009/1).
10 para los empleados por cuenta propia. Otros regímenes contributivos comunes
incluyen los fondos nacionales de previsión que habitualmente pagan una suma
global a los beneficiarios cuando sobrevienen contingencias particulares (siendo
las clásicas las de vejez, de invalidez y de fallecimiento). En el caso del empleo
asalariado, las cotizaciones suelen ser pagadas tanto por los empleados como por
los empleadores (por lo general, los regímenes de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales son financiados en su totalidad por los empleadores).
Los regímenes contributivos pueden ser financiados en su totalidad
mediante cotizaciones, pero es frecuente que se financien en parte con cargo a los
impuestos o de otras fuentes (bajo la forma de un diseño tripartito de la
financiación o de un subsidio para cubrir el déficit originado en desequilibrio
demográfico o de un subsidio general que sustituya a las cotizaciones de todos los
cotizantes, o subvencionando sólo a grupos específicos de cotizantes) o
beneficiarios (aquellos que no cotizan por dedicarse al cuidado de los hijos, por
estudios, por servicio militar, por encontrarse desempleados, por tener un nivel
bajo de ingresos para cotizar o unas prestaciones mínimas en razón de
cotizaciones bajas en el pasado).
Los regímenes de seguros, en el contexto de la seguridad social, se refieren
a regímenes que garantizan la protección a través de un mecanismo de seguros.
Los seguros se basan en: 1) el pago anterior de las primas o de las cotizaciones,
es decir, antes de que sobrevenga la contingencia asegurada; 2) la participación o
fondo común del riesgo, y 3) la noción de garantía. Las primas pagadas por (o
para) los asegurados se reúnen en un «pool» y el fondo resultante es utilizado
para cubrir los gastos efectuados exclusivamente por aquellas personas afectadas
por el advenimiento de la contingencia o de las contingencias pertinentes
(claramente definidas).
Es habitual que los regímenes contributivos hagan uso de un vehículo de
seguro (en general, un seguro social), no siendo cierto, necesariamente, lo
contrario (los fondos nacionales de previsión, por ejemplo, no presentan un fondo
común de riesgos). Cabe señalar que el seguro social se distingue, en términos
estrictamente técnicos, en que el fondo común de riesgos se basa en el principio
de solidaridad, frente a los acuerdos en materia de seguros, que son más de tipo
familiar y comercial y que se basan en primas de riesgo calculadas
individualmente.
Muchos regímenes de seguridad social de tipo contributivo se presentan y
describen como regímenes de «seguro» (habitualmente «regímenes de seguro
social»), a pesar de ser, de hecho, de carácter mixto, con algunos elementos no
contributivos en los derechos a prestaciones. Esto toma en consideración una
distribución más equitativa de las prestaciones, especialmente para quienes
11 tienen, entre otras cosas, unos bajos ingresos o unas trayectorias laborales breves
o interrumpidas.
Estos elementos no contributivos adoptan varias formas, financiándose
mediante otras cotizaciones (redistribución dentro del régimen) o por el Estado. A
la inversa, los regímenes no contributivos o los regímenes de asistencia social no
requieren (normalmente) una cotización directa de los beneficiarios o de sus
empleadores como condición para el derecho a percibir las prestaciones que
correspondan. Los regímenes no contributivos engloban a un amplio espectro de
regímenes, que incluyen los regímenes universales para todos los residentes,
algunos regímenes por categorías o regímenes sujetos a verificación de recursos.
Los regímenes no contributivos se financian habitualmente con cargo a impuestos
o a través de otros ingresos del Estado.
Los regímenes universales para todos los residentes otorgan prestaciones
con la única condición de residencia. Tales regímenes se instauran, en su mayor
parte, para garantizar el acceso a la asistencia médica. En general se financian
con cargo a los impuestos, pero pueden requerir un copago por parte de los
usuarios de los servicios de salud, algunas veces con exención para los más
pobres (es típico que estos últimos puedan recibir cupones).
Los regímenes por categorías apuntan a grupos específicos (categorías) de
la población. Las formas más frecuentes de regímenes por categorías son
aquellas que transfieren ingresos a la personas de edad avanzada por encima de
una determinada edad o a los hijos por debajo de una determinada edad. Algunos
regímenes por categorías también apuntan a los hogares con unas estructuras
específicas (por ejemplo, hogares monoparentales) o a grupos ocupacionales
(como los trabajadores rurales). Los regímenes por categorías podrían también
agruparse como universales, si cubren a todos los residentes que pertenecen a
una determinada categoría, o incluir condiciones de recursos (regímenes de
asistencia social). Pueden incluir otros tipos de condiciones, como realizar o
cumplir determinadas tareas. La mayoría de los regímenes por categorías se
financian con cargo a los impuestos.
Los regímenes sujetos a verificación de recursos apuntan a las personas
cuyos medios (por lo general, sus activos y sus ingresos) caen por debajo de un
determinado umbral. Tales regímenes específicos son muy diversos en cuanto a
su diseño y a las características que poseen. Esta diversidad puede manifestarse
a través de los métodos de selección de las metas que se emplean, de las
condiciones requeridas para que los beneficiarios accedan a las prestaciones y de
la inclusión de otras intervenciones que se otorgan por encima de la propia
transferencia del ingreso real.
12 Las transferencias en metálico condicionales son los regímenes de
asistencia social que conceden dinero a las familias, con la condición de que
cumplan con unos requisitos de «comportamiento» específicos. Esto puede
significar que deben asegurar que sus hijos asistan regularmente a la escuela (es
clásico el 85-90 por ciento de asistencia) o utilicen unos servicios básicos
preventivos de alimentación y de asistencia médica. Las CCT están, por lo
general, sujetas a prueba de recursos.
Los regímenes de garantía del empleo aseguran el acceso a un
determinado número de días de trabajo al año para los hogares pobres, otorgando
en general unos salarios de un nivel relativamente bajo (es típico que sea en el
nivel salarial mínimo, si éste se define adecuadamente). Tales programas
adoptan, en general, la forma de una actividad de «obras públicas».
Los regímenes de seguridad social (programas, medidas) deberían
considerarse como un cuerpo distinto de normas y, por tanto, caracterizarse por al
menos un cierto grado de «formalidad», apoyado por una o más instituciones de
seguridad social que rigieran la concesión de prestaciones de seguridad social y
su financiación. En general, debería ser posible elaborar una cuenta separada de
los ingresos y de los gastos para cada régimen de seguridad social.
Todos los regímenes y todas las instituciones de seguridad social de un
país, están inevitablemente interrelacionados y son complementarios en sus
objetivos, funciones y financiación, conformando, así, un sistema nacional de
seguridad social.
Por razones de eficacia y de eficiencia, es esencial que exista una estrecha
coordinación dentro del sistema para lo que se requieren adecuados Convenios de
Reciprocidad o Coordinación. Por otra parte con propósitos de planificación los
ingresos y las cuentas de los gastos de todos los regímenes se reúnan en
presupuestos de seguridad social del país o sus jurisdicciones, de modo que el
gasto futuro y la financiación de sus regímenes, comprendido el sistema de
seguridad social, se proyecten de manera integrada y obviamente equilibrada.
El paradigma de la política de la «escalera de la seguridad social» como base del Índice A la luz de las consideraciones formales y «legalistas», y de los principios
básicos que subyacen en el enfoque de la OIT antes analizado, puede
considerarse que una estrategia conceptual para la campaña de extensión de la
13 cobertura de la seguridad social, tiene dos dimensiones en su naturaleza. Una
dimensión comprende la extensión de alguna seguridad del ingreso y de algún
acceso a la asistencia de la salud, incluso en un modesto nivel básico, a toda la
población. Esta dimensión puede denominarse extensión «horizontal». La
segunda dimensión apuntaría a aportar unos niveles más elevados de seguridad
del ingreso y de un acceso a una mayor calidad de asistencia médica en un nivel
que protegiera el nivel de vida de las personas incluso cuando hicieran frente a
contingencias fundamentales de la vida como el desempleo, la enfermedad, la
invalidez, la pérdida del sustento de la familia y la vejez. Esta dimensión puede
denominarse aspecto «vertical» de la extensión.
El gráfico siguiente muestra el marco estratégico de una forma
esquemática. La dimensión horizontal procura extender un nivel básico de las
prestaciones fundamentales al mayor número de grupos de población lo antes
posible, al tiempo que la dimensión vertical se encamina a ampliar el alcance de la
cobertura, es decir, la gama y el nivel de las prestaciones, hasta un grado que se
describe en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm.
102), y preferentemente hasta un nivel más elevado, como se define en otros
convenios actualizados de la OIT.
La dimensión horizontal Al margen de lo que sea la multiplicidad y la gravedad de las fuentes de
inseguridad y la capacidad de abordarlas, la seguridad social debería asegurar,
primeramente, que se subviniera a dos necesidades fundamentales de todos, a
saber: el ingreso básico y el acceso a la asistencia de la salud. Al mismo tiempo,
el acento puesto en la importancia de la seguridad social no debería ensombrecer
el hecho de que existen muchas otras intervenciones disponibles para reducir la
inseguridad; tampoco debería socavar la necesidad de fortalecer la relación entre
la concesión de la seguridad social y otros aspectos de las acciones públicas. No
es necesario argumentar la importancia que tiene, para todo hogar e individuo, a
escala mundial, el contar con (al menos) un ingreso básico. En última instancia, la
obtención de un trabajo decente que le proporciones el ingreso es,
manifiestamente, uno de los centros y una de las motivaciones clave de la vida en
la sociedad contemporánea de todas partes.
La Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, 1944 (núm.
67), aporta una mayor descripción del objetivo de los regímenes de seguridad del
ingreso. Por ejemplo: «Los regímenes de seguridad de los medios de vida
deberían aliviar el estado de necesidad e impedir la miseria, restableciendo, en un
nivel razonable, las entradas perdidas a causa de la incapacidad para trabajar
14 (comprendida la vejez), o para obtener trabajo remunerado o a causa de la muerte
del jefe de familia» (párrafo 1).
Lo que constituye un «nivel razonable» es una cuestión abierta. Se aplica
igualmente a la definición de seguridad del ingreso básico, así como a lo que
constituye la asistencia médica esencial. Se vincula con las necesidades, por
ejemplo, en relación con los servicios de salud y también con las opciones
políticas y las discusiones en torno a la asequibilidad en el ámbito nacional. A
pesar de la evidente necesidad de una seguridad del ingreso, de un acceso a la
asistencia sanitaria y del establecimiento del derecho universal a la seguridad
social, la exclusión de la cobertura sigue siendo muy alta en todo el mundo,
especialmente en el mundo en desarrollo.
En la actualidad la CEB del Sistema de las Naciones Unidas, reforzada por
el Pacto Mundial para el Empleo, señaló un nuevo enfoque estratégico en cuanto
a la necesidad de una extensión horizontal a través de la promoción de un
conjunto de garantías básicas de seguridad social, en el marco de un piso de
protección social más amplio
La dimensión vertical El concepto de piso de protección social representa un enfoque estratégico
determinante para el asunto de la extensión «horizontal» de la cobertura de las
poblaciones vulnerables y excluidas, especialmente de aquellos que trabajan en la
economía informal. Los países con niveles más bajos de desarrollo económico y
social no han adoptado las decisiones de política y aquellas económicas para
dedicar prioritariamente recursos para brindar una protección integrada de
protección social en los niveles de prestaciones y en la gama de contingencias
que se definen en las normas de seguridad social de la OIT.
A medida que los países van alcanzando niveles más elevados de
desarrollo, se espera que se adopten medidas, en el marco de los Convenios,
para instaurar, de la manera que corresponda, los niveles más elevados de
otorgamiento. El objetivo será el de desarrollar un nivel más elevado que
simplemente el nivel básico, y con perspectivas más amplias. Se trata de superar
medidas transitorias con respuestas mínimas y “nivelar para arriba”
Es evidente que los grupos de población con niveles de ingresos más altos
que la «línea de la pobreza» procurarán — y tendrán el derecho a — crear
medidas de seguridad social para sí mismos que supongan unos niveles
significativamente más altos de sustitución del ingreso, que aquellos que puedan
considerarse adecuados con la mera protección contra la pobreza. Los
15 mecanismos orientados a alcanzar tales niveles de sustitución del ingreso o el
acceso a una asistencia médica de calidad, están bien desarrollados en
regímenes de prestación definida financiados en forma tripartita.
Los convenios de la OIT estipulan niveles de prestaciones mínimos,
colaborando, de este modo, a promover una sustitución del ingreso eficaz en los
países en los que se hubiesen ratificado. En otros países, aportan un único
conjunto de puntos de referencia mínimos aceptados internacionalmente. Estos
programas debieran permitir avanzar en la toma de decisiones políticas, con el
adecuado sustento económico y financiero, orientadas al diseño de sistemas
nacionales de seguridad social, con componentes contributivos y no contributivos,
con tendencia a la universalidad, sustentables y relacionados con el desarrollo
social y económico.
La escalera de la seguridad social La metáfora que así surge de la extensión de la cobertura de la seguridad
social, es la imagen de una escalera de seguridad social:
• El nivel de piso comprende un conjunto de garantías básicas para
todos.
o Acceso a protección esencial de la salud para todos
o Seguridad de ingreso a los hijos menores
o Asistencia a desempleados y pobres
o Seguridad de ingreso a personas de edad avanzada y
discapacitados
• En el caso de las personas con capacidad de pago de impuestos o
capacidad contributiva, introducir un segundo nivel de prestaciones
como un derecho (definido y protegido en relación con los niveles
mínimos establecidos por la ley) y,
• Por último, en el caso de aquellos que necesitan o desean unos
niveles elevados de protección, puede organizarse un «piso
superior» de acuerdos de seguro, público o privado, con carácter
voluntario.
Esta metáfora es idónea para los países en todas las etapas de
desarrollo, aunque el número de personas cuya única protección
consiste en unas garantías sociales básicas, es naturalmente mayor en
los países con niveles de desarrollo económico más bajos.
16 Gráfico : La escalera de la seguridad social
Seguros voluntarios
Seguro social obligatorio/prestaciones de
seguridad
social de niveles garantizados para los cotizantes
EL PISO: Cuatro garantías esenciales
(1) Acceso a una asistencia sanitaria esencial para todos
(2) Seguridad del
ingreso hijos
(3) Asistencia
Desempleados y pobres
(4) Seguridad del
ingreso
personas de edad
avanzada
y discapacitados
Fuente OIT (2008): Extensión de la seguridad social a todos. Una revisión de los desafíos, de la práctica actual y de
las opciones estratégicas TMESSC/2009
La Situación en los Países Miembros En la región existen importantes trabajos que bajo la forma de
Observatorios registran la situación de la seguridad social en los países por lo
tanto resulta innecesario volcar en este informe un análisis de la situación en cada
país.
En los trabajos que se mencionan se obtienen informaciones generales
sobre los países miembros de los organismos así como mayor información sobre:
organización de los sistemas, financiación, las diferentes prestaciones, requisitos
para acceso a las mismas y la información estadística disponible. 11
11
-- OIT –World Social Security Report 2010/11, Providing coverage in times of crisis and beyond
- CIESS – Observatorio de la Seguridad Social de las Américas
-CEPAL- CEPALSTAT – Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas
-OISS -BANCO DE INFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL IBEROAMERICANOS – Plan
Estadístico Iberoamericano de Seguridad Social
-AISS -Seguridad Social en el Mundo –Observatorio de la Seguridad Social
http://www.issa.int/index.php/esl/Observatorio/Perfiles-nacionalesBanco Mundial – World data Bank
17 Construcción del índice Para la construcción del índice, la calidad de la información disponible tanto
en términos de registros administrativos como de encuestas y censos (con
preguntas a las familias sobre cobertura y acceso) ofrece severas limitaciones.
Entre ellas, cabe mencionar:
1. Su cobertura es segmentada para diferentes componentes de los sistemas;
2. Tanto la definición como la medición de conceptos varían entre países;
3. La oportunidad de la información según las fuentes y los países difiere
significativamente según componentes y países.
Todo ello lleva a sugerir una gran cuota de cautela en la construcción, pero
particularmente luego, en la lectura, de un índice de desarrollo de la seguridad
social.
18 Ordenamientos y taxonomías anteriores Un trabajo pionero de Mesa-Lago (1985)12 elabora un primer Índice de
Desarrollo de la Seguridad Social basado en once variables en 20 países de la
región:
1. Edad del programa;
2. Cobertura de la PEA por los seguros de pensiones;
3. Cobertura de la PEA por los seguros de salud;
4. Cobertura de la población total pro los seguros de pensiones;
5. Cobertura de las población total por los seguros de salud;
6. Porcentaje de cotización sobre el salario,
7. Costo de la seguridad social (sobre el PIB y el gasto fiscal),
8. Participación de las pensiones en el gasto total,
9. Balance financiero (superavit/deficit),
10. Razón de activos por un pasivo,
11. Porcentaje del segmento de 65+ en la población total, y
12. Esperanza de vida.
Se demostró que los países con sistemas más desarrollados de seguridad
social tienen los sistemas más antiguos, la cobertura mayor, la cotización más
alta, el costo superior, tienden a generar déficit, el porcentaje dedicado a
pensiones sobrepasa al asignado a salud, la razón activo/pasivo disminuye, la
proporción de 65+ crece respecto a la población total, y tienen la esperanza de
vida mayor.
Por el contrario, los sistemas menos desarrollados tienen los programas
mas jóvenes, la cobertura más baja, cotización salarial y costos bajos, una
proporción mayor del gasto en salud que en pensiones, tienden a generar
superávit, la razón activo/pasivo es muy alta y la esperanza de vida muy baja.
A pesar de las reformas de pensiones y salud de corte neo-liberal que
afectaron los esquemas de reparto e incluyeron contratos individuales de seguros
y ahorro, la mayoría de las variables todavía tiene vigencia: edad del programa;
cobertura; participación de las pensiones/salud en el gasto; esperanza de vida.
12
Mesa-Lago, Carmelo (1985) "Desarrollo de la Seguridad Social en America Latina", Santiago, Estudios e Informes de la
CEPAL, No. 43, 1985
19 Pero la privatización cambio la conceptualización de otras variables: la
cotización al sistema privado de Chile es menor a lo que era antes (aunque la
suma en Uruguay y Argentina) es similar, en las cuentas individuales no hay
superavit/déficit financiero colectivo pero el costo de la transición puede ser un
substituto, tampoco la relación activo/pasivo es importante en los sistemas
privados. Por otra parte hoy existen once países (incluyendo Argentina) con
sistemas públicos en que dichas variables siguen teniendo plena vigencia.
Es por ello que el autor de este índice pionero, ha realizado nuevas
comparaciones y ordenaciones de los sistemas públicos y privados vigentes
(Mesa-Lago, 2004)13 los que posteriormente ha ampliado al análisis de los
sistemas de salud (Mesa-Lago 2006)14. Ambos textos fueron integrados para
hacer otros ordenamientos en tres nuevos trabajos (Mesa-Lago 2008, 2009 y
2010)15. En los dos últimos el autor elabora una nueva taxonomía con otras
variables con las cuales se ordena a los 20 países en pensiones y salud.
Las variables utilizadas para el reordenamiento son fundamentalmente de
encuestas de hogares, e incluyen los siguientes indicadores en el área de
cobertura16 :
1. Cobertura de la PEA en pensiones basada de contribuyentes activos
según encuestas de hogares en 2004-2006 (Rofman, Luchetti y Ourens,
2008);
13
Mesa-Lago (2004) "Las Reformas de Pensiones en América Latina y su Impacto en los Principios de la Seguridad
Social," Santiago, CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo, No. 144, 2004,
14
Mesa_lago (2006) "Las Reformas de Salud en América Latina y el Caribe: Su Impacto en los Principios de la
Seguridad Social," Santiago, CEPAL/GTZ, Documentos de Proyectos, 2006.
15
Mesa-Lago (2008) "Reassembling Social Security: A Survey of Pension and Healthcare Reforms in Latin America,"
Oxford-New York, Oxford University Press, 2008,
Mesa Lago (2009) "Efectos de la Crisis Global sobre la Seguridad Social de Salud y Pensiones en América Latina y el
Caribe, y Recomendaciones de Políticas," Santiago, CEPAL, Serie Políticas Sociales, No. 150, 2009,
Mesa-Lago (2010) "World Crisis Effects on Social Security in Latin America and the Caribbean: Lessons and Policies,"
London, Institute for the Study of the Americas University of London, 2010.
16
Los valores de las tasas de cobertura, así como de otras variables que se utilizan para analizar la consistencia de esta
agrupación aparecen en el Cuadro1.
20 2. Cobertura de la población total en salud a partir de cifras institucionales
y encuestas en 2000 y 2007 que excluye el sector público y calculadas
por Mesa-Lago;
3. Cobertura en pensiones de la población de 65 y más años basadas en
encuestas de hogares en 2004-2006 (Rofman, Luchetti y Ourens, 2008).
El ordenamiento se realiza mediante el promedio simple de las tasas de
cobertura, distinguiéndose tres grupos de países ordenados según el valor de este
promedio. Pero luego, el autor, realiza diferentes ordenamientos de acuerdo a
otros conjuntos de características de los sistemas, examinando la consistencia del
indicador.
Cinco son los temas con que hace el ordenamiento (véase Cuadro 1). A
saber: Cobertura; Suficiencia de las prestaciones; Disparidad de Cobertura en
Pensiones; Eficiencia del gasto en Salud; Composición del Gasto en salud; y
Administración Financiera del Fondo de Pensiones (véase un detalle de la lista de
indicadores y sus fuentes en Anexo 1).
21 Cuadro 1
Indicadores de desarrollo de la Seguridad Social (Mesa Lago)
Países Pensiones PEA Cobertura (%) Salud Población Sector Informal Pobreza Pension Asistencial Rel de De-­‐ pendencia Pensiones P > 65+ GRUPO 1 Chile C. Rica Uruguay Brasil Argentina Panamá 62,7 62,7 60,9 48,1 39,2 45,0 88,4 86,8 49,9 .. 58,9 64,6 61,7 41,3 85,6 85,3 70,5 41,7 28,2 32,2 41,2 39,3 37,0 36,3 13,7 19,0 18,8 33,3 21,0 30,8 X X X X X 48,9 51,7 59,2 51,2 57,4 57,0 GRUPO 2 Colombia Venezuela México Grupo 3 Ecuador El Salv Guatemala r. Dominicana Perú Bolivia Nicaragua Paraguay Honduras 31,8 35,3 35,9 26,2 29,2 26,8 20,2 14,0 12,5 18,5 12,7 20,1 53,3 38,3 45,3 16,5 15,8 16,6 27,5 13,3 25,8 18,8 12,4 8,2 25,3 31,3 23,3 17,4 16,2 15,4 11,9 27,7 18,0 0,3 14,9 5,3 42,9 47,5 41,0 51,9 49,6 51,6 46,3 60,0 65,4 55,2 55,8 54,2 46,8 30,2 31,7 43,0 47,5 60,2 44,5 44,5 63,9 69,4 60,5 71,5 54,8 57,0 57,5 61,8 74,7 90,1 63,9 59,5 73,7 71.8 68,2 78,3 x Suficiencia prestaciones Salud Paquete Básico Si Si Si Si Si si Si, dos no si, parcial no no si limitado Si, dos Si parcial Si limitado Si limitado Si parcial No Salud Catastró-­‐ Ficos Pensión Mínima Disparidad de la cobertura de pensiones Pensión Ajuste Periódico Si Si Si Si Si Parcial Si Si Si Si Si Si UF Precios Salarios Precios Discrec Discrec Si No parcial Si Si Si Si Si Si Si Limitada No Si Si si Precios Deicrec Precios No Si No Si No No No No no urbana Discrec Discrec Dircrec Precios Discrec UFV Discrec Precios No Quintil I Quintil V PEA Hombre PEA Mujer P > 65 Hombre P>65 Mujer 48,3 47,2 27,6 20,3 8,4 15,1 78,1 71,6 85,5 70,0 61,7 64,5 67,9 66,0 63,8 50,2 41,5 42,3 53,8 57,5 57,9 45,4 36,2 49,5 70,6 52,5 86,5 90,6 75,3 49,3 54,9 32,1 84,9 84,2 67,4 34,1 8,1 18,8 10,5 45,7 52,9 56,3 56,8 17,2 .. 32,3 33,0 35,0 35,6 27,8 38,2 31,0 32,8 37,5 32,8 39,4 32,4 26,7 29,2 26,7 21,8 10,2 10,6 22,3 13,2 25,6 33,1 36,8 30,3 20,3 22,6 20,0 18,0 36,4 22,3 .. 15,4 6,5 18,8 26,5 17,4 14,9 11,1 11,0 6,3 19,8 14,2 .. 14,6 4,2 58,4 53,4 69,7 21,7 .. 29,3 61,1 63,8 60,5 53,4 39,2 52,1 34,0 35,3 41,4 29,2 36,2 35,0 23,5 19,4 19,7 26,1 17,8 32,0 Rural 29,6 .. 14,7 19,9 15,1 15,9 13,1 3,3 5,6 6,5 5,3 7,4 11,8 3,8 .. 6,7 2,1 0,2 3,1 0,3 0,9 25,8 29,1 26,8 19,1 17,1 14,0 16,2 13,2 17,0 Fuente: Mesa Lago (2009) "Efectos de la Crisis Global sobre la Seguridad Social de Salud y Pensiones en América Latina y el Caribe, y Recomendaciones de Políticas," Santiago, CEPAL, Serie Políticas Sociales, No. 150, 2009, 22 Cuadro 1(cont.)
Indicadores de desarrollo de la Seguridad Social (Mesa Lago)
Países GRUPO 1 Chile C. Rica Uruguay Brasil Argentina Panamá GRUPO 2 Colombia Venezuela México Grupo 3 Ecuador El Salv Guatemala R Dominicana Perú Bolivia Nicaragua Paraguay Honduras Eficiencia en Salud Gasto Camas Médicos Agua potable Sanea Miento Esperanza vida Mortal infantil Mortal < 5 años Mortal Materna Per Capita Publico Seguro social 668 684 885 755 1529 660 581 325 725 274 364 244 356 274 203 253 312 226 2,3 1,3 1,9 2,4 2,0 2,3 1,0 0.9 0,8 1,6 0,9 .. 1,1 1,6 1,4 0,8 1,1 0,7 779 521 239 356 325 739 727 .. 698 696 1925 3975 673 668 2806 2251 1527 1015 95 98 100 91 96 92 93 .. 95 95 84 75 95 84 86 79 77 84 94 96 100 77 91 74 78 .. 81 84 86 47 79 72 43 48 70 66 78,7 78,9 76,6 72,6 75,5 75,7 73,1 73,9 76,4 75,2 72,1 70,5 72,4 71,7 65,9 73,2 72,0 70,4 7,9 9,7 10,5 22,6 12,6 19,4 15,9 15,5 18,1 22,1 25,0 39,0 30,6 28,7 54,0 31,0 .. 23,0 9,0 11,6 16,4 30,0 15,9 24,4 26,5 22,3 21,1 26,5 30,4 41,2 34,3 31,1 62,9 .. 39,2 42,6 19,8 39,3 .. 76,1 39,2 66,0 72,7 59,9 63,4 85,0 71,2 148,8 80,0 185,0 230,0 86,5 153,5 .. 668 684 855 755 1529 660 581 325 725 274 364 244 356 274 203 253 312 226 -­‐-­‐> 5,5 19,9 44,1 18,6 35,9 25,6 34,7 17,3 25,0 29,7 20,6 22,8 26,7 10,2 36,5 22,9 43,4 51,4 70,5 17,9 0.0 56,1 31,1 59,2 10,6 28,2 15,0 24,2 17,3 8,3 22,3 51,4 13,1 13,6 7,2 Gasto en salud Privado Privado total familiads 48,6 24,0 57,5 55,9 24,3 31,1 15,2 54,7 54,5 60,0 46,1 62,1 68,9 51,0 38,4 50,4 63,5 49,4 26,4 19,0 39,6 30,5 24,3 25,1 6,8 48,2 51,2 51,0 42,0 57,2 60,9 40,8 31,2 48,5 55,7 43,0 Privado seguros Privado otros 22,2 3.0 39,6 16,9 29,0 5,9 8,3 2,0 3,3 3,4 4,0 2,2 4,7 8,5 3,8 1,5 7,8 3,6 0,0 2,0 0,0 8,5 2,8 0,1 0,1 4,5 0,0 5,6 0,1 2,7 3,3 1,7 3,4 0,4 0,0 2,8 Fuente: Mesa Lago (2009) "Efectos de la Crisis Global sobre la Seguridad Social de Salud y Pensiones en América Latina y el Caribe, y Recomendaciones de Políticas," Santiago, CEPAL, Serie Políticas Sociales, No. 150, 2009, 23 Cuadro 1 (cont)
Indicadores de desarrollo de la Seguridad Social (Mesa Lago)
Países GRUPO 1 Chile C. Rica Uruguay Brasil Argentina Panamá
GRUPO 2 Colombia Venezuela México Grupo 3 Ecuador El Salv Guatemala R Dominicana Perú Bolivia Nicaragua Paraguay Honduras Afiliados Contribuyentes Valor Fondo $ Valor Fondo % PIB 79,8 75,3 73,7 67,3 60,6 69,8 45,1 .. 52,6 45,6 46,2 36,4 58,4 29,9 26,7 34,0 34,8 39,3 25647 1242 7483 5559 6854 1783 7565 .. 6155 1014 6984 845 1118 11864 5707 945 1137 619 64,4 5,1 15,7 21,7 11,5 8,3 14,7 .. 8,5 2,5 21,2 4,0 2,4 18,5 22,0 7,5 4,2 16,0 Financiamiento de pensiones % Fondo % Fondo % Fondo en en en }Deuda Acciones Extranjeros PúblIcA 7,8 14,5 35,6 60,3 0,4 13,4 57,8 0,1 0,0 49,1 28,8 .. 54,9 15,0 8,4 42,8 0,0 2,1 44,1 22,3 12,0 .. .. .. 69,3 3,8 9,8 25,9 0.0 0,0 78,7 0.0 0,0 36,5 0.0 0,0 19,1 0.0 0,0 20,6 41,2 13,2 72,4 0,0 2,2 40,7 0,0 0,0 4,6 0,0 0,0 53,0 0,0 0,0 % Fondo en Otros Rentabilidad Balance % PIB 0,1 2,8 1,9 5,6 3,2 48,5 3,4 .. 0,0 65,2 0,0 58,0 80,2 5,4 1,2 55,3 95,4 47,0 10,0 5,7 10,7 15,7 9,2 4,2 5,3 .. 7,3 4,7 8,5 3,3 0,0 10,6 7,6 .. -­‐-­‐ 6,2 -­‐6,0 0,9 -­‐4,0 -­‐4,8 -­‐2,5 -­‐0,5 -­‐1,6 .. -­‐0,5 0,4 -­‐1,4 0,2 .. -­‐0,7 -­‐3,5 1,2 0,5 0,2 Fuente: Mesa Lago (2009). Efectos de la crisis global sobre la seguridad social de salud y pensiones en América Latina y
el Caribe y recomendaciones de políticas. Serie Políticas Sociales N° 150. CEPAL, Octubre de 2009.
24 Sobre la base de cada uno de estos temas, el autor define un promedio a
partir del cual ordena a los países. Si bien los grupos no varían, si lo hace el
ordenamiento al interior de ellos.
Los resultados de los ordenamientos para los países de América Latina que
disponen de todos los indicadores del Anexo 1, arrojan los siguientes resultados
que se resumen en el Cuadro 2.
Cuadro 2
Ordenamientos según diferentes indicadores del desarrollo de la Seguridad Social
(Mesa-Lago)
Países
Grupo 1 Chile, Costa Rica, Uruguay, Brasil Argentina, Panamá Cobertura
Suficiencia
Disparidad
Cobertura
Pensiones
Eficiencia
Salud
Gasto
Salud
Financiamiento
Pensiones
Total
1
2
3
4
5
6
4
3
1
2
5
6
2
3
1
4
6
5
4
2
1
6
3
5
5
3
1
4
2
6
1
4
3
2
5
6
17
17
10
22
26
34
7
8
9
7
9
8
9
7
8
9
8
7
7
9
8
7
9
8
46
50
48
10
11
12
13
14
15
16
17
18
17
11
13
10
16
14
15
12
18
10
12
11
14
13
17
15
18
16
10
12
18
11
13
17
15
14
16
13
10
18
14
11
12
16
17
15
14
11
17
18
10
15
13
16
12
74
68
89
80
77
90
90
94
95
Grupo 2
Colombia
Venezuela
México
Grupo 3
Ecuador
El Salvador
Guatemala
R Dominicana
Perú
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
Honduras
Nota; Un menor puntaje equivale a un mejor nivel de desarrollo.
25 Mesa Lago (2009) "Efectos de la Crisis Global sobre la Seguridad Social de Salud y Pensiones en América Latina y el Caribe, y Recomendaciones de Políticas," Santiago, CEPAL, Serie Políticas Sociales, No. 150, 2009, Fuente: Ordenamientos basados en
Conforme a estos indicadores sobresalen en un primer grupo, Uruguay,
Costa Rica, Chile, Brasil, Argentina y Panamá, en ese mismo orden. Uruguay
destacaría como el más desarrollado como consecuencia de una mejor suficiencia
de sus prestaciones, una cobertura de pensiones más homogénea, y un gasto en
salud eficiente y bien estructurado. Ello más que compensaría sus debilidades
relativas en la cobertura general de sus sistemas de salud y pensiones y en la
administración financiera de sus fondos de pensiones. Le seguirían en el
ordenamiento Chile y Costa Rica. El primero fundamentalmente con mayores
debilidades relativas en la suficiencia de sus prestaciones y en la eficiencia y
estructura de sus gastos en salud. Costa Rica, en cambio, por debilidades
relativas en ambos los subsistemas de pensiones y salud. En términos relativos
respecto a esto tres países, Brasil tiene menos desarrollos en salud,
particularmente en materia de eficiencia. Argentina, en cambio, tiene menor
desarrollo en pensiones fundamentalmente en la dispersión de su cobertura y
Panamá en ambos.
En el segundo grupo, se ubican Colombia, Venezuela y México, con menor
desarrollo relativo en todos los aspectos. Colombia particularmente en materias de
disparidad en la cobertura de pensiones y de eficiencia del gasto en Salud;
Venezuela como consecuencia principalmente de la insuficiencia de sus
prestaciones, la mala estructura de sus gastos en salud, y la magra administración
financiera de sus fondos de pensiones. México fundamentalmente debido a su
mala cobertura.
Finalmente un tercer grupo, de países con bajo desarrollo de la seguridad
social, donde destaca por un mayor desarrollo que el resto, particularmente El
Salvador, pero también Ecuador, Perú y República Dominicana. En cambio
Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay muestran desarrollos
menores.
26 Propuesta de un nuevo índice de desarrollo de la seguridad social. La multiplicidad de aspectos considerados para estos ordenamientos, los
cuales se refieren exclusivamente a sus sistemas de pensiones y de salud,
demandan una rigurosa interpretación de cada componente del índice de
desarrollo de la seguridad social. A diferencia del índice de desarrollo humano la
propuesta de Mesa-Lago se caracteriza por: (i) una amplia gama de fuentes; (ii)
con información no siempre disponible en forma continua sino resultado de
investigaciones ad-hoc; (iii) los balances y coberturas no siempre se refieren a un
sistema para todo el universo de la población en riesgo de pérdidas de ingreso.
Por ello estimamos importante complementar este esfuerzo mediante la
elaboración de un indicador para la población total y basado en dos componentes:
un indicador de vulnerabilidad de la población conforme a la estructura por edades
de población, y por situación laboral y calidad del empleo de los activos; y un
indicador de capacidad de proveer prestaciones suficientes por la seguridad
social, basado en la capacidad del sector público por financiar prestaciones.
El indicador utiliza una misma unidad de medida para dimensionar tanto a
las personas vulnerables, como a las potencialmente beneficiarias por el sistema
público. Se sugiere construir como indicador de desarrollo de la seguridad social,
la brecha entre ambos. Los países que logran una menor brecha, son aquellos
que han creado las condiciones para un mejor desarrollo de la seguridad social, ya
sea actuando sobre el mercado de trabajo, las familias o el Estado; y lo contrario si
la brecha es grande.
El componente de vulnerabilidad El gráfico 1 presenta un esquema que sintetiza los indicadores necesarios
para medir vulnerabilidad. Consiste en expandir el indicador de la relación de
dependencia demográfica, para incluir entre los dependientes a las personas en
edad de trabajar inactivas, y de las activas, aquellas desempleadas y empleadas
en empleos de mala calidad. Como resultado, los independientes son aquellos
exclusivamente en empleo de buena calidad. Se entiende entonces, que la
vulnerabilidad disminuye cuando se reduce la relación de dependencia
27 demográfica (columna 7 del Cuadro 1, parte A) pero también cuando la población
en edad de trabajar se inserta mejor en el mercado de trabajo, ya sea que
participa (activos), se logran emplear, y los hacen fuera del sector informal
(columna 4 del Cuadro 1 A).
El índice de la relación de dependencia demográfica (columna 1) se
expande para incluir como dependientes (y excluir de los “productivos”) primero a
los inactivos, luego a los desempleados y finamente a los informales.
Gráfico 1.Esquema para definir un indicador de vulnerabilidad
mediante datos demográficos y de empleo.
Población
Participación
Población
menor de 15
años
Población
entre 15 y 65
anlos
Situación
Categoría
Inactivos
Activos
Desempleados
Ocupados
Informales
Formales
Población
mayor de 65
años
Fuente: elaborado por los autores
El Cuadro 3 presenta las variables que habitualmente están disponibles en las
bases de datos de OIT y de la CEPAL, construidos sobre la base de cifras oficiales
de los países. Es posible disponer de la siguiente información:
1.
2.
3.
4.
5.
Columna 1
Columna 2
Columna 3
Columna 4
Columna 5
Tasa de participación en la actividad económica (OIT)
Porcentaje de la población mayor de 65 años (OIT)
Porcentaje de la población menor de 15 años (OIT)
Porcentaje de asalariados entre los ocupados (OIT)
Porcentaje de asalariados entre los ocupados (CEPAL)
28 6.
7.
8.
9.
Columna 6 Porcentaje de formales entre los ocupados (CEPAL)
Tasa de desocupación
Gasto Social Público por persona
Producto Interno Bruto por persona
La elaboración del indicador de vulnerabilidad sugerido en el gráfico 1 es
inmediata a partir de esta información. Su cálculo a partir de los datos de las
columnas del Cuadro 3 se presentan en el Cuadro 4, y se interpreta como el
número de dependientes vulnerables (menores de 15 años, mayor de 65,
inactivos, desempleados y trabajadores informales)
por trabajador formal.
29 Cuadro 3 A Datos básicos
País R. D Belice Costa Rica El salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador G. Francesa Guyana Paraguay Perú Surinam Uruguay Venezuela Tasa de Participació
n (1) OIT 67,9 63,3 62,8 64,0 64,5 67,7 62,9 63,2 67,2 67,1 72,1 71,8 59,2 59,0 61,1 64,2 64,7 71,2 67,8 54,7 71,9 65,6 Población Ø 65 (2) Población < 15 (3) OIT 8,3 7,2 8,6 10,2 7,8 7,3 8,5 6,7 8,9 16,2 7,7 8,4 11,2 7,6 8,5 5,9 7,9 7,7 7,9 9,0 21,0 7,4 OIT 58,2 73,2 50,5 65,5 84,9 79,0 53,7 73,8 50,9 44,4 70,6 45,6 42,7 52,6 53,0 59,9 47,7 66,5 55,8 48,0 39,4 54,7 Asalariados % Ocupados (4) OIT 53,6 69,3 71,4 62,4 28,9 48,4 66,3 50,5 67,2 75,8 43,1 63,0 71,8 47,3 59,7 52,4 51,2 60,8 80,7 69,9 59,3 CEPAL 53,6 70,8 60,3 47,4 48,3 67,3 50,4 63.0 75,9 37,4 64,4 78,7 53,4 47,7 38,4 71,2 58,5 Formales % Ocupado
s (5) CEPAL 45,2 56,0 40,0 31,6 32,3 45,0 33,4 48,0 59,0 22,6 53,0 68,0 34,7 28,3 27,0 59,0 48,0 Tasa de desempleo (6) CEPAL 16,21 5,93 6,78 3,33 3,21 3,31 4,19 8,66 9,45 4,22 8,39 7,32 6,33 5,78 5,04 12,13 9,33 30 Cuadro 3 (continuación) Datos Básicos
Gasto Social per cápita (US$2000) (7) OIT País R.D Belice Costa Rica El salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador G. Francesa Guyana Paraguay Perú Surinam Uruguay Venezuela 204 772 120 100 120 618 90 344 1521 190 860 729 96 108 208 1087 562 PIB per cápita (US$ 2000) (8) OIT 3240 4820 2188 1614 1363 6952 864 4749 8733 1064 4021 5889 1608 1398 2556 6770 5430 Los datos de las columnas (1) a (6) permiten obtener el indicador de
vulnerabilidad. Sus resultados representan el primer componente del índice que
es el indicador de vulnerabilidad y aparece en la Columna (1) del Cuadro 4 para
los datos de CEPAL sobre trabajadores formales.
31 El componente de suficiencia En forma similar, con los datos de Gasto Público Social y PIB per cápita
se puede obtener el número de personas dependientes que podrían beneficiarse
con una prestación básica, por cada trabajador formal.
El criterio de suficiencia es la provisión de un beneficio básico equivalente a
un octavo del PIB per cápita. Si bien es un criterio relativo, podría optarse por un
beneficio universal en paridad de poder de compra (ejercicio que se realizará en
otra oportunidad). Para países con un bajo PIB per cápita un beneficio de un
octavo de su valor puede ser insuficiente.
Cuadro 4
Componentes del índice de desarrollo de la seguridad social.
(Vulnerabilidad y suficiencia)
Indicador de vulnerabilidad
(1)
|
Las siguientes operaciones del Cuadro
((2)+(3)+ (1)-(5)*(100-(7))*(1))/(5)*(100-(7))*(1)
Bolivia
Guatemala
Paraguay
Perú
Honduras
Nicaragua
Ecuador
El Salvador
México
Repuiblica D
Venezuela
Panama
Costa Rica
Brasil
Argentina
Uruguay
Chile
9,67
8,00
7,71
7,61
7,30
7,14
6,23
5,92
5,41
4,59
4,56
4,39
3,74
3,69
3,68
3,66
3,10
Indicador de suficiencia
(2)
Las siguientes operaciones del Cuadro 3
8*((1/((5)*(100-(7)*(1))(8)/(7)-1
8,15
1,52
2,26
2,75
2,33
3,12
1,40
0,84
0,96
1,60
1,90
0,97
2,87
3,91
2,45
2,89
1,65
32 Como se ilustra en el gráfico 2, el ordenamiento por vulnerabilidad es aquel
con el cual aparecen los países en el Cuadro 4, pero que puede ser matizado por
los esfuerzos de la política pública por asignar recursos al Gasto Social. De hecho
aparece Bolivia con un alto indicador de vulnerabilidad, pero una alta capacidad de
financiar un beneficio básico relativo a su PIB per cápita. Por su parte, países
como Guatemala, El Salvador, Panamá, muestran una menor vulnerabilidad que
Bolivia, pero una menor capacidad de financiar un beneficio básico.
Gráfico 2
La brecha entre los componentes de vulnerabilidad y de suficiencia La propuesta es utilizar la brecha entre el indicador de vulnerabilidad y de
suficiencia como indicador de desarrollo de la seguridad social. La misma refleja,
por un lado, los efectos del mercado de trabajo y del comportamiento de las
33 familias sobre la vulnerabilidad; y por el otro, el avance de la política social en el
espacio fiscal, atendiendo las necesidades de la población.
Una agrupación de acuerdo a la brecha entregaría el ordenamiento que
aparece en el Cuadro 5.
Cuadro5
Ordenamiento Conforme al índice de brecha entre vulnerabilidad y suficiencia
Grupos de países Brecha Grupo 1 Brasil Argentina Costa Rica Uruguay Chile -­‐0,22 0,77 0,86 1,23 1,45 Grupo 2 Bolivia Venezuela México Panamá 1,52 2,66 3,00 3,43 Grupo 3 Nicaragua República D Ecuador Perú Honduras El Salvador Paraguay Guatemala 4,02 4,45 4,83 4,86 4,97 5,08 5,45 6,49 Puntaje Mesa Lago 22 26 17 10 17 90 50 48 34 90 80 74 77 95 68 94 89 34 Presentamos igualmente para los países agrupados por este nuevo índice los
valores de algunos de los indicadores de la escalera de la seguridad social. A
saber el promedio simple de los siguientes indicadores de resultados:
1. Porcentaje de niños menores de 15 años fuera de la pobreza
2. Porcentaje de adultos mayores de 65 años fuera de la pobreza
3. Porcentaje de ocupados que declaran cotizar a la seguridad social.
Estos promedios se presentan y grafican para tres grupos de países agrupados
según el valor del Índice de Desarrollo de la Seguridad Social (Conte-GrandUthoff): Grupo I de alto desarrollo, Grupo II de desarrollo medio y Grupo III de
bajo nivel de desarrollo.
Los siguientes son los resultados:
1990
71,6
50,2
64,6
67,5
71,6
2000
57,7
60,3
76,0
69,7
76,7
2006
68,2
68,3
79,4
75,2
78,5
Bolivia
37,3
México
51,9
Panana
Venezuela
41,5
57,8
66,6
52,7
49,8
52,4
69,5
68,3
Argentina
Brasil
Chile
Costa Rica
Uruguay
Colombia
Ecuador
24,8
Salvador
37,1
Guatemala
Honduras
Nicaragua 24,5
Paraguay
Perú
R Domin.
44,7
38,8
42,6
37,1
25,3
31,1
41,2
48,7
43,5
31,1
41,7
34,7
25,4
45,2
34,2
46,5
35 Se observa claramente;
Grupo I El índice de resultados muestra paulatinas mejoras pasando desde una
media de 65,1 % en 1990, a una media de 73,9 % en 2006.
Grupo II mejora para los años con igual número de observaciones de 54,7 % en
2000 a 60% en 2006, alcanzando resultados inferiores a los que el Grupo I ya
presentaba en 1990. Destaca el avance de Bolivia.
Grupo III, para las 7 observaciones de 2000 y 2006 muestran un aumento 37,0 %
a 40,5 %, llegando a un nivel por debajo del alcanzado por el Grupo II en 2000.
36 Grafico 3
Avances en la escalera de la seguridad social de la OIT según ordenamiento (indice Conte-Grand-Uthoff)
GRUPO 1
GRUPO 2
GRUPO3
Fuente: Datos en página anterior.
37 Comentarios Finales El ordenamiento entregado tiene la ventaja de ser fácilmente interpretado y,
con las excepciones de Panamá y Bolivia, mantiene la agrupación de países de
Mesa-Lago aunque cambia el ordenamiento interno de cada grupo. En el caso de
Bolivia y Panamá exclusivamente por la diferente importancia que asume la
seguridad social en el espacio fiscal (muy alto en el primero y bajo en el segundo).
1. Se trata de una primera elaboración con un enfoque amplio de la
protección social y basada en la información disponible cuya
representatividad, confiabilidad, actualidad y homogeneidad, al
menos, deja el desafío de mayor trabajo.
2. Especialmente se deberán realizar serios esfuerzos para integrar a
los países miembros del Caribe. La mayor dificultad radica
actualmente en datos sobre la calidad del empleo, que sean
comparables con los de América Latina.
3. Además de revisar todas las posibles fuentes de información se
tuvieron en cuenta trabajos anteriores, en especial, los del Prof.
Carmelo Mesa-Lago.
4. Se recurrió a una metodología sencilla y transparente, considerando,
en cuanto fue posible, la evolución en el tiempo.
5. Los resultados provisorios obtenidos parecen mostrar ordenamientos
lógicos, vistos desde el conocimiento general de la realidad de los
países comprendidos.
6. Estos ordenamientos se basan en una medida de suficiencia de las
prestaciones igual a un octavo del PIB per cápita, el ordenamiento se
puede hacer en otra oportunidad mediante una medida de suficiencia
absoluta valorada en Paridad de Poder de Compra.
7. Esta pendiente avanzar en materia de información y realizar los
ajustes que sea necesario en la metodología utilizada.
38 Anexo 1 Indicadores de ordenamiento de Mesa Lago. El ordenamiento de países realizado en trabajos de Mesa-Lago se confecciona a
partir de los siguientes indicadores con sus fuentes principales entre paréntesis .
1. Cobertura, que incluye:
a. Porcentaje de PEA cubierto por sistema de pensiones (con datos de
encuestas de hogares);
b. Porcentaje de la Población Total cubierta por salud basadas en
registros y encuestas de hogares);
c. Porcentaje de mayores de 65 años con pensiones (con datos de
encuestas de hogares);
2. Suficiencia de las prestaciones (con datos de
a. Disponibilidad o no de un paquete básico en salud;
b. Cobertura o no de enfermedades catastróficas;
c. Existencia o no de garantía de pensión mínima;
d. Tipo de ajuste periódico a las pensiones;
3. Disparidad de cobertura en pensiones (con datos de respuestas a encuestas
de hogares)
a. Por localidad rural/urbana
b. Por quintiles (I y V)
c. Por genero en la PEA
d. Por genero en Población mayor de 65 años
4. Eficiencia en Salud (con datos OMS, OPS y CEPAL):
a. Nivel de gasto en PPA por habitante;
b. Camas de hospital por 1000 habitantes
c. Médicos por 1000 habitantes
d. Disponibilidad de agua potable en la población
e. Disponibilidad de saneamiento en la población.
f. Esperanza de vida al nacer.
g. Mortalidad infantil por 1000 nacidos vivos.
h. Mortalidad menores de 5 años por 1000.
i. Mortalidad materna por 100000 partos.
5. Indicadores de Gasto en Salud (según datos de OMS)
a. Nivel del gasto per cápita igual que en punto 3)
b. Composición del gasto
i. público,
39 ii. seguridad social y
iii. privado (familias, seguros y otros)
6. Indicadores financieros de pensiones (con datos Institucionales, AIOSS y
CEPAL).
a. Porcentaje de Afiliados que contribuyen;
b. Valor del Fondo de pensiones,
i. En pesos
ii. Como porcentaje del PIB,
c. Composición del portafolio del Fondo
i. Deuda Pública,
ii. Acciones
iii. Títulos extranjeros
iv. Otros
d. Rentabilidad del Fondo
e. Balance financiero como porcentaje del PIB.
Buenos Aires/Santiago, febrero de 2011
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