Perfil-‐guía para construcción del Plan de Distribución de
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Perfil-­‐guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala Versión 0-­‐2 Creado por: Terra Global Capital, LLC Para: El Grupo de Coordinación Institucional –GCI-­‐ Gobierno de Guatemala bajo el marco de ejecución del Programa Regional de Cambio Climático –RCCP-­‐ Septiembre, 2015 CONTENIDO ABREVIATURAS ............................................................................................................................................................. 3 1 OBJETIVO ESTRATÉGICO DEL PLAN DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ................................................................. 4 2 ALCANCE DEL PLAN DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ......................................................................................... 5 2.1 OBJETIVOS CLAROS ............................................................................................................................................. 5 2.2 ACLARAR LA ESCALA ............................................................................................................................................ 5 2.2.1 Escala Nacional/jurisdiccional: .............................................................................................................. 6 2.2.2 Escala comunitaria/proyecto: ............................................................................................................... 6 2.2.3 Escala a nivel de hogar: ......................................................................................................................... 6 3 BENEFICIARIOS ...................................................................................................................................................... 6 4 MARCOS JURÍDICOS Y NORMATIVOS .................................................................................................................... 8 5 PROGRAMAS EXISTENTES QUE PODRÍAN APALANCAR LA DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ................................... 9 6 INSTRUMENTOS DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ............................................................................................ 10 7 HOJA DE RUTA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE BENEFICIOS .............................................................. 10 8 ARREGLOS INSTITUCIONALES (GOBERNANZA, INSTITUCIONES LEGALES Y MANEJO DE FONDOS) ..................... 11 9 FINANCIANDO EL PLAN DE BENEFICIOS .............................................................................................................. 13 10 APALANCANDO OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DENTRO DE LA DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ......... 14 10.1 FINANCIAMIENTO PÚBLICO INTERNACIONAL ......................................................................................................... 14 10.2 FONDOS INTERNACIONALES BILATERALES Y MULTILATERALES ................................................................................... 15 11 CONTABILIDAD DE BENEFICIOS NO-­‐MONETARIOS Y LOS NO RELACIONADOS AL CARBONO .......................... 15 12 PARTICIPACIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS EN EL PLAN DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS ....................... 16 13 IMPACTOS CULTURALES Y DE GÉNERO ............................................................................................................. 17 ANEXO 1. REQUERIMIENTOS METODOLÓGICOS DEL FCPF ALINEADOS A LAS DIRECTRICES DE LA CMNUCC ........... 18 ANEXO 2. REQUERIMIENTOS METODOLÓGICOS DEL FONDO DEL CARBONO ALINEADOS A LAS DIRECTRICES DE LA CMNUCC ..................................................................................................................................................................... 19 Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 2 Abreviaturas ARNPG INAB CMNUCC CIFOR CONAP ER-­‐PIN FCPF FC FCA FONACON MAGA MARN MINFIN GCI Asociación de Reservas Naturales Privadas de Guatemala Instituto Nacional de Bosques Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático Center for International Forestry Research Consejo Nacional de Áreas Protegidas Emission Reduction Project Idea Note Forest Carbon Partnership Facility Fondo del Carbono Fondo para la Conservación de BosquesTropicales Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Ministerio de Finanzas Públicas Grupo de Coordinación Interinstitucional integrado por MARN, MAGA, INAB, CONAP Programa Regional de Cambio Climático de USAID Agencia para el Desarrollo de Estados Unidos Grupo Agroindustrial Occidente Programa de Incentivos Forestales Programa de Incentivos para Pequeños Poseedores Proyecto de Ley de Incentivos Forestales que está esperando tercera lectura en el Congreso de la República para su aprobación. Reducción de Emisiones Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación con beneficios como el carbono Forest Carbon, Markets and Communities United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Sustainable Forest Landscapes PRCC USAID GAO PINFOR PINPEP PROBOSQUE RE REDD+ FCMC UNESCO ISFL Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 3 1 Objetivo estratégico del plan de distribución de beneficios Éste provee la declaración del objetivo general y los principios guía del plan de distribución de beneficios que Guatemala debería tener. Así mismo, con el fin de ser incluyente deberá contener lo requerido tanto por el FCPF y el Fondo del Carbono (ver anexo 1 con dichos requerimientos) para no duplicar esfuerzos y construir un plan lo suficientemente robusto que pueda responder a las distintas fuentes de posibles financiamientos para la reducción de emisiones y o pago por resultados. Guatemala, dentro del ER-­‐PIN que presentó al Banco Mundial define un esquema de distribución de beneficios que considera esquemas validados en su operación y mantenimiento, estos son los esquemas de los instrumentos de política forestal, como PINFOR y PINPEP para el caso de los beneficios monetarios. También consideró en su momento los nuevos esquemas que trae la Ley Probosque, cuyo reglamento deberá crear el esquema de distribución de beneficios para los proyectos incentivados que voluntariamente deseen formar parte del programa. Así también señala los mecanismos validados para la administración, co-­‐ administración y concesionarios de las áreas protegidas del país que estén incluidas ya sea en el SIGAP o bien en la ARNPG. A continuación se listan algunos elementos clave para la definición de objetivos: a) Objetivo cómo se van a distribuir los beneficios monetarios y no monetarios b) Objetivos enmarcados en el programa de Reducción de Emisiones c) Identificar y reconocer qué actividades son las que se tomarán en cuenta dentro del Programa de RE. En el ER-­‐PIN, p.e. las actividades señaladas son: 1) Incentivos para incrementar el stock de carbono, 2) Incentivos para la conservación en bosques naturales, 3) Incentivos para pequeños poseedores, comunidades locales y pueblos indígenas, 4) Fortalecimiento de la gobernabilidad en tierras forestales, 5) Manejo forestal mejorado, Promoción de la competitividad y legalidad en las cadenas de valor de productos forestales. En otras palabras, toda aquella actividad que se enmarque dentro de estas cinco actividades, debería tener la transparencia para poder diseñar un mecanismo viable en la distribución de los beneficios. d) Identificar y reconoces cuáles son esos mecanismos válidos, p.e. PINFOR, PINPEP, PROBOSQUE, Contratos de Administración o Co-­‐Administración de Áreas Protegidas. e) Institucionalizar la decisión a un nivel político con la instrucción clara hacia las dependencias vinculadas. f) Tener claridad y arreglos institucionales prácticos qué permitan entender la distribución de beneficios y como se trasladan. P.e. El arreglo institucional entre el Ministerio de Finanzas Públicas y el INAB para hacer efectivo el pago del incentivo, a través de la constancia de certificación de cumplimiento del proyecto que ha cumplido con sus actividades comprometidas. g) Evidenciar la transparencia de los mecanismos de distribución de beneficios. h) Explicación de los mecanismos y cómo funcionan i) Tipo de beneficios, monetarios y no monetarios j) Claridad en los arreglos institucionales que permitirán el reparto de los beneficios k) Claridad en tomar en cuenta a las partes interesadas. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 4 2 Alcance del plan de distribución de beneficios Con el fin de diseñar un plan apropiado de distribución de beneficios es indispensable, primero, claridad en los objetivos, la escala y alcance1 de las actividades REDD+ planeadas. Guatemala tiene como actividades REDD+ lo relacionado a la deforestación evitada, degradación evitada y al incrementos de los stocks de carbono.2 2.1 Objetivos Claros Los bosques tienen una variedad de valores y diferentes actores. Algunas de las razones por las cuales los actores están interesados en REDD+ incluyen: la mejora de los resultados del desarrollo, el apoyo a los medios de vida sostenibles, la mejora de la cobertura forestal, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la generación de ingresos, el reconocimiento de los derechos, la implementación del manejo sostenible de los bosques, y el apoyo a la biodiversidad y la conservación. A veces, estos objetivos son compartidos entre los diferentes grupos de interés, a veces se complementan entre sí y, a veces entran en conflicto. Precisamente, tomando en cuenta lo establecido en el ER-­‐PIN, Guatemala puede partir de los mecanismos validados, evidentemente, es necesario realizar algunas modificaciones para dejar establecido claramente las reglas del juego. Tener claro el (los) objetivo (s) desde el principio permite una mejor adaptación tanto del alcance de la intervención, como de los beneficiarios asociados, y ayuda a identificar los vínculos entre la distribución de los beneficios y el logro de resultados. En este caso, Guatemala debería dar este paso dentro de la hoja de ruta de manera imprescindible para poder avanzar en el proceso del Programa de Reducción de Emisiones. Por otro lado, Guatemala se encuentra en el proceso de la preparación de la Estrategia REDD+, por lo cual, el reto es poder construir un mecanismo nacional con la capacidad suficiente de poder identificar los objetivos macro que permitirán no solo los arreglos institucionales para que el mecanismo de distribución de beneficios sea expedito, transparente e incluyente, así mismo, que tenga la capacidad de poder sumar aquellos arreglos institucionales que se han enmarcado desde la construcción del ER-­‐PIN del país. 2.2 Aclarar la escala REDD+ presenta una oportunidad para reflexionar sobre la distribución de beneficios a través de escalas -­‐ especialmente teniendo en cuenta el hecho de que gran parte de la contabilidad se ha emprendido a nivel nacional o regional, mientras que muchas de las actividades y los usos de la tierra ocurren principalmente en el proyecto, la comunidad, o el nivel de los hogares (PINPEP). Estos elementos los hemos incluido para que el GCI de Guatemala pueda identificar y aclarar la escala que mejor le convenga al país. Además, es importante junto con la escala, analizar el contexto operativo que la elección conlleve, es decir, se requiere tener el contexto de las implicaciones administrativas, operativas, de comunicación y de reporte que requiere, para que se tenga el conocimiento de su viabilidad de implementación. A continuación se presenta la descripción de varias escalas, esperando contribuir para que el GCI pueda 1 Distribución de beneficios y REDD+: Consideraciones y opciones para un diseño efectivo y operación. and Communities (FCMC). Abril 2015. USAID. 2 Guatemala ER-PIN. Programa Forest Carbon, Markets Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 5 evaluarlas y orientar su criterio para una decisión en cuanto a cual implementar. 2.2.1 Escala Nacional/jurisdiccional: Aunque se espera que las iniciativas REDD+ contribuyan a lograr resultados a nivel nacional (o subnacional, como medida provisional), hay algunos esquemas de distribución de beneficios de gran escala que pueden aumentar los costos de transacción y complicar los acuerdos de distribución de beneficios al involucrar a un conjunto más grande de beneficiarios y sus intereses asociados. Esto se debe a que puede ser difícil (si no imposible) esperar pagos REDD+ por ejecución de una actividad, que se asignan proporcionalmente a las comunidades y propietarios de tierras específicas, basadas en una cuantificación de su contribución individual a los resultados nacionales de REDD+. Esta es la escala que más se asemeja a Guatemala desde la concepción del ER-­‐PIN. Para esta escala, es sumamente relevante tomar en cuenta la gobernanza, así como los arreglos institucionales para hacer que funcione, los cuales están vinculados con los recursos financieros necesarios para su implementación. Principalmente en esta escala, se requiere fuerte alineación de los sistemas de monitoreo de los beneficios, por lo que habría que crear capacidades tanto físicas como tecnológicas que permitan el diseño. 2.2.2 Escala comunitaria/proyecto: La focalización de los arreglos de distribución de beneficios a nivel comunitario permite cierto grado de agregación del impacto sin dejar de operar a una escala que permite beneficios personalizados y culturalmente apropiados. La escala de la comunidad es ideal para los enfoques de manejo conjunto, ya que pueden aprovechar las estructuras de gobernanza existentes. Trabajando a través de las instituciones representativas del dueño/líder de una comunidad, permite un enfoque participativo más fuerte, que puede ser clave para facilitar resultados más equitativos y exitosos en el largo plazo. Las consideraciones de diseño del nivel comunitario incluyen la equidad de género, evitando las élites y la marginación política, y da prioridad a los más necesitados de la asistencia, entre otros. 2.2.3 Escala a nivel de hogar: La distribución de beneficios enfocados a nivel de hogar ofrece un medio potencialmente poderoso para llevar a cabo un enfoque descentralizado de REDD+, especialmente en lugares donde los propietarios tienen un claro control sobre las decisiones de uso de la tierra y los derechos de carbono. Por ejemplo los casos PINPEP, en donde se beneficia a nivel de pequeños productores. En cualquier caso, es importante considerar cuidadosamente los derechos de tenencia. Cuando un enfoque a nivel de los hogares es viable, los costos de transacción deben permanecer bajos para que no sean una barrera para los pequeños poseedores. 3 3 Beneficiarios Guatemala necesita especificar quién debe beneficiarse para alcanzar el (los) objetivo (s), qué costo/beneficio tienen las compensaciones que estos beneficiarios podrían enfrentar, y qué acciones o resultados necesitan alcanzar para lograr recibir un beneficio. Por lo general, los beneficiarios de REDD+ incluyen los gobiernos nacionales o municipales, comunidades, inversores del proyecto, propietarios, los 3 Ibídem. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 6 usuarios del bosque, o actores más allá del bosque que podrían afectar a la cobertura forestal y participar en REDD+. Los beneficiarios están determinados en gran medida por el emparejamiento de objetivos con la escala adecuada de intervención. Por ejemplo, si el objetivo es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel jurisdiccional, como el caso de Guatemala y las 5 jurisdicciones identificadas en el ER-­‐PIN, la dirección global de los beneficiarios tiene que ser capaz de reducir las emisiones en ese nivel, que puede requerir de trabajo a través de escalas, no sólo con los propietarios y usuarios, sino también a aquellos que regulan y manejan el uso del suelo. 4 Dada la amplitud de su alcance potencial, las intervenciones de REDD+ deben apuntar cuidadosamente a aquellos beneficiarios críticos para lograr el (los) objetivo (s) deseado (s). Dependiendo del contexto, puede ser importante comprometer al Estado, las comunidades, las familias, y/o promotores de proyectos en la consecución de los resultados deseados. En este sentido, es importante equilibrar equitativamente la necesidad de incluir a todos aquellos cuyo comportamiento podría ser incentivado para apoyar sus actividades de mejoras forestales versus el riesgo de desembolso de beneficios de manera tan amplia que tal acción solamente diluya los beneficios y falle en incentivar los cambios deseados. Una estrategia robusta de participación de los interesados y la evaluación social combinada con un análisis claro de los principales impulsores de la deforestación puede ayudar a facilitar las decisiones efectivas en el ámbito de los beneficiarios. 5 Quién en el Programa de RE de emisiones de Guatemala necesita ser incluido? Con quien se compartirán los beneficios? (no todos los beneficiarios tendrán la misma estructura y términos de distribución de beneficios). Este punto es de suma importancia, y por eso mismo es vital que lo tomadores de decisión cuenten con un equipo multidisciplinario y constante en la participación para la construcción del mismo; que tenga la capacidad de analizar el contexto nacional, los instrumentos existentes, estructuras ad hoc a incorporar, la forma de abordar a las partes interesadas y la divulgación representa un reto para el país. Ej. Claridad sobre quienes serán los beneficiarios en Guatemala. Claridad acerca de los tipos de beneficios (monetarios, no-­‐monetarios), términos de la distribución del beneficio, responsabilidades, obligaciones, canales, formas de reportar, entre otros. Para Guatemala, puede tomarse como punto de partida los beneficiarios descritos en el ER-­‐PIN, en donde a través de los programas de la política forestal están establecidos algunos mecanismos de distribución de beneficios validados por más de 19 años. En la construcción de mecanismos de distribución de beneficios pueden existir otros elementos, en la tabla 1 se proporcionan ciertos criterios de elegibilidad que han sido utilizados en varios países para orientar la construcción de los mecanismos de distribución de beneficios. Se recomienda que estos sean tomados como referencia y no como una obligatoriedad en su inclusión. 4 Benefit Sharing and REDD+: Considerations and Options for Effective Design and Operation Forest Carbon, Markets and Communities (FCMC) Program. April 2015. USAID. 5 Ibídem. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 7 Tabla 1 Criterios de elegibilidad sugeridos para que Guatemala pueda seleccionar beneficiarios. POSIBLES CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD PARA REDD+ Los derechos de tenencia: legal y consuetudinario derechos del carbono reglas de repartición de beneficios tasa de pobreza necesidades sociales y prioridades derechos culturales valores ecológicos /biodiversidad capacidad para entregar reducciones de emisiones/remociones Acuerdo para medir, monitorear, reportar y/o verificar resultados capacidad para gobernar Fuente. Peskett, 2011. Adoptado del documento Distribución de beneficios y REDD+: Consideraciones y Opciones para su efectivo diseño y operación. Programa Forest Carbon, Markets and Communities (FCMC). Abril 2015. USAID. Según el Fondo del Carbono, “Los criterios deben garantizar la calidad del proceso para desarrollar mecanismos de distribución de los beneficios y explicar cómo se vinculan estos con el trabajo de consulta, transparencia y participación desarrollado para la evaluación estratégica ambiental y social y otras tareas durante la fase de preparación.” Por lo tanto, existe orientación suficiente y clara para considerar los indicadores para definir los beneficiarios en el Programa de Reducción de Emisiones. 4 Marcos jurídicos y normativos Cuáles son los marcos jurídicos y normativos que impactarán, apoyarán o determinarán la manera en que los beneficios se comparten en Guatemala. Esto debe incluir una lista de los sistemas de tenencia de recursos naturales clave de los participantes en el Programa de ER, así como la Ley de Cambio Climático y su marco regulatorio, la política de cambio climático tiene que ver con la tenencia de carbono o sistemas ambientales. En este sentido es toral incluir lo planteado dentro del ER-­‐PIN presentado por Guatemala al Banco Mundial, pues en él se describen las actividades y sus marcos de gobernanza que pueden ser considerados como el punto de partida para afinarlos y también para que proporcionen los elementos que permitan la construcción del mecanismo sombrilla de la Estrategia REDD+ del país. Un mandato jurídico o un marco claro deben sustentar los acuerdos de distribución de beneficios para Guatemala. El país debe ser capaz de responder cuál es el marco legal relevante y esquema de tenencia de la tierra pertinentes para confirmar que los proponentes del proyecto tienen los derechos legales para el desarrollo de un proyecto y que los arreglos institucionales para la distribución de beneficios están alineados con el marco de tenencia de la tierra del país. Demostrando la tenencia de la tierra para las áreas de proyectos que figuran dentro de los límites del programa de RE debe ser directo (por ejemplo, a partir de las cinco regiones REDD+ que el país ha identificado y los proyectos que estén dentro de cada una de ellas.) Precisamente por la claridad en cuanto a la tenencia de la tierra, se Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 8 considera que el país podría diseñar un mecanismo de distribución de beneficios a través de los proyectos dentro de las regiones REDD+. La participación de equipos multidisciplinarios con especial énfasis en el cuerpo de abogados, que han participado en la construcción de los contratos, deberían están en disposición de evaluar dichos contratos buscando la creación de nuevos o bien mejorar su redacción a manera de cumplir la función clara en su función6 en cuanto a las responsabilidades dentro del Programa de RE. Al respecto, ya se ha iniciado este esfuerzo con una reunión con abogados y otros actores clave, sin embargo, aún hace falta mayor compromiso y constancia para tener resultados claros. 5 Programas existentes que podrían apalancar la distribución de beneficios Guatemala puede partir, como se menciona previamente en este documento, de mecanismos ya existentes y validados dentro de las 5 regiones REDD+ que menciona el ER-­‐PIN. Los ejemplos pueden incluir pagos por servicios modelo, cuyos beneficios son generalmente proporcional al nivel de esfuerzo o demostración de los resultados en base a ciertos criterios como nuevos árboles plantados o hectáreas de bosque de pie.7 PINPEP, PINFOR, futuros incentivos de PROBOSQUE, contratos con Concesiones, reportes de monitoreo de las reducciones de emisiones, comisiones compartidas de parques nacionales o reservas, como en la Reserva de la Biosfera Maya, u otros programas que proporcionan financiación a los administradores de la tierra/titulares de la tierra como ARNPG. Esto es particularmente importante debido a que el país ha logrado adquirir experiencia en el manejo de recursos en términos de recepción, asignación presupuestaria, distribución a quien corresponda. Así que esto permite iniciar o tomar en cuenta una fuente validada. Ejercicios que Guatemala ha desarrollado con el FCA, o bien el Fideicomiso de Administración del FONACON, pueden facilitar insumos importantes para el diseño. El uso de los canales de transferencia de beneficios y arreglos institucionales existentes pueden ayudar a mantener los costos de transacción moderada y reducir la necesidad de desarrollar un nuevo sistema8. Nuevamente, el ejercicio validado con los usuarios PINFOR, que, luego de una comprobación de ejecución de la actividad in situ, el INAB extiende un certificado y posteriormente el MINFIN puede efectuar el pago a través de transferencias bancarias al usuario, es decir, los arreglos institucionales fueron creados/mejorados y funcionan adecuadamente en la actualidad. Es importante recordar las actividades REDD+ propuestas dentro del ER-­‐PIN que están vinculadas directamente a la generación de beneficios: • Incentivos para incrementar el stock de carbono • Incentivos para la conservación en bosques naturales 6 Anexo 1. Comentarios a los contratos de PINFOR Y PINPEP en cómo se podría abordar el tema de las reducciones de emisiones dentro del contratos. 7 Distribución de beneficios y REDD+: Consideraciones y opciones para un diseño efectivo y operación. Programa Forest Carbon, Markets and Communities (FCMC). Abril 2015. USAID. 8 Approaches to benefit sharing. A preliminary comparative analysis of 13 REDD+ countries. CIFOR. 2013. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 9 • • • • Incentivos para pequeños poseedores, comunidades locales y pueblos indígenas Fortalecimiento de la gobernabilidad en tierras forestales Manejo forestal mejorado Promoción de la competitividad y legalidad en las cadenas de valor de productos forestales 6 Instrumentos de distribución de beneficios Esto corresponde a la lista de todos los instrumentos y mecanismos financieros que podrían ser considerados para el plan de distribución de beneficios de Guatemala (contratos, convenios, resoluciones). En ellos está reflejada la forma como los pagos, tenencia de carbono, asistencia técnica, ingresos, distribución, canales, y otros beneficios no relacionados al carbono son proveídos a los beneficiarios. Algunos ejemplos podrían incluir: • Pagos realizados bajo esquemas de los instrumentos de política forestal de Guatemala sin estar relacionados con ingresos por carbono. Ej. Resolución de Junta Directiva del INAB y luego los Contratos de PINPEP y PINFOR entre el INAB y el usuario. • Distribución directa de ingresos por carbono, ej. Contratos privados con claridad en la recepción y distribución de los beneficios; contratos de proyectos privados como proyectos hidroeléctricos, convenios comunales, entre otros. • Reconocimiento/concesión de la tenencia de carbono directa. Ej., Lacandón, Guatecarbon, Caribe. Es decir, reconocimiento de la tenencia de la tierra, y claridad en que el usuario hace la actividad que reduce emisiones, por lo que puede existir un contrato aclarando estos temas y distribuyendo porcentajes para cada parte interesada. • Reconocimiento/concesión bajo la ley PROBOSQUE. Es decir, ahora que la Ley está aprobada, tomar en cuenta la claridad en la redacción no solo del reglamento, sino también de los contratos en donde se incluyan las reducciones de emisiones. 7 Hoja de Ruta para la implementación del plan de beneficios Estos son los pasos para implementación de la hoja de ruta lógica y cómo un plan de distribución de beneficios de REDD+ será puesto en marcha en Guatemala. Esto incluye el plan de participación de las partes interesadas y beneficiarios. Asimismo debe realizarse y difundirse públicamente, no solo para validar su funcionalidad, sino también para obtener opiniones y resolver posibles reclamos. Existen varias recomendaciones emanadas del Fondo del Carbono que son viables, lo suficientemente incluyentes y orientadoras para que el país pueda tomarlos en cuenta en la implementación. También reflejan su interrelación con temas de salvaguardas ambientales y las consultas. Estos son: i. legitimidad, accesibilidad, previsibilidad, imparcialidad, compatibilidad de derechos, transparencia y capacidad para abordar un amplio espectro de reclamaciones, incluidas las que se vinculan con los esquemas de distribución de beneficios del Programa de RE; ii. acceso a la capacidad y a los recursos adecuados para su funcionamiento.9 9 Marco Metodológico del Fondo del Carbono. FCPF. Diciembre 2013. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 10 En esta sección, el reto para Guatemala radica en qué tan sólido es el GCI para poder formalizar el rol de cada actor clave como el MARN, MAGA, INAB, CONAP, DTP, MINFIN así como aquellos que se beneficiarán directa o indirectamente y por último sobre los beneficios monetarios y no monetarios. Tomando en cuenta el Fondo de Carbono y su marco metodológico, reconoce que “los derechos sobre los recursos y la tenencia de la tierra son asuntos complejos en los países con iniciativas de REDD+, en varias de las cuales se contemplan modos para abordarlos. La información acerca de la tenencia de la tierra y los derechos sobre los recursos puede contribuir a que se logre un diseño sólido en el Programa de RE, pues puede ayudar a identificar a aquellos titulares de esos derechos que se ven afectados dentro del Área de la Contabilidad, guiar el diseño específico de las Medidas del Programa, elaborar Planes equitativos de Distribución de los Beneficios, y demostrar la capacidad de la Entidad del Programa para transferir la Titularidad de las RE. Más allá de lo que se exige para ejecutarlo, el Programa de RE puede contribuir a definir con mayor claridad la tenencia de la tierra y los recursos en el Área de la Contabilidad.” La hoja de ruta debería ser capaz de identificar los gobiernos locales en Guatemala y su situación actual en términos de tener o no suficiente manejo técnico forestal, desarrollo de la comunidad y capacidad de planificación para apoyar a los beneficiarios en forma efectiva y si cuentan con los recursos suficientes. Usando terceros en el monitoreo y organizaciones de auditoría dentro un mecanismo de distribución de beneficios alienta la buena gobernanza, transparencia y mejores controles financieros. La hoja de ruta para la implementación debería crearse de forma participativa y clara, describiendo todas las actividades críticas para el correcto diseño del plan de distribución de beneficios, los mecanismos que se tomarán en cuenta, así como la necesidad de hacer arreglos institucionales. Definir las responsabilidades es imprescindible. Por último, definir tiempos en donde se espera contar con los elementos del plan de distribución de beneficios. 8 Arreglos institucionales (gobernanza, instituciones legales y manejo de fondos) Los arreglos institucionales comprenden todas aquellas acciones y decisiones entre las instituciones que facilitan la operación física para la distribución de los beneficios, es decir la implementación. Por ejemplo, en Guatemala, la razón por la cual los programas de incentivos tales como PINFOR y PINPEP fueron tomados en cuenta en la preparación del ER-­‐PIN coinciden con la fuerte credibilidad, la transparencia y la aceptación del INAB tiene un arreglo institucional con el MINFIN y por lo cual la distribución de beneficios, en este caso, el incentivo por reforestación o manejo de bosques naturales opera adecuadamente. Es decir, el arreglo institucional viene soportado desde la creación de la Ley Forestal cuyo mandato establece la necesidad de formar estos arreglos institucionales. En conjunto le fueron otorgados los recursos del Estado para su adecuado funcionamiento tanto en el servicio del beneficiario, como en la distribución del incentivo. Si el país cuenta con arreglos institucionales creíbles, con clara gobernanza, financiados adecuada y oportunamente, es muy probable que el mecanismo de distribución de beneficios funcione. Guatemala debería estar alerta sobre el fuerte compromiso que se requiere, la activa participación de los involucrados, así como de un buen diseño con el debido soporte legal y con estructura de gobernanza y Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 11 recursos financieros necesarios para ser consecuente con la posibilidad de distribuir los beneficios del Programa de RE. El Principal reto para Guatemala es tener una fuerte comunicación y supervisión interministerial y claridad en cuanto a los roles de cada involucrado, así como de los interesados para ayudar a garantizar que se preste la debida atención a todos los aspectos del mecanismo de distribución de beneficios. Por otro lado, Guatemala puede tomar ventaja sobre el buen uso de las alianzas con organizaciones de la sociedad civil, ONGs y unidades de extensión relacionadas a temas de comunicación y creación de capacidades, así como el conocimiento local y las redes. Cuando se trata de gobiernos, son complejos, no solo en estructuras, sino también en los procedimientos de administración y procesos internos con cierta burocracia, por lo que la adopción de un enfoque simple para el cálculo, seguimiento y hacer transferencias de beneficios ayudaría significativamente en la comprensión y credibilidad de los beneficiarios de una manera amistosa, sobre todo cuando se trata de beneficios monetarios. Para los mecanismos de distribución de beneficios a nivel nacional, tener la capacidad de transferir directamente los beneficios del tesoro nacional a las cuentas de los beneficiarios ayuda a reducir malversaciones y los costos de transacción. Ejercicio ya validado en Guatemala. Para los mecanismos de distribución de beneficios basados en desempeño, un vínculo claro y fuerte entre el monitoreo y el pago es importante, así como claridad en cuanto a las consecuencias cuando se produce una infracción de las condiciones de un programa. Este argumento en particular es sensible porque depende de lo fuerte que sea el sistema de monitoreo, así como que el pago ligado pueda ser real, valido y monitoreable. La comunicación efectiva utilizando los canales adecuados es importante para aumentar la concienciación y la participación del público en el programa. Sobre todo en Guatemala, el sistema de administración altamente complejo, la estructura, la capacidad de respuesta podría vulnerar la ejecución si no hay comunicación efectiva y los canales adecuados. El uso de fondos de terceros para controlar los recursos financieros puede proveer confianza a los donantes de los fondos, en el sentido que los recursos serán bien administrados y financieramente sostenibles. La principal contribución de este documento es que a mayor claridad en las reglas, menor el riesgo de fallar en la distribución de beneficios. En la siguiente figura se describen los arreglos propuestos en el ER-­‐PIN para la distribución de beneficios monetarios. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 12 Figura 1. Propuesta de distribución de beneficios monetarios dentro del ER-­‐PIN de Guatemala. 9 Financiando el plan de beneficios La construcción de un plan de distribución de beneficios también necesita tener consistencia y claridad sobre cómo el plan será financiado. Con el fin de ayudar a la construcción de este plan, Terra Global sugiere a Guatemala poder responder las siguientes preguntas: ¿El plan de distribución de beneficios se financiará solo con las reducciones de emisiones del programa? o, también incluirá algún impuesto? ¿El plan tomará en cuenta los incentivos vigentes?. ¿Cómo se identifican los beneficios? Como serán monitoreados, verificados y financiados?, ¿El plan será capaz de rastrear el beneficio a ser monitoreado y distribuir equitativamente el beneficio? ¿Cuáles serán las fuentes de financiamiento? ¿Cómo se vinculará el MINFIN? ¿Hay algún otro arreglo institucional necesario para implementar el plan de distribución de beneficios? Los recursos financieros son suficientes para apoyar el plan de distribución de beneficios? ¿por cuánto tiempo estarán disponibles los recursos financieros? Qué período de tiempo quiere la financiación estará disponible. ¿Usará el país pago por resultados? ¿qué beneficios no monetarios incluirá?, ¿cómo comunicará el mecanismo?, ¿las instituciones directamente vinculadas como MARN, MAGA, INAB, CONAP tienen ya un plan de las actividades no relacionadas al carbono que requerirán de financiamiento?. Guatemala también debería incluir las relaciones financieras con entidades clave bi y multilaterales que proveen financiamiento para REDD+, esto podría asegurar algunos recursos para los primeros niveles del Programa de RE. Los siguientes retos fueron identificados por UNESCO10, sin embargo estos también pueden ser considerados en la construcción del mecanismo de distribución de beneficios para Guatemala: 10 UNESCO Man and Biosphere (MAB) Reserves. Harnessing the Power of UNESCO’s REDD+ Portfolio for New Sources of Financing. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 13 ü Los procesos de aprobación de fondos pueden tomar períodos largos de tiempo y son desgastantes ü El volumen de los proyectos a priorizar y evaluar ü Los primeros pasos en planeación legal y financiera pueden ser complejos y consumir tiempo, sin embargo son críticos. ü El proceso de preparación del Inversionista requerirá comunicación y educación sobre las estructuras para las comunidades de públicos interesados ü “Incógnitas desconocidas” que crean barreras/retrasos en alcanzar la preparación para la inversión ü la selección de socios implementadores con capacidad y entendimiento para implementar REDD+ ü la continua comunicación y tomar en cuenta a las partes interesadas. En la construcción del plan de distribución de beneficios y su quehacer financiero para REDD+ es crucial incluir objetivos estratégicos que tomen en cuenta lo siguiente: • • • • • • • • Transparencia Creación de capacidades y participación Pilotaje de sistemas de pagos basados en desempeño para actividades REDD+, con una perspectiva que asegure equidad en la distribución de beneficios Promover en el futuro incentivos positivos de gran escala para REDD+ Probar formas de sostener o fortalecer medios de vida para comunidades locales Conservación de la biodiversidad Amplia diseminación de los conocimientos adquiridos o incluir gestión del conocimiento Evaluar lecciones aprendidas durante la implementación de la distribución de beneficios 10 Apalancando otras fuentes de financiamiento dentro de la distribución de beneficios Guatemala debería saber la dinámica de los mercados de carbono con el fin de localizar posibles fuentes de movilización de fondos para hacer posible el plan de participación en beneficio del país. Para ello, en los siguientes apartados se presentan algunas ventanas de oportunidad para el país. En este esquema, se mencionan algunos de ellos, no obstante, Terra Global recomienda que el país revise todo el espectro de los fondos disponibles que podrían ayudar a apalancar recursos que hagan sentido con los beneficios, la forma de financiarlos y las fuentes de financiamiento existentes. 10.1 Financiamiento público Internacional En los últimos años, importantes cantidades de fondos se han comprometido para los programas de pago basados en resultados (por ejemplo, el programa de Noruega NICFI, el programa REM Alemán, el FCPF del Banco Mundial y el Fondo BioCarbon). También ha habido un creciente interés en el apoyo a las cadenas de suministro sostenibles. También se ha producido una expansión de los programas bilaterales, así como los programas como el mecanismo de acreditación de Japonés y memorando de entendimiento firmado en diciembre entre Cambodia-­‐Corea, trabajando bilateralmente con varios países en reducción de la deforestación. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 14 10.2 Fondos internacionales bilaterales y multilaterales Ej. La Iniciativa del fondo Biocarbon para los paisajes forestales sostenibles (ISFL por sus siglas en inglés) el Banco Mundial, con sus donaciones para pago por resultados como instrumentos de financiamiento que básicamente corresponden a USD331 millones en fondos. El fondo invierte en agricultura climáticamente inteligente y conservación de biodiversidad y usos sostenible con la principal métrica de reducción de emisiones. 11 También hay disponible financiamiento inicial para actividades que reduzcan la deforestación y generen reducciones de emisiones. La experiencia y conocimiento de la perspectiva de los inversionistas aumentará la competitividad para mercadear proyectos para la inversión. También las estructuras a largo plazo con los compradores motivados, que apoyen probablemente los objetivos programáticos a largo plazo. El patrocinio de los organismos donantes con experiencia puede transferir capacidad de los gobiernos de los países y asociados en la ejecución. Estos son solo algunos ejemplos, el objetivo es motivar al país para que también considere que la construcción del mecanismo de distribución de beneficios puede ser amplio e incluyente para la captación de recursos que beneficien el Programa de Reducción de Emisiones. 11 Contabilidad de beneficios no-­‐monetarios y los no relacionados al carbono Beneficios Monetarios y No Monetarios: 1) bienes, servicios u otros Beneficios Monetarios o No Monetarios relacionados con los pagos recibidos por la Entidad del Programa de RE en virtud del ERPA o financiados con dichos pagos; 2) otros Beneficios Monetarios o No Monetarios con las siguientes características: i) están directamente relacionados con la ejecución y el funcionamiento del Programa de RE; ii) ofrecen a los Beneficiarios un incentivo directo para colaborar en la ejecución del Programa de RE, y iii) pueden ser supervisados de manera objetiva. Estos beneficios se especificarán en el documento del Programa de RE, en el Plan de Distribución de los Beneficios y, según corresponda, en los Planes de Salvaguardas.12 Beneficios No Relacionados con el Carbono: beneficios producidos gracias a la ejecución y el funcionamiento del Programa de RE o relacionados con dicha ejecución y funcionamiento, distintos de los Beneficios Monetarios y No Monetarios, que se especifican en el documento del Programa de RE y, según corresponda, en los Planes de Salvaguardas. Estos beneficios pueden incluir, entre otros, la mejora de los medios de subsistencia locales, la construcción de estructuras de gestión forestal transparentes y eficaces, los avances para garantizar la tenencia de la tierra y la mejora o la preservación de la biodiversidad u otros servicios de los ecosistemas. 13 11 http://www.biocarbonfund-­‐isfl.org/sites/biocf/files/documents/Bio%20CF%20ISFL%20Flyer%20version%208.pdf 12 13 Marco metodológico del Fondo del Carbono. FCPF. Íbidem. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 15 No todos los beneficios potenciales de REDD+ se pueden cuantificar en términos financieros y no todas ellas se derivan directamente. Las ganancias incluyen transferencias directas de efectivo, como la venta de créditos de carbono por remociones en el mercado o de los donantes o gobierno. Ganancias directas están relacionadas con el hecho de que REDD+ puede aclarar la tenencia de la tierra, apoyo a la gestión forestal y la gobernanza, facilitar la transferencia de tecnología y mejorar los servicios de los ecosistemas tales como suministro de agua. En todos los casos se debe tener en cuenta el costo de oportunidad, transacciones y/o la ejecución efectuados por la identificación de quién debe beneficiarse de REDD+: el beneficio neto es lo que importa. El valor agregado a los beneficios indirectos sugiere que las comunidades locales no requieren necesariamente grandes cantidades de dinero para ser mejor con REDD+. Guatemala tiene otro reto con los beneficios no-­‐monetarios, principalmente dadas las circunstancias culturales y sociales. Esto quiere decir, que el GCI también debería poder diferenciar esos beneficios monetarios de los no-­‐monetarios y la estructura que tendrán para su manejo y sobre qué circunstancias corresponde cada escenario. El Fondo del Carbono establece que “los aspectos no relacionados con el carbono son parte integral de todo Programa de RE. En estos programas se debe examinar los posibles Beneficios No Relacionados con el Carbono, identificar un conjunto de beneficios prioritarios no relacionados con el carbono e informar sobre la generación o mejora de esos beneficios prioritarios. Estos últimos solo se describirán en el documento del Programa de RE y, según corresponda, en los Planes de Salvaguardas”. Esto significa que dentro del diseño del mecanismo de distribución de beneficios, Guatemala deberá definir claramente todos aquellos beneficios no relacionados al carbono que deberán abordarse y lo más importante es cómo se van a monitorear para poder generar futuros reportes y quienes se beneficiarán. En el caso de Guatemala, los beneficios no relacionados al carbono se propusieron en función de las actividades REDD+ y en términos generales a manera de ejemplo son: creación de empleo a mas de 5,000 familias. Inversión privada, por cada dólar que invierte el sector privado invierte dos dólares, conservación de áreas críticas para la conservación de aguas, 80% de municipalidades vulnerables con alta población indígena, desarrollo institucional, producción comercial de madera, entre otros. (para mayor detalle, referirse al ER-­‐PIN de Guatemala). 12 Participación de las partes interesadas en el plan de distribución de beneficios Según el marco metodológico del Fondo del Carbono, “hasta la fecha, en la mayor parte de las transacciones de REDD+ se ha aplicado un enfoque basado en los proyectos. El Fondo del Carbono pretende poner a prueba enfoques de gran escala que exigen la combinación de políticas e inversiones, la integración con las estrategias de desarrollo nacional, el uso de estructuras financieras innovadoras y la participación de diversas partes interesadas. Con la contabilidad a gran escala es más probable que se logre captar el amplio abanico de factores que impulsan la REDD+, generar incentivos para que en los Programas de RE se establezcan estrategias integrales de REDD+, y mejorar en términos generales la integridad ambiental del sistema”. Para lograr la fuerte participación de las partes interesadas, pueden usarse prácticas de diálogo, creación de capacidades, y la toma de decisiones participativa, elementos que contribuyen a la construcción de mecanismos de distribución de beneficios fundadas en la confianza y la legitimidad. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 16 Cuando el compromiso va más allá de las consultas, y migra hacia un diálogo significativo e informado y considerando la toma de decisiones, los beneficios pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, así como los objetivos de REDD+. Es importante también considerar estos ejemplos, pues existe una gran variedad de casos de éxito para aprender y tomar las lecciones aprendidas, como también existen casos de fracaso que pueden orientar a Guatemala en evitar cometer los mismos errores. Mientras Guatemala promueva una participación legítima de con las partes interesadas, los riesgos de fracaso con el plan de beneficios se reducen. Esto tiene que ver en primer lugar, con tener un mapa completo de los actores directos e indirectos clave, formales e informales que participan en el Programa de ER. Además señalar el papel que desempeñan o desempeñarán. Guatemala debe estar consciente que es imprescindible contar con una buena estrategia de comunicación y abordaje con los grupos de interés, así como incluir los medios de comunicación adecuados (idiomas, cultura, expectativas, percepciones, entra otras) para el adecuado traslado de información. 13 Impactos culturales y de género Otro elemento clave en la construcción de un plan de distribución de beneficios lo constituye el poder identificar y medir los impactos que estos beneficios generan en los beneficiarios del Programa de RE, sean estos directos, indirectos, monetarios, no monetarios y los beneficios no relacionados al carbono. Por lo tanto, un buen diseño implica tomar estos elementos dentro del plan. Básicamente debe diseñarse de tal forma que puedan visualizarse los impactos positivos o no del programa de RE. Poder identificar los beneficios, deben abordarse desde el punto de vista cultural y del género, e inclusivos en términos intergeneracionales, como lo sugiere el Fondo del Carbono. Con relación al tema género, existen varios programas del Estado de Guatemala que incluyen en forma transversal el tema gènero. Por lo que en el diseño del plan de distribución de beneficios podrían evaluarse y tomar aquellos que estén directamente relacionados al Programa de RE. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 17 Anexo 1. Requerimientos metodológicos del FCPF alineados a las directrices de la CMNUCC Componente REDD+ 1. Organización y Consulta 2. Estrategia REDD+ 4. Sistema Nacional de Monitoreo e Información de emisiones de GEI, múltiples beneficios, otros impactos, gestión y Salvaguardas (Sistema Nacional MRV) Requerimientos vinculados al Mecanismo de Distribución de Beneficios Criterio 1: Rendición de cuentas y transparencia • De qué manera están demostrando las instituciones nacionales de REDD+ y los mecanismos de gestión que operan de manera abierta y con rendición de cuentas y transparencia? Criterio 21: Mecanismo de reparto de beneficios • Qué evidencia existe para demostrar la transparencia de los mecanismos de reparto de beneficios? Criterio 32: Identificación de los aspectos pertinentes no relacionados con el carbono y de la cuestiones sociales y ambientales • ¿Cómo se han identificado los aspectos prioritarios no relacionados con el carbono y las cuestiones sociales y de salvaguardas de los preparativos para la REDD+? ¿Se recomienda algún tipo de desarrollo de la capacidad en relación a estos aspectos? • Criterio 33: Seguimiento, presentación de informes e intercambio de información • ¿Qué evidencia existe de que se presenta un sistema transparente de compartir periódicamente datos sobre aspectos no relacionados con el carbono y salvaguardas, y de que se encuentra en un primera fase de operación? ¿Có mo se está facilitando el acceso a la siguiente información: las variables clave cuantitativas o cualitativas con respecto a su efecto en los medios de subsistencia de la población rural, la conservación de la biodiversidad, la provisión de servicios de los ecosistemas, los factores clave de gestión directamente pertinentes a la ejecución de REDD+ y la aplicación de salvaguardas, prestando atención a las disposiciones específicas incluidas en el ESMF? • Criterio 34: Mecanismos y capacidades institucionales • ¿Se han definido claramente las obligaciones de realizar tareas en relación con los aspectos no relacionados con el carbono y las salvaguardas? • ¿Se han identificado y estimado las necesidades asociadas de recursos, y las capacidades, la capacitación, el componente físico y los programas informáticos, y el presupuesto necesarios? Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 18 Anexo 2. Requerimientos metodológicos del Fondo del Carbono alineados a las directrices de la CMNUCC Criterio Requerimientos vinculados al Mecanismo de Distribución de Beneficios Distribución de beneficios: MDB claros, efectivos y transparentes, con amplio apoyo comunitario y respaldo de otras Criterio 5.2 partes interesadas. Se debe evaluar el estatus de los derechos sobre las reducciones de emisiones y las tierras pertinentes. El MDB debe respetar los derechos consuetudinarios sobre las tierras y territorios. Plan del MDB establecerá arreglos para repartir beneficios monetarios y No monetarios: Definir categorías de posibles beneficiarios. Tipos y escala de posibles beneficios monetarios y no monetarios. Criterio 30 Para identificar a los posibles beneficiarios se debe tomar en cuenta las estrategias de reducción de emisiones, los derechos de propiedad sobre la tierra y recursos y la titularidad de las reducciones de emisiones. Arreglos para la distribución de beneficios diseñados mediante un proceso transparente, participativo y que incluya consultas: El Plan de MDB forma parte del proceso transparente, participativo y de consulta. Diseñado para facilitar la distribución y entrega de los beneficios (monetarios y no monetarios) que Criterio 31 promueven la implementación exitosa del Programa de Reducción de Emisiones. Se debe evaluar el estatus de los derechos sobre las reducciones de emisiones y las tierras pertinentes. El plan debe darse a conocer públicamente. Implementación del Plan de MDB La información de la implementación del plan debe anexarse al ER-­‐PD y en todos los informes Criterio 32 de vigilancia y de progreso. Este debe difundirse públicamente. Reflejar el contexto jurídico del país: se ajustan a la leyes aplicables de alcance nacional y Criterio 33 tratados internacionales. Criterio 5.3 y 34 Beneficios no carbono: Priorizarlos, vigilar y notificarlos Transacciones del programa ER: Evaluar el estatus de los derechos de las reducciones de emisiones. Capítulo 6 Acuerdos y arreglos para que la Entidad del Programa ER demuestre su capacidad para transferir la titularidad de las ER y cómo serán incluidos los posibles titulares de derechos en los MDB. La Entidad del Programa de ER demuestra que tiene la facultad para suscribir un ERPA y la capacidad de transferir la titularidad de las ER al Fondo del Carbono. Criterio 36 Proceso debe definirse antes de iniciar las negociaciones sobre el ERPA. Capacidad de transferir titularidad de ER respetando los derechos de tenencia de la tierra y Criterio 36.2 recursos. Perfil-guía para construcción del Plan de Distribución de Beneficios Nacional REDD+ para Guatemala 19
