Arquitectura Institucional para la Articulación y la

Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe
Latin American and Caribbean
Economic System
Sistema Econômico
Latino-Americano e do Caribe
Système Economique
Latinoaméricain et Caribéen
Arquitectura Institucional para la
Articulación y la Convergencia de la
Integración en América Latina y el Caribe
.
Reunión Regional sobre “la Institucionalidad de la Integración en América Latina y el Caribe”
Caracas, Venezuela
3 y 4 de julio de 2007
SP/RR-IIALC/DT N° 1 - 07
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Impreso en la Secretaría Permanente del SELA, Caracas,
Venezuela.
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este documento sin autorización previa. Sólo se les solicita que
mencionen la fuente e informen a esta Secretaría de tal
reproducción.
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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PRESENTACIÓN
RESUMEN EJECUTIVO
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I.
4
INTRODUCCIÓN
II. EL COMPORTAMIENTO RECIENTE DE LOS ESQUEMAS REGIONALES
DE INTEGRACIÓN Y SUS INSTITUCIONES
1.
2.
3.
4.
5.
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
La Comunidad del Caribe (CARICOM)
La Comunidad Andina (CAN)
El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
Una mirada de conjunto a las estructuras y problemas institucionales
de la integración regional
6
11
18
22
28
36
III. ELEMENTOS DESTACADOS DE LA INSTITUCIONALIDAD EUROPEA
46
IV. ARTICULACIÓN Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL:
TENDENCIAS RECIENTES
64
1. Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA)
2. Programas de cooperación en materia física y energética
a) Plan Puebla-Panamá
b) Iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional Suramérica (IIRSA)
3. Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
64
72
73
75
77
89
1. La integración y su convergencia
1.1. Elementos para la convergencia y articulación comercial
1.2. Elementos para la convergencia y articulación normativa
1.3. Elementos para una convergencia y articulación institucional
93
94
96
99
2. Hacia un Programa Regional para la integración
en América Latina y el Caribe
100
BIBLIOGRAFÍA
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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Este documento es resultado del proyecto I.1 del
Programa de Trabajo de la Secretaría Permanente del
SELA para el 2007, y el mismo servirá de base para las
discusiones que sobre el tema de la arquitectura
institucional de la integración latinoamericana y
caribeña tendrán lugar en una reunión regional a
celebrarse en el mes de julio de 2007 en la sede del
organismo.
El trabajo estudia en su primer epígrafe el
comportamiento reciente de los esquemas de
integración y sus instituciones; y dada la importancia
que tiene como referencia el proceso de integración
europea, en el siguiente capítulo se realiza un
resumen de los elementos más destacados de su
institucionalidad.
Inmediatamente después, en el capítulo sobre la
articulación y convergencia en la integración
regional se abordan sucintamente las propuestas y
avances al respecto que se derivan de la Alternativa
Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA),
los programas de cooperación en materia física y
energética en la región, y la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR). Al final, en el epígrafe de
conclusiones y recomendaciones se analiza
en
detalles la problemática de la integración y su
convergencia para lo cual se plantean los elementos
más importantes al respecto en el área comercial,
normativa e institucional. Finalmente se esboza una
propuesta de programa regional para la integración
en América Latina y el Caribe, que la Secretaría
Permanente del SELA somete a la consideración de
sus Estados Miembros.
La Secretaría Permanente agradece al Dr. Jaime
Estay Reyno1, por su labor como consultor para la
realización de este estudio, quien a su vez agradece
la colaboración del Lic. Carlos Otto Vásquez.
1
Profesor en la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Puebla.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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3
RESUMEN EJECUTIVO
El estudio está referido al tema de la “Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe”, y se desarrolla a lo largo
de cinco capítulos.
Después de presentar la introducción, el capítulo II del estudio desarrolla una revisión del
comportamiento del Sistema de la Integración Centroamericana, la Comunidad del
Caribe, la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur, destacando algunos de los
componentes que han estado presentes en el funcionamiento interno de dichos
esquemas de integración, así como también las actividades desarrolladas por cada uno
en sus relaciones externas, y enfatizando en lo sucedido en ellos en el ámbito
institucional, con el objetivo de ir detectando tanto los logros como las insuficiencias que
es posible desprender de dicha revisión y concluyendo con un panorama de síntesis
sobre la institucionalidad de esos esquemas y los problemas presentes en ella.
Posteriormente, en el capítulo III, se hace un recuento de algunos de los contenidos más
relevantes de la institucionalidad de la Unión Europea centrando la atención en los
niveles de complejidad y amplitud que caracterizan a dicha institucionalidad, los cuales
son un referente obligado para las estructuras institucionales de la integración
latinoamericana y caribeña.
En el capítulo IV, se analizan algunas tendencias y procesos recientes en la integración
latinoamericana y caribeña: en primer lugar, la conformación y principales contenidos y
relaciones externas de la Alternativa Bolivariana para las Américas; en segundo lugar, los
programas de cooperación en materia de infraestructura física y energética Plan PueblaPanamá y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Suramericanana; y, en tercer lugar, los antecedentes y el proceso de creación y puesta
en marcha de la Unión de Naciones Suramericana.
El V capítulo presenta un conjunto de conclusiones y recomendaciones sobre la
institucionalidad de la integración regional, identificando los elementos comerciales,
normativos e institucionales que permitirían avanzar en la convergencia y articulación de
la integración y concluyendo con la formulación de una propuesta referida a un
Programa Regional para la Integración en América Latina y el Caribe, para lo cual se
presentan líneas estratégicas, ámbitos y objetivos prioritarios de dicho Programa.
Secretaría Permanente
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I.
Relaciones Intrarregionales
INTRODUCCIÓN
Transcurridos ya más de siete años desde el inicio del nuevo siglo y milenio, el
mundo continúa transitando por una etapa de profundos cambios, los cuales abarcan
todos sus ámbitos de funcionamiento y se expresan de múltiples maneras en las
relaciones internacionales, en las distintas regiones del planeta, en los diferentes países,
en los espacios locales y en la vida cotidiana de las personas. La redefinición del orden
político-militar iniciada con el fin de la Guerra Fría y con la desaparición del llamado
“socialismo real” en los inicios de los años noventa, la revolución científico técnica que
ya desde antes estaba en marcha, el avance del proceso de globalización con sus
múltiples manifestaciones, el creciente reconocimiento de la imposibilidad de mantener
el carácter predatorio que ha predominado en la relación del hombre con la naturaleza,
la exigencia también creciente de un efectivo ejercicio de los derechos individuales y
colectivos de las personas, son algunas de las complejas y con frecuencia
contradictorias tendencias que hoy atraviesan al mundo, configurando un escenario
que plantea retos formidables, poniendo a prueba la capacidad de las personas, los
grupos sociales y los países para enfrentarlos y generando muy diferentes respuestas, así
como consecuencias también diversas.
En efecto, a pesar de los anuncios que aseguraban la pronta llegada de beneficios
generalizados en el orden material para todas las personas como resultado de la
globalización, lo cierto es que dichos beneficios sólo se han concretado de manera muy
parcial, concentrándose claramente entre países y en el interior de ellos, de tal manera
que la desigualdad ha sido el signo dominante del proceso globalizador e incluso se han
agregado nuevas disparidades a las ya existentes, quedando de manifiesto que la sola
aceptación pasiva de las tendencias globales, sin estrategias ante ellas, sólo conduce a
la acentuación de las desigualdades que el avance de la globalización va arrojando a
su paso.
Esas estrategias, difícilmente pueden ser sólo nacionales. En el ámbito global, existe un
buen número de componentes –económicos, políticos, ecológicos, geopolíticos y de
relaciones de poder, entre otros– que están mostrando la cada vez mayor dificultad
para que los países, sólo a partir de sus esfuerzos individuales, puedan hacer frente a los
desafíos del mundo contemporáneo, y más aún tratándose de los niveles de desarrollo,
peso relativo y grado de vulnerabilidad que poseen las economías de América Latina y
el Caribe.
En el actual escenario, de redefinición de buena parte de los paradigmas sobre los
cuales se estructuraron las relaciones internacionales en el último medio siglo, de
agudización de la competencia por la hegemonía económica y de acentuación en la
tendencia a la conformación de grandes bloques comerciales, es poco lo que puede
hacer una América Latina y el Caribe fragmentada y convertida en un rompecabezas
cuyas múltiples piezas son los diversos acuerdos de todo tipo que proliferaron a lo largo
de la década de los noventa, así como los diferentes esquemas de integración
subregional entre los cuales ha existido un escaso nivel de coordinación.
Todo lo anterior, por sí sólo, obliga a volver la mirada sobre la integración
latinoamericana y caribeña, pero tanto dicha integración como el escenario regional en
que ella se ubica, se caracterizan en la actualidad por un desenvolvimiento
particularmente complejo y cambiante. En el escenario regional, a pesar que desde
hace algunos años se frenó el deterioro económico y social que estuvo presente entre
fines de los años noventa y comienzos de la década actual, y en el cual una vez más se
vieron afectados los vínculos entre los países del área, las varias décadas de aplicación
del decálogo del Consenso de Washington desde hace tiempo vienen arrojando un
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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balance negativo. Esto ha mostrado su incapacidad para generar condiciones que
permitan un crecimiento económico alto y sostenido y para enfrentar efectivamente los
problemas sociales y la desigualdad que siguen estando presentes en nuestra región.
Ante esa situación, el tipo de funcionamiento económico imperante y las políticas
aplicadas han sido objeto de severos cuestionamientos que abarcan los más diversos
ámbitos, incluido el de las modalidades que han caracterizado a la inserción económica
internacional de la región en las últimas décadas. Así se ha generado una exigencia
cada vez mayor de cambios que ha abierto paso a propuestas y proyectos que, en
grado diverso, intentan romper con la situación existente y desarrollar estrategias de
superación de los problemas y desigualdades, incluyendo redefiniciones que en el
ámbito de las relaciones externas permitan las condiciones necesarias para esa
superación.
En dicho ámbito de las relaciones externas, los crecientes cuestionamientos y la
diversidad de propuestas y proyectos que hoy coexisten en América Latina y el Caribe,
se han manifestado con toda su fuerza en la distinta toma de posición frente a la
propuesta de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y la firma de
Tratados de Libre Comercio (TLC) con EE.UU. En los hechos, dentro de los países y entre
ellos dicha propuesta ha ejercido un efecto catalizador, llevando a que se expresen de
manera abierta tanto las diferencias existentes frente a ella como los distintos proyectos
de inserción internacional que esas diferencias reflejan. Ello además ha obligado a
asumir definiciones mucho más precisas frente a esas cuestiones, ahondando con ello las
diferencias previas y haciéndolas aflorar en una mucho mayor cantidad de temas y
ámbitos de acción.
Ese escenario regional, en que se amplía el abanico de los proyectos de funcionamiento
económico y social en marcha, y en que a partir del ALCA y los TLC con EE.UU. se
multiplican y profundizan las diferencias en las estrategias de inserción internacional, por
fuerza se está expresando en el ámbito de la integración a la cual, mucho más que
antes, se le asignan distintos objetivos, contenidos, instrumentos y ritmos dependiendo del
proyecto de funcionamiento global y de inserción internacional en el que se pretenda
ubicarla.
Considerando lo anterior, no es extraño comprobar que en el actual panorama de la
integración latinoamericana y caribeña, y en particular en la parte sur del continente, se
mezclan hoy por una parte desacuerdos, problemas, posturas encontradas, conflictos, e
incluso situaciones de crisis larvada o ya presente y, por la otra, propuestas, iniciativas y
tendencias que no sólo tienen un carácter novedoso, sino que además apuntan a
niveles más ambiciosos de concreción del esfuerzo integrador.
Esas fuertes tensiones a las que hoy está sometida la integración, se acompañan con la
permanencia e intentos de superación de muchos de los problemas propios de la
dinámica interna previa de los procesos integradores. Así, el reconocimiento
generalizado de que los esfuerzos de integración, a pesar de las casi cinco décadas
transcurridas desde que se iniciaron, están todavía muy lejos de los objetivos que a lo
largo de ese tiempo se han planteado, ha llevado a diversas acciones por superar los
problemas presentes en el interior de los distintos esquemas, e incluso a una búsqueda de
nuevos espacios de integración, pero todo ello está ocurriendo en medio de esas
visiones encontradas y de la creciente diferenciación en los escenarios nacionales que
antes se mencionaba.
Secretaría Permanente
6
Relaciones Intrarregionales
Como consecuencia de ese panorama, los temas y discursos de carácter general sobre
la integración regional, y que por ese carácter podían moverse en un terreno de
consenso genérico sin tener que abordar las diferencias y problemas existentes en niveles
más concretos, tienen hoy un campo mucho más reducido de acción. Ellos, por fuerza
deben acompañarse de un reconocimiento de las divergencias que hoy se han
acentuado, para a partir de allí identificar los espacios que a pesar de esas divergencias
deberían servir de base para el desarrollo de proyectos y acciones integradoras,
potenciando al máximo las posibilidades que ellos ofrecen.
En el presente estudio, se revisan algunos de los principales componentes de ese
escenario que hoy caracteriza a la integración latinoamericana y caribeña, centrando
la atención en los esfuerzos que empiezan a desarrollarse por avanzar en su
convergencia y articulación, y particularmente en lo referido a la arquitectura
institucional de la actual integración y a los cambios que en dicha arquitectura pudieran
incorporarse para que ella se constituya en factor que empuje al logro de esos esfuerzos.
En el siguiente capítulo se hace una presentación del desenvolvimiento reciente del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe
(CARICOM), la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR),
destacando algunos de los principales logros y limitaciones de cada esquema y
poniendo énfasis en sus aspectos institucionales.
Dado el énfasis que se pretende poner en el ámbito institucional de la integración
regional, en el capítulo tercero se identifican algunos de los contenidos más relevantes
de la institucionalidad de la Unión Europea, y en especial de su carácter supranacional,
así como de su complejidad y amplitud, ya que la experiencia europea en dicho ámbito
puede ser un referente útil desde la perspectiva de los procesos latinoamericanos y
caribeños de integración.
En el cuarto capítulo, se revisa la aparición de iniciativas de nuevo tipo en la integración
regional, como son la Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA),
distintos proyectos de integración física y energética y, particularmente, la Unión de
Naciones de Suramérica (UNASUR) por ser la de mayor membresía y la que más
claramente presenta en su interior las distintas posiciones que hoy coexisten entre los
países de la región respecto de los rumbos y fines del proceso integrador.
En el quinto capítulo se entregan un conjunto de elementos de carácter propositivo
acerca de las medidas que pudieran permitir que la institucionalidad de la integración
facilite los esfuerzos de articulación y convergencia de distintos esquemas y países que
hoy parecen estarse perfilando sobre todo a través de la conformación de UNASUR.
El estudio termina ofreciendo una serie de conclusiones respecto de los temas
abordados, y en particular en relación a las condiciones por las que atraviesa la
integración regional, las posibilidades de su articulación y convergencia y las exigencias
que ello plantea a las estructuras institucionales hoy vigentes.
II.
EL COMPORTAMIENTO RECIENTE DE LOS ESQUEMAS REGIONALES DE INTEGRACIÓN Y
SUS INSTITUCIONES
En este capítulo se hace una presentación de los cuatro principales esquemas
subregionales de integración: el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la
Comunidad del Caribe (CARICOM, por sus siglas en inglés), la Comunidad Andina (CAN)
y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), mostrando algunos de los logros y limitaciones
del proceso integracionista, sobre la base de evaluar principalmente lo acontecido en la
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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etapa más reciente en dichos esquemas, lo mismo en el marco de la dinámica interna y,
en particular en los aspectos institucionales, que en lo referido a las relaciones externas
con otros países, grupos de países y bloques comerciales. El propósito es ir destacando
aquellos elementos del proceso de integración, que representen puntos de
convergencia o divergencia a tomar en cuenta para la posible articulación de los
esquemas de integración en América Latina y el Caribe.
La presentación parte de revisar lo sucedido tanto en el Sistema de Integración
Centroamericana como en la Comunidad del Caribe para abordar posteriormente lo
referido a la CAN y el MERCOSUR, dedicando un mayor desarrollo a estos esquemas en
el entendido de que ellos constituyen los pilares sobre los cuales se pretende asentar la
Comunidad Sudamericana de Naciones-UNASUR la que a su vez, bajo determinadas
condiciones, pudiera constituirse posteriormente en eje aglutinador del proceso de
integración a nivel regional. Además, la CAN y el MERCOSUR se constituyen en referente
obligado de análisis, en tanto existen en dichos esquemas muy distintos grados de
desarrollo institucional, que con seguridad deberán ir siendo homogeneizados si se quiere
alcanzar a nivel de la UNASUR el sistema institucional capaz de llevar adelante el proceso
de integración regional a nuevos niveles y, por tanto, a mayores grados de
profundización y complejidad.
Antes de iniciar con esa revisión, como elemento común a los distintos países y esquemas
integradores de la región interesa destacar el elevado activismo que ellos han mostrado
en el desarrollo de relaciones con otros países y bloques, y la consiguiente negociación y
firma de acuerdos comerciales que ha estado presente en sus políticas de vinculación
externa, en relación a lo cual interesa además hacer una breve mención a la
correspondencia existente entre ese activismo y las políticas de vinculación comercial de
EE.UU. y la Unión Europea.
Como es sabido, si bien la firma de acuerdos comerciales entre grupos de países ha
coexistido con las negociaciones multilaterales casi desde la creación del GATT, ella se
ha acentuado notoriamente en el periodo reciente, a tal punto que en la actualidad
existen 194 acuerdos comerciales en vigor que han sido notificados desde 1948 en
adelante primero ante el GATT y después ante la Organización Mundial de Comercio, de
los cuales 135 –esto es, un 70%– corresponden a acuerdos notificados en los últimos 10
años. En esa tendencia al incremento de acuerdos comerciales, América Latina y el
Caribe ha tenido una clara presencia, de tal manera que los países y esquemas de la
región aparecen participando en 48 de los 194 acuerdos recién mencionados.
Con información de otra fuente, en el siguiente cuadro se presentan los tratados de libre
comercio que los países y esquemas integradores de la región han firmado de 2002 a la
fecha. Varios de esos tratados se mencionarán más adelante, al revisar el
comportamiento de los distintos esquemas, pero lo que interesa destacar aquí es el
elevado número de tratados y el hecho de que la mayoría de ellos han sido firmados
con contrapartes externas a la región. Según se observa en el Cuadro, ello ocurre con
dos tercios de los 27 tratados de libre comercio allí presentados, a lo que habría que
agregar que en la actualidad se encuentran en distintas etapas de negociación otros 24
tratados con contrapartes externas: Canadá, EE.UU., Unión Europea, Asociación Europea
de Libre Comercio, Malasia, Tailandia, Taiwán, Consejo de Cooperación del Golfo,
Corea del Sur, Israel, Unión Aduanera de África, China y Singapur.
Secretaría Permanente
8
Relaciones Intrarregionales
CUADRO 1
América Latina y el Caribe: Tratados de Libre Comercio de 2002 a la fecha
Países
Con contrapartes externas a la región
Costa Rica – Canadá
Chile – Unión Europea
Chile – AELC
Chile – EE.UU.
Panamá – Taiwán
Chile – Corea
Centroamérica – EE.UU. – R.D.
México- Japón
Chile – Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam (P 4)
Panamá – Singapur
Perú – EE.UU.
Chile – Panamá
Guatemala – Taiwán
Chile – China
Colombia – EE.UU.
Nicaragua – Taiwán
Chile – Japón
El Salvador- Honduras – Taiwán
Entre países de la región
Centroamérica – Panamá
Centroamérica – Chile
Centroamérica – República Dominicana
CARICOM – Costa Rica
México – Uruguay
MERCOSUR – Países Andinos (Colombia, Ecuador,
Venezuela)
MERCOSUR – Perú
Chile – Panamá
Chile – Perú
Fecha de suscripción o
entrada en vigor
1 de noviembre de 2002
18 de noviembre de 2002
26 de junio de 2003
1 de enero de 2004
1o de enero de 2004
1o de abril de 2004
5 de agosto de 2004
17 de septiembre de 2004
18 de julio de 2005
1 d e marzo de 2006
12 de abril de 2006
27 de junio de 2006
1 de julio de 2006
1 de octubre de 2006
22 de noviembre de 2006
18 de enero de 2007
27 de marzo de 2007
7 de mayo de 2007
6 de marzo de 2002
C. Rica 15/2/2002;
El Salvador 2/6/2002
El Salvador, Guatemala y
Honduras en 2001; Costa
Rica el 7/3/2002
9 de marzo de 2004
15 de julio de 2004
18 de octubre 2004
30 de noviembre 2005
27 de junio de 2006
22 de agosto de 2006
Fuente: en base a información del SICE-OEA.
En ese elevado número de tratados ya firmados o en proceso de negociación hay dos
contrapartes con una fuerte presencia, la Unión Europea y Estados Unidos, que son
particularmente importantes para América Latina y el Caribe tanto por su tamaño
absoluto y participación relativa en el comercio internacional global, como por el peso
que tienen en las relaciones externas de la región. Para esas dos contrapartes externas,
la firma de esos tratados claramente forma parte de sus estrategias comerciales
globales, en las cuales se mezclan las negociaciones bilaterales con las multilaterales.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
9
En el caso de la Unión Europa –con la cual los cuatro esquemas que se revisan a
continuación están trabajando en la perspectiva de firmar Acuerdos de Asociación que
incluyen áreas de libre comercio– la estrategia de firmar acuerdos bilaterales tiene ya
mucho tiempo de aplicación y ha sido refrendada periódicamente por los órganos
comunitarios y los países miembros. En el periodo reciente, un documento importante
sobre el tema fue la Comunicación de la Comisión Europea de octubre de 2006, titulada
Una Europa Global: Competir en el Mundo, cuyo objetivo es “establecer la contribución
de la política comercial al estímulo del crecimiento y la creación de empleo en Europa”
y en el cual, entre otras cosas, se plantea lo siguiente respecto de los contenidos que
deberán tener los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) que se firmen:
“En cuanto al contenido, los nuevos ALC impulsados por la competitividad
deberían ser globales y ambiciosos en su ámbito de aplicación, teniendo como
objetivo el grado más elevado posible de liberalización comercial, incluida una
amplia liberalización de los servicios y la inversión. Debería elaborarse un nuevo y
ambicioso modelo de acuerdo de inversión de la UE en estrecha coordinación
con los Estados miembros. En los casos en los que nuestros socios hayan firmado
ALC con otros países que son competidores de la UE, deberíamos tratar de
conseguir, como mínimo, las mismas condiciones. Deberían asimismo eliminarse
las restricciones cuantitativas a las importaciones y todas las formas de derechos,
impuestos, gravámenes y restricciones a las exportaciones.” [Comisión Europea,
2006a]
En lo que respecta específicamente a América Latina y el Caribe, en ese documento se
mencionan los futuros Acuerdos de Asociación, y además se identifican como
prioridades a la ASEAN, Corea y el MERCOSUR ya que “los tres combinan elevados
niveles de protección con un gran potencial de mercado y están negociando
activamente ALC con competidores de la UE.” Además de lo allí planteado, la estrategia
global de la Unión Europea hacia la región está plasmada en distintos documentos –
textos preparatorios, Declaraciones Políticas y Planes de Acción de las cuatro Reuniones
Cumbre que se han celebrado; los “Documentos Estratégicos” sobre la región y los
distintos esquemas y países; etc– y en particular en la Comunicación de la Comisión
Europea Una asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina.
Esa Comunicación se propone “profundizar la Asociación entre la UE y América Latina,
renovando la estrategia aplicada durante el último decenio”, para lo cual uno de los
componentes es “crear un entorno propicio a los intercambios y a las inversiones”, punto
éste en el que, además de la cooperación de las dos regiones en el sistema comercial
multilateral, se plantea “la negociación de acuerdos de asociación y de libre comercio
birregionales con las regiones que estén suficientemente integradas en el sector
comercial (el MERCOSUR y, llegado el caso, la CAN, AC y los países del Caribe).”
Comisión Europea [2006].
En lo que respecta a EE.UU., el sentido general de sus propuestas de vinculación
comercial hacia América Latina, desde 1990 con la Iniciativa Para las Américas y desde
1994 con la Cumbre de Miami, es ampliamente conocido, así como sus posturas frente a
los distintos temas de negociación. Las mismas fueron dadas públicamente a conocer
desde comienzos de 2001 por la Oficina del Representante Comercial [2001] y en buena
medida fueron quedando plasmadas en los sucesivos borradores del ALCA y en los TLC
que ha venido poniendo en marcha con distintos países de la región.
En un ámbito más general, en el caso de dicho país –y a diferencia de Europa–, el
avance en la firma de acuerdos bilaterales constituyó en realidad un abandono del
rechazo que el gobierno había mantenido por décadas a la opción de desarrollar su
Secretaría Permanente
10
Relaciones Intrarregionales
política comercial por mecanismos paralelos al multilateralismo. Desde la segunda mitad
de los años ochenta y teniendo como telón de fondo los problemas en ese entonces
presentes en la Ronda Uruguay del GATT, la profundización de la integración europea y
las necesarias adecuaciones en su política internacional que se derivaban del fin de la
guerra fría, EE.UU., comenzó a avanzar en la firma de tratados comerciales, como parte
de una estrategia que el gobierno de ese país ha calificado como de “liberalización
competitiva”.
Dicha estrategia, que supone moverse simultáneamente en distintos ámbitos de
negociación, además del multilateral, incluye a partir del TLCAN la firma de tratados con
países en desarrollo, para los cuales destacan dos elementos de presión en la estrategia
estadounidense, que han estado claramente presentes en América Latina y el Caribe: 1)
para los países dispuestos a firmar Tratados, la exigencia de avanzar en las “reformas
estructurales”; y 2) para los países reticentes a firmar, la amenaza de quedar aislados de
sus vecinos y socios en la región y de perder las facilidades de acceso al mercado
estadounidense que tenían por otras vías.2
En los siguientes párrafos, que corresponden a un artículo escrito en 2002 por el entonces
representante de comercio del gobierno estadounidense, se resume esa estrategia
[Zoellick, 2002]:
“Estados Unidos ha declarado claramente sus intenciones. Promoveremos el libre
comercio a nivel mundial, regional y bilateral, al tiempo que reconstruimos el
apoyo al mismo en nuestro país.”.
“En la actualidad cualquier decisión de la OMC requiere un consenso entre sus
144 miembros. Cualquier país -cualesquiera que sean sus razones políticas o
económicas- puede paralizar la agenda de Doha. No aceptaremos
pasivamente un veto en el avance de Estados Unidos hacia la apertura de los
mercados. Deseamos alentar a los reformadores que favorecen el libre
comercio. Si otros no desean avanzar, Estados Unidos avanzará con aquellos
que lo desean. Ha llegado el momento de que otros nos digan cuando están
listos para abrir sus mercados, de que presenten propuestas para la liberalización
y emparejen sus críticas con compromisos.”
“Para multiplicar la probabilidad de éxito, Estados Unidos está estimulando
también una campaña para concretar acuerdos de libre comercio (ALC)
regionales y bilaterales. Estos acuerdos pueden promover vínculos poderosos
entre el comercio, la reforma económica, el desarrollo, la inversión, la seguridad
y las sociedades libres.”
Los resultados de esa estrategia están a la vista. Hasta antes de los años noventa, Estados
Unidos sólo había suscrito un Tratado de Libre Comercio con Israel; desde ese entonces y
hasta la fecha, ha firmado tratados con Canadá (1988), Canadá y México (1992) –que
inaugura los tratados norte/sur–, Jordania (2000), Singapur (2003), Chile (2003), Australia
(2004), Marruecos (2004), Centro América y República Dominicana (2004), Bahrein (2004),
Perú (2006), Omán (2006) y Colombia (2006) (los tres últimos aún no están vigentes), a los
que habría que agregar otros 9 en proceso de negociación, así como el ALCA, cuyo
2
Una revisión de las distintas funciones que cumplen los acuerdos comerciales en la estrategia
estadounidense, se encuentra en [SELA, 2004].
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colapso en 2003-2004 llevó a acentuar la búsqueda de tratados con países de América
Latina y el Caribe.3
1. El Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
Por lo que hace a la integración centroamericana, interesa destacar una serie de
aspectos referidos al rumbo y al desarrollo del proceso integracionista en los últimos años,
mencionando que buena parte de lo sucedido en este proceso se dio dentro del marco
general de funcionamiento del Sistema de Integración Centroamericano, el cual, como
soporte institucional de la integración regional en el que participan Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, presentó
a lo largo de los últimos años una intensa actividad en sus distintos ámbitos y niveles.
De esta manera, el conjunto de la estructura institucional que abarca tanto a los
Órganos del Sistema -Reunión de Presidentes Centroamericanos, el Parlamento
Centroamericano (PARLACEN), la Corte Centroamericana de Justicia, el Consejo de
Ministros, el Comité Ejecutivo del SICA (CE-SICA), la Secretaría General del SICA (SGSICA), la Secretaría General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y el
Comité Consultivo-, como a las demás Instituciones que están directamente
relacionadas con la Secretaría General del SICA, además de las instituciones
especializadas, como el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE),
desempeñaron una amplia serie de acciones dentro su respectivas competencias como
parte de la dinámica en que se vio inmerso el proceso integrador.
Teniendo presente la necesidad de dar cuenta de los aspectos de mayor relevancia al
interior de cada esquema, en lo que hace al SICA lo fundamental ha estado dado, por
una parte, por las acciones emprendidas para lograr no el fortalecimiento o
consolidación sino, en una decisión de mayor peso y más largo alcance: el
“replanteamiento integral” de la institucionalidad regional. A ello habría que agregar,
como un segundo
punto, el especial interés que han mostrado los países
centroamericanos por avanzar en la consolidación de la Unión Aduanera, propósito al
cual han volcado buena parte de su esfuerzo institucional en los últimos años y, por
último pero no por ello menos importante, lo referido a la intensa actividad que han
venido desplegando los países centroamericanos en el ámbito de sus relaciones externas
y muy particularmente en su intento por consolidar los vínculos económicos y políticos de
la región con Estados Unidos y Europa.
Un punto obligado para el seguimiento de lo sucedido en materia de integración
regional centroamericana lo constituyen las Reuniones de Jefes de Estado y de
Gobierno, en tanto mecanismo del más alto nivel para consensuar acuerdos, procesar
diferencias y establecer compromisos dentro del proceso de la integración. Ha quedado
de manifiesto en las más recientes cumbres que los ejes articuladores del esfuerzo
integrador se han centrado efectivamente en el replanteamiento institucional, en la
concreción de la Unión Aduanera, en la suscripción (en su momento) y ratificación del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y, últimamente, en la búsqueda por lograr
un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea que incluya un Tratado de Libre
Comercio.
Por lo que hace al primero de esos puntos, es decir, al esfuerzo por impulsar un
replanteamiento de la estructura de la integración en el área, es importante partir del
reconocimiento que hacen los propios presidentes centroamericanos de la necesidad
3
Un recuento detallado del avance de la política comercial estadounidense, incluyendo la
situación de los tratados vigentes y en proceso de negociación por ese país, se encuentra en el
Reporte Anual sobre el tema de la Oficina del Representante Comercial [2007].
Secretaría Permanente
12
Relaciones Intrarregionales
de promover esta medida, que incorporaría al conjunto del Sistema, incluída la Corte
Centroamericana de Justicia y el Parlamento Centroamericano.
En esa dirección, en diciembre de 2003 se presentó a consideración de los presidentes y
cancilleres centroamericanos el estudio titulado “La Integración Centroamericana:
Beneficios y Costos”, [SICA/CEPAL, 2004],4 el cual centró su análisis en los países
“miembros del Mercado Común Centroamericano que se han propuesto la creación de
la Unión Aduanera y han negociado en forma conjunta el tratado comercial con los
Estados Unidos: Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica”. El
documento, deja de manifiesto la urgencia de discutir y decidir acerca de la
reformulación de la estructura institucional centroamericana, adecuando la
organización del esquema a los nuevos objetivos que demanda el esfuerzo integrador.
En tal sentido, han afirmado que “Hasta ahora, los avances políticos en la integración
regional han tendido a ser de tipo intergubernamental, es decir, las acciones han
dependido del acuerdo entre los diferentes gobiernos de los países integrantes. La
profundización del modelo de integración hacia un modelo de mayor peso de órganos
de tipo comunitario, según el cual se crean instancias comunitarias a las que los
gobiernos comparten parte de su soberanía, tal y como opera en el caso de la Unión
Europea, es aún un tema de debate en la región…”.
En un segundo momento, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del
SICA, en el marco de su XXIV Reunión Ordinaria, celebrada en Guatemala el 29 de junio
de 2004, acordaron como punto número 1 “Instruir al Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores a que, tomando en cuenta los elementos planteados por la Comisión Ad–Hoc
para el Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional y con el apoyo de la
Secretaría General del SICA, la SIECA y la misma Comisión, presente un acuerdo
consensuado sobre las diferentes propuestas de replanteamiento integral de la
institucionalidad”.
En el mismo sentido, en la XXVIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de
los Países del Sistema de la Integración Centroamericana, efectuada en Panamá el 11
de julio de 2006, se instruyó a la Comisión ad Hoc a analizar las propuestas de
replanteamiento de la institucionalidad regional con el fin de presentar un informe en
que sugiera reformas a los instrumentos constitutivos del PARLACEN y la Corte
Centroamericana de Justicia, procurando el consenso regional.
Por lo que respecta a la XXIX Cumbre Presidencial, efectuada el 16 de diciembre de 2006
en Costa Rica, y que tuvo por tema central precisamente el referido al fortalecimiento
de la institucionalidad regional, en ella se suscribió la Declaración de San José en la cual
se asienta que se recibió la propuesta para la Creación del Organismo Superior de
Control del Sistema de la Integración Centroamericana (OSC-SICA), cuyo propósito será
la transparencia, fiscalización y utilización de los recursos financieros, así como promover
la rendición de cuentas de los organismos y entidades del SICA.
En ese mismo sentido se instruyó a la Secretaría General del SICA para que presente una
propuesta de creación del Ente Contralor Regional que asegure la transparencia en la
gestión de recursos de las instituciones que conforman el SICA y se acordó integrar el
“Comité Ejecutivo del SICA”, además de reconocer el trabajo de la Comisión creada
especialmente para el “Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional” y
exhortarla a seguir con sus actividades.
4
“La Integración Centroamericana: Beneficios y Costos” Documento síntesis, SICA/CEPAL, mayo
2004.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
13
Por lo que hace al segundo de los puntos al que el SICA ha dedicado parte importante
de su esfuerzo institucional, y que tiene que ver con la intención por concretar una Unión
Aduanera, un primer elemento consiste en que después del anuncio del “Plan de Acción
sobre la Integración Económica Centroamericana” aprobado por El Salvador, Costa
Rica, Honduras y Guatemala en la Reunión Extraordinaria de Presidentes de
Centroamérica, celebrada en San Salvador el 24 de febrero de 2002, se formalizó la
decisión de Costa Rica de integrarse al proceso de conformación de la Unión Aduanera
Centroamericana, siendo a partir del 1º de enero de 2003 que puede hablarse de una
Unión Aduanera, la cual sin embargo hasta la fecha sigue siendo “imperfecta”, de tal
manera que su plena concreción es uno de los principales retos que el SICA tiene por
delante.
En ese mismo sentido, en la XXVIII Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno
de los Países del Sistema de la Integración Centroamericana, efectuada en Panamá el
11 de julio de 2006, se destacaron los avances alcanzados en la Unión Aduanera
Centroamericana al haberse suscrito distintos instrumentos entre ellos el Código
Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Convenio de Asistencia Mutua y
Cooperación Técnica entre la Administraciones Tributarias y Aduaneras de
Centroamérica.
Por lo que hace a la XXIX Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno,
efectuada en Costa Rica el 16 de diciembre de 2006, en la Declaración de San José se
celebraron los avances alcanzados en el proceso de construcción de la Unión
Aduanera, destacando la elaboración del documento titulado “Matriz analítica del
Marco Jurídico de la Unión Aduanera”, en el cual se presentan los temas y metas a
cumplir para consolidar la Unión Aduanera y que en palabras de los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Países del SICA, constituye una guía para orientar el marco jurídico e
institucional en que se sustenta la Unión Aduanera. También como parte de las acciones
tendientes al establecimiento de dicha Unión Aduanera, se reconocieron los avances
alcanzados en la elaboración del Reglamento al Código Aduanero Uniforme
Centroamericano (RECAUCA), así como los esfuerzos para echar a andar la Escuela
Aduanera y Tributaria Centroamericana inaugurada en noviembre de 2006 en Honduras.
Como parte de los mandatos emanados de la Cumbre Presidencial, se instruyó al
Consejo de Ministros de Integración Económica a continuar con los trabajos de
conformación de la Unión Aduanera destacando la importancia de buscar soluciones
que posibiliten la convergencia de los diferentes tratados de libre comercio (TLC’s) y
acuerdos de alcance parcial firmados por cada país de la región con otros socios extraregionales; y a avanzar en la identificación de mecanismos para administrar los
aranceles no armonizados en la zona aduanera común, entre otros.
A manera de resumen, la serie de reuniones que forman parte del proceso de
conformación de la Unión Aduanera muestran parte del camino que se ha seguido para
lograr uno de los objetivos fundamentales en el desenvolvimiento del proceso
integracionista, habiéndose celebrado hasta la fecha un total de XVI rondas de
negociaciones del proceso de conformación de la Unión Aduanera en la que participan
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
La decimosexta ronda se efectuó del 16 al 20 de abril de 2007 en la ciudad de
Guatemala y en ella se dieron reuniones de los Grupos Técnicos de Registros, de
Propiedad Intelectual y de los Directores de Integración Económica, quienes acordaron
que la próxima ronda se lleve a cabo en la segunda semana de junio de 2007 en
Guatemala, nación que será nuevamente el país sede por ocupar la Presidencia pro
Tempore durante el primer semestre de 2007.
Secretaría Permanente
14
Relaciones Intrarregionales
En cuanto a las relaciones externas con otros países, grupos de países y bloques
comerciales lo que destaca es el intenso activismo de los países centroamericanos en
dicho ámbito y más puntualmente el conjunto de aspectos que estuvieron referidos
tanto a la firma y ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, así
como los esfuerzos para negociar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.
Por lo que hace al proceso de ratificación del Tratado firmado entre Estados Unidos y
cinco países de Centroamérica más la República Dominicana, conocido como DRCAFTA –que son sus siglas en inglés–, el cual fue suscrito el 28 de mayo de 2004 por el
entonces representante comercial estadounidense Robert Zoellick y los ministros de
comercio de Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala y el 5 de agosto
del mismo año por la República Dominicana, el presentar éste como uno de los aspectos
más importante de lo sucedido con los países miembros del SICA, obedece a la
importancia que en todos esos gobiernos se asigna a dicho Tratado.
La ruta que debía haber seguido el tratado DR-CAFTA, consistía en la ratificación por los
respectivos legislativos locales, así como por el congreso de los Estados Unidos para su
posterior entrada en vigor. A la fecha el Acuerdo ha sido ratificado por los congresos de
El Salvador (el 17 de diciembre de 2004), Honduras (el 3 de marzo de 2005), Guatemala
(el 10 de marzo de 2005), República Dominicana (el 6 de septiembre de 2005), y
Nicaragua (el 10 de octubre de 2005) países en los que –con distinto grado de
intensidad– se hicieron evidentes los niveles de resistencia existentes por parte de
diferentes sectores para la aprobación del Tratado. Aún con lo anterior, el principal
obstáculo para esa aprobación se ubicó en el Congreso de Estados Unidos, donde
finalmente consiguió ser ratificado en la noche del 27 al 28 de julio de 2005 en una
cerrada votación de 217 votos a favor y 215 en contra, lo que mostró el rechazo de
distintos grupos representados en el Congreso a dar el visto bueno al Tratado. De la
misma forma, el Tratado todavía no ha sido ratificado por Costa Rica, país en donde se
definirá la ratificación por medio de un referéndum, según determinó el Tribunal Supremo
de Elecciones de Costa Rica, que en su sesión del 6 de junio del 2007 decidió trasladar la
consulta popular para el 7 de octubre de 2007
El esfuerzo de los gobiernos centroamericanos para lograr la ratificación del Tratado
implicó un conjunto de acciones, desde distintos frentes, como fue el reforzamiento en la
aplicación de la legislación laboral en esos países, para vencer la oposición de algunos
congresistas estadounidenses que argumentaban la precariedad en materia de
derechos laborales en Centroamérica para negarse a ratificar el Tratado. En el mismo
sentido, se efectuó una reunión de jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros
del SICA, en donde el tema central estuvo referido al “Empleo Digno” y se aceptaron las
recomendaciones hechas por el Grupo de Trabajo formado por los viceministros del
trabajo y de comercio de Centroamérica y República Dominicana, contenidas en el
llamado “Informe Blanco” [Grupo de Trabajo, 2005], el cual propone un programa de
trabajo para mejorar las leyes laborales y su aplicación.
Otra acción en busca de la ratificación por parte del Congreso de Estados Unidos, fue la
visita que hicieron a dicha nación los presidentes de Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica, El Salvador y República Dominicana, los días 10, 11 y 12 de mayo de 2005,
para entrevistarse con el presidente George Bush, con el gobernador de Florida John Ellis
Bush y, especialmente, con congresistas estadounidenses a quienes trataron de
convencer de las ventajas económicas mutuas que traería el DR-CAFTA.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
15
Queda por ver cual será el impacto del CAFTA sobre el funcionamiento tanto del
conjunto del proceso de integración centroamericano como también, por supuesto,
sobre la compleja estructura institucional que se ha venido desarrollando durante
décadas en la región. Sin tener suficientes elementos todavía, en tanto aún no empiezan
a percibirse con claridad los efectos específicos del tratado con Estados Unidos, lo cierto
es que los previsibles impactos sobre el SICA podrían darse en dos sentidos distintos:
- Por una parte, debilitando al Sistema de Integración Centroamericana, el cual podría
comenzar a vivir un proceso gradual de “vaciamiento de contenido”, en el sentido de
que muchas de las funciones, actividades e iniciativas que hoy son realizadas por los
distintos órganos e instituciones que componen el SICA vayan cayendo como parte del
CAFTA fuera de su ámbito de acción o, en su caso, vayan siendo asumidas por la
respectiva estructura gubernamental dentro de cada país –ministerios, secretarías,
grupos ad hoc para el tratamiento de temas específicos en la relación con los Estados
Unidos, etc.-, lo cual conduciría a que el SICA termine “diluyéndose” paulatinamente
sobre la base de una disminución de sus funciones y de la pérdida de ámbitos de
acción sobre los cuales anteriormente había venido funcionando.
- Por otra parte, fortaleciendo al Sistema de Integración Centroamericana, por medio
de la reconstitución y reformulación de su institucionalidad, la cual sería puesta al
servicio no sólo de la integración con el resto de América Latina y el Caribe sino
también en función del complejo proceso de entrada y procesamiento del CAFTA. En
ese sentido, si bien hasta el momento el CAFTA se ha transformado como una especie
de “techo”, por ser un acuerdo que incorpora un mayor número de temas y con
mayor profundidad de la que tradicionalmente se han venido tratando al interior del
proceso centroamericano de integración. Existe aún la posibilidad de que el CAFTA
pase a constituirse más bien en una especie de “piso” sobre el cual proyectar y
potenciar a nuevos niveles al SICA con base en ampliar sus competencias y ámbitos de
acción y en ir avanzando en un cuidadoso proceso de rediseño de su arquitectura
institucional. Este rediseño le permitiría abordar con eficiencia los nuevos y más
complejos desafíos derivados de la distinta priorización que se está dando en materia
de relacionamiento externo de los países de la región y en la cual la estrecha
vinculación con la economía de los Estados Unidos tiende a ser el elemento central, y
en buena medida condicionante, del conjunto de las relaciones externas de los países
del área con el resto del mundo.
También en el ámbito de las relaciones externas, los países centroamericanos han
priorizado el establecimiento de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, para
lo cual durante el periodo reciente continuaron las reuniones y acercamientos en el
entendido de que el mismo incluiría un Tratado de Libre Comercio. Dichos
acercamientos dieron como resultado que en el marco de la II Cumbre Unión EuropeaCentroamérica y la IV Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, efectuadas en
Viena en mayo de 2006, se diera a conocer el comunicado conjunto que anuncia el
inicio de negociaciones relativas al Acuerdo de Asociación.
Con posterioridad, en la Reunión Ministerial del Diálogo de San José entre la Troika de la
Unión Europea y los ministros de los países de Centroamérica realizada en Santo
Domingo, República Dominicana el 19 de abril de 2007, se emitió un comunicado
conjunto en el cual la parte europea informó a los ministros centroamericanos sobre el
proceso de aprobación por parte del Consejo de la Unión Europea de las directrices de
negociación del Acuerdo de Asociación, incluida la creación de una zona de libre
comercio, en tanto que los ministros centroamericanos dieron a conocer a la parte
europea que habían aprobado el documento titulado “Estructura de Negociación y
Coordinación Centroamericana del Acuerdo de Negociación entre Centroamérica y la
Secretaría Permanente
16
Relaciones Intrarregionales
Unión Europea” y reiteraron el compromiso de sus gobiernos con la creación de la Unión
Aduanera destacando la firma del Tratado sobre Inversiones y Comercio de Servicios
(TICS). Ambas partes acordaron el formato, así como la metodología y calendario de las
negociaciones, los cuales fueron debatidos en el marco de la XV reunión de la Comisión
Mixta Centroamérica-Unión Europea, realizada el 23 de abril de 2007 en Guatemala.
Durante la reunión de la XV Comisión Mixta Centroamérica-Unión Europea. la parte
centroamericana anunció que a inicios de junio del año 2007 procedería a la firma de un
Convenio Marco sobre la Unión Aduanera, en el que se establecerá un proceso para la
entrada en vigor de dicho Convenio antes de la conclusión de las negociaciones del
Acuerdo de Asociación. Respecto de la armonización de aranceles, se determinó que al
inicio del proceso de negociación Centroamérica presentará una propuesta base para
la totalidad del universo arancelario y también procurará la más pronta ratificación del
Tratado Centroamericano de Inversiones y Servicios. Con base en lo anterior, los
representantes de ambas partes señalaron su decisión para que la apertura formal de las
negociaciones se realice a finales de junio de 2007 en Bruselas.
El interés por suscribir un TLC con la Unión Europea ha llevado a los países
centroamericanos a acelerar el paso en torno a las acciones para concretar la Unión
Aduanera en el área. En efecto, que la Unión Europea pusiera la concreción de la Unión
Aduanera Centroamericana como requisito para concluir el Acuerdo de Asociación,
terminó por convertirse en un poderoso acicate que movilizó importantes recursos
institucionales del SICA para ponerlos al servicio de las exigencias derivadas de los
nuevos retos y desafíos por el escenario internacional y, más precisamente, de la
priorización que han dado a dicha relación –junto con la de Estados Unidos-, los
presidentes de los países centroamericanos.
Por último, y además de los cuatro aspectos fundamentales ya señalados, habría que
agregar los avances que se han venido dando en la ejecución de programas dentro del
marco del Plan Puebla-Panamá, del cual cabe destacar la reciente incorporación de
Colombia como miembro de pleno derecho a dicho Plan, así como la solicitud de
Ecuador y República Dominicana de participar como observadores en el mismo, al
tiempo de destacar que los mayores avances dentro de las ocho “Iniciativas
Mesoamericanas” se han presentado en la Iniciativa Mesoamericana de Transporte
(para promover la integración física de la región), en la Iniciativa Mesoamericana
Energética (en su componente de interconexión de los mercados eléctricos) y en la
Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones (que
ha acelerado la infraestuctura de transmisión de datos y la digitalización entre los países
de la región). En cuanto a los efectos del Plan Puebla-Panamá en la región, esto se
desarrollará con más detalle en el capítulo IV, cuando se aborde lo relativo a las
tendencias recientes en la articulación y convergencia en la integración regional y,
particularmente, lo referido al papel que vienen desempeñando los proyectos de
cooperación como el Plan Puebla Panamá y la Iniciativa para la Integración de la
Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en la profundización y consolidación de
dicha integración.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
17
CUADRO 2
Sistema de la Integración Centroamericana: Hechos e Instituciones Relevantes
Instituciones principales:
Reunión de presidentes del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA)
-Consejo de Ministros del SICA
-Comité Ejecutivo del SICA
-Secretaría General del SICA (SG-SICA)
-Comité Consultivo del SICA
-Corte Centroamericana de Justicia
-Parlamento Centroamericano
-Reunión de vicepresidentes Centroamericanos
-Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
Secretarías Especializadas:
-Secretaría Permanente del Tratado general de
Integración Económica Centroamericana (SIECA)
-Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana
de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD)
-Secretaría de la Integración Social Centroamericana
(SISCA)
-Secretaría General de la Coordinación Educativa y
Cultural Centroamericana (SG-CECC)
-Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario
Centroamericano (SECMCA)
-Secretaría de Integración Turística de Centroamérica
(SITCA)
-Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano
(SCAC).
-Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana
de Transporte Marítimo
(SE-COCATRAM).
Secretaría de Integración Económica Centroamericana
(SIECA):
-Consejo de Ministros de Integración Económica
(COMIECO)
-Consejo Sectorial de Ministros de Integración
Económica.
-Consejo Intersectorial de Ministros de Integración
Económica.
-Comité Ejecutivo de Integración Económica.
-Comité Consultivo de Integración Económica.
-Banco Centroamericano de Integración Económica
(BCIE).
Otras Instituciones Regionales:
-Consejo Superior Universitario Centroamericano
(CSUCA).
-Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP).
-Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá
(INCAP).-Instituto Centroamericano de Investigación y
Tecnología Industrial (ICAITI). Recientemente clausurado
como parte del proceso de racionalización institucional.
-Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua
Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y
República Dominicana (CAPRE).
-Corporación Centroamericana de Servicios de
Navegación Aérea (COCESNA).
-Comisión Técnica de Telecomunicaciones de
Centroamérica (COMTELCA).
-Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo
(COCATRAM)
-Centro de Coordinación para la Prevención de
Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC).
-Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH).
-Organismo Internacional Regional de Sanidad
Agropecuaria (OIRSA)
- Comisión Centroamericana Permanente para la
Erradicación de la Producción, Tráfico, Consumo y
Uso Ilícitos de Estupefacientes.
-Unidad Coordinadora de la Organización del Sector
Pesquero y Acuícola del Istmo Centroamericano
(OSPESCA).
Secretarías Intergubernamentales:
-Consejo Centroamericano de Instituciones de
Seguridad Social COCISS;
-Consejo de Electricidad de América Central CEAC;
-Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y
Recreación CODICADER;
-Comisión Centroamericana de Vivienda y
Asentamientos Humanos CCVAH;
-Comisión de Ciencia y Tecnología de Centroamérica
y Panamá CTCAP.
-Organización Centroamericana de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (OCEFS).
21 Comités Consultivos
-Se conforma la Unión Aduanera Centroamericana a
partir del 1 de enero de 2003.
-Suscripción del “Tratado Centroamericano sobre
Inversiones y Comercio de Servicios”.
-Entra en vigor el “Mecanismo de Solución de
Controversias Comerciales”.
-Se firma el Tratado Marco de Seguridad
Democrática.
-Se crea la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
-Se pone en marcha el “Plan Regional contra el
Crimen Organizado”.
-Se establece el “Mecanismo Regional de
Coordinación de Ayuda Mutua ante Desastres
Naturales”.
-Se promueve la Marca Centroamericana de Turismo
como incentivo turístico de la región.
-Se echa a andar el Plan Ambiental de la Región
Centroamericana (PARCA).
-Se emprende la Iniciativa sobre Culturas Populares
Centroamericanas.
-En febrero de 2004, se decidió la creación de una
Comisión Ad Hoc encargada de elaborar una
Propuesta de Replanteamiento Integral de la
Institucionalidad Centroamericana, incluyendo el
Parlamento Centroamericano y la Corte
Centroamericana de Justicia.
-En la XXIX Cumbre Presidencial, efectuada en
diciembre de 2006 en Costa Rica, se acuerda
integrar el Comité Ejecutivo del SICA.
-En la misma reunión, se recibe la propuesta para
crear el Organismo Superior de Control del SICA y se
instruye a la Secretaría General del SICA para que
presente una propuesta de creación del Ente
Contralor Regional que asegure la transparencia en
la gestión de recursos de las instituciones del SICA.
Secretaría Permanente
18
Relaciones Intrarregionales
2. La Comunidad del Caribe (CARICOM)
En los últimos años, en el Caribe se presentaron una serie de sucesos de distinto
orden –económicos, políticos, sociales –, pero el hecho más significativo fue el
establecimiento en la Comunidad del Caribe del Mercado y Economía Únicos del Caribe
a partir del 1 de enero de 2006, así como que doce de los quince miembros de este
esquema de integración (con la excepción de Bahamas, Haití y Montserrat), hayan
concluido el proceso de remoción de restricciones para la entrada en funcionamiento
del MEUC, y firmado y ratificado la revisión del Tratado de Chaguaramas.
En efecto, la concreción del “Mercado y Economía Únicos” (CSME), se había constituido
desde hace tiempo en el objetivo central del esquema caribeño de integración
ocupando el primer lugar de prioridades del mismo y convirtiéndose en el elemento
ordenador del conjunto de las relaciones económicas de los países del área, lo que se
expresó en la inclusión formal, desde 2002, de los nueve protocolos que recogen los
contenidos del CSME5 en el Tratado de Chaguaramas.
La concreción del CSME, en opinión de los funcionarios de la CARICOM, permitirá
incrementar la capacidad competitiva de las economías caribeñas y tenderá a
fortalecer la capacidad negociadora de los miembros del esquema insular en los foros
internacionales, al negociar como bloque y no de manera aislada frente a terceros
países o grupos de países. Como parte del seguimiento dado al CSME, destacan
también las referencias al mismo hechas en el marco de la XXIV Reunión de la
Conferencia de Jefes de Gobierno de la CARICOM, realizada en julio de 2003, en la cual
se conmemoraron 30 años de la suscripción del Tratado de Chaguaramas, documento
fundacional de la CARICOM. Además del énfasis puesto en el CSME, en esta cumbre se
aprobó la Declaración de Rose Hall sobre “Gobernabilidad y Desarrollo Integral”, en la
que se precisan los aspectos centrales en materia de desarrollo económico y social por
los países de la Comunidad así como en el ámbito de las relaciones externas. De la
misma manera, en la X Cumbre Especial de la CARICOM, efectuada en noviembre de
2004 en Puerto España, la creación del CSME se constituyó en el tema central de los
debates, junto a la grave crisis institucional y política por la que atravesaba Haití en ese
entonces.
Otro de los temas fundamentales en el desempeño de la CARICOM, en este caso
referido a la dinámica institucional, tiene que ver con la situación de la Corte Caribeña
de Justicia (CCJ). Como es sabido, el inicio de actividades de este órgano jurisdiccional
estaba previsto para principios de 2005; sin embargo, el Consejo Privado de Londres
determinó en febrero de 2005 la invalidez de la legislación que posibilita la instalación de
la CCJ en Jamaica, resolución que fue considerada por amplios sectores como un duro
revés para el establecimiento del principal mecanismo jurídico regional, ya que la Corte
está llamada a ser uno de los pilares fundamentales del proyecto de integración
regional. Su función es servir de tribunal final de apelaciones en la solución de
controversias entre las distintas partes contratantes, además de tener entre sus
compromisos vigilar la correcta interpretación y aplicación, en las correspondientes
instancias nacionales, de la normativa de la CARICOM.
5
Dichos Protocolos son: I. Asuntos institucionales; II. Establecimiento, Servicios y Capital; III. Política
Industrial; IV. Política Comercial; V. Política Agrícola; VI. Política de Transporte; VII. Países, regiones y
sectores en desventaja; VIII. Política de Competencia, Protección al Consumidor, Dumping y
Subsidios; y IX. Solución de Controversias.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
19
Finalmente, el 16 de abril de 2005 se instaló la Corte de Justicia del Caribe (CCJ), la cual
fue dotada de dos tipos de competencia: una competencia originaria en donde la
Corte tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica en lo relativo a la aplicación e
interpretación del Tratado de Chaguaramas y, por otro lado, una competencia como
tribunal de última instancia para las jurisdicciones nacionales. Al poseer este último
carácter, reemplazará definitivamente al Consejo Privado de Londres que había venido
sirviendo de tribunal desde hace más de un siglo. Sin embargo, esta segunda
competencia sólo ha sido aceptada por algunos de los Estados miembros ya que la
permanencia del Consejo Privado es apoyada por distintos grupos sociales en varios
países del Caribe anglófono, quienes consideran que la instauración de la Corte
Caribeña de Justicia no es imprescindible para el correcto funcionamiento del CSME. De
esta manera, el debate en torno a si la entrada en vigor de la CCJ violaría la constitución
de los miembros de la CARICOM que tienen al Consejo Privado como tribunal de última
instancia dentro de su sistema judicial, sigue presente en amplios segmentos y es de
esperarse una definición futura por parte de los miembros de la CARICOM sobre esta
materia.
La Corte Caribeña de Justicia tiene su sede permanente en Trinidad y Tobago, cuenta
con financiamiento para su operación del Banco Caribeño de Desarrollo (BCD) y tiene,
entre otras, la delicada misión de asegurar los mecanismos legales necesarios para el
buen funcionamiento y operación del CSME al que ya se hizo referencia. Al hacer un uso
pleno de sus competencias, la Corte tendrá jurisdicción para escuchar y deliberar en
torno a disputas entre las distintas partes contratantes; entre las partes contratantes y la
CARICOM; entre los tribunales y cortes nacionales de las partes contratantes y CARICOM;
así como en relación con la aplicación por parte de los respectivos órganos nacionales
de todo lo referido a la interpretación y aplicación del Tratado.6 El primer ministro de
Dominica ha asegurado que la Corte Caribeña de Justicia “es nuestra oportunidad de
contar con una jurisprudencia verdaderamente caribeña”, lo que destaca la
importancia que tiene este órgano en el proceso de profundización de la arquitectura
institucional de la CARICOM y como factor que tiende al equilibrio de poderes y
contrapesos en el entorno del Caribe insular.
Un elemento más que ha tenido un efecto claramente positivo es el funcionamiento del
“Mecanismo Regional Caribeño de Negociación”, mejor conocido como Maquinaria de
Negociación del Caribe (RNM), instancia que ha desempeñado un importante papel en
la coordinación de las posiciones negociadoras en el interior de los miembros de la
CARICOM. De esta manera, la Maquinaria de Negociación pudo presentar de manera
articulada, y bajo la figura de una sola vocería, la posición negociadora en encuentros
importantes como lo fueron las reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales del
ALCA en las ciudades de Miami y Puebla, entre finales de 2003 y principios de 2004.
Además de lo ya señalado en el ámbito institucional, interesa mencionar también los
avances en las negociaciones entre los diferentes miembros de la Comunidad y la
instancia ejecutiva de la CARICOM, para establecer en un plazo relativamente breve el
Fondo de Desarrollo Regional que estaba previsto desde la firma del Tratado de
Chaguaramas. La función de este Fondo consistirá en servir como mecanismo de
asistencia financiera para los Estados miembros y con ello se apuntalará la consolidación
institucional indispensable para el cabal cumplimiento de los objetivos planteados por la
CARICOM.
Sin embargo, y como la parte negativa del balance de la CARICOM, siguen estando
presentes con mucha fuerza las grandes asimetrías que caracterizan a las distintas
6
Véase Secretariado de la CARICOM [2001]
Secretaría Permanente
20
Relaciones Intrarregionales
economías del Caribe, particularmente entre los países de la Organización de Estados
del Caribe Oriental y aquellos que son considerados como más desarrollados.
También como parte del funcionamiento interno de la Comunidad caribeña, un hecho
importante fue la celebración de la XVI Cumbre de la CARICOM realizada en
Paramaribo, Suriname, los días 16 y 17 de febrero de 2005, a la que además de los jefes
de Estado y de gobierno de los países miembros, asistió el presidente del Brasil, Luiz Inácio
Lula da Silva. El presidente brasileño señaló que [Lula Da Silva, 2005] “La integración de
nuestras comunidades ya comenzó. Al acoger a Guyana y Surinam, la Comunidad
Sudamericana de Naciones ganó un sabor caribeño. Daremos otro paso decisivo en esa
dirección cuando terminemos la negociación de un acuerdo de libre comercio entre el
MERCOSUR y la CARICOM”
En el ámbito de las relaciones externas de la CARICOM, lo destacable es el
fortalecimiento de vínculos de este esquema de integración, entre los cuales se
encuentran el avance de las conversaciones, por una parte, con la Unión Europea para
lograr un Acuerdo de Asociación y, por otra parte, con el MERCOSUR, para concretar un
Tratado de Libre Comercio entre ambas regiones.
En cuanto a las relaciones entre la CARICOM y la Unión Europea, es importante señalar
que las negociaciones para el establecimiento de un Acuerdo de Asociación
Económica tomaron fuerza a partir del abril de 2004, cuando en Jamaica los
representantes de ambos bloques regionales dieron inicio formal a las conversaciones y
establecieron el cronograma para los próximos meses.
El calendario de negociaciones fija un período de tres años para lograr concretar el
Acuerdo, y para ese período se definieron cuatro fases en la negociación: la fase inicial,
en la que se establecen y fijan las prioridades que deben estar contenidas en las
negociaciones del Acuerdo y la cual abarca de abril a septiembre de 2004; la segunda
fase, referida a la convergencia y acercamiento de estrategias, que duraría de
septiembre de 2004 a septiembre de 2005; la tercera fase, que es una etapa de
estructuración y consolidación de las negociaciones del Acuerdo y que duraría de
septiembre de 2005 a diciembre de 2006; y, la fase final, o etapa de concreción, la cual
tendría una duración de un año –abarcando de enero a diciembre de 2007– para que a
partir del 1 de enero de 2008 entre en vigor el Acuerdo. Como resultado de este
calendario, y en cumplimiento de la fase inicial, el 15 de julio de 2004 se reunió en
Bruselas el equipo negociador de la Comisión Europea, con el Director General de la
Maquinaria Regional de Negociación del Caribe, para llegar a un entendimiento inicial
acerca de las prioridades que deben estar presentes en el proceso negociador.
Un paso adicional en el cumplimiento de las fechas propuestas, ocurrió con la reunión
sostenida en Barbados, el 12 de noviembre de 2004, la que representó el primer
encuentro de la segunda fase de negociaciones del Acuerdo y durante la misma se
produjo el acercamiento en relación a las prioridades establecidas, así como a los
objetivos que deberán haberse alcanzado al momento en que comience a aplicarse el
Acuerdo de Asociación. La siguiente reunión de la segunda fase del proceso tuvo lugar
en Bruselas los días 30 y 31 de marzo de 2005. Allí se abordaron aspectos referidos a
temas aduaneros y de acceso a mercados aplicables dentro del proyecto de Mercado
y Economía Únicos, además de cuestiones referidas a las barreras técnicas al comercio y
otros asuntos de carácter técnico que forman parte de un primer abordaje de los
aspectos comerciales entre ambas regiones. Se espera que en los encuentros posteriores
los equipos negociadores profundicen en la temática del comercio de servicios –de
especial interés para los miembros de la Comunidad caribeña– así como en otros
aspectos relacionados con bienes e inversiones.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
21
En cuanto a las relaciones de la CARICOM y el MERCOSUR, es importante destacar que
ellas se vieron fortalecidas por las iniciativas de aproximación realizadas, entre las que
destaca el envío de un misión exploratoria del MERCOSUR a Puerto España en noviembre
de 2004, en donde se analizó de manera conjunta la posibilidad de fijar un programa de
trabajo a futuro con el propósito de incrementar los lazos económicos y comerciales. Un
segundo momento de acercamiento, lo constituyó la Reunión de Cancilleres del
Mercado Común del Sur y el Ministro de Comercio e Industria de Trinidad y Tobago, en
representación de la CARICOM, efectuada en Bello Horizonte el 16 de diciembre de 2004
–durante la celebración de la XXVII Cumbre Ordinaria del Consejo del MERCOSUR. En
dicha Reunión se emitió un comunicado conjunto, en el que se establecía el programa
de trabajo que contemplaba la realización de dos reuniones a lo largo del primer
semestre de 2005 y el propósito explícito de impulsar un Acuerdo de Libre Comercio.
La agenda acordada incluyó aspectos como la estructura tarifaria, la legislación
sanitaria y fitosanitaria, las normas y regulaciones técnicas y los acuerdos de libre
comercio celebrados con terceros países, así como los aspectos del marco normativo
aplicado al comercio intrarregional. En una segunda etapa, en la agenda se precisó que
es necesario abordar temas como la evaluación conjunta del tipo de acuerdo, la
metodología para la negociación de los productos y la dimensión que alcanzaría el
“trato especial y diferenciado”, así como la definición de un cronograma tentativo de los
ritmos que deberá seguir el proceso.
Como parte de los compromisos asumidos en la reunión de Bello Horizonte,
representantes de la CARICOM y el MERCOSUR se reunieron en Trinidad y Tobago los días
24 y 25 de febrero de 2005. En esta primera Ronda, hubo intercambio de información
acerca de los respectivos procesos de integración, así como de las negociaciones
comerciales en curso con terceros países y bloques de países, dejando para una etapa
posterior lo referido tanto a las disciplinas comerciales como al cronograma de
negociación con el fin de llegar en el mediano plazo a la firma de un Acuerdo de Libre
Comercio.
El lo que hace a otros aspectos de las relaciones externas, destacan un conjunto de
aspectos referidos al establecimiento de vínculos con otros países como son la
reactivación –después de un período de ocho años- del Consejo sobre Comercio e
Inversión CARICOM-Estados Unidos. Dicha reactivación se decidió en el marco de la
reunión sostenida en Washington el 13 de octubre de 2006, entre representantes de la
Oficina de Comercio de los Estados Unidos y de la CARICOM con el objetivo de
fortalecer la cooperación y las relaciones económicas y comerciales en beneficio
mutuo.
También como parte del relacionamiento externo de los países caribeños, y teniendo
como antecedente el TLC firmado entre Costa Rica y CARICOM el 9 de marzo de 2004,
el 15 de noviembre de 2005 entró en vigencia el TLC entre Costa Rica y Trinidad Tobago,
primer país caribeño de los doce que firmaron el TLC con Costa Rica en realizar el
intercambio de notas para la ratificación del mismo. En la misma dinámica, el 30 de abril
de 2006 entró a regir el TLC entre Costa Rica y Guyana y el 1 de agosto entró en vigor el
TLC entre Costa Rica y Barbados una vez que este país concluyó sus procesos legales
internos y realizó el intercambio de notas de ratificación con el representante de Costa
Rica. Se espera que los otros nueve países (Antigua y Barbuda, Belice, Dominica,
Granada, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, así
como Surinam) avancen en la ratificación respectiva para la vigencia plena de este TLC
centroamericano y caribeño.
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Relaciones Intrarregionales
22
CUADRO 3
Comunidad del Caribe: Hechos e Instituciones relevantes
-Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de
los Países Miembros
-Consejo de Ministros de la Comunidad
Consejos Ministeriales:
-Consejo para la Planificación Financiera (COFAP)
-Consejo para el Desarrollo Económico y Comercial
(COTED)
-Consejo para las Relaciones Exteriores y de la
Comunidad (COFCOR)
-Consejo de Desarrollo Humano y Social (COHSOD)
Secretaría de la Comunidad
Comités de la Comunidad
-Comité de Asuntos Legales
-Comité de Presupuesto
-Comité de Gobernadores de Bancos Centrales
-Corte de Justicia del Caribe
-Asamblea de parlamentarios de la Comunidad
Instituciones de la Comunidad
-Agencia Caribeña de Respuesta a Emergencia a
Desastres (CDERA)
-Instituto Meteorológico Caribeño (CMI)
-Organización Meteorológica Caribeña (CMO)
-Corporación Caribeña para la Alimentación (CFC)
-Instituto Caribeño de la Salud Ambiental (CEHI)
-Instituto Caribeño de Desarrollo e Investigación
Agrícola (CARDI)
-Centro Regional Caribeño para la
Educación y búsqueda de asistentes de
salud veterinaria pública y de salud animal
(REPAHA)
-Asociación de Parlamentarios de la
Comunidad Caribeña (ACCP)
-Centro Caribeño para la Administración
del Desarrollo (CARICAD)
-Instituto Caribeño de Nutrición y
Alimentación (CFNI)
Instituciones Asociadas de la Comunidad
-Banco Caribeño de Desarrollo
-Universidad de las Indias Occidentales
-Instituto Caribeño de Leyes (CLI)
-Universidad de Guayana (UG)
-Secretaría de la Organización de Estados
del Caribe Oriental (OECS)
Otros organismos:
-Congreso Caribeño del Trabajo.
-Asociación Caribeña de Industria y
Comercio (CAIC).
-Se adopta la Declaración sobre
Gobernabilidad y Desarrollo Integrado.
-Se pone en funcionamiento la Maquinaria
de Negociación Regional del Caribe.
-Se avanza en la puesta en marcha de la
Corte Caribeña de Justicia (CCJ)
-Establecimiento del Fondo de
Estabilización Regional.
-Implementación del Programa Regional
de Transformación Económica.
3. La Comunidad Andina (CAN)
Por lo que se refiere a la evolución de la Comunidad Andina en los últimos años,
interesa señalar que, como parte de su desempeño, se presentaron un conjunto de
elementos que muestran la complejidad de este esquema de integración así como los
retos y desafíos de todo tipo a que deberán hacer frente sus Estados Miembros si quiere
avanzar hacia grados más elevados de integración. Entre los aspectos relevantes que se
recogen, destaca en primer lugar la salida de Venezuela de la CAN, como una
expresión más de las diferentes visiones existentes en relación con los rumbos y ritmos del
proceso integrador andino y poniendo énfasis en que la salida de Venezuela no significa,
ni mucho menos, que esas distintas visiones hayan dejado de estar presentes o vayan a
atenuarse por el hecho mismo de haberse reducido la membresía de la Comunidad. En
segundo lugar, y como parte de la revisión de lo sucedido en la dinámica institucional, se
muestran algunos de los aspectos más destacados de su evolución como la
incorporación en menos de dos años de cinco países a la CAN como Miembros
Asociados y el recuento de lo sucedido en este lapso con el Arancel Externo Común y la
Unión Aduanera en el espacio andino. Por último, se aborda lo relativo a las relaciones
externas de los países de la CAN y, dentro de dichas relaciones se presenta el estado
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
23
que guardan las conversaciones con la Unión Europea para concretar un Acuerdo de
Asociación, y se muestra también el camino que han seguido Colombia, Perú y
eventualmente Ecuador, es decir tres de los cuatro miembros de la CAN, al suscribir un
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, así como los distintos resultados obtenidos
y el estado que guarda el proceso hasta el momento.
Por lo que se refiere a la salida de Venezuela interesa destacar que, sin lugar a dudas, lo
acontecido en los últimos tres o cuatro años en la Comunidad Andina viene a ser la
expresión más concentrada de los grados de complejidad presentes en el escenario
político institucional en América Latina y el Caribe. En efecto, en el espacio andino se
agrupa un conjunto de visiones no sólo diferentes sino en muchos sentidos contrapuestas
respecto a la concepción general del desarrollo, al tipo de proyecto y formas de
funcionamiento de la economía, al tipo de inserción en el conjunto de la economía
mundial, a la priorización de los vínculos con los demás países y regiones, así como
también respecto de los rumbos, velocidades, componentes, mecanismos, herramientas
e instrumentos con los cuales llevar adelante dicha concepción general.
En cuanto a la integración andina, no cabe duda que el elemento central de lo ocurrido
recientemente tiene que ver con la salida de Venezuela de este esquema subregional
con todo lo que ello implica en términos de cuestionamiento al tipo de integración que
desde la perspectiva venezolana se está impulsando en la Comunidad Andina y
también en términos de la incapacidad para evitar la anunciada salida del Estado
Miembro de mayores dimensiones en términos de su participación al producto interno
bruto regional y en el monto de las exportaciones comunitarias.
Fue el 22 de abril de 2006 cuando Venezuela informó formalmente su decisión de
denunciar el Acuerdo de Cartagena por medio de un comunicado enviado por su
canciller a la Secretaría General de la CAN. Después del anuncio de esta determinación,
el 13 de junio de 2006 los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en el marco
de la Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino, abordaron la problemática
existente en la Comunidad y decidieron dar por superada la crisis generada después de
la denuncia de Venezuela del Acuerdo de Cartagena. Como un tercer punto en el
desarrollo de este evento, el 13 de agosto de 2006 la Comunidad Andina y Venezuela
firmaron un Memorando de Entendimiento en el que acuerdan el mantenimiento de las
ventajas comerciales recibidas y otorgadas de conformidad con el Programa de
Liberación del área andina.
También como parte del funcionamiento de la Comunidad Andina, es importante
señalar que las reiteradas postergaciones a la plena aplicación del Arancel Externo
Común constituyen uno de los problemas más evidentes en el ámbito comercial en el
desempeño de los Estados Miembros. Una breve revisión de lo sucedido en torno a dicho
Arancel, muestra que en las postergaciones dictadas por los miembros de la Comisión de
la Comunidad Andina subyacen una serie de problemas y resistencias, como expresión
de las posturas encontradas que sostienen los países que conforman el espacio
comunitario y, en tal sentido, una revisión de las Decisiones 370, 535, 569, 577, 580 y 612,
entre otras, confirma los distintos puntos de vista, enfoques y prioridades para su
inmediata aplicación.
A pesar de lo anterior, al interior de la estructura institucional de la CAN siguieron
realizándose esfuerzos encaminados a abordar en mejores términos el conjunto de
componentes de la política comercial y, en tal sentido, y como parte de las acciones
más recientes, la Comisión decidió, mediante la Decisión 653 del 15 de noviembre de
2006, actualizar la Nomenclatura Andina (NANDINA), con el fin de facilitar la
identificación y clasificación de las mercancías, las estadísticas de comercio exterior y
Secretaría Permanente
24
Relaciones Intrarregionales
otras medidas de política comercial relacionadas con la importación y exportación de
mercancías y, en ese mismo sentido, el 29 de noviembre de 2006, mediante la Decisión
657, la Comisión decidió la actualización del Arancel Integral Andino (ARIAN).
Aunado a lo anterior, el fortalecimiento de la institucionalidad andina continuó su
proceso mediante la aplicación de una serie de acciones de distinto orden que
confluyeron a apuntalar dicha estructura institucional y entre las cuales se encuentran:
-
La realización de la Primera Reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, celebrada en Paracas, Perú, los días
31 de marzo y 1 de abril de 2005, en la que se dio a conocer la “Declaración de
Paracas” que, entre algunos de sus principales acuerdos, anuncia la revisión y
evaluación del Plan Andino de Seguimiento de la Cumbre de Johannesburgo 20032005, así como la actualización y priorización de la Agenda Ambiental Andina;
encarga al Comité Andino de Autoridades Ambientales la realización de una
propuesta de diseño del Instituto Andino de Biodiversidad; señala acciones para
elaborar el régimen andino de protección de los conocimientos tradicionales; y,
expresa su desacuerdo con el propósito de “avanzar hacia un régimen internacional
de carácter jurídicamente vinculante para la conservación y uso sustentable de
todos los tipos de bosques”, que será tema de discusión en el V Foro de Naciones
Unidas sobre Bosques.
-
El establecimiento, el 16 de julio de 2006, de un Fondo para el Desarrollo Rural y la
productividad Agropecuaria para promover las zonas rurales, garantizar la seguridad
alimentaria y desarrollar el sector agropecuario
-
La aprobación de la nueva Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, la cual
refuerza el principio de responsabilidad compartida sobre la base de adoptar un
enfoque integral y sostenible.
-
La creación, el 18 de julio de 2005, del Comité Andino de Autoridades Reguladoras
del Mercado de Valores el cual dará asesoramiento a la CAN para promover el
proceso de integración de los mercados de valores de los países miembros,
protegiendo a los pequeños inversores así como el desarrollo eficiente de dichos
mercados.
-
La concreción, el 1 de enero de 2006, de la zona de libre comercio andina (ZLCA) la
cual queda totalmente configurada y perfeccionada al concluir Perú el proceso de
desgravación arancelaria previsto en la Decisión 414 del 30 de julio de 1997.
-
El nombramiento por primera vez, mediante elecciones directas, universales y
secretas, de los representantes peruanos al Parlamento Andino.
-
La aprobación, el 13 de junio de 2006, de la Decisión 633, por medio de la cual se
equipara el número de magistrados del Tribunal de Justicia de la CAN con el número
de países miembros de dicha Comunidad (4) con lo que dicho órgano podrá
continuar cumpliendo normalmente con sus funciones.
También dentro de las acciones emprendidas institucionalmente para el fortalecimiento
del esquema comunitario está la incorporación de los primeros Miembros Asociados a la
CAN y así, mediante la Decisión 613 del 7 de julio de 2005, el Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores otorgó la condición de Miembro Asociado de la CAN a
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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25
En el mismo orden, el 20 de septiembre de 2006 se aprobó la Decisión 645 que le otorgó
a Chile la condición de País Miembro Asociado de la Comunidad Andina. Más adelante,
el 24 de noviembre de 2006, se conformó la Comisión Mixta Comunidad Andina-Chile
que estableció los alcances de la participación de Chile como País Miembro Asociado
tanto en los órganos e instituciones de la CAN como en el Acuerdo de Cartagena para
que, finalmente, el 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 666, quedaran establecidos
los mecanismos y medidas en los que participará Chile en su condición de Miembro
Asociado de la CAN, así como la normativa que se aplicará entre los Países Miembros y
Chile.
En lo que se refiere a las relaciones externas de los países miembros de la CAN, lo más
relevante han sido los esfuerzos de este esquema de integración para lograr un Acuerdo
de Asociación con la Unión Europea, lo que constituye uno de los objetivos más
importantes de la Política Exterior Común andina.
Como un primer paso, en enero de 2005 se conoció en Bruselas el lanzamiento oficial por
parte de la Comisión Mixta Andino-Europea, del proceso de “valoración conjunta” del
sistema andino de integración. Dicho proceso es considerado por los países andinos
como una antesala para poder negociar con posterioridad un amplio Acuerdo de
Asociación que incluiría un tratado de libre comercio CAN-Unión Europea. El segundo
paso estuvo dado por la reunión de la Comisión Mixta, realizada en Lima, Perú a
principios de abril de 2005, y en la cual se abordaron una serie de temas que deben ser
sometidos a valoración. Entre ellos se destacó el estado actual del marco jurídico e
institucional en la CAN después de 36 años de la firma del Acuerdo de Cartagena, así
como también lo referido a la elevación del comercio intrazonal de bienes y servicios, los
aspectos relativos a la Unión Aduanera –con énfasis en el establecimiento del Arancel
Externo Común – y la inclusión de los correspondientes aspectos técnicos del proceso de
integración.
Con posterioridad, el 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 667, los países miembros
de la CAN dan a conocer el “Marco general para las negociaciones del Acuerdo de
Asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea” en cuyo artículo 1
reconocen la existencia de diferentes niveles de desarrollo y enfoques económicos al
interior de la CAN, los cuales deberán tomarse en cuenta en la negociación conjunta
del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea con el fin de negociar diferentes
niveles de alcance y profundidad en los temas y compromisos de dicho Acuerdo. El
artículo 2 de esta Decisión expresa que las asimetrías entre la CAN y la Unión Europea, así
como al interior mismo de la Comunidad Andina, serán reconocidas en los compromisos
que las partes asuman, asegurando un Trato Especial y Diferenciado para Bolivia y
Ecuador.
Simultáneamente al avance de ese proceso de negociación conjunta, otro elemento
importante son las mencionadas negociaciones que desde mayo de 2004 desarrollaron
Colombia, Ecuador y Perú con Estados Unidos para suscribir un Tratado de Libre
Comercio. Si bien en estas negociaciones no se encuentra involucrada la estructura
institucional de la CAN, el hecho de que en las mismas participen tres de sus países
miembros debe ser tomado en cuenta dado el posible efecto que el resultado de las
negociaciones podría arrojar sobre el conjunto del esquema andino de integración.
El balance que puede hacerse de las negociaciones entre Colombia, Perú y Ecuador
con Estados Unidos, muestra que se estuvo en presencia de un proceso caracterizado
por una fuerte intensidad en una primera etapa pero todavía con pocos resultados en
relación a lo esperado si se tiene en cuenta que para los gobiernos andinos, estos TLC’s
representan un segundo paso en las posibilidades de acceso en mejores condiciones al
Secretaría Permanente
26
Relaciones Intrarregionales
mercado norteamericano, después de contar con las facilidades que les otorga la Ley
de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA). Por medio de
ésta, Washington ha permitido el acceso en condiciones preferenciales a un conjunto de
bienes provenientes de los países andinos, en tanto que para el gobierno
estadounidense estos tratados comerciales significan la posibilidad de estrechar vínculos
con países que tienen un perfil geopolítico relevante dentro de su esquema de
seguridad regional.
Hasta la fecha, el Tratado de Libre Comercio Perú-Estados Unidos que fue suscrito el 8 de
diciembre de 2005 en Washington y ratificado por Perú el 29 de junio de 2006, aún no ha
sido ratificado por el congreso de los Estados Unidos. Por lo que hace al Tratado de Libre
Comercio Colombia-Estados Unidos, este fue suscrito el 28 de febrero de 2006 y también
continúa sin ser ratificado por el congreso estadounidense. En cuanto al TLC EcuadorEstados Unidos, las negociaciones se encontraban bastante avanzadas y parecía
acercarse la fecha para su suscripción, pero en mayo de 2006 el gobierno
estadounidense las suspendió a raíz de las sanciones de Ecuador contra la empresa
petrolera Occidental, y todo parece indicar que el concretar la firma dejó de ser una
prioridad para el gobierno ecuatoriano.
Finalmente, para estos tres países el escenario más cercano de su relación con Estados
Unidos podría estar enmarcado en la continuación del esquema de preferencias
arancelarias previstas en la ATPDEA y en esa dirección han estado haciendo sus
esfuerzos ante la inmovilidad de los congresistas estadounidenses para decidir a favor de
la ratificación de los dos Tratados ya suscritos en 2006.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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27
CUADRO 4
Comunidad Andina: Hechos e Instituciones relevantes
Instituciones producto del Acuerdo de Cartagena,
1969.
-Consejo Presidencial Andino
-Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
-Comisión de la Comunidad Andina.
-Secretaría General de la Comunidad Andina.
-Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
-Parlamento Andino..
-Consejo Consultivo Empresarial Andino.
-Consejo Consultivo Laboral Andino.
-Corporación Andina de Fomento, CAF.
-Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR)
-Convenio Simón Rodríguez
-Universidad Andina Simón Bolívar
-Convenio Andrés Bello
-Convenio Hipólito Unanue
Creación del Consejo de Turismo. Decisión 36, marzo
de 1971.
-Creación del Consejo de Asuntos Sociales. Decisión
39, julio de 1971.
-Creación del Consejo de Salud. Decisión 68,
noviembre de 1972.
-Creación del Consejo de Integración Física. Decisión
71, junio de1973.
-Creación del Consejo Agropecuario. Decisión 76,
mayo de 1974.
-Aprobación del Instrumento Andino de Seguridad
Social. Decisión 113, febrero de 1977.
-Aprobación del Instrumento Andino de Migración
Laboral. Decisión 116, febrero de 1977.
–Creación del Consejo de Asuntos Aduaneros.
Decisión 166, diciembre de 1981.
-Creación del Consejo de Política Industrial. Decisión
178, mayo de 1983.
-Creación del Consejo Andino de Ciencia y
Tecnología. Decisión 179, mayo de 1983.
-Creación del Comité Andino de Autoridades de
Transporte Terrestre CAATT. Decisión 434, junio de
1998.
-Creación del Comité Andino de Autoridades
Ambientales CAAAM. Decisión 435, junio de 1998.
-Adscripción del Convenio Hipólito Unanue al Sistema
Andino de Integración. Decisión 445, agosto de 1998.
-Se crea el documento de viaje denominado
“Pasaporte Andino” el cual podrá ser utilizado por los
nacionales de los Países Miembros de la CAN en sus
movimientos migratorios (Decisión 504)
-Aprobación del Plan Andino de Cooperación para la
Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos.
Decisión 505, publicada en la Gaceta Oficial 680, del
28 de junio de 2001.
-Los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de
la CAN aprueban la Carta Andina para la Paz y la
Seguridad que establece los principios de una política
comunitaria de seguridad en la subregión.
-En el marco de la II Cumbre Sudamericana de Jefes
de Estado, los presidentes de la CAN adoptan la
Carta Andina para la Promoción y Protección de los
Derechos Humanos.
-Creación del Comité Andino para la Prevención y
Atención de Desastres (CAPRADE), Decisión 529, del 7
de julio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial 814
del 9 de julio de 2002.
-Entra en vigencia el Protocolo de Sucre, que
introduce modificaciones sustanciales en el texto
actual del Acuerdo de Cartagena.
-Los Presidentes de la CAN refrendan, en su XIV
reunión celebrada en Quirama, Colombia, la nueva
orientación estratégica del proceso de integración.
-Creación del Comité Andino de Identificación y Estado
Civil (CAIEC) Decisión 550, publicada en la Gaceta Oficial
938 del 27 de junio de 2003.
-Creación del Consejo Electoral Andino (CEA), Decisión
551, publicada en la Gaceta Oficial 938, del 27 de junio
de 2003.
-Creación del Comité Andino de titulares de Organismos
de Cooperación Internacional de la Comunidad Andina,
Decisión 554, publicada en la Gaceta Oficial 938, del 27
de junio de 2003.
-Creación del Consejo de Ministros de Energía,
Electricidad, Hidrocarburos y Minas de la Comunidad
Andina, Decisión 557, publicada en la Gaceta Oficial 938,
del 27 de junio de 2003.
-Creación del Comité Andino de Autoridades de
Promoción de Exportaciones (CAAPE), Decisión 566,
publicada en la Gaceta Oficial 977, del 4 de septiembre
de 2003.
-Los gobiernos de Colombia, Ecuador y Venezuela
suscriben con los países del MERCOSUR, en el marco de la
ALADI, un Acuerdo de Complementación Económica
(ACE 59), mediante el cual establece una zona de libre
comercio vigente a partir del 1° de julio de 2004.
-Creación del Consejo Consultivo Andino de Autoridades
Municipales, Decisión 585, publicada en la Gaceta Oficial
1067, del 14 de mayo de 2004.
-Creación del Consejo Andino de Ministros de Desarrollo
Social, Decisión 592, publicada en la Gaceta Oficial 1091,
del 16 de julio de 2004.
-Creación del Consejo de Ministros de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina, Decisión
596, publicada en la Gaceta Oficial 1092, del 16 de julio
de 2004
-Primera Reunión del Consejo de Ministros de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad
Andina, celebrada en Paracas, Perú, los días 31 de marzo
y 1 de abril de 2005,
-Establecimiento de un Fondo para el Desarrollo Rural y la
Productividad Agropecuaria para promover las zonas
rurales, garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar el
sector agropecuario (16 de julio de 2006),
-Aprobación de la nueva Estrategia Andina de Desarrollo
Alternativo, que refuerza el principio de responsabilidad
compartida.
-Creación, el 18 de julio de 2005, del Comité Andino de
Autoridades Reguladoras del Mercado de Valores.
-Concreción, el 1 de enero de 2006, de la zona de
comercio andina (ZLCA) la cual queda totalmente
configurada y perfeccionada al concluir Perú el proceso
de desgravación arancelaria.
-Perú nombra, por primera vez, mediante elecciones
directas, universales y secretas, a sus representantes al
Parlamento Andino.
-Se aprueba la Decisión 633 por medio de la cual se
equipara el número de magistrados del Tribunal de
Justicia de la CAN con el número de países miembros de
dicha Comunidad (4).
-Mediante la Decisión 613, del 7 de julio de 2005, el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
otorgó la -condición de Miembro Asociado de la CAN a
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
-El 20 de septiembre de 2006 se aprobó la Decisión 645 que
le otorgó a Chile la condición de País Miembro Asociado
de la Comunidad Andina.
-El 8 de junio de 2007, mediante la Decisión 666, quedan
establecidos los mecanismos y medidas en los que
participará Chile en su condición de Miembro Asociado
de la CAN, así como la normativa que se aplicará entre los
Países Miembros y Chile.
Secretaría Permanente
28
Relaciones Intrarregionales
4. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
En lo que se refiere al desenvolvimiento del MERCOSUR, desde luego que en el
periodo reciente el hecho de mayor importancia ha sido la incorporación de Venezuela
como Estado Parte, acordada en junio de 2006 a través de la firma del correspondiente
Protocolo de Adhesión, a lo que se agrega la solicitud de Bolivia en el mismo sentido,
realizada en Diciembre de 2006 y respecto de la cual en la actualidad se están
definiendo los términos de la incorporación.
El ingreso de Venezuela al MERCOSUR –precedida por su salida de la CAN– y la posible
incorporación futura de Bolivia, aún cuando este último país se mantenga como
miembro de la CAN según lo ha manifestado su gobierno, es evidente que empujan a
una importante redefinición en la configuración de la integración regional, si bien esa
reconfiguración ha estado además concretándose con la puesta en marcha de la
UNASUR, a la cual se hará referencia en particular en el siguiente apartado de este
trabajo, y en la que participan como elementos centrales precisamente los dos
esquemas recién mencionados.
Además de lo recién planteado, durante los últimos años el MERCOSUR ha desplegado
una activa política de vinculación externa y, a la vez que ha ido introduciendo cambios
importantes en su estructura institucional –a los cuales se prestará especial atención–, si
bien todo ello ha estado acompañado de avances sólo parciales y de problemas y
conflictos de diversa magnitud en el interior del esquema.
En lo que se refiere a las relaciones externas del MERCOSUR, en un primer ámbito, el
multilateral, de parte del esquema y principalmente de Brasil ha habido una
participación relevante en la Ronda de Doha de la OMC, jugando un rol de liderazgo en
el “Grupo de los 20” formado en torno a la negociación del tema agrícola y a la
exigencia hacia los países desarrollados de que reduzcan los subsidios. En un segundo
nivel, el esquema ha iniciado negociaciones para firmar TLC’s con un número importante
de contrapartes, si bien los resultados hasta la fecha han sido escasos. Además de las
negociaciones del ALCA, en las cuales el MERCOSUR jugó un papel importante, al
encabezar las posiciones de no firma bajo las condiciones pretendidas por los EE.UU., las
negociaciones para el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea han permanecido
estancadas desde hace ya varios años, aunque en diversos momentos ambos bloques
han reiterado su disposición a acelerar el proceso negociador.
Además de esas negociaciones con EE.UU. y la Unión Europea, y sin considerar el
proceso con la CAN en el marco de la UNASUR, el MERCOSUR ha sostenido
negociaciones, o conversaciones previas al inicio de negociaciones, con México,
CARICOM, Panamá, Cuba, República Dominicana y el SICA, de dentro de la región, y
con Egipto, Canadá, Consejo de Cooperación del Golfo, Corea del Sur, Israel,
Marruecos, Unión Aduanera de África del Sur e India como contrapartes externas a la
región. De todo ello se ha logrado sólo algunos Acuerdos Marco de Cooperación
Económica y un par acuerdos de preferencias arancelarias con los dos últimos países.
En lo que respecta a la estructura institucional del MERCOSUR, lo más reciente e
importante ha sido la puesta en marcha del PARLASUR, con sede en Montevideo, cuyo
Protocolo constitutivo se aprobó en diciembre de 2005 y cuyas primeras resoluciones las
adoptó en mayo de 2007. Según se establece en dicho Protocolo [Consejo del Mercado
Común, 2005], el PARLASUR hasta 2010 estará integrado por miembros de los
parlamentos nacionales y desde ahí en adelante por representantes electos para cuatro
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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29
años, por sufragio universal, directo y secreto, los cuales desde 2014 serán votados en la
misma fecha en todos los países, el “Día del MERCOSUR Ciudadano”.
Entre las competencias del Parlamento, el Protocolo establece las siguientes: velar por la
observancia de las normas del MERCOSUR y por la preservación del régimen
democrático en los Estados Partes; elaborar y publicar anualmente un informe sobre la
situación de los derechos humanos en los Estados Partes; efectuar pedidos de informes u
opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR sobre
cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; invitar, a representantes
de los órganos del MERCOSUR, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de
integración; recibir a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, al inicio y al fin de cada
semestre, para que presente el programa de trabajo y el informe sobre las actividades
realizadas, respectivamente; realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo
Económico-Social; recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios,
peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, relacionadas con actos u
omisiones de los órganos del MERCOSUR; emitir declaraciones, recomendaciones e
informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; proponer
proyectos de normas del MERCOSUR para su consideración por el Consejo del Mercado
Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento; elaborar estudios y
anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones
nacionales de los Estados Partes; desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los
Parlamentos nacionales y mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de
terceros Estados y otras instituciones legislativas; y recibir dentro del primer semestre de
cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del MERCOSUR
del año anterior.
La adopción de decisiones en el Parlamento se hace por mayoría simple (más de la
mitad de los Parlamentarios presentes), mayoría absoluta (más de la mitad del total de
los miembros del Parlamento), mayoría especial (dos tercios del total de los miembros del
Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes) o mayoría
calificada (mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de
cada Estado Parte), siendo el propio Parlamento el que en su Reglamento Interno
establezca las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos.
Respecto de la integración del Parlamento, en el mismo Protocolo se establecieron dos
etapas: en la primera, del 31/12/2006 al 31/12/2010, el Parlamento estará integrado por
dieciocho parlamentarios por cada Estado Parte; en la segunda, del 1/1/2011 al
31/12/2014, estará integrado “de conformidad a un criterio de representación
ciudadana”, el cual será establecido durante el año 2007 por decisión del Consejo del
MERCOSUR y a propuesta del Parlamento adoptada por mayoría calificada.
También en el ámbito de la institucionalidad del MERCOSUR, el proceso de creación del
Parlamento fue precedido por la introducción de los cambios en los mecanismos de
solución de controversias previstos por el Protocolo de Olivos creado en febrero de 2002 –
y que reemplazó al Protocolo de Brasilia de 1991–, los cuales han sido pasos importantes
en el desarrollo de la estructura institucional del proceso integracionista, dadas las
constantes desavenencias que se venían presentando entre los países miembros ante las
diferencias de interpretación jurídica y la distinta aplicación que frecuentemente se
hacía de las Decisiones, Resoluciones y Directivas emanadas de los órganos políticos del
esquema.
Secretaría Permanente
30
Relaciones Intrarregionales
Así, en diciembre de 2003 se aprobó el Reglamento del Protocolo de Olivos y en enero
de 2004 entró en vigor dicho Protocolo y se constituyó el Tribunal Permanente de
Revisión previsto en él, instalándose dicho Tribunal en agosto de 2004 y emitiendo su
primer laudo en diciembre de 2005 y la primera opinión consultativa en abril de 2007.7
Otra modificación ya en marcha en la arquitectura institucional del MERCOSUR, fue la
creación en octubre de 2003 de la Comisión de Representantes Permanentes del
MERCOSUR (CRPM), con sede en la ciudad de Asunción, Paraguay y cuyas formas de
funcionamiento fueron definidas en marzo de 2004. Dicha Comisión, está integrada por
los Representantes Permanentes de cada Estado Parte del MERCOSUR y por un
Presidente y tiene como competencias asistir al Consejo del Mercado Común y a la
Presidencia Pro Tempore en las actividades que le sean requeridas, presentar iniciativas
al Consejo y afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el
MERCOSUR.
El Presidente de la CRPM, además de presidir los trabajos de la Comisión, “podrá
representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros países, grupos de países y
organismos internacionales” y es “una personalidad política destacada, de nacionalidad
de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Común a
propuesta de los Señores Presidentes de los Estados Partes”, nominación que recayó en
Eduardo Duhalde de 2003 a 2005 y en Carlos Álvarez de 2005 a 2007.
El actual Presidente del CRPM, ha enfatizado la necesidad del fortalecimiento
institucional del MERCOSUR, presentando en tal sentido, en los primeros meses de 2006,
un Programa de Trabajo, en el cual propuso un conjunto de “ejes estratégicos”, así como
la creación de varias instituciones, las cuales fueron aprobadas en la Cumbre de Jefes
de Estado de Córdoba de julio de 2006 y en cuyo diseño se ha venido avanzando: el
Observatorio Democrático del MERCOSUR, el Instituto Social del MERCOSUR y el Instituto
Social de Capacitación.
Estrechamente asociado a lo anterior, un tema sobre el cual se ha venido discutiendo en
las estructuras del MERCOSUR es el referido a una posible reforma institucional del
esquema, si bien hasta la fecha los avances al respecto han sido pocos. A partir de una
propuesta presentada por Brasil y Paraguay ante el GMC en octubre de 2005, que entre
otros puntos incluía la reforma de la estructura institucional del MERCOSUR y la
adecuación y fortalecimiento de la Secretaría, en la XXX reunión extraordinaria del GMC
del 5 de diciembre de 2005 Paraguay presentó un proyecto de Decisión referido a la
reforma institucional, el que se elevó al Consejo del Mercado Común y fue aprobado por
éste, con lo cual se creó un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel encargado de elaborar una
propuesta integral de Reforma Institucional del MERCOSUR (GANRI), con el encargo de
presentar dicha propuesta antes de diciembre de 2006, plazo que posteriormente fue
extendido hasta diciembre de 2007.
7
En dicha opinión consultativa, se emiten un conjunto de consideraciones respecto a la
prevalencia del derecho de la integración sobre el derecho público y privado de los Estados Parte.
Al respecto, en el texto de la opinión consultativa se plantea:
“En un sistema de integración, en realidad lo que existe es un orden público regional que
precisamente hace imperiosa la prevalencia de la norma de un derecho de integración por
sobre cualquier otra ley nacional en sentido lato, que pudiere ser correctamente tipificada
como de orden público en cualquiera de sus modalidades. Es precisamente ese orden público
regional el custodio y la garantía de la imperatividad de cualquier norma del Derecho de
Integración y, en consecuencia, este concepto de orden público debe prevalecer como regla
general por sobre cualquier otro concepto de orden público dentro del espacio de integración
en cuestión.”
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
31
Junto con esa prórroga del plazo en su XXXI Reunión Ordinaria de diciembre de 2006, el
CMC en su decisión N° 29/06 definió los “Lineamientos para La Reforma Institucional del
MERCOSUR”, según los cuales la propuesta de reforma deberá incluir: la reestructuración
de los órganos decisorios del MERCOSUR y de sus foros subordinados, incluyendo sus
competencias; el perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y
aplicación de la normativa del esquema; analizar la posible creación de órganos en el
ámbito del MERCOSUR para la administración de políticas comunes; la optimización de
las funciones y competencias de la Secretaría del MERCOSUR, conforme las necesidades
del proceso; el perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del
MERCOSUR y el fortalecimiento de sus órganos institucionales; y, la adopción de un
presupuesto que financie integralmente la estructura institucional del MERCOSUR.
Posteriormente, en su reunión de enero de 2007 el Consejo instruyó al GANRI para
proponer ajustes al Protocolo de Olivos antes de junio de 2007.
Otro aspecto en el cual también siguen subsistiendo problemas y que apunta
claramente a una falta de efectividad de las normativas que se definen en el
MERCOSUR, es el todavía bajo nivel en que las normas del esquema se aplican en las
partes contratantes, problema éste que se retomará posteriormente por cuanto también
se presenta en la CAN, si bien en el caso del MERCOSUR se pretende enfrentarlo a través
de una de las competencias del Parlamento (la número 12), que le permite la
elaboración de dictámenes, en un plazo de 90 días, sobre todos los proyectos de normas
que requieran aprobación legislativa, lo que se acompaña –si el órgano decisorio del
MERCOSUR está conforme con el dictamen– de un plazo de 45 días para que los Estados
Parte remitan la norma a sus respectivos Parlamentos y otro plazo de hasta 180 días para
que los Parlamentos nacionales consideren la norma comunitaria.
Un avance importante ocurrido en el funcionamiento del esquema, ha sido la creación y
puesta en marcha del “Fondo Para La Convergencia Estructural del MERCOSUR”
(FOCEM). En diciembre de 2003, en la Decisión Nº 27/03 el Consejo del MERCOSUR [2003]
planteó “promover, en el curso del año 2004, los estudios para el establecimiento en el
MERCOSUR, de Fondos Estructurales destinados a elevar la competitividad de los socios
menores y de aquellas regiones menos desarrolladas” y su creación fue establecida en la
decisión Nº 45/04 de diciembre de 2004 del Consejo, en la que se definió además que el
FOCEM estaría “destinado a financiar programas para promover la convergencia
estructural, desarrollar la competitividad y promover la cohesión social, en particular de
las economías menores y regiones menos desarrolladas; apoyar el funcionamiento de la
estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración.” [Consejo Del
Mercado Común 2004].
Seis meses después, en junio de 2005, el Consejo a través de la Decisión Nº 18/05 definió
los objetivos del FOCEM –que se señaló en el párrafo anterior–, los programas que con él
se apoyarán y los montos y porcentajes con que los países participarán en la integración
y uso del Fondo:
¾
En lo que respecta a los programas, en la decisión se plantea que estos serán cuatro:
•
Programa I, de “convergencia estructural”, al que se destinarán prioritariamente
los recursos del FOCEM durante los primeros 4 años y en el cual los proyectos
“deberán contribuir al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y
regiones menos desarrolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de
integración fronteriza y de los sistemas de comunicación en general”;
Secretaría Permanente
32
¾
Relaciones Intrarregionales
•
Programa II, de “desarrollo de la competitividad”, con proyectos que “deberán
contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo
procesos de reconversión productiva y laboral que faciliten la creación de
comercio intra MERCOSUR, y proyectos de integración de cadenas productivas y
de fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada en los aspectos
vinculados a la calidad de la producción (estándares técnicos, certificación,
evaluación de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.); así como a la
investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos”;
•
Programa III, de “cohesión social”, cuyos proyectos “deberán contribuir al
desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera, y podrán incluir proyectos
de interés comunitario en áreas de la salud humana, la reducción de la pobreza
y el desempleo”;
•
Programa IV, de “fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de
integración”, al que podrá destinarse durante los primeros cuatro años hasta un
0.5% de los recursos del Fondo y cuyos proyectos “deberán atender la mejora de
la estructura institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo.”
En cuanto a la integración y uso del Fondo, se establece que el monto total anual del
aporte de los Estados parte será de 100 millones de dólares correspondiendo un 70%
a Brasil, 27% a Argentina, 1% a Paraguay y 2% a Uruguay, en tanto que en el uso del
Fondo la participación será de 10% para proyectos presentados por Brasil, 10% para
proyectos de Argentina, 32% para Uruguay y 48% para Paraguay, debiendo aportar
con recursos propios cada país un mínimo de 15% del valor total de sus proyectos. Así
también, en la misma decisión se estableció que “el Grupo de Alto Nivel sobre
Convergencia Estructural del MERCOSUR y Financiamiento del Proceso de
Integración elaborará el proyecto de Reglamento del FOCEM a más tardar el 30 de
noviembre de 2005”, y que “el FOCEM comenzará a trabajar a través de la
metodología de proyectos piloto con fuerte impacto en los ciudadanos del
MERCOSUR.”
En diciembre de 2005, el Consejo del MERCOSUR aprobó el Reglamento del FOCEM y en
diciembre de 2006 aprobó el primer presupuesto del Fondo por un total de 125 millones
de dólares, luego de lo cual en los primeros cinco meses de 2007 se asignaron recursos
para un total de 14 proyectos piloto: 6 de Paraguay, 5 de Uruguay, 1 del Comité
MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa y 2 de la Secretaría del MERCOSUR.
Sin embargo, y a pesar del avance que implica la puesta en marcha del FOCEM, todo
indica que el tema de las asimetrías está lejos de haber sido resuelto, e incluso hay
señales de que dicho tema se ha constituido en un muy importante foco de conflicto en
el interior del esquema, ya no principalmente por los reclamos que al respecto ha venido
haciendo Argentina hacia Brasil, sino por los que realizan Uruguay y Paraguay hacia los
otros dos Estados Parte, lo cual se viene a sumar a otros temas no resueltos de conflicto,
de los cuales el más conocido es el de las papeleras.
En diciembre de 2006 el Consejo emitió un conjunto de “Directrices para un Plan para la
Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR”, otorgando 75 días a Paraguay y Uruguay
para que entregaran propuestas identificando objetivos e instrumentos sobre el tema, de
tal manera que en 2007 el Grupo Mercado Común deberá presentar ante el Consejo un
Proyecto de Decisión, y a ello se agregó, en enero de 2007, la Decisión del mismo
Consejo de crear un Grupo Ad Hoc a nivel de viceministros para examinar las propuestas
que en ese entonces ya habían sido presentadas.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
33
Respondiendo a las Directrices del Consejo, tanto Paraguay como Uruguay entregaron
dos documentos cada uno, los cuales interesa reseñar brevemente por cuanto reflejan
no sólo la importancia que ambos países asignan al problema de las asimetrías, sino
también, particularmente en el caso de Uruguay, el balance fuertemente crítico que se
hace del funcionamiento del MERCOSUR y la exigencia de modificar dicho
funcionamiento en varios de sus contenidos principales.
En el caso de Paraguay, dentro del plazo asignado por el Consejo entregó un primer
documento titulado “Las asimetrías en el MERCOSUR desde la perspectiva de Paraguay”.
En ese documento, se ubica como reto principal “el paso del diseño de medidas
puntuales a la implementación efectiva de políticas comunitarias con un enfoque
solidario e integral para la superación progresiva de las asimetrías” y se destaca para
Paraguay a la mediterraneidad y a la condición de país de menor desarrollo económico
relativo como las dos grandes desventajas de orden estructural, con base en lo cual se
propone a las políticas comunitarias de fomento al desarrollo, a los programas de apoyo
a la competitividad, al acceso a los mercados regionales y del resto del mundo y a la
institucionalidad, como los pilares para la eliminación de las asimetrías, desarrollando
lineamientos para cada uno de esos pilares.
El segundo documento de ese país, titulado “Propuesta de Paraguay” y con fecha de
mayo de 2007, recoge en un primer apartado la opinión de distintos expertos y
organismos internacionales sobre el tema de las asimetrías, luego de lo cual se analizan
diferentes indicadores referidos a la situación del MERCOSUR en materia de asimetrías
(en PIB por habitante, en infraestructura, en salud, en competitividad y en ciencia y
tecnología), argumentando que éstas incluso en algunos casos “se han profundizado
durante los 16 años de vigencia del Tratado de Asunción” y finaliza con una “propuesta
de implementación institucional para la superación de las asimetrías en el MERCOSUR”.
Dicha propuesta, identifica como instrumentos del Plan a los mecanismos netamente
comerciales y a los mecanismos de transferencia, destacando la importancia de estos
últimos en un proceso de integración profunda como el del MERCOSUR. Paraguay
propone la ampliación y profundización del FOCEM y los programas de cooperación, así
como que en una segunda etapa se converja hacia instituciones financieras y de
fomento al desarrollo. Bajo esas condiciones, se produciría en los primeros 10 años una
“convergencia acelerada”, para cuyo logro estiman un monto de inversión necesaria en
Paraguay de 2.266 millones de dólares al año.
En el caso de Uruguay, los dos documentos entregados por el gobierno de ese país
tienen por títulos el primero “Uruguay y el MERCOSUR” y el segundo “Medidas para la
Superación de las Asimetrías en el MERCOSUR”. El primer texto “introduce un enfoque
altamente crítico, que tiene como centro algunos de los componentes clave de la
agenda incumplida del proceso de integración. Tales componentes son los que, en un
marco de fuertes asimetrías, fundamentalmente de tamaño económico, han
determinado una distribución adversa de costos y beneficios desde el punto de vista de
la economía uruguaya.” A lo largo del texto, se destacan distintos problemas del
funcionamiento actual del esquema, así como los perjuicios que la integración ha tenido
para Uruguay, incluyendo “sectores donde sus productores son los relativamente más
eficientes del bloque, dado que los socios no necesariamente han aceptado el ajuste”,
a lo cual se agrega que en las negociaciones del MERCOSUR con otros bloques o países
“no se han obtenido resultados satisfactorios”.
En el documento citado, se proponen medidas para superar el “déficit institucional” del
MERCOSUR, para eliminar las restricciones no arancelarias, para armonizar las políticas
publicas sobre todo en el ámbito tributario y de incentivos, para avanzar hacia una
Secretaría Permanente
34
Relaciones Intrarregionales
efectiva coordinación macroeconómica y para aplicar una nueva estrategia de
integración productiva, así como otras medidas referidas a las reglas de origen y al
arancel externo común. Finalmente, el documento argumenta la necesidad de
“flexibilidad para la negociación con terceros para los socios menores, tanto dentro de
procesos MERCOSUR como a través de procesos propios.”
En el segundo documento presentado por Uruguay se reafirman los contenidos del
primero, y se profundiza en algunos puntos ya mencionados en él. Por una parte, se
desarrolla lo referido a las políticas de incentivos y tributarias, ubicándolas como
componentes importantes “de la agenda incumplida en materia de coordinación y
armonización de políticas públicas”, cuestionando lo sucedido en esos ámbitos y las
propuestas que al respecto han venido planteando Argentina y Brasil. Se argumenta
también la necesidad de avanzar en disciplinas comunes respecto de los incentivos y de
armonizar los impuestos indirectos. En segundo lugar, el documento destaca la
necesidad de avanzar en la eliminación de medidas no arancelarias proponiendo una
nueva metodología y un cronograma que permitiría obtener resultados rápidos. Y, en
tercer lugar, argumenta que existe “una inconsistencia crítica entre la estrategia de
desarrollo nacional y la realidad del proceso de integración regional” para los socios de
menor tamaño económico, lo cual obliga a una reformulación profunda, se propone “la
consideración de flexibilidades” para esos socios.
Para terminar, interesa destacar que en el caso de Uruguay un antecedente inmediato
de los dos documentos recién mencionados es la carta que el presidente Tabaré
Vázquez dirigió en diciembre de 2006 al Presidente de Brasil –y en ese momento
Presidente Pro-Tempore del MERCOSUR– en la cual, a partir de que “existe claro
reconocimiento por parte de los Estados Miembros de una situación de serias dificultades
en el MERCOSUR”, destaca el incumplimiento de metas internas y del objetivo de que el
esquema “fuera plataforma para la inserción en el mundo”, así como “la situación crítica
para Uruguay”. Con base en lo anterior plantea para Uruguay “flexibilidades” que
tendrían por objetivo “compensar los problemas específicos y las asimetrías que
provocan su insatisfacción con el funcionamiento del bloque” y propone cuatro medidas
específicas, de las cuales las tres primeras se refieren al arancel externo común y a la
eliminación del doble cobro de aranceles y la cuarta a la flexibilización de la
negociación externa “a través de la incorporación de bilateralidades”, de tal manera
“que Uruguay y Paraguay puedan explorar y avanzar con terceros países, cuidando de
preservar los intereses de los demás socios del MERCOSUR y el espíritu del mismo.”
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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35
CUADRO 5
Mercado Común del Sur: hechos e Instituciones relevantes
Cumbre de Presidentes del MERCOSUR.
Consejo del Mercado Común (CMC), sobre la base del
Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. El
Consejo se integra con los Ministros de Relaciones
Exteriores y por los Ministros de Economía, o sus
equivalentes, de los Estados Partes.
La Presidencia del Consejo del Mercado Común es
ejercida por rotación de los Estados Partes, en orden
alfabético, por un período de seis meses. El Estado Parte
en ejercicio de esa Presidencia usa la denominación de
Presidencia Pro Témpore. El Consejo del Mercado
Común es el órgano superior del MERCOSUR al cual
incumbe la conducción política del proceso de
integración y la toma de decisiones.
Creación de Reuniones Ministeriales sectoriales.
Decisión No. 5, Brasilia, 1991.
-Se crean las Reuniones de Ministros de Economía y
Presidentes de Bancos Centrales de los Estados Partes.
Decisión 06/91.
-Se crea la Reunión de Ministros de Educación de los
Estados Partes. Decisión 07/91.
-Se crea la Reunión de Ministros de Justicia o sus
equivalentes. Decisión 08/91
-Se crea la Reunión de Ministros de Trabajo. Decisión
16/91.
-Se crea la Reunión de Ministros de Agricultura o
funcionarios de jerarquía equivalente. Decisión 11/92.
-Se crea la Reunión de Ministros de Cultura. Decisión
02/95.
-Se crea la Reunión de Ministros de Salud. Decisión
03/95.
-Se crea la Reunión de Ministros del Interior o de
funcionarios de jerarquía equivalente. Decisión 07/96.
-Se crea la Reunión de Ministros de Industria. Decisión
07/97.
Se suscribe el Protocolo de Olivos para la Solución de
Controversias en el MERCOSUR. 18/II/2002
Se suscribe el Protocolo de Olivos para la Solución de
Controversias en el MERCOSUR. 18/II/2002
Se crea el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza,
Decisión 05/02 del 05/VII/2002.
Se transforma la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR en Secretaría Técnica, Decisión 30/02 del 6
de diciembre de 20002.
Se crea la Comisión de Representantes Permanentes
del MERCOSUR (CRPM), con sede en Montevideo,
como órgano del Consejo del Mercado Común.
Decisión 11/03 del 6 de octubre de 2003. Se nombra
presidente de la Comisión a Eduardo Duhalde (20032005), seguido por Carlos Álvarez (2005-2007).
Se Aprueba el Reglamento del Protocolo de Olivos
para la Solución de Controversias en el MERCOSUR,
Decisión 37/03 del 15/XII/2003.
Entra en vigor, el 1/1/2004, el “Protocolo de Olivos”,
sobre Solución de Controversias en el MERCOSUR,
constituyéndose el Tribunal Permanente de Revisión
con sede en Asunción.
Se crea el Centro MERCOSUR de Promoción de Estado
de Derecho con sede en la ciudad de Asunción,
Paraguay. Decisión 24/04 del 7/VII/2004.
Se crea el Fondo Especial para controversias del
MERCOSUR, Decisión 17/04 del 7 de julio de 2004.
-Se crea el Grupo Ad Hoc sobre Biotecnología
Agropecuaria en el MERCOSUR.
Se aprueba el “Protocolo Adicional al Acuerdo Marco
sobre Medio Ambiente del MERCOSUR en Materia de
Cooperación y Asistencia ante Emergencias
Ambientales”, Decisión 14/04 del 7/VII/2004
Se establece el Fondo para la Convergencia
Estructural del Mercosur (FOCEM) (Decisión 45/04 del
Grupo Mercado Común (GMC);,Protocolo de Ouro
16/12/2004), el cual inicia sus actividades en enero de
Preto, del 17 de diciembre de 1994. El Grupo Mercado
2007.
Común es el órgano ejecutivo del MERCOSUR,
Se firma, el 6 de julio de 2005, el Protocolo de Asunción
integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
sobre Derechos Humanos del MERCOSUR.
miembros alternos por país entre los cuales deben
Entra en vigor, el 7 de diciembre de 2005, el Protocolo
participar de forma obligada representantes de los
de Montevideo, sobre el Comercio de Servicios, que
Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de permitirá una mayor seguridad a los proveedores de
Economía (o equivalentes) y de los Bancos Centrales. El servicios de la región..
Grupo Mercado Común es coordinado por los
Se crea el Parlamento del MERCOSUR el 9 de
Ministerios de Relaciones Exteriores.
diciembre de 2005 (Decisión Nº 23/05), y su sesión
inaugural se celebra el 14/XII/2006.
Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM); Protocolo Con base en el Acuerdo Marco del 8/12/2005, el
de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994. Se integra
4/6/2006 se firma el Protocolo de Adhesión de
por cuatro miembros titulares y cuatro miembros
Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR.
alternos por Estado Parte y es coordinada por los
Ministerios de Relaciones Exteriores. Entre una de sus
Se aprueba la “Propuesta para la Estrategia
funciones está el de ver por la aplicación de los
MERCOSUR de Crecimiento del Empleo”, Decisión
instrumentos de política comercial común en los
04/06 del 20/7/2006
Estados Partes y debe reunirse por lo menos una vez al
Se crea el Instituto Social del MERCOSUR (Decisión
mes.
03/07 del 18/1/2007)
Se constituye un Grupo de Trabajo Ad Hoc para definir
Protocolo de Brasilia para La Solución de Controversias, los términos para la incorporación de Bolivia como
del 17 de Diciembre de 1991.
Estado Parte del MERCOSUR (Decisión 01/07 del
Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC); Protocolo de
18/1/2007)
Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994.
Foro Consultivo Económico-Social (FCES); Protocolo de
Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994.
Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM);
Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994.
Foro de Consulta y Concertación Política, Decisión 18,
Río de Janeiro, 1998.
Secretaría Permanente
36
Relaciones Intrarregionales
5. Una mirada de conjunto a las estructuras y problemas institucionales de la
integración regional
Con base en la descripción ya realizada del comportamiento reciente de los
principales esquemas de la región y en particular de sus estructuras institucionales, en
este apartado interesa presentar un breve panorama general de la situación institucional
de la actual integración latinoamericana y caribeña, destacando algunos problemas
presentes en ella para retomarlos posteriormente al esbozar posibles líneas futuras de
acción.
En el cuadro siguiente, se presenta una síntesis de las estructuras institucionales, del
MERCOSUR, la CAN, el SICA y la CARICOM. De la comparación entre ellas se destaca
que en una primera aproximación general los cuatro esquemas latinoamericanos y
caribeños poseen componentes centrales semejantes:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Un órgano superior de conducción política formado por los presidentes o jefes de
gobierno de los países miembros;
Una conducción ejecutiva de nivel ministerial y, por tanto formada por
representantes gubernamentales de los países miembros;
Un órgano jurisdiccional;
Un órgano parlamentario;
Una conducción sectorial a cargo de los ministros correspondientes;
Un órgano ejecutivo y una secretaría de carácter técnico;
En tres de los cuatro esquemas, instancias de negociación comercial externa;
En tres de los cuatro esquemas, órganos consultivos económico-sociales formalmente
establecidos; e
Instituciones financieras, si bien en un caso ella no pertenece propiamente al
esquema y no hay una plena correspondencia de membresía entre esta y el
esquema.
Una revisión más precisa de la situación actual de los esquemas latinoamericanos y
caribeños de integración, apoyada en la perspectiva que hasta ahora se ha
desarrollado, deja al descubierto tres niveles de insuficiencia institucional: en el
funcionamiento interno de los países de la región en cuanto a la aplicación eficaz de los
compromisos de integración adquiridos; problemas presentes en las actuales estructuras
de cada uno de los esquemas y en los grados muy dispares que entre ellos existen de
consolidación de dichas estructuras; e insuficiencias relacionadas con las dificultades
que habría que enfrentar para adecuar esas estructuras a los fines de un proceso de
articulación y convergencia de la integración regional.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
37
CUADRO 6
Comparación de las estructuras institucionales en cuatro esquemas de integración de
América Latina y el Caribe y en la Unión Europea
ORGANOS
MERCOSUR
COMUNIDAD
ANDINA
SICA
CARICOM
Órgano Supremo/
Conducción política
(Nivel Presidencial)
Cumbre de
Presidentes del
MERCOSUR
Consejo
Presidencial Andino
Reunión de
Presidentes
Conferencia de Jefes
de Gobierno
Mesa de la
Conferencia
Consejo Andino de
Ministros de
Relaciones
Exteriores
Consejo de
Ministros de
Relaciones
Exteriores
Conducción
Ejecutiva/Adop-ción
de normativas
(Nivel Ministerial)
Consejo del
Mercado Común
Comisión de
Representantes
Permanentes
Órgano
Jurisdiccional
Tribunal
Permanente de
Revisión
Tribunal de Justicia
Andino
Órgano
Parlamentario
Parlamento del
MERCOSUR
Parlamento Andino
Conducción
Sectorial
(Nivel Ministerial)
Reuniones
Ministeriales
sectoriales
Reuniones
conjuntas Comisión
y ministros
sectoriales
Consejo
Ministeriales
sectoriales e
intersectoriales
Órgano Ejecutivo
Grupo Mercado
Común
Comisión de
Comercio
Comisión de la
Comunidad Andina
Comité Ejecutivo
Secretaría
Permanente
(Órgano Técnico)
Secretaría del
MERCOSUR
Secretaría General
de la Comunidad
Andina
Secretaría General
del Sistema de la
Integración
Centroamericana
(SG-SICA)
Negociación
Comercial Externa
Negociación en
común/ Vocería
única
Órgano
Consultivo
Económico-Social
Institución
Financiera
Negociación en
común/ Vocería
única
Consejo Consultivo
Foro Consultivo
Empresarial Andino
Económico y Social Consejo Consultivo
Laboral Andino
Corporación
Andina de Fomento
FONPLATA (*)
(CAF) Fondo
Latinoamericano
de Reservas (FLAR)
Corte
Centroamericana
de Justicia
Parlamento
Centroamericano
(PARLACEN)
Consejo de Ministros
de la Comunidad
Corte de Justicia del
Caribe
Asamblea de
Parlamentarios de la
Comunidad
Consejo de
Comercio y
Desarrollo Económico
Consejo de
Relaciones Exteriores
y de la Comunidad
Consejo de Desarrollo
Social y Humano
Consejo de Finanzas
y Planificación
Secretaría de la
Comunidad
Maquinaria de
Negociación
Regional del Caribe
Comité Consultivo
**
Banco
Centroamericano
de Integración
Económica (BCIE)
Banco de Desarrollo
del Caribe
(*) FONPLATA no pertenece al MERCOSUR y fue creado en cumplimiento del artículo 1 del Tratado
de la Cuenca del Plata suscrito en abril de 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay,
esto es, por cuatro países de los que ahora son miembros plenos del MERCOSUR, más Bolivia que es
Estado-asociado.
** Los representantes de distintos sectores o cúpulas económicas participan con derecho de
palabra en las reuniones ministeriales y en la Conferencia de Jefes de Gobierno.
Fuente: Las columnas correspondientes a los esquemas latinoamericanos y caribeños de
integración están tomadas, con algunas modificaciones, de SELA [2002].
Secretaría Permanente
38
Relaciones Intrarregionales
Respecto del funcionamiento interno de los países de la región, debe destacarse que las
deficiencias institucionales en ellos, constituye un obstáculo en las posibilidades de lograr
avances significativos en la amplitud y profundidad del proceso integrador. En efecto, el
desarrollo de la integración regional está permanentemente alterado por las crisis a las
que se ven sometidas las estructuras institucionales de los países de la región, y que con
frecuencia atentan además contra el logro de niveles adecuados de gobernabilidad
que afectan el manejo doméstico de los compromisos adquiridos.
En cuanto al segundo nivel de insuficiencia institucional, éste se refiere a los distintos
grados de desarrollo en las estructuras existentes en los cuatro esquemas subregionales, y
a la necesidad diferenciada de fortalecer, readecuar y, en su caso, crear nuevas
instituciones en el interior de cada uno de ellos. En cada caso, el no atender a dicha
necesidad pone en riesgo la consolidación de los avances logrados como esquema
frente a los desafíos provenientes del exterior y bien puede acentuar los conflictos
internos, derivados de la dinámica misma del proceso, así como de los diversos intereses
en juego que se van poniendo en evidencia en cada país y en la relación entre los
miembros de cada bloque.
Del recuento hecho en la primera parte de este estudio, así como de la revisión
contenida en los estudios “La integración y sus instituciones en América Latina y el
Caribe” [SELA, 2005] y “La institucionalidad de la integración en América Latina y el
Caribe: posibilidades de articulación y convergencia” [SELA, 2005a], se desprende con
claridad la existencia de distintos grados de desarrollo de la estructura institucional y la
consiguiente disparidad en el nivel de complejidad de dicha estructura para cada uno
de los esquemas. Ese distinto nivel de desarrollo institucional o, a la inversa, el diverso
grado de déficit institucional presente en cada uno de ellos, se hace evidente en
aquellos casos en que en un determinado esquema hay una ausencia total de
instituciones que sí existen en los otros, como ocurría con el MERCOSUR antes de que se
pusiera en funciones el Tribunal Permanente de Revisión.
Esa ausencia podía llevar a que “...una norma del MERCOSUR sea interpretada y
aplicada en cada Estado miembro de manera diferente a otro Estado del bloque; de tal
manera, cabe la posibilidad de que existan tantas interpretaciones definitivas del mismo
ordenamiento regional, como órganos judiciales supremos exista. Los riesgos descritos
pueden ser multiplicados proporcionalmente si se tiene en cuenta que en la mayoría de
los casos los expedientes judiciales concluyen en primera o segunda instancia, por lo que
la probabilidad de interpretaciones divergentes del Derecho del MERCOSUR puede
suceder aún dentro del territorio de un mismo Estado miembro”. [MERCOSUR, 2004: 7]
En un caso parecido al anterior, de falta de readecuación institucional para la
impartición de justicia a nivel intrabloque, si bien por distintos motivos, estuvo el órgano
jurisdiccional correspondiente a los países miembros de la CARICOM dadas las
resistencias que mostró el Consejo Privado de Londres, lo que daba como resultado una
disminución de facultades de la Corte Caribeña de Justicia por la pérdida relativa de
autonomía e independencia.
Otro de los ámbitos donde se observa con claridad el distinto grado de evolución
institucional existente entre los cuatro esquemas subregionales es el referido al órgano
parlamentario, en el cual se hace evidente la persistencia de problemas de distinta
índole que afectan su funcionamiento y se constituyen en obstáculos para su desarrollo y
consolidación. En ese sentido, tanto el Parlamento Andino, como el PARLACEN, la
Asamblea de Parlamentarios de la CARICOM y el recién creado PARLASUR se
caracterizan aún por una falta de atribuciones y una escasa asignación de facultades y
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
39
competencias, por lo cual dichas instancias siguen teniendo un carácter esencialmente
deliberativo. Dotar de mayores atribuciones legislativas a los órganos parlamentarios,
acentuar su papel de control sobre el resto de los órganos comunitarios, permitir una
mayor y más democrática participación de la población en su conformación y constituir
los parlamentos sobre la base de encontrar una fórmula capaz de incorporar las
demandas de los más diversos sectores de la sociedad, son necesidades a las que el
actual funcionamiento de las estructuras parlamentarias de los esquemas
latinoamericanos y caribeños deben hacer frente con una mucho mayor fuerza y
decisión.
El desigual grado de desarrollo de la institucionalidad en los esquemas subregionales de
integración, es también evidente en el ámbito de la negociación comercial externa. En
tal sentido, por ejemplo, es notoria en varios esquemas la falta de un organismo
encargado de coordinar y presentar de manera unificada la postura del
correspondiente bloque ante otros países y/o grupos de países. Si bien para el caso de la
CARICOM la Maquinaria de Negociación Regional del Caribe ha venido desempeñando
una importante función al presentar una postura única de los países caribeños en
negociaciones como las del ALCA o de la OMC, lo cierto es que en la Comunidad
Andina, el SICA o el MERCOSUR, y a pesar de los avances que se han dado al respecto,
todavía no se cuenta con un grado de desarrollo de la institucionalidad que evite la
existencia de posturas discordantes en cada bloque en las diversas negociaciones que
ellos mantienen, aunque es evidente que en este como en muchos otros problemas lo
que con frecuencia hay por detrás es la existencia de visiones distintas no sólo respecto
de los puntos específicos sometidos a negociación, sino de posiciones generales sobre
las estrategias de inserción internacional y sobre el papel de la integración regional en
esas estrategias.
La conclusión que se desprende, en relación con la existencia de grados heterogéneos
de desarrollo institucional entre los distintos esquemas y con insuficiencias en dicho
desarrollo presentes en todos ellos, es que esos problemas requieren de una atención
inmediata y que atenderlos debería llevar al fortalecimiento, readecuación y, en su
caso, creación de nuevas instituciones a nivel intra-bloque. Estas medidas permitirían, en
cada uno de los bloques, atenuar los conflictos y choque de intereses que suelen
presentarse entre los países miembros, así como generar condiciones para la definición
de estrategias comunes en las negociaciones internacionales y, sobre todo, acrecentar
los niveles de integración y los ámbitos que dicha integración abarca.
Un tercer nivel de insuficiencia institucional, se refiere a los problemas que por fuerza
enfrentará, en el ámbito de las instituciones, cualquier intento por avanzar hacia la
articulación y convergencia de los distintos esquemas en dirección a un proceso de
amplitud más regional. En particular, dichos problemas se harán presentes como
consecuencia del muy diverso desarrollo que tiene la normativa jurídica vinculada al
Derecho Comunitario y, en primer lugar, por la heterogeneidad existente en el grado de
“constitucionalización” de dicha normativa. Esa distinta ubicación que el Derecho
Comunitario tiene en los textos constitucionales, es un problema cuya solución resulta
necesaria para garantizar el avance de la integración y, en particular, para sentar las
bases de una futura estructura institucional de carácter supranacional que dirija el
proceso integrador a escala regional.
Un breve recuento de lo que sucede en la CAN y el MERCOSUR –esquemas sobre los
que se prestará una especial atención por el papel que deberían jugar en la
consolidación de la UNASUR- respecto de las condiciones que los textos constitucionales
ofrecen para avanzar hacia una institucionalidad de carácter mas comunitario, así
como para el desarrollo de un sistema jurídico-institucional propio, permite observar que
Secretaría Permanente
40
Relaciones Intrarregionales
hay diferencias en materia de constitucionalización de la integración, no sólo entre
ambos esquemas sino, incluso, entre los países de cada uno de esos bloques.
En lo que respecta a la CAN, de los distintos esquemas latinoamericanos y caribeños de
integración, ese esquema –junto con el SICA– es el que ha mostrado mayores avances,
tanto en el ámbito jurídico como en el institucional. En materia jurídica, el ordenamiento
central de la Comunidad Andina es el Acuerdo de Cartagena y sus protocolos e
instrumentos adicionales, así como el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino
y sus protocolos adicionales. Como normas secundarias, pero también de gran
trascendencia dentro del esquema normativo de la CAN, se encuentran las Decisiones
del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, así como las Decisiones de la
Comisión de la Comunidad Andina y las Resoluciones emitidas por la Secretaría General.
Existen dentro de la CAN órganos e instituciones plenamente comunitarios, como la
Secretaria General de la Comunidad Andina y el Tribunal de Justicia, los cuales conviven
dentro del mismo esquema con órganos de carácter intergubernamental, como el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad
Andina, la cual está integrada por los Ministros de Comercio Exterior de los países de este
esquema de integración.
Así también, en los países andinos se ha ido articulando a través de los años un derecho
comunitario que permite que la norma andina prive sobre el derecho nacional (principio
de preeminencia), tenga la capacidad para generar derechos y obligaciones que los
ciudadanos de cada uno de los países miembros pueden exigir a los tribunales
nacionales (principio de aplicación directa); y, que una vez sancionada, para ser parte
de los ordenamientos nacionales de los países miembros no necesite en la mayor parte
de los casos ninguna ley o decreto que la incorpore al respectivo cuerpo normativo
interno (principio de efectos inmediatos).
En tal sentido, y a pesar de que efectivamente puede hablarse de un sistema jurídicoinstitucional propio con importantes niveles de consolidación dentro de la CAN, lo cierto
es que algunos de los países miembros de este esquema enfrentan distintos problemas
derivados de la limitación en la aplicación de las normas comunitarias en sus espacios
nacionales, los cuales en buena medida tienen su origen en el distinto grado de
internalización de las normas comunitarias en los cuerpos jurídicos nacionales
correspondientes, siendo estas diferencias de constitucionalización de la integración lo
que termina impactando en la dinámica misma del proceso integrador.
Al revisar las Constituciones de los países miembros de la CAN, se pueden observar las
diferencias del denominado Derecho de Integración andino incorporado a las cartas
fundamentales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú así como el distinto grado de
adecuación de las mismas a los requerimientos que dicha integración impone.
De los actuales miembros de la CAN, Colombia tiene el marco constitucional más
adecuado para el impulso de la integración regional, la implantación del derecho
comunitario y la aceptación de instituciones de carácter supranacional encargadas de
conducir el proceso integrador, ya que en su máximo ordenamiento jurídico existe el
reconocimiento a la importancia del proceso de integración. Las deliberaciones de la
Asamblea Nacional Constituyente que se plasmaron en la nueva Carta Constitucional
del 4 de julio de 1991, expresan en materia de integración puntos como el que se
encuentra en el artículo 9: “Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (…)
De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
41
latinoamericana y del Caribe.” Así también, en el artículo 227 de la Constitución se
señala que: “El Estado promoverá la integración económica, social y política con las
demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe
mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y
reciprocidad, creen organismos
supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones.”
En cuanto a Perú, en la Constitución Política de dicha República, la cual fue producto de
un proceso constituyente que culminó en 1993, si bien no hay referencias puntuales a la
importancia del proceso de integración con los demás países de la región ni tampoco
respecto a la relación entre la normativa proveniente de los tratados internacionales y el
conjunto del derecho nacional, en su artículo 55 la Constitución plantea que “Los
tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”, lo cual
desde luego incluye al Acuerdo de Cartagena, en el que se establece que el conjunto
de normas que conforman el derecho comunitario andino son, por regla, de aplicación
directa en los países miembros.
En lo que se refiere a Ecuador, en la actual Constitución Política de esta República,
aprobada en junio de 1998, el artículo 5 hace referencia a las relaciones con la
comunidad internacional y establece en uno de sus apartados que dicha nación
propugna la integración, y de manera especial la andina y la latinoamericana. Por otra
parte, el artículo 163 de la Constitución precisa que “Las normas contenidas en los
tratados y convenios internacionales, una vez promulgados en el registro oficial, formarán
parte del ordenamiento jurídico de la República y prevalecerán sobre las leyes y otras
normas de menor jerarquía”, lo que en sentido estricto significa un trastocamiento del
principio de efectos inmediatos, dado que la aplicación de la normatividad comunitaria
queda mediada por la promulgación interna correspondiente.
Por último, Bolivia, es el miembro de la Comunidad Andina que cuenta con una menor
adecuación de su texto constitucional a las necesidades y compromisos derivados de su
pertenencia a ese esquema de integración. Incluso, el artículo 30 de su Constitución
prohíbe expresamente a los poderes públicos de dicha nación el delegar las facultades
que la ley suprema les confiere,8 de lo que los juristas desprenden un rechazo tácito para
trasladar atribuciones a organismos como la CAN. Si bien en los hechos no ha habido
grandes dificultades para que la normativa comunitaria andina vaya aplicándose
gradualmente en esta nación, lo cierto es que existe un claro desfase, entre por una
parte lo expresado en el Acuerdo de Cartagena y los compromisos adquiridos por Bolivia
como miembro de la CAN, y por otra parte lo estipulado en la carta magna de esa
nación, que obedece a criterios claramente distintos en materia de derecho
comunitario, con lo que ello implica en cuanto a dificultar la creación de instituciones
supranacionales encargadas de conducir el proceso integrador.
En lo que respecta al MERCOSUR, en materia jurídica el Derecho en dicho esquema se
divide en dos: el derecho originario o primario y el derecho derivado o secundario. El
derecho primario está contenido en el documento fundacional del MERCOSUR que es el
Tratado de Asunción (noviembre de 1991), al que se agregan el Protocolo de Brasilia
(abril de 1993) y el Protocolo de Olivos (febrero de 2004) sobre solución de controversias,
así como el Protocolo de Ouro Preto (diciembre de 1995) que establece la estructura
institucional del bloque. El derecho secundario, por su parte, se conforma por las
Decisiones, Resoluciones y Directivas emitidas por los diferentes órganos de la estructura
institucional del MERCOSUR.
8
En dicho artículo, se establece:
“Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les confiere esta Constitución, ni
atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente les están acordadas por ella.”
Secretaría Permanente
42
Relaciones Intrarregionales
En cuanto a la naturaleza jurídica del ordenamiento MERCOSUR, tanto del
funcionamiento mismo de este esquema subregional como de los distintos análisis
efectuados por juristas, se desprende que no existe, en los hechos, un verdadero
Derecho Comunitario que se exprese en el cumplimiento, por parte de los Estados
miembros, de los principios básicos de prevalencia, aplicación directa y efecto
inmediato asociados al Derecho de Integración. En tal sentido, la heterogeneidad que
existe, respecto de la aceptación o no en los respectivos cuerpos constitucionales de
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela de aspectos referidos al derecho
comunitario y a la vigencia de instituciones supranacionales, es un hecho que confirma
los distintos grados de avance y adecuación de la normatividad interna a los desafíos
que vive el proceso regional de integración.
En Argentina, el artículo 75 de la Constitución autoriza a los poderes públicos de esa
nación a delegar facultades en otros organismos, lo que también ocurre para el caso de
Paraguay, que en el artículo 145 de su máximo ordenamiento jurídico autoriza la
transferencia de competencias a instancias comunitarias9 y en el caso de Venezuela,
que en el artículo 153 de la Constitución de 1999 establece:
“La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y
coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y
que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus
habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones
supranacionales mediante tratados el ejercicio de las competencias necesarias
para llevar a cabo estos procesos de integración. Dentro de las políticas de
integración y unión con Latinoamérica y el Caribe, la República privilegiará
relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda
nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos
de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal
vigente y de aplicación directa y preferente en la legislación interna”
Lo anterior contrasta claramente con lo que ocurre en Brasil y en Uruguay, países en los
cuales no se autoriza en las respectivas constituciones la delegación de facultades y
atribuciones a organismos supranacionales.10
9
En el caso de Argentina, en el artículo 75 se establece que el Congreso tiene, entre otras, las
siguientes atribuciones:
“Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones
supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y
los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las
leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso
de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la
conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del
acto declarativo.”
Por su parte, en la Constitución paraguaya el artículo 145, titulado “Del orden jurídico
supranacional”, establece:
“La Republica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros estados, admite un orden
jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de justicia,
de la cooperación y del desarrollo en lo político, económico, social y cultural.
Dichas decisiones solo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.”
10
Sin embargo, en la constitución uruguaya hay una referencia explícita a la integración
latinoamericana, respecto de la cual en el artículo 6 se dice: “La República procurará la
integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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43
En cuanto al principio de prevalencia, si bien este se encuentra estipulado en los distintos
tratados que conforman el derecho primario del MERCOSUR, lo cierto es que en este
ámbito parece darse también una contradicción, ya que si bien nuevamente las cartas
magnas de Argentina, Paraguay y Venezuela permiten su reconocimiento, no sucede lo
mismo con los textos constitucionales de Brasil y Uruguay, que en sus distintos artículos no
reconocen el derecho de primacía de la norma comunitaria sobre la norma nacional.
En cuanto al principio de “efecto inmediato”, lo que se tiene en los hechos es que en el
Protocolo de Ouro Preto, capítulo IV, artículo 40, referido a la “Aplicación interna de las
Normas emanadas de los Órganos del MERCOSUR”, dicho efecto inmediato se diluye de
manera sustancial. En ese artículo, se establece lo siguiente:
“Con la finalidad de garantizar la vigencia simultánea en los Estados Partes de
las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR previstos en el Artículo 2 de
este Protocolo, deberá seguirse el siguiente procedimiento:
i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas
necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y
comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR;
ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporación a sus
respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte;
iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Partes 30 días
después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría
Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese
objetivo, los Estados Partes, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del
inicio de la vigencia de las referidas normas por intermedio de sus respectivos
diarios oficiales.”
Ese procedimiento conduce con frecuencia a retrasos importantes en la incorporación
del derecho comunitario a los ordenamientos jurídicos nacionales y a una notable
heterogeneidad en los instrumentos a través de los cuales se produce esa incorporación,
lo cual es aceptado por los mismos funcionarios del bloque. Por ejemplo, respecto al
atraso en la incorporación las declaraciones de la jefe de Gabinete de la Comisión de
Representantes Permanentes del MERCOSUR, Ana Gerschenson, apuntan en ese sentido
cuando asegura que “El MERCOSUR tiene un gravísimo déficit de institucionalidad, es
decir, menos del 50 por ciento de las normas comunitarias han sido incorporadas a las
legislaciones nacionales, todavía no tenemos normas agrosanitarias comunes, ni código
aduanero común, y efectivamente lo que hay que hacer es poner toda la energía
posible para consolidar la institucionalidad del bloque”. [Gerschenson, 2005]
La comparación entre situaciones como la recién descrita y los grados de incorporación
nacional de las directivas de la Unión Europea que se verá en el siguiente apartado –con
un promedio de incorporación de 99.05%–, deja claramente de manifiesto la enorme
distancia en niveles de cumplimiento de la normatividad comunitaria, a lo que desde
luego habría que agregar que el número de ámbitos normados es muy distinto en uno y
otro caso, siendo mucho menor, paradójicamente, en el esquema integrador en que los
porcentajes de cumplimiento son más bajos.
refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva
complementación de sus servicios públicos.”
Secretaría Permanente
44
Relaciones Intrarregionales
Este recuento de lo que sucede en la CAN y el MERCOSUR en materia de las distintas
condiciones de los textos constitucionales para apoyar la institucionalidad comunitaria,
apunta hacia dos obstáculos para la articulación y convergencia: primero, en términos
del menor desarrollo alcanzado por el MERCOSUR respecto a la Comunidad Andina en
la creación de una institucionalidad comunitaria, es decir supranacional; y segundo, en
términos del grado distinto de internalización del derecho de integración en los cinco
miembros del MERCOSUR, lo que expresa el mayor esfuerzo de homogeneización que es
necesario realizar en dicho esquema si se quiere avanzar hacia el establecimiento de un
régimen jurídico-institucional de corte comunitario.
La existencia de los problemas de insuficiencia institucional en los tres niveles que se han
señalado, así como las diferencias que al respecto existen entre los esquemas y al interior
de ellos, plantea retos de gran magnitud para un efectivo avance de la integración
latinoamericana y caribeña, el cual sólo podrá ir concretándose por medio de un
esfuerzo deliberado y constante de construcción de un marco institucional que se
corresponda con los objetivos de profundización, articulación y convergencia del
esfuerzo integrador que hoy están planteados particularmente en Sudamérica con la
creación de UNASUR.
Finalmente, y también respecto a UNASUR, resulta evidente que además de las
diferencias de estructura institucional básica y de marco normativo-constitucional de la
integración que hemos destacado, es necesario identificar con todo detalle los restantes
ámbitos de funcionamiento de los esquemas, para tener una idea clara de los puntos de
divergencia y convergencia presentes en los diversos temas que son objeto de normas y
acciones y, con ello, poder tener un adecuado panorama de arranque para cualquier
proceso de convergencia y articulación que se pretenda desarrollar.
En tal sentido, en el siguiente Cuadro se presenta una síntesis de la información que han
procesado la ALADI, el MERCOSUR y la CAN –como parte de los trabajos que
desarrollaron atendiendo al mandato de la II Cumbre Sudamericana– respecto a los
“órganos espejo” –“estructuras institucionales, decisorias o dependientes, que pueden
presentar una correlación material”– existentes en esas tres instituciones, y que por tanto
pudieran estar involucrados en los esfuerzos de convergencia para la constitución de
UNASUR.
Al respecto, en el Cuadro se observa que, si bien existe una cantidad importante de
temas atendidos en la estructura de las tres instituciones, hay también un número
significativo de casilleros vacíos, que dan cuenta de desniveles en el tratamiento que
ellas realizan de otros temas. Así, según la información del Cuadro –que tiene un nivel de
desagregación menor al que posee la fuente a partir de la cual se construyó–, para
cerca de la mitad del total de ítems resulta que al menos una de las instituciones no
desarrolla la actividad o posee el organismo correspondiente.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
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CUADRO 7
Órganos espejos en la ALADI, la CAN y el MERCOSUR
MERCOSUR
COMPETENCIA GENERAL
COMPETENCIA PARTICULAR
I. ESTRUCTURA DEL ACUERDO
1. Zona de Libre Comercio
1.1 Excepciones
1.2 Barreras no arancelarias
1.3 Reglas de origen
1.4 Servicios
1.4.1 Sectores
1.4.1.1 Transporte
1.4.1.2 Seguros
1.4.1.3 Financieros
1.4.1.4 Comunicaciones
1.4.1.5 Turismo
1.4.2 Modos
1.4.2.1 Comercio transfronterizo
1.5 Compras Gubernamentales
1.6 Normalización de Estándares Técnicos
2. Unión Aduanera
2.1 AEC
2.2 Aduanas
2.3 Relación con terceros
2.3.1 Procedimientos comunes
2.3.2 Acuerdos de negociación
2.3.3 Promoción comercial
2.4 Defensa Comercial y Salvaguardas
3. Mercado Común
3.1 Defensa de la Competencia
3.2 Armonización de Legislaciones
3.3 Factores productivos
3.3.1 Capitales
3.3.2 Empresas
3.3.3 Personas
3.3.3.1 Trabajo
3.3.2.2 Ciudadanía
3.3.3.2.1 Educación
3.3.3.2.2 Cultura
3.3.3.2.3 Seguridad
3.3.3.2.4 Salud
3.3.3.2.5 Circulación
3.3.3.2.6 Infancia y juventud
3.3.3.2.7 Justicia
3.3.3.2.8 Derechos Humanos
3.4 Derechos del consumidor
4. Coordinación macroeconómica
5. Bienes Públicos de la Integración y
Políticas de Cohesión
5.1 Bienes Públicos de la Integración
5.1.1 Integración Productiva
5.1.2 Integración Física y Energética
5.1.3 Medio Ambiente
5.1.4 Recursos naturales Compartidos
5.2 Asimetrías y Fondos estructurales
5.3 Cooperación Técnica
CAN
X
X
X
X
X
X
X
X
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ALADI
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X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Secretaría Permanente
46
Relaciones Intrarregionales
II. Instituciones y Ordenamiento Jurídico
1. Proceso Legislativo
1.1 Incorporación de las normas
X
1.2 Publicidad de Actas y Normas
X
2. Aplicación del derecho
2.1 Cooperación Administrativa y
Judicial Internacional
X
3. Instituciones
3.1 Órganos decisorios
3.1.1 Grupo Mercado Común
3.1.1.1 Reuniones Especializadas
X
3.2 Órganos consultivos
3.2.1 Comisión Parlamentaria Conjunta
X
3.2.2 Foro Consultivo Económico Social
X
3.2.3 Foro Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR
X
3.3 Otros órganos
3.3.1 Sistema de Olivos
X
3.3.1.1 Tribunal Permanente de
Revisión
X
3.3.1.2 Tribunal Ad Hoc
X
3.3.2 Tribunal Administrativo Laboral
X
3.4 Estados Asociados
X
3.5 Varios
3.5.1 Organización y Funcionamiento
X
3.5.2 Centro de Estado de Derecho
X
3.5.3
Reforma Constitucional
X
III. Coordinación y Cooperación Política
X
Fuente: en base al anexo 3 del capítulo 2 de ALADI, CAN y MERCOSUR [2006]
III.
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
ELEMENTOS DESTACADOS DE LA INSTITUCIONALIDAD EUROPEA
Desde hace ya mucho, la experiencia europea de integración se ha transformado
a nivel mundial en punto obligado de referencia para cualquier proceso integrador, no
sólo por el carácter pionero que dicha experiencia tuvo al arrancar en la inmediata
posguerra y que ha mantenido en sus etapas posteriores –tanto en términos de
estrategias gubernamentales, como en relación a la reflexión teórica asociada a ella–,
sino también por los avances conseguidos en ese esfuerzo integrador, los cuales son
notablemente mayores a los de cualquier otro bloque regional, e incluyen, además de la
libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, elevados niveles de
coordinación de políticas macroeconómicas, definición de políticas comunes y una
moneda única, entre otras cosas, así como el actual y accidentado intento por ratificar
un Texto Constitucional.
Para el caso de América Latina y el Caribe, en los años cincuenta tanto la formación de
las Comunidades Europeas como los desarrollos teóricos que acompañaron a ese
proceso, se constituyeron en uno de los insumos básicos para la creación de los primeros
esquemas de integración (Mercado Común Centroamericano y Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC), y desde ese entonces la teoría y la
práctica del esfuerzo integrador europeo se han mantenido como objetos obligados de
atención en nuestra región. A todo ello, se agrega la necesidad de tener presente el
escenario europeo por los cambios que allí están ocurriendo actualmente y, sobre todo,
por el momento de importantes definiciones en el que se encuentra la integración
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
47
latinoamericana, las cuales para ser tomadas requieren que se cuente con la mayor
cantidad posible de referencias y puntos relevantes de comparación.
En particular, un ámbito en que la revisión de la integración europea resulta
especialmente necesaria para América Latina y el Caribe, se refiere a la estructura
institucional que allí se ha ido construyendo, si se tiene presente que –según se verá
después con mayor detalle– en la integración latinoamericana y caribeña el desarrollo
de una adecuada institucionalidad, así como la convergencia al respecto entre los
distintos esquemas, son tareas cuyo abordaje en una buena medida está aún pendiente
y requieren ser enfrentadas con urgencia.
Lejos de intentar una revisión exhaustiva del desarrollo de la institucionalidad europea, lo
que interesa es destacar un par de rasgos al respecto, elegidos en función de su
relevancia para los fines del presente trabajo. Dichos rasgos son, por una parte el
componente supranacional de la estructura institucional europea y, por la otra, la
elevada complejidad y amplitud de acción que ha ido alcanzando dicha estructura.
En lo que respecta al primero de esos dos rasgos, lo destacable es que el tipo de
integración europea perfilado con la Declaración Schuman del 9 de mayo de 1950, y
que comenzó a concretarse en 1952 con la Comunidad Económica del Carbón y del
Acero, tuvo desde sus inicios un claro componente supranacional, a diferencia de los
acuerdos que hasta ese entonces se habían venido estableciendo en la inmediata
posguerra entre los países de Europa, tales como el Tratado de la Unión Occidental y la
Organización Europea de Cooperación Económica, ambos de 1948, y el Consejo de
Europa de 1949, en todos los cuales las distintas formas de cooperación económica y
político-militar eran de carácter interestatal.
Así, la Declaración Schuman, estableció la intención de someter la producción franco
alemana de carbón y de acero (calificada como “un punto limitado, pero decisivo”) a
una “Alta Autoridad Común”, agregando que “La Alta Autoridad Común, encargada
del funcionamiento de todo el sistema, estará compuesta por personalidades
independientes designadas sobre bases paritarias por los Gobiernos, quienes elegirán de
común acuerdo un presidente. Las decisiones de la Alta Autoridad serán ejecutivas en
Francia, en Alemania y en los demás países adherentes. Se adoptarán las disposiciones
adecuadas para garantizar las vías de recurso necesarias contra las decisiones de la Alta
Autoridad.” [Schuman, 1950]
En el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, firmado
en París en abril de 1951, y según la versión consolidada de dicho texto, la “Alta
autoridad”, pasó a ser denominada como “La Comisión”, planteándose que un grupo
de Estados renunciaba al ejercicio soberano de algunas de sus competencias en
favor de una instancia supranacional común y definiéndose para los Estados distintos
grados de obligatoriedad de los acuerdos tomados por dicha instancia, en los
siguientes términos:
“Para el cumplimiento de la misión a ella confiada, la Comisión tomará decisiones,
formulará recomendaciones o emitirá dictámenes, en las condiciones previstas en
el presente Tratado.
Las decisiones serán obligatorias en todos sus elementos.
Las recomendaciones obligarán en cuanto a los objetivos fijados en ellas, pero
dejarán a sus destinatarios la elección de los medios apropiados para alcanzar
tales objetivos.
Secretaría Permanente
48
Relaciones Intrarregionales
Los dictámenes no serán vinculantes.” [Varios autores, 1951]
En el mismo Tratado, se estableció lo siguiente en relación a los integrantes de La
Comisión:
“Los miembros de la Comisión ejercerán sus funciones con absoluta independencia
y en interés general de las Comunidades.
En el cumplimiento de sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de
ningún Gobierno ni de ningún organismo. Se abstendrán de realizar cualquier acto
incompatible con el carácter de sus funciones. Cada Estado miembro se
compromete a respetar este principio y a no intentar influir en los miembros de la
Comisión en el desempeño de sus funciones.”11
El principio de autonomía en el desempeño de las funciones de La Comisión, plasmado
en el párrafo citado, se reproduce en los textos de los restantes Tratados Fundacionales
de la integración europea (el Tratado de la Comunidad Económica Europea, el Tratado
de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado de la Unión Europea o
Tratado de Maastricht), y además la aplicación de dicho criterio se fue haciendo
extensiva, sobre todo en el Tratado de Maastricht, a varias de las demás instituciones que
se fueron creando, abarcando a los funcionarios del Tribunal de Cuentas, del Sistema
Europeo de Bancos Centrales, del Banco Central Europeo y del Consejo del Instituto
Monetario Europeo, así como al Defensor del Pueblo.
Asimismo, dicho principio de autonomía está claramente plasmado en el Tratado
Constitucional Europeo cuya ratificación hoy está detenida. Según se puede ver en el
siguiente cuadro, para las instituciones allí señaladas se establece la obligación de
actuar de manera independiente respecto de los gobiernos de la Unión Europea, no
pudiendo solicitar ni aceptar instrucción alguna por parte de éstos.
Así también, en el artículo I-33 del texto actual de la Constitución, referido a los “Actos
jurídicos de la Unión”, se establece lo siguiente:
“Las instituciones, para ejercer las competencias de la Unión, utilizarán los
siguientes instrumentos jurídicos, de conformidad con la Parte III: la ley europea,
la ley marco europea, el reglamento europeo, la decisión europea, las
recomendaciones y los dictámenes.
La ley europea es un acto legislativo de alcance general. Será obligatoria en
todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
La ley marco europea es un acto legislativo que obliga al Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin
embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los
medios.
El reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general que tiene
por objeto la ejecución de actos legislativos y de determinadas disposiciones de
la Constitución. Podrá bien ser obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro, o bien obligar al Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin
embargo, a las autoridades nacionales la competencia de elegir la forma y los
medios.
La decisión europea es un acto no legislativo obligatorio en todos sus elementos.
Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos.
Las recomendaciones y los dictámenes no tendrán efecto vinculante.”
11
Cabe destacar que en la versión inicial del Tratado, se establecía que los miembros de la Alta
Autoridad “Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus
funciones” (el subrayado no está en el original), eliminándose posteriormente el término
“supranacional”.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
49
CUADRO 8
Referencias al principio de autonomía de las instituciones europeas, en el actual texto
constitucional
INSTITUCIÓN
ARTÍCULO
La Comisión
I-26
Tribunal de
justicia
I.29
El Banco
Central
Europeo y
los bancos
centrales
nacionales
III-188
Defensor
del Pueblo
III-335
Tribunal de
Cuentas
III-385
TEXTO
La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena
independencia. Sin perjuicio del apartado 2 del artículo I-28, los
miembros de la Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones
de ningún gobierno, institución, órgano u organismo.
Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces
del Tribunal General serán elegidos de entre personalidades que
ofrezcan plenas garantías de independencia y que reúnan las
condiciones contempladas en los artículos III-355 y III-356.
En el ejercicio de los poderes y en el desempeño de las funciones y
obligaciones que les atribuyen la Constitución y los Estatutos del
Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo,
ni el Banco Central Europeo, ni los bancos centrales nacionales, ni
ninguno de los miembros de sus órganos rectores podrán solicitar o
aceptar instrucciones de las instituciones, órganos u organismos de
la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún
otro órgano. Las instituciones, órganos u organismos de la Unión, así
como los Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a
respetar este principio y a no tratar de influir en los miembros de los
órganos rectores del Banco Central Europeo y de los bancos
centrales nacionales en el desempeño de sus funciones.
El Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total
independencia. En el desempeño de sus funciones no solicitará ni
admitirá instrucciones de ninguna institución, órgano u organismo
En el desempeño de sus funciones, los miembros del Tribunal de
Cuentas no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún
Gobierno ni de ningún organismo
Fuente: Varios autores [2004a]
Respecto del grado de aplicación de las directivas comunitarias en el ámbito de los
estados nacionales, en el siguiente cuadro se entrega información reciente, según la
cual el cumplimiento en dicha aplicación fluctúa entre 99.82% para Lituania y 96.54%
para Rumania, siendo las directivas respecto a “Justicia, libertad y seguridad” las que
presentan los menores porcentajes de cumplimiento en 17 de los 27 países de la Unión.
Por consiguiente, y si bien en los Tratados que han ido siendo firmados hay también otros
contenidos que dan cuenta del componente supranacional de la construcción
institucional europea, los elementos señalados expresan los dos sentidos básicos de dicho
componente:
•
La definición de un alto grado de autonomía con que distintos instituciones
comunitarias se desenvuelven con respecto a los intereses de los estados miembros y
de los distintos grupos y sectores de dichos estados, aunque desde luego que al
mismo tiempo otros órganos expresan de manera más directa esos intereses, como
es el Parlamento Europeo en relación al mandato recibido por los eurodiputados y el
Consejo Europeo en relación a los gobiernos que sus miembros representan.
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
50
CUADRO 9
Aplicación del derecho comunitario. Progresos en notificación de medidas nacionales
de implementación de directivas, al 02/05/2007
1
2
3
Lituania
Latvia
Bélgica
Directivas cuyo
plazo para
implementación
está vencido
en mayo de 2005
2848
2844
2845
4
5
6
Eslovaquia
Dinamarca
Estonia
2841
2788
2820
2828
2773
2804
99,54%
99,46%
99,43%
7
Alemania
2791
2775
99,43%
8
9
R. Unido
Chipre
2785
2832
2769
2812
99,43%
9,29%
10
11
12
Eslovenia
Hungría
Malta
2838
2832
2832
2817
2810
2809
99,26%
99,22%
99,19%
13
14
Austria
P. Bajos
2794
2790
2771
2767
99,18%
99,18%
15
Suecia
2774
2751
99,17%
16
Irlanda
2803
2779
99,14%
17
Francia
2792
2766
98,07%
18
19
R. Checa
Finlandia
2841
2786
2814
2758
99,05%
98,99%
20
España
2808
2779
98,97%
21
Polonia
2829
2798
98,90%
22
Italy
2799
2753
98,36%
23
Bulgaria
2947
2898
98.34%
24
Luxemburgo
2795
2744
98,18%
25
Grecia
2794
2741
98,10%
26
Portugal
2830
2758
97,44%
27
Rumania
2947
2845
96.54%
Promedio CE
2818
2792
99,05%
Estados
Miembros
Directivas para las
cuales las medidas
de implementación
no han sido
notificadas
2843
2834
2834
99,82%
99,65%
99,61%
%
de
notificaciones
Sectores con menor % de
notificación
Energía y Transportes (99.14%)
Mercado Interno (98.77%)
Impuestos y U. Aduanera
(97.77%)
Estadísticas Europeas (97.14%)
Competencia (94.12%)
Justicia, libertad y seguridad
(96.55%)
Justicia, libertad y seguridad
(76.67%)
Competencia (94.12%)
Justicia, libertad y seguridad
(86.21%)
Competencia (94.74%)
Mercado Interno (97.54%)
Justicia, libertad y seguridad
(80.00%)
Estadísticas Europeas (96.88%)
Justicia, libertad y seguridad
(90.00%)
Justicia, libertad y seguridad
(93.33%)
Justicia, libertad y seguridad
(96.43%)
Justicia, libertad y seguridad
(93.33%)
Mercado Interno (97.55%)
Justicia, libertad y seguridad
(90.00%)
Justicia, libertad y seguridad
(80.0%)
Justicia, libertad y seguridad
(86.67%)
Justicia, libertad y seguridad
(83.33%)
Justicia, libertad y seguridad
(63.33%)
Justicia, libertad y seguridad
(83.33%)
Justicia, libertad y seguridad
(76.67%)
Justicia, libertad y seguridad
(86.67%)
Justicia, libertad y seguridad
(83.33%)
Fuente:
Comisión
Europea,
Secretaría
General.
Primeras
http://ec.europa.eu/community_law/eulaw/index_en.htm#transpositions
cinco
columnas:
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
•
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
51
La validez de los actos jurídicos de las instituciones comunitarias, lo que implica que la
aplicación de sus decisiones en el ámbito nacional de los Estados involucrados tiene
un carácter obligatorio,12 cuestión ésta que incluye tres elementos centrales del
derecho comunitario: 1) en los Estados partes dichas decisiones se aplican de
manera inmediata, es decir, adquieren plena vigencia sin necesidad de ningún
procedimiento de recepción; 2) se aplican de manera directa, esto es, confiere
derechos e impone obligaciones directos tanto a las instituciones comunitarias y a los
Estados miembros como a los ciudadanos de la Comunidad, y 3) las decisiones
poseen primacía respecto de los ordenamientos internos, implicando además un
efecto de “bloqueo” en relación a los futuros ordenamientos nacionales.13
Desde luego, esos dos sentidos de la supranacionalidad mencionados, se apoyan en la
convicción de que el avance de la integración sólo puede lograrse creando una
estructura y definiendo normas que respondan a fines derivados del interés común y que
por tanto sean distintos a los fines de los Estados partes, así como asegurando que los
miembros de esas estructuras actúen desvinculados de sus nacionalidades de origen, no
representen a sus respectivos estados y se desempeñen respondiendo a los intereses
comunitarios.
En el proceso europeo de integración, y de manera muy clara en el momento actual
con los debates sobre la Constitución, la aplicación del principio de supranacionalidad
ha generado resistencias, tanto por parte de los Estados miembros, como por parte de
distintos sectores y grupos en el interior de dichos Estados, sobre todo en la medida en
que dicho proceso fue ampliando sus alcances y un conjunto mayor de objetivos,
ámbitos de acción e instrumentos se fueron incorporando a la esfera de actuación de
los órganos comunitarios, en particular de la Comisión Europea por ser la institución que
más claramente actúa con independencia de los Estados y en función de intereses
estrictamente comunes.
Como respuesta a esas resistencias, y en parte también como necesidad objetiva
derivada del avance de la integración, se han ido definiendo y aplicando distintos
principios para limitar los márgenes de la acción comunitaria, como son el de atribución,
el de proporcionalidad y, sobre todo, el de subsidiariedad, todos los cuales se
incorporaron a partir del Tratado de Maastricht.
Respecto del principio de atribución, según se establece en el texto actual de la
Constitución Europea dicho principio rige “la delimitación de las competencias de la
Unión”, y en el Artículo I-11 de ese texto, se define en los siguientes términos:
“En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitución para lograr
los objetivos que ésta determina. Toda competencia no atribuida a la Unión en la
Constitución corresponde a los Estados miembros.”
En relación a los principios de “proporcionalidad” y de “subsidiariedad”, según el mismo
artículo I-11 del texto constitucional ellos rigen “el ejercicio de las competencias de la
Unión”, refiriéndose el primero de ellos a que “Ninguna acción de la Comunidad
12
A excepción de los “dictámenes”, o de las “recomendaciones y dictámenes” en la Constitución
Europea, cuyo carácter no vinculante se desprende no de una decisión del estado receptor sino
del tipo de acto jurídico.
13
En relación a la primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno, ella no ha estado
explícita en los Tratados y se ha ido estipulando a través de distintas sentencias del tribunal de
justicia, la primera de las cuales se remonta a julio de 1964. Ver, al respecto, Jacqué [1998].
Secretaría Permanente
52
Relaciones Intrarregionales
excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado”, en tanto
que el principio de subsidiariedad se define en los siguientes términos:
“En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida
en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y
local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de
la acción pretendida, a escala de la Unión.”
A lo anterior, habría que agregar que, como parte del Tratado de Ámsterdam, se
incorporó un protocolo anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, titulado
“Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad”, en
donde se establecen, para la adopción de actos jurídicos comunitarios, todos los
requisitos de procedimiento y contenido derivados de esos principios. En particular, en el
punto 9 del Protocolo se plantea:
“Sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comisión debería:
- excepto en casos especiales de urgencia o confidencialidad, consultar
ampliamente antes de proponer textos legislativos y, en su caso, publicar los
documentos de consulta;
- justificar la pertinencia de sus propuestas en relación con el principio de
subsidiariedad; en caso necesario, el memorándum explicativo que acompañe a
una propuesta dará precisiones a este respecto. La financiación total o parcial
de la acción comunitaria con cargo al presupuesto de la Comunidad requerirá
una explicación;
- tener debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga, tanto
financiera como administrativa, que recaiga sobre la Comunidad, los gobiernos
nacionales, las autoridades locales, los agentes económicos o los ciudadanos
deberá ser reducida al mínimo y deberá ser proporcional al objetivo que se
desee alcanzar;
- presentar al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo y al Consejo un informe
anual sobre la aplicación del artículo 3 B del Tratado. Dicho informe anual
deberá remitirse asimismo al Comité de las Regiones y al Comité Económico y
Social.” [Varios autores, 1997]
Así también, en uno de los anexos del Tratado Constitucional Europeo, cuyo título es el
mismo del protocolo anexo del Tratado de la Comunidad Europea recién mencionado,
se reitera la obligación de consultas previas por parte de la Comisión, las cuales
“deberán tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las
acciones previstas”, se incorpora a los parlamentos nacionales en el conocimiento y
discusión de los “proyectos de acto legislativo europeo” y, respecto de dichos proyectos,
en el artículo 5 se establece:
“Los proyectos de actos legislativos europeos se motivarán en relación con los
principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Todo proyecto de acto
legislativo debería incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el
cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Esta ficha
debería incluir elementos que permitan evaluar el impacto financiero y, cuando se
trate de una ley marco europea, sus efectos en la normativa que han de
desarrollar los Estados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional.
Las razones que justifiquen la conclusión de que un objetivo de la Unión puede
alcanzarse mejor en el plano de ésta se sustentarán en indicadores cualitativos y,
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
53
cuando sea posible, cuantitativos. Los proyectos de actos legislativos europeos
tendrán debidamente en cuenta la necesidad de que cualquier carga, tanto
financiera como administrativa, que recaiga sobre la Unión, los Gobiernos
nacionales, las autoridades regionales o locales, los agentes económicos o los
ciudadanos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se desea
alcanzar.” [Varios autores, 2004b]
El segundo rasgo de la estructura institucional europea a destacar, o sea, el referido a la
elevada complejidad y amplitud de acción de dicha estructura, es bastante conocido,
por lo que sólo se señalarán unos pocos elementos. A modo de síntesis, en el siguiente
cuadro se presenta una relación de los organismos que actualmente constituyen a la
Unión Europea, recordando que en esa estructura, en comparación con las primeras
Comunidades, las atribuciones, objetivos y ámbitos de acción han aumentado de
manera sustancial.
CUADRO 10
Organismos de la Unión Europea
Instituciones
•
Parlamento Europeo
•
Consejo de la Unión Europea
- Presidencia
•
Comisión Europea
•
Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas
•
Tribunal de Cuentas Europeo
•
Defensor del Pueblo Europeo
•
El Supervisor Europeo de Protección
de Datos
Órganos financieros
•
Banco Central Europeo
•
Banco Europeo de Inversiones
- Fondo Europeo de Inversiones
Órganos consultivos
•
Comité Económico y Social Europeo
•
Comité de las Regiones
Órganos interinstitucionales
•
Oficina de Publicaciones Oficiales de las
Comunidades Europeas
•
Oficina de Selección de Personal de las
Comunidades Europeas
Organismos descentralizados de la Unión Europea
(Agencias)
•
Agencias de la Comunidad Europea
•
Política exterior y de seguridad común
•
Cooperación policial y judicial en materia penal
Según se observa en dicho cuadro, la estructura institucional europea está compuesta
por cinco tipos de organismos: las instituciones, los órganos financieros, los órganos
consultivos, los órganos interinstitucionales y los organismos descentralizados. Dejando de
lado por ahora a las instituciones, que se revisarán posteriormente, las características
centrales de los demás organismos son las siguientes:
•
Los órganos financieros: Banco Central Europeo y Banco Europeo de Inversiones. El
Banco Central fue creado en 1998 y su objetivo central es garantizar el
mantenimiento de la estabilidad de precios. Sus funciones son la gestión del euro
(adoptado a la fecha por 13 de los 27 países de la Unión); efectuar operaciones con
divisas, garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de pago y definir y ejecutar
la política monetaria europea, teniendo una estructura que incluye el Comité
Ejecutivo (Presidente del Banco Central, Vicepresidente del Banco Central y cuatro
miembros más), el Consejo de Gobierno (Comité Ejecutivo y los gobernadores de los
bancos centrales de la zona euro) y el Consejo General (Presidente y Vicepresidente
del Banco Central, más los 27 gobernadores de los bancos centrales de los países
miembros de la Unión).
Secretaría Permanente
54
Relaciones Intrarregionales
El Banco Europeo de Inversiones fue creado en 1958 por los Tratados de Roma. Su
responsabilidad es financiar proyectos que promuevan los objetivos de la Unión
Europea y su estructura está formada por un Consejo de Gobernadores, un Consejo
de Administración y un Comité de Dirección. A su vez, el Banco Europeo de
Inversiones es accionista mayoritario de Fondo Europeo de Inversiones, creado en
1994 para financiar, a través de intermediarios financieros, inversiones en pequeñas y
medianas empresas y cuyo portafolio es de más de 2500 millones de euros.
•
Los Órganos Consultivos: Comité Económico y Social Europeo, y Comité de las
Regiones. El primero fue creado por los Tratados de Roma. Está concebido como un
puente entre la Unión y los ciudadanos. Su función es representar ante la Comisión,
el Consejo y el Parlamento a empresarios, sindicatos, agricultores, consumidores y
otros grupos de interés, teniendo un total de 344 miembros de los 27 países de la
Unión. Por su parte, el Comité de las Regiones fue creado en 1994, su función es
presentar respecto de la legislación de la Unión el punto de vista local y regional y
está integrado por 344 representantes que han sido electos en cargos a esos niveles.
•
Los dos organismos interinstitucionales, cuya función se desprende del propio título de
cada uno de ellos y cuya creación se remonta a 1969 para la Oficina de
Publicaciones (o a 1952, si se considera al servicio de publicaciones de la CECA) y al
año 2002 para la Oficina de Selección de Personal.
•
Como Órganos Descentralizados de la Unión Europea, existen en la actualidad 20
agencias, creadas para llevar a cabo una tarea técnica, científica o directiva
específica y las cuales pueden tener ese nombre o llamarse centro, instituto,
fundación, oficina o autoridad. De esas 20 agencias destacan cinco, por ser de
reciente creación y estar vinculadas a temas actualmente prioritarios en el avance
de integración europea: 1) en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común,
desde 2002 se han incorporado a la Unión el Instituto de Estudios de Seguridad de la
Unión Europea, la Agencia Europea de Defensa, y el Centro de Satélites de la Unión
Europea. 2) en el marco de la lucha contra el crimen internacional organizado, en
1999 entró en funcionamiento la Oficina Europea de Policía, en 2000 se creó la
Escuela Europea de Policía y en 2002 fue creada la Unidad de Cooperación Judicial
Europea.
En lo que respecta a las instituciones europeas, ellas son siete y en el siguiente cuadro se
enuncian las funciones principales de cada una. Las tres últimas que se señalan en el
cuadro desarrollan actividades de carácter puntual y sus fechas de creación son 1977
para el Tribunal de Cuentas, 1992 (Maastricht) para la figura de Defensor del Pueblo y
2001 para la figura del Supervisor Europeo de Protección de Datos.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
55
CUADRO 11
Las instituciones europeas y sus funciones principales
INSTITUCIONES
Parlamento
Consejo
Comisión
Tribunal de Justicia
Tribunal de Cuentas
Defensor del Pueblo
Supervisor de
Protección
de Datos
FUNCIONES PRINCIPALES
• Comparte con el Consejo el poder legislativo;
• Ejercita el control democrático de todas las instituciones de
la UE y en especial de la Comisión. Tiene potestad para
aprobar o rechazar el nombramiento de Comisarios y
derecho a censurar a la Comisión en conjunto;
• Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la UE
y puede por lo tanto influir en el gasto de la UE. Al final del
procedimiento presupuestario adopta o rechaza el
presupuesto en todos sus elementos.
• Aprobar leyes europeas. En muchos ámbitos legisla en
común con el Parlamento Europeo;
• Coordinar las políticas económicas generales de los Estados
miembros.
• Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o más
organizaciones de Estados o internacionales;
• Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el Parlamento;
• Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común de la
UE (PESC), basándose en las directrices decididas por el
Consejo Europeo;
• Coordinar la cooperación entre los tribunales nacionales y
la policía en materia penal.
• Proponer legislación al Parlamento y al Consejo;
• Gestionar y aplicar las políticas de la UE y el presupuesto;
• Hacer cumplir la legislación europea (junto con el Tribunal
de Justicia);
• Representar a la UE en la escena internacional, por
ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros países.
• Garantizar que la legislación de la UE se interpreta y aplica
del mismo modo en cada Estado miembro.
• Comprobar que el presupuesto de la UE se ejecuta
correctamente.
• Ayuda a detectar casos de mala gestión en las instituciones
europeas y otros órganos de la UE.
• Se asegura de que, cuando las instituciones u organismos
de la UE procesan datos personales sobre alguien que
pueda ser identificado, respeten el derecho de esa
persona a la intimidad.
En lo que respecta al Tribunal de Justicia, a la información del Cuadro 4 habría que
agregar que fue creado en 1952 en el marco del Tratado de París. Está integrado por un
juez por Estado miembro con el apoyo de ocho "abogados generales" que se encargan
de proponer dictámenes sobre los casos planteados ante el Tribunal. Desde 1989, para
enfrentar el alto volumen de casos, se creó un "Tribunal de Primera Instancia" que
depende del Tribunal de Justicia y que también está compuesto por un juez por Estado
miembro. Para garantizar la interpretación uniforme y la aplicación homogénea del
Derecho comunitario en toda la Comunidad, el Tribunal de Justicia es el único órgano
competente para pronunciarse sobre la interpretación de los Tratados y la validez y la
interpretación de los actos adoptados por las instituciones.
Secretaría Permanente
56
Relaciones Intrarregionales
Las otras tres instituciones de la Unión Europea, cuyas funciones principales están
también señaladas en el Cuadro 4, son El Consejo, El Parlamento y La Comisión, y
constituyen el triángulo a partir del cual se generan las leyes y políticas comunitarias. La
Comisión propone las leyes y las otras dos instituciones las aprueban.
En lo que respecta al Consejo, ésta es la principal institución de adopción de decisiones
en la estructura de la Unión Europea y fue creado desde los años cincuenta. Representa
a los Estados miembros de la Unión y está formado por un ministro por cada uno de
dichos Estados, participando en cada reunión aquellos ministros responsables de la
materia que figure en el orden del día, lo que lleva a que el Consejo pueda asumir
distintas configuraciones, y distintos nombres, las que en total son nueve: Asuntos
Generales y Relaciones Exteriores; Asuntos Económicos y Financieros; Justicia e Interior;
Empleo, Política Social, Salud y Consumidores; Competitividad (Mercado Interior, Industria
e Investigación); Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio
Ambiente; y, Educación, Juventud y Cultura. De todas esas configuraciones, el Consejo
de Ministros de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores ejerce además una función de
coordinación y programación de los trabajos y tiene una responsabilidad más amplia
con respecto a los problemas de política general.
La Presidencia del Consejo es rotatoria y cada país la ejerce durante un periodo de seis
meses; además de la Presidencia, existe el Alto Representante para la Política Exterior y
de Seguridad Común (PESC), que ayuda a coordinar la acción de la UE a escala
mundial, cargo éste que en virtud del nuevo tratado constitucional debería ser
reemplazado por el de Ministro de Asuntos Exteriores de la UE.
El Consejo decide por votación de los Ministros de los Estados miembros. Existen tres
modalidades de votación para los temas que se aborden: por mayoría simple (para las
decisiones de procedimiento), por mayoría cualificada (para numerosas decisiones sobre
los ámbitos relativos al mercado interior, económicos y comerciales) o por unanimidad
(para ámbitos particularmente sensibles, como los de la PESC, el asilo, la inmigración y la
fiscalidad).
Para las decisiones del Consejo cada país tiene un número de votos que depende del
tamaño de la población del país, pero con ajustes en favor de los países menos
poblados. En la actualidad, el número de votos correspondiente a cada país es el que se
indica en el siguiente Cuadro.
CUADRO 12
Asignación de votos en el Consejo de la Unión Europea
Países
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido
España y Polonia
Rumania
Países Bajos
Bélgica, República Checa, Grecia, Hungría y Portugal
Austria, Bulgaria y Suecia
Dinamarca, Irlanda, Lituânia, Eslovaquia y Finlandia
Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo y Eslovenia
Malta
TOTAL (27 países)
Votos por país
29
27
14
13
12
10
7
4
3
345
El procedimiento de votación más común en el Consejo es la toma de decisiones por
“mayoría cualificada", la cual se logra con un mínimo de 255 votos para aprobar una
propuesta de la Comisión y con el mismo número de votos y una mayoría de dos tercios
para aprobar cualquier otro acto, a lo que se agrega en cualquiera de esos dos casos la
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
57
comprobación, que puede ser solicitada por cualquier Estado miembro, de que los
votos favorables representan como mínimo el 62 % de la población total de la Unión.
En lo que respecta al Parlamento, luego de un largo periodo inicial en que ejercía sobre
todo una función consultiva y de control y en que sus integrantes eran parlamentarios
nacionales, su situación cambió con la elección directa por sufragio universal de sus
miembros que se da desde 1979, dado que pasó a expresar de manera más clara la
voluntad del electorado europeo y, en esa medida, a exigir y lograr mayores facultades,
que lo han acercado más –aunque no por completo– a la función parlamentaria
tradicional en su relación con el “poder ejecutivo” comunitario, permitiéndole una mayor
participación en la toma de decisiones.
Desde ese entonces se ha mantenido la elección directa cada cinco años del
Parlamento Europeo, cuya composición actual por países y grupos políticos puede
apreciarse en el siguiente cuadro.
CUADRO 13
Composición de la sexta legislatura del Parlamento Europeo (2004-2009), por países y por
grupo político, al 4 de junio de 2007
Bélgica
Bulgaria
R. Checa
Dinamarca
Alemania
Estonia
Irlanda
Grecia
España
Francia
Italia
Chipre
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Hungría
Malta
P. Bajos
Austria
Polonia
Portugal
Rumania
Eslovenia
Eslovaquia
Finlandia
Suecia
R. Unido
Total
Partido
Popular
Europeo
Demócratas
Europeos
6
4
14
1
49
1
5
11
24
17
24
3
3
2
3
13
2
7
6
15
9
9
4
8
4
6
27
277
Partido
de los
Socialistas
Europeos
7
6
2
5
23
3
1
8
24
31
15
2
1
9
3
7
7
9
12
12
1
3
3
5
19
218
Alianza
de los
demócratas
y liberales
por Europa
Unión por
la Europa
de las
Naciones
6
7
Verdes/
Alianza
Libre
Europea
Izquierda
Unitaria
Europea/
Izquierda
Verde
Nórdica
Independencia/
Democracia
2
4
7
2
1
1
1
13
4
2
11
12
1
1
7
1
2
13
3
6
2
4
1
Identidad
tradición y
soberanía
No
Inscritos
Total
3
7
6
1
7
1
1
1
4
1
3
7
2
1
1
2
2
3
1
7
2
3
1
5
1
5
4
2
1
20
3
1
2
3
8
2
6
3
5
3
12
105
Fuente:
En
base
a
información
http://www.europarl.europa.eu/members
1
1
5
42
44
de
la
página
1
2
1
41
web
2
10
24
del
1
21
Parlamento
3
13
Europeo,
El Parlamento ejerce conjuntamente con el Consejo el poder legislativo, mediante
cuatro procedimientos: 1) “Consulta”, que obliga a un dictamen del Parlamento antes
de que el Consejo pueda adoptar una propuesta legislativa realizada por la Comisión; 2)
“Cooperación”, mediante el cual el Parlamento participa en la elaboración de directivas
y reglamentos comunitarios proponiendo enmiendas; 3) “Dictamen conforme” del
Parlamento, que se requiere para acuerdos internacionales de importancia, así como
para cualquier nueva ampliación de la Unión, así como para lo referido a la
24
18
24
14
99
6
13
24
54
77
78
6
9
13
6
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5
27
18
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24
35
7
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14
19
78
785
Secretaría Permanente
58
Relaciones Intrarregionales
organización y los objetivos de los Fondos Estructurales y de Cohesión –que se analizarán
posteriormente– y las tareas y poderes del Banco Central Europeo; y 4) “Codecisión”,
mediante el cual el Parlamento puede rechazar, por mayoría absoluta de sus miembros,
una posición común adoptada por el Consejo y poner fin al procedimiento, aunque
para esos casos se prevé un “Comité de Conciliación”.
De esos cuatro procedimientos, el de “codecisión”, que fue incorporado por el Tratado
de Maastricht, se ha constituido en el más común para aprobar la legislación de la Unión
Europea, reforzándose con ello el papel legislativo del Parlamento al aplicarse dicho
mecanismo a un número cada vez mayor de ámbitos, tales como libre circulación de
trabajadores, mercado interior, empleo, educación, lucha contra la exclusión social,
investigación, medio ambiente, transparencia, redes transeuropeas, cultura, salud,
protección del consumidor, y demás.
En lo que se refiere a la Comisión, al igual que el Parlamento y el Consejo, se estableció
desde los años cincuenta, identificada inicialmente como la “Alta Autoridad Común” a
la cual quedaba sometida la producción de carbón y acero, y en la actualidad
responsable de ser “guardiana” de los Tratados y velar por la aplicación de los
reglamentos y de las directivas aprobadas por El Consejo, pudiendo recurrir al Tribunal de
Justicia para hacer aplicar el Derecho comunitario. Los miembros de La Comisión –
conocidos como “Comisarios”– son elegidos para periodos de cinco años. En la
actualidad la Comisión está formada por 27 Comisarios, uno por cada país, aunque está
contemplado que ese número disminuya a partir del año 2009. Para la elección del
Presidente de La Comisión, El Consejo propone un candidato al Parlamento, que lo
aprueba por mayoría de votos y a su vez el Presidente electo de La Comisión elige a los
Comisarios de una lista de tres candidatos por Estado miembro, luego de lo cual el
Colegio de Comisarios colectivamente se somete a una votación de aprobación por el
Parlamento Europeo.
El trabajo cotidiano de la Comisión está a cargo de un total aproximado de 25.000
funcionarios europeos, los cuales desempeñan sus labores en 37 Direcciones Generales y
Servicios, aplicando a través de esa estructura un conjunto de políticas de la Unión
Europea, dirigidas a las áreas cuya lista se presenta en el siguiente cuadro.
De las políticas aplicadas por la Comisión, interesa destacar dos: la referida a la
agricultura y la que tiene relación con la cohesión económica y social.
En lo que respecta a la política agrícola, la mayor parte de ella está a cargo de la
Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, bajo la autoridad de uno de los
Comisarios de la Comisión y, como es sabido, su componente más destacado es la
Política Agrícola Común (PAC).
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
59
CUADRO 14
Comisión Europea: áreas de aplicación de las políticas de la Unión
Economía y sociedad
Agricultura
Alimentación (seguridad)
Biotecnología
Competencia
Consumidores
Cultura
Deporte
Educación y formación
Empleo y asuntos sociales
Empresa e Industria
Energía
Espacio
Fiscalidad
Investigación, Desarrollo
Tecnológico e Innovación
Juventud
Libertad, seguridad y justicia
Medio ambiente
Mercado interior
Asuntos internacionales
Ampliación
Ayuda humanitaria
Ayuda exterior
Comercio exterior
Desarrollo
Política europea de
vecindad
Política exterior
Gobernanza
Codecisión
Lucha contra el fraude
Presupuesto
Subvenciones
Asuntos institucionales
Constitución Europea
Finanzas
Contratos públicos
Pesca y Asuntos Marítimos
Redes transeuropeas
Regiones (Política regional)
Salud pública
Sector audiovisual
Sociedad civil
Sociedad de la Información
Transportes
Unión aduanera
Unión Económica y
Monetaria
La PAC se empezó a aplicar en los años cincuenta, con el objetivo de garantizar la
autosuficiencia de productos alimenticios básicos,14 lo cual desde ese entonces incluyó
un amplio uso de subsidios a la producción que llevó a la generación de importantes
excedentes, transformando a la PAC en objeto de severas críticas, tanto en el interior de
la Unión Europea, como por parte de otros países que son exportadores agrícolas –entre
ellos, varios latinoamericanos– y ubicándola como un importante punto de
confrontación en las negociaciones del GATT y de la OMC. En la actualidad, está
vigente una reforma de la PAC que se definió a mediados de 2003, según la cual, y entre
otros de sus componentes, esos subsidios están siendo reemplazados por pagos directos
a los agricultores, bajo la forma principal de una ayuda única por explotación, con lo
que se busca disminuir el incentivo a la producción excedentaria, pero aún así la PAC
absorbe en la actualidad algo más del algo menos de 35% del presupuesto 2007-2013 de
la Unión Europea y sigue siendo objeto de controversias.
En lo que se refiere a la cohesión económica y social, el tema está planteado en el título
XVII (artículos 158 a 162) del Tratado Constitutivo de La Comunidad Europea15, así como
14
Según el artículo 33 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, los objetivos de la PAC
son:
“a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el
desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de
producción, en particular, de la mano de obra;
b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el
aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;
c) estabilizar los mercados;
d) garantizar la seguridad de los abastecimientos;
e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.” [Varios autores, 2002)
15
En el Artículo 158 del Tratado, se establece:
“A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, ésta desarrollará y
proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social.
Secretaría Permanente
60
Relaciones Intrarregionales
en la sección tres del capítulo tres (artículos III-220 al III224) de la Constitución Europea, si
bien en este último texto el término usado es el de “Cohesión económica, social y
territorial”.
Para el periodo 2007-2013 se han introducido algunos cambios en los mecanismos que
atienden al tema de la cohesión, de tal manera que en la actualidad se definen tres
objetivos y tres tipos de fondos.
Los objetivos que se busca cubrir son los siguientes:
•
El de “convergencia”, que consiste en promover las condiciones y factores que
conduzcan a la convergencia de los Estados miembros y las regiones menos
desarrolladas. En la Unión Europea de veintisiete países, este objetivo se refiere a
ochenta y cuatro regiones de diecisiete Estados miembros, en las cuales viven ciento
cincuenta y cuatro millones de personas cuyo PIB per cápita no supera el 75% de la
media comunitaria, y a otras dieciséis regiones con casi dieciséis millones y medio de
habitantes y un PIB ligeramente por encima del umbral, debido al “efecto
estadístico” de la UE ampliada.16 El importe disponible dentro del objetivo de
convergencia para el periodo 2007-2013 es de 282 800 millones de euros, que
representan el 81,5% del total de fondos destinados a la cohesión.
•
El objetivo de “competitividad y empleo”, que tiene como finalidad incrementar la
competitividad, el atractivo y el empleo de las regiones a través de programas de
desarrollo y adaptando la mano de obra e invirtiendo en recursos humanos. En la
Unión Europea de 27 Estados miembros, pueden recibir estos fondos un total de 168
regiones con 314 millones de habitantes, de 19 estados miembros, y los recursos del
fondo para el periodo 2007-2013 son de 55000 millones de euros, que representan un
16% del total de fondos destinados a la cohesión.
•
El objetivo de “cooperación territorial europea”, que busca intensificar la
cooperación transfronteriza mediante iniciativas locales y regionales conjuntas, así
como la cooperación transnacional, que persigue un desarrollo territorial integrado, y
la cooperación y el intercambio de experiencia interregionales. Para el periodo 20072013, hay 8 700 millones de euros disponibles para este objetivo, que representan un
2.5% del total de los fondos de cohesión.
La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de
desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas,
incluidas las zonas rurales.” [Varios autores, 2002)
16
Se trata de regiones que en la Europa de los 15 habrían tenido acceso a los Fondos, y que sin
haber mejorado su situación, y como consecuencia la sola caída del producto promedio por
habitante de la Unión que resultó de la ampliación, muestran una aparente mejora relativa, su PIB
ahora se ubica por encima del 75% del promedio comunitario y por ello quedarían sin acceso a los
Fondos Estructurales.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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61
Los fondos contemplados para el periodo 2007-2013, son los siguientes:
•
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que interviene en los tres objetivos recién
mencionados y está destinado a corregir los desequilibrios entre las regiones, para lo
cual financia ayudas directas a las inversiones realizadas en las empresas (en
particular las PYME) para crear empleos sostenibles; infraestructuras vinculadas
especialmente a la investigación y la innovación, a las telecomunicaciones, al medio
ambiente, a la energía y el transporte; instrumentos financieros para apoyar el
desarrollo regional y local y favorecer la cooperación entre las ciudades y las
regiones; y, medidas de asistencia técnica.
•
El Fondo de cohesión, que interviene en el objetivo de “convergencia”, y se destina a
ayudar a los Estados miembros cuyo PIB por habitante es inferior al 90% de la media
comunitaria a reducir su atraso económico y social, así como a estabilizar su
economía, apoyando a las redes transeuropeas de transportes, en particular los
proyectos prioritarios de interés europeo definidos por la Unión, así como al cuidado
del medio ambiente.
•
El Fondo Social Europeo, que interviene en los objetivos de "Convergencia" y
"Competitividad regional y empleo" y se dirige a apoyar las acciones de los Estados a
través de la adaptación de los trabajadores y las empresas, los sistemas de
aprendizaje a lo largo de la vida y el diseño y difusión de maneras innovadoras de
organización del trabajo; el acceso al empleo para los solicitantes de empleo, las
personas inactivas, las mujeres y los emigrantes; la inclusión social de las personas
desfavorecidas y lucha contra la discriminación en el mercado laboral; y, el
fortalecimiento del capital humano mediante la reforma de los sistemas educativos y
puesta en red de los establecimientos de enseñanza.
La distribución para 2007-2013 de los fondos para cohesión económica y social entre los
países de la UE, puede verse en el siguiente cuadro. Allí se observa que del total de
347000 millones de euros de esos fondos, poco más de un 53% se destinarán a cinco
países en tanto, que en el otro extremo, 15 países recibirán un 11% de dicho total.
Además de los tres fondos ya mencionados, también para el periodo 2007-2013 está en
aplicación el “Instrumento de Ayuda de Preadhesión” para los países candidatos o
candidatos potenciales a la adhesión a la UE, los cuales de destinan a: ayudar a la
transición y fortalecimiento de las instituciones; la cooperación transfronteriza; el
desarrollo regional (transportes, medio ambiente y desarrollo económico); los recursos
humanos (fortalecimiento del capital humano y lucha contra la exclusión); y, el desarrollo
rural. La ayuda financiera a los programas nacionales prevista por el Instrumento de
Ayuda de Preadhesión 2007-2010 se eleva a poco más de 300 millones de euros.
Un último punto a destacar respecto de la estructura institucional europea, es lo referido
al “Consejo Europeo”, nombre que reciben las reuniones regulares de los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión, el cual en el sentido jurídico no
forma parte de las instituciones comunitarias, ya que más bien se ubica por encima de
dicha estructura. Si bien las primeras reuniones a ese nivel se empezaron a dar en los
años sesenta, el Consejo Europeo fue instituido por el comunicado final de la cumbre de
París de diciembre de 1974, luego de lo cual el Acta Única Europea (1986) consagró
jurídicamente su existencia y posteriormente recibió un estatuto oficial en el Tratado de la
Unión Europea, estando también contemplado en la Constitución Europea.
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
62
CUADRO 15
Unión Europea: Composición porcentual de los fondos para cohesión 2007-2013, por
países destinatarios
Polonia
España
Italia
R. Checa
Alemania
Hungría
Portugal
Grecia
Rumania
Francia
Eslovaquia
R. Unido
Lituania
Bulgaria
Latvia
Eslovenia
Estonia
Bélgica
Holanda
Suecia
Finlandia
Austria
Irlanda
Malta
Chipre
Dinamarca
Luxemburgo
Asistencia técnica
Interregional
Total
Millones de Euros
67284
35217
28812
26692
26340
25307
21511
20420
19668
14319
11588
10613
6885
6853
4620
4205
3456
2258
1907
1891
1716
1461
901
855
640
613
65
868
445
347410
Porcentajes
19,4
10,1
8,3
7,7
7,6
7,3
6,2
5,9
5,7
4,1
3,3
3,1
2,0
2,0
1,3
1,2
1,0
0,6
0,5
0,5
0,5
0,4
0,3
0,2
0,2
0,2
0,02
0,2
0,1
100,0
Fuente: Sitio Web de la Comisión Europea,
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_es.htm
Su objetivo consiste en dar a la Unión Europea los impulsos necesarios para su desarrollo y
definir las orientaciones políticas generales, dando solución a problemas que no han
podido resolverse a otros niveles y discutiendo líneas de acción posibles respecto a la
integración europea, para lo cual se reúne al menos dos veces al año, aunque en la
práctica tiene reuniones trimestrales. Además de los Jefes de Estado y de Gobierno, el
Consejo Europeo incluye al Presidente de la Comisión Europea como miembro de
derecho y en la Constitución Europea se establece el nombramiento de un Presidente
del Consejo Europeo y la incorporación del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión a los
trabajos del organismo.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
63
Para finalizar esta revisión de algunos contenidos relevantes de la institucionalidad
europea, interesa insistir en que tanto la aplicación del principio de supranacionalidad,
como el desarrollo de una compleja y amplia estructura institucional, son procesos que
no han estado exentos de problemas y resistencias de distinto tipo, cuestión ésta que no
puede perderse de vista sobre todo considerando la situación por la que actualmente
atraviesa la integración europea.
Como es sabido, hace dos años la ratificación de la Constitución Europea sufrió un duro
revés ante el triunfo del no, primero en Francia –el 29 de mayo de 2005– y luego en
Holanda –el 1 de junio de 2005–, lo que llevó a que el Consejo Europeo, en una
Declaración emitida durante su reunión de junio de 2005, anunciara un “período de
reflexión” dedicado a “hacer posible en cada uno de los países europeos un amplio
debate en el que participen los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales,
los Parlamentos nacionales y los partidos políticos”, agregando que “Hemos convenido
en que el calendario de la ratificación en distintos Estados miembros se adaptará, en
caso necesario, a la luz de estos acontecimientos y en función de las circunstancias en
dichos Estados miembros.” [Consejo Europeo, 2005].
En su reunión de junio de 2006, el Consejo Europeo planteó que [Consejo Europeo, 2006]
“tras el periodo de reflexión del año pasado, deberían concentrarse ahora los trabajos
en la consecución de resultados concretos y la ejecución de los proyectos”, en la
perspectiva de evaluar la situación del proceso de ratificación en el primer semestre de
2007 y “adoptar nuevas decisiones sobre la manera de proseguir el proceso de reforma”.
A la fecha, con 9 países que no han ratificado la Constitución –y dos de ellos que la han
rechazado–, la reflexión, los debates y los trabajos desarrollados, no han destrabado el
proceso, y si bien se anuncia una posible Conferencia Intergubernamental para discutir
la Constitución en el segundo semestre de este año, desde ya se han ido multiplicando
las opiniones a favor de introducir modificaciones de distinta magnitud en el texto que
está en ratificación: que en su nombre y contenido no sea una “Constitución” sino un
“Tratado”; que se reduzca sustancialmente su extensión; que se modifiquen las
innovaciones propuestas en la asignación de votos; que se reduzca el ámbito en el cual
los acuerdos se tomarían por “mayoría calificada”; que los parlamentos nacionales
tengan más poder que el que tienen asignado en el actual texto; que no se nombre un
Ministro de Relaciones Exteriores de la UE; etc.
Entre esos y otros muchos temas de debate, que estuvieron presentes durante la
elaboración de la nueva Constitución y hoy mantienen su vigencia, hay dos que interesa
destacar, por la relevancia que ellos poseen en el presente y futuro de la integración
latinoamericana y caribeña.
Uno es el tema de la cesión de capacidades y ámbitos de ejercicio de la soberanía
desde los estados nacionales hacia el espacio comunitario y, como parte de ese tema,
la discusión acerca de si tal cesión debería realizarse a través de instancias
intergubernamentales o de carácter supranacional. Si bien en la integración europea
dicha cesión ha sido muy significativa, se ha ido concretando desde la constitución de
las primeras Comunidades, y ello ha ocurrido principalmente a través de la generación
de instancias supranacionales, en distintos momentos ha habido reticencias al respecto –
por ejemplo, de parte de distintos países en relación a la soberanía monetaria y la
creación de una moneda única–, las cuales volvieron a aparecer en la elaboración de
la nueva Constitución Europea, al definir por ejemplo los contenidos de la política de
seguridad común y de la política exterior común, constituyéndose desde ese entonces y
hasta la fecha en uno de los puntos más conflictivos, que en algunos casos ha llevado a
Secretaría Permanente
64
Relaciones Intrarregionales
plantear exigencias de recuperar al menos parcialmente la soberanía que se ha ido
cediendo al espacio comunitario.
El otro tema es el referido al “déficit democrático”, término éste que sintetiza desde hace
ya tiempo las críticas de distintos sectores hacia los objetivos, los contenidos y los
procedimientos presentes en el proceso europeo de integración, por considerar que
dicho proceso se ha caracterizado por la falta de democracia en su funcionamiento y
que ha privilegiado los intereses de una pequeña parte de la población. En tal sentido, a
pesar de que la nueva Constitución incorpora algunos avances en ámbitos tales como el
otorgamiento de mayores atribuciones al Parlamento Europeo, el derecho de los
ciudadanos a promover iniciativas legislativas y una mayor transparencia en los
mecanismos e instancias de toma de decisiones, hay no pocos reclamos acerca de la
insuficiencia de esos avances y, por consiguiente, de la permanencia de una
construcción europea que no está lo suficientemente centrada en los ciudadanos.17
IV.
ARTICULACIÓN Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACIÓN REGIONAL: TENDENCIAS
RECIENTES
En este cuarto apartado, se identificarán algunas tendencias y procesos que están
presentes en el actual escenario de la integración latinoamericana y caribeña, que son
de reciente aparición y que en distinta medida poseen potencialidades y elementos
novedosos que los colocan en un lugar importante de la reconfiguración que ya ha
venido tomando cuerpo en los estilos y prácticas integradoras.
En primer lugar, se revisarán algunos elementos de la Alternativa Bolivariana para
América Latina y el Caribe, en la cual participan cuatro países, identificando sus
principales contenidos y su proyección hacia el resto de la región; en segundo lugar se
verá lo referido a dos de los proyectos de cooperación en materia física y energética, el
Plan Puebla Panamá (PPP) y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional Suramericana (IIRSA); y, en tercer lugar, se abordará lo relativo a la Unión de
Naciones Suramericanas (UNASUR), cuya actual membresía de doce países la ubica en
un lugar privilegiado en los esfuerzos de convergencia del área sur del continente.
1. La Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA)
La Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), fue mencionada
inicialmente por el presidente de Venezuela Hugo Chávez en diciembre de 2001, en el
marco de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados
del Caribe, celebrada en la Isla de Margarita. En esa oportunidad, la mención se hizo
como parte de la crítica al proyecto estadounidense del ALCA, frente al cual planteó:
“Proponemos a los caribeños y latinoamericanos que vayamos pensando de una buena
vez en otra vía. Creo que podemos empezar a discutir un ALBA o Alternativa Bolivariana
para las Américas” (Chávez, 2001).
La formulación pública más explícita de los fundamentos del ALBA se dio en diciembre
de 2004, en el marco de una visita del Presidente Chávez a Cuba, cuando los gobiernos
de Cuba y Venezuela suscribieron una Declaración Conjunta. En ella, luego de subrayar
“que el Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA) es la expresión más acabada
de los apetitos de dominación sobre la región y que, de entrar en vigor, constituiría una
profundización del neoliberalismo y crearía niveles de dependencia y subordinación sin
17
Algunos artículos de crítica a la Constitución Europea son Crespo “La constitución europea
¿Cuestión de votos?” (en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=6993); Pedrol y Pizarello [2005] La
constitución europea y sus mitos; y Equipo de hazteoir.org “Razones por las que votar no a esta
constitución europea (en http://www.votano.org/europa_asi_no.pdf.pdf)
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
65
precedentes”, se afirma que el proceso de integración latinoamericana y caribeña “lejos
de responder a los objetivos de desarrollo independiente y complementariedad
económica regional, ha servido como un mecanismo para profundizar la dependencia y
la dominación externa” y que “sólo una integración basada en la cooperación, la
solidaridad y la voluntad común de avanzar todos de consuno hacia niveles más altos
de desarrollo, puede satisfacer las necesidades y anhelos de los países latinoamericanos
y caribeños y, a la par, preservar su independencia, soberanía e identidad.” [Presidentes
de Venezuela y Cuba, 2004]
A continuación, en dicha Declaración se afirma que “el ALBA no se hará realidad con
criterios mercantilistas ni intereses egoístas de ganancia empresarial o beneficio nacional
en perjuicio de otros pueblos”, expresando “que el ALBA tiene por objetivo la
transformación de las sociedades latinoamericanas, haciéndolas más justas, cultas,
participativas y solidarias y que, por ello, está concebida como un proceso integral que
asegure la eliminación de las desigualdades sociales y fomente la calidad de
vida y una participación efectiva de los pueblos en la conformación de su
propio destino.”
En la parte final de la declaración se identifican un conjunto de 12 “principios y bases
cardinales” por los cuales debe guiarse el ALBA:
1. El comercio y la inversión no deben ser fines sino instrumentos para un desarrollo justo
y sustentable, para lo cual se requiere una efectiva participación del Estado como
regulador y coordinador de la actividad económica.
2. La aplicación de trato especial y diferenciado que tenga en cuenta el nivel de
desarrollo de los diversos países y la dimensión de sus economías, y que garantice el
acceso de todas las naciones que participen en los beneficios que se deriven del
proceso de integración.
3. La complementariedad económica, la cooperación y no la competencia entre los
países participantes de tal modo que se promueva una especialización que
sea compatible con el desarrollo económico equilibrado en cada país, con las
estrategias de lucha contra la pobreza y con la preservación de la identidad
cultural de los pueblos.
4. Planes especiales para los países menos desarrollados en la región, que incluya un
Plan Continental contra el Analfabetismo, un plan latinoamericano de tratamiento
gratuito de salud a ciudadanos que carecen de tales servicios y un plan de becas de
carácter regional en las áreas de mayor interés para el desarrollo económico y social.
5. Creación del Fondo de Emergencia Social.
6. Desarrollo integrador de las comunicaciones y el transporte entre los
países latinoamericanos y caribeños.
7. Acciones para propiciar la sostenibilidad del desarrollo mediante normas
que protejan el medio ambiente, estimulen un uso racional de los recursos e
impidan la proliferación de patrones de consumo derrochadores.
8. Integración energética entre los países de la región, que asegure el
suministro estable de productos energéticos en beneficio de las sociedades
latinoamericanas y caribeñas, como se promueve con la creación de Petroamérica.
9. Fomento de las inversiones de capitales latinoamericanos en la propia
América Latina y el Caribe, con el objetivo de reducir la dependencia de los
países de la región de los inversionistas foráneos. Para ello se crearían,
entre otros, un Fondo Latinoamericano de Inversiones, un Banco de Desarrollo
del Sur, y la Sociedad de Garantías Recíprocas Latinoamericanas.
10. Defensa de la cultura latinoamericana y caribeña y de la identidad de
los pueblos de la región, con particular respeto y fomento de las culturas autóctonas
e indígenas. Creación de la Televisora del Sur (TELESUR).
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
66
11. Medidas para que las normas de propiedad intelectual, al tiempo que
protejan el patrimonio de los países latinoamericanos y caribeños frente a
la voracidad de las empresas transnacionales, no se conviertan en un freno a la
necesaria cooperación en todos los terrenos entre nuestros países.
12. Concertación de posiciones en la esfera multilateral y en los procesos
de negociación de todo tipo con países y bloques de otras regiones, incluida
la lucha por la democratización y la transparencia en los organismos
internacionales, particularmente en las Naciones Unidas y sus órganos.
En el siguiente Cuadro, se presenta una relación –que de ninguna manera pretende ser
exhaustiva– de Acuerdos y Declaraciones que dan cuenta de algunos de los más
importantes compromisos que se han ido adoptando en el interior del ALBA, así como de
la incorporación de nuevos países miembros.
CUADRO 16
ACUERDOS EN EL MARCO DEL ALBA
ACUERDO
FECHA DE
SUSCRIPCIÓN
PAÍSES FIRMANTES
Acuerdo entre el Presidente de la República Bolivariana de
Venezuela y el Presidente del Consejo de Estado de Cuba,
14/12/2004
para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para las
Américas
Cuba-Venezuela
Declaración Final de la Primera Reunión Cuba-Venezuela
para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para las 28/04/2005
Américas
Cuba-Venezuela
Comunicado Conjunto
Venezuela y Bolivia
Bolivia-Cuba-Venezuela
de
los
mandatarios
de
Cuba,
29/04/2006
Contribución y Suscripción de la República de Bolivia a la
Declaración Conjunta firmada en La Habana, el 14 de
Diciembre del 2004, entre los Presidentes del Consejo de 29/04/2006
Estado de la República de Cuba y de la República Bolivariana
de Venezuela
Bolivia
Acuerdo Para La Aplicación de La Alternativa Bolivariana Para
los Pueblos de Nuestra América y El Tratado de Comercio de 29/04/2006
Los Pueblos.
Bolivia-Cuba-Venezuela
Adhesión de la República de Nicaragua a la Declaración
Conjunta firmada en La Habana, el 14 de diciembre del 2004,
entre los presidentes del Consejo de Estado de la República
de Cuba y de la República Bolivariana de Venezuela para la 11/1/2007
creación de la Alternativa Bolivariana para las Américas y a la
Declaración de Contribución y Adhesión de la República de
Bolivia del 29 de abril de 2006
Nicaragua
V Cumbre del Alba - Acuerdo Energético del Alba Entre
29/05/2007
Venezuela y Nicaragua
Nicaragua, Venezuela
V Cumbre del Alba - Acuerdo Energético del Alba Entre
29/05/2007
Venezuela y Bolivia
Bolivia, Venezuela
V Cumbre del Alba - Tratado Energético del Alba
29/05/2007
Bolivia, Cuba,
Nicaragua, Venezuela
V Cumbre del Alba - Proyecto Gran Nacional
29/05/2007
Bolivia, Cuba,
Nicaragua, Venezuela
V Cumbre del Alba - Declaración política de la V Cumbre de
29/05/2007
la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra América
Bolivia, Cuba,
Nicaragua, Venezuela
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
67
Según se observa en dicho cuadro, el primer grupo de compromisos en el marco del
ALBA se estableció en diciembre de 2004, en la misma visita del Presidente Chávez a
Cuba en la que se firmó la Declaración Conjunta que se ha reseñado. En el Acuerdo
firmado en esa oportunidad por ambos gobiernos, se establece que “la cooperación
entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela se basará a partir
de esta fecha no solo en principios de solidaridad, que siempre estarán presentes, sino
también, en el mayor grado posible, en el intercambio de bienes y servicios que resulten
más beneficiosos para las necesidades económicas y sociales de ambos países”,
planteándose la elaboración de “un plan estratégico para garantizar la más beneficiosa
complementación productiva”; el intercambio de paquetes tecnológicos integrales; el
trabajo conjunto y en coordinación con otros países latinoamericanos “para eliminar el
analfabetismo en terceros países”; la ejecución de “inversiones de interés mutuo en
iguales condiciones que las realizadas por entidades nacionales”; la posible apertura “de
subsidiarias de bancos de propiedad estatal de un país en el territorio nacional del otro
país”; “la concertación de un Convenio de Crédito Recíproco”; “la posibilidad de
practicar el comercio compensado”; y, “el desarrollo de planes culturales conjuntos”,
todo ello teniendo en cuenta “las asimetrías político, social, económico y jurídico entre
ambos países”. [Presidentes de Venezuela y Cuba, 2004a]
En el mismo Acuerdo se definieron un conjunto de acciones de cada uno de los países
en beneficio del otro, tales como otorgamiento de becas; facilidades de instalación y
exención de impuestos sobre utilidades a empresas de la contraparte; facilidades para
la consolidación de productos turísticos multidestino procedentes del otro país;
facilidades para la actuación de las naves y aeronaves de la contraparte; apoyo de los
médicos cubanos que participan en la Misión Barrio Adentro para la formación de
médicos venezolanos; y, reducción de barreras (o eliminación, en el caso de Cuba) para
el ingreso de importaciones procedentes del otro país, tema éste último que ha llevado a
una ampliación y profundización del ACE 40 en el marco de la ALADI.
El Plan Estratégico cuya elaboración fue acordada en diciembre de 2004, fue aprobado
en abril de 2005, y sus principales contenidos se plasmaron en la Declaración Final de la
Primera Reunión Cuba-Venezuela para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana para
las Américas. Dicho Plan, definido en la Declaración Final de la reunión como “un
instrumento flexible que continuará ampliándose y enriqueciéndose en la misma medida
en que surjan nuevas propuestas que cumplan los objetivos consagrados en la
Declaración Conjunta y el Acuerdo para la aplicación del ALBA”, dio lugar a la firma de
más de cuarenta acuerdos entre ambos gobiernos, incluidos 11 proyectos para el
establecimiento de Empresas Mixtas y otras modalidades de complementación
económica, así como el compromiso para trabajar en la organización y ejecución de 9
proyectos de desarrollo endógeno.
El siguiente momento señalado en el Cuadro corresponde al 29 de abril de 2006, cuando
Bolivia se adhiere al ALBA y se incorpora su propuesta de Tratado de Comercio de los
Pueblos (TCP).18 La adhesión de Bolivia se formalizó por una parte a través de la
18
El TCP está definido como [CEPROBOL] “un proyecto que trasciende el campo económico y
comercial, porque nace reconociendo y respetando las características históricas y culturales de
sus Pueblos, lo que determina un verdadero proceso de unidad e integración”, que en su alcance
político “propugna una verdadera integración que trasciende lo comercial basado en principios
comunitarios, la cooperación, la solidaridad, la voluntad común para avanzar y promover el
desarrollo justo y sustentable” y que en su alcance comercial “no entiende al comercio y la
inversión como fines en si mismos, sino como medios de desarrollo”; “defiende el derecho de las
economías más pequeñas a mantener en sectores estratégicos instrumentos para la protección de
su industria nacional o su mercado interno”; “rechaza el principio de trato igualitario entre naciones
cuyas economías son abismalmente diferentes”; “pretende reducir las asimetrías de los países
Secretaría Permanente
68
Relaciones Intrarregionales
Contribución y Suscripción de la República de Bolivia a la Declaración Conjunta firmada
en La Habana, en la cual el presidente Evo Morales [2006] manifestó que “en nombre del
Gobierno de la República de Bolivia deseamos contribuir a este proceso con la iniciativa
de los Tratados de Comercio entre los Pueblos haciendo nuestros los objetivos, principios
y bases conceptuales de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA)” y, por otra parte, a través de un Comunicado Conjunto en el cual “los tres
mandatarios acordaron la incorporación de Bolivia, representada por su Presidente Evo
Morales Ayma, al proceso de construcción y aplicación de la Alternativa Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América a partir del desarrollo de TCPs entre los tres países.”
[Presidentes de Cuba, Venezuela y Bolivia, 2006]
En esa misma fecha, se firmó el Acuerdo para la Aplicación de la Alternativa Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América y El Tratado de Comercio de Los Pueblos, en el que
se definieron un conjunto de acciones a desarrollar por Cuba y por Venezuela –por
separado y conjuntamente– en sus relaciones con Bolivia, las cuales incluyeron apoyo
médico e instalación de centros oftalmológicos en este país, otorgamiento de becas a
estudiantes, asistencia en el campo educativo, colaboración en el sector energético y
minero, exención de impuestos sobre utilidades a empresas bolivianas, apoyo al
desarrollo del deporte, financiamiento de proyectos productivos, incremento en la
compra y eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias para exportaciones
bolivianas, apoyo a la demanda de este país por la condonación de su deuda externa,
entre otras. [Presidentes de Cuba, Venezuela y Bolivia 2006a]
Así también, en el Acuerdo se definieron acciones a desarrollar por Bolivia en sus
relaciones con Cuba y Venezuela, tales como la exportación de productos que esos
países requieran, su contribución a la seguridad energética con su producción
hidrocarburífera, exención de impuestos sobre utilidades a inversiones estatales y de
empresas mixtas que se formen entre los tres países y apoyo para el estudio de los
pueblos originarios, los conocimientos de la medicina natural y los recursos naturales.
Los restantes Acuerdos y Declaraciones que se presentan en el cuadro corresponden al
año 2007 y se refieren a la incorporación de Nicaragua al ALBA, así como a la V Cumbre
del ALBA. En lo que respecta a lo primero, el 11 de enero el recién electo presidente de
Nicaragua, Daniel Ortega, anunció la adhesión de su país en los siguientes términos:
“Declaro, en nombre del Gobierno de la República de Nicaragua, nuestra adhesión a los
principios enunciados en la Declaración Conjunta suscrita el 14 de diciembre de 2004
entre el Presidente la República Bolivariana de Venezuela y el Presidente del Consejo de
Estado de la República de Cuba, los cuales hizo suyos el Gobierno de Bolivia, a través del
Presidente de la República de Bolivia en el Acuerdo del 29 de abril de 2006.” [Ortega,
2007].
En cuanto a la Cumbre, ella se realizó en Barquisimeto, Venezuela, el 28 y 29 de abril de
2007, y como compromisos y acuerdos más destacados entre los miembros del ALBA19, se
participantes con distinto nivel de desarrollo”; “postula la complementariedad frente a la
competencia, la reciprocidad, la convivencia con la naturaleza contra la explotación irracional de
los recursos y la defensa de la propiedad social frente a la privatización externa”; y, “pretende
resolver el problema de la distribución de la riqueza a favor de los más pobres.”
19
En esa V Cumbre, se firmó además el Convenio Marco ALBA-Haití, Bolívar, Petión, Martí entre
Venezuela, Cuba y Haití en el cual, entre otros puntos, se identifican 15 áreas en las que se
desarrollarán acciones, así como 15 formas bajo las cuales dichas acciones podrán ser
desarrolladas. Así también, en la misma Cumbre se suscribió el Acuerdo Energético del Alba entre
Venezuela y Haití, por el cual Venezuela suministrará a Haití catorce mil barriles diarios de petróleo
o sus equivalentes energéticos, bajo el mismo esquema financiero que acordó con Nicaragua y
Bolivia, y se describirá a continuación.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
69
dieron el Tratado y dos Acuerdos Energéticos, el Proyecto Gran Nacional y la definición
de una estructura institucional para el ALBA.
En lo que respecta al tema energético, en la Cumbre los cuatro países miembros
firmaron el Tratado Energético del ALBA, el cual “tiene por objetivo garantizar el balance
de la matriz energética actual de cada Parte, sobre la base de la construcción de una
matriz energética del ALBA, basada en criterios del uso racional de la energía, en
búsqueda del máximo ahorro y la eficiencia energética, así como, el desarrollo de
fuentes de energías alternativas en cada una de las Partes”, para lo cual se identifican
como “ejes fundamentales de acción” al petróleo, el gas, la energía eléctrica, las
energías alternativas y el ahorro de energía. En relación a esos ejes, se precisan
contenidos tales como exploración y explotación conjunta, creación y ampliación de
capacidad de procesamiento, asegurar suministros, sustitución de combustibles líquidos,
desarrollo de polos petroquímicos, programas de ahorro de energía, etc., así como la
creación de la Empresa Gran Nacional de Energía, constituida como una corporación
de empresas binacionales de los Estados y que abarcará las áreas de petróleo, gas,
refinación,
petroquímica,
desarrollo
de
infraestructura
de
transporte,
de
almacenamiento, de distribución, electricidad, energías alternativas y transporte
marítimo.
En el marco del Tratado Energético, durante la misma V Cumbre se firmaron el Acuerdo
Energético del Alba entre Venezuela y Nicaragua, y el Acuerdo Energético del Alba
entre Venezuela y Bolivia –además del Acuerdo Energético del Alba entre Venezuela y
Haití, ya mencionado–, en los cuales se definen distintos volúmenes de energéticos que
Venezuela suministrará a cada uno de esos países por intermedio de PDVSA o de una
empresa mixta conformada entre PDVSA y la empresa estatal del país contraparte, para
lo cual en todos los casos se define el siguiente esquema financiero: “El cincuenta por
ciento (50%) de la factura será pagada en un período de noventa (90) días con un
interés de un dos por ciento (2%) anual y el cincuenta por ciento (50%) restante será
pagado en un período de veintitrés (23) años más dos (2) años de gracia, con un interés
de un dos por ciento (2%) anual” y de ese segundo 50% la mitad será financiada por la
empresa mixta o la filial de PDVSA, asignándose esos recursos al Fondo ALBA –sobre el
cual se hará una referencia posteriormente– que servirá para financiar obras de
infraestructura, proyectos sociales y otros en el correspondiente país contraparte de
Venezuela.
En lo que se refiere al “Proyecto Gran Nacional” acordado en la V Cumbre, éste en
realidad consiste en más de cuarenta proyectos en las áreas de educación, cultura,
comercio justo, financiera, alimentación, salud, telecomunicaciones, transporte, turismo,
minería, industrial y energética, e incluye el Fondo Económico de Cooperación y de
Inversiones productivas y la Emisión del Bono ALBA, así como la creación, además de la
Empresa Gran Nacional de Energía ya mencionada, de un conjunto de empresas Gran
Nacionales con capital de los cuatro países miembros del ALBA: de suministros
industriales; de importaciones y exportaciones; de producción agroalimentaria; de
telecomunicaciones; de las líneas aéreas estatales; de mantenimiento y construcción de
aeronaves; una nueva empresa naviera para el transporte de carga y de pasajeros; una
para el desarrollo de infraestructura en la región; una de cooperación, investigación y
desarrollo en el área geológico minero; una para el desarrollo de la industria del aluminio;
una para el desarrollo de las industrias de cemento; una para el manejo de bosques,
producción y comercialización de productos de industria de la madera; y, una de
artículos y bienes de acero inoxidable. Al respecto, cabe agregar que en la reunión del
Consejo de Ministros del ALBA, celebrada en Venezuela el 5 y 6 de junio de 2007, se
revisó la instrumentación del “Proyecto Gran Nacional” y se redactó un memorando de
entendimiento respecto a la posible creación del Banco del ALBA para financiarlo,
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
70
designando a una Comisión que en un plazo no mayor de 60 días presentará el Proyecto
Constitutivo del Banco.
En cuanto a la estructura del ALBA, en la V Cumbre se definió el siguiente organigrama,
en el que se establece como instancia máxima al Consejo de Presidentes, en un
segundo nivel los Consejos de Ministros y de Movimientos Sociales y en el siguiente nivel
las siete Comisiones que allí se señalan.
ESTRUCTURA DEL ALBA
CONSEJO DE PRESIDENTES
CONSEJO DE MINISTROS
COMISIÓN
POLÍTICA
COMISIÓN
SOCIAL
COMISIÓN
DE
ECONOMÍA
CONSEJO DE MOV. SOCIALES
COMISIÓN
DE INVERSIÓN Y
FINANZAS
COMISIÓN
ENERGÉTICA
COMISIÓN
DE
AMBIENTE
COMISIÓN
DE
JUVENTUD
A esa información cabría agregarle que tanto en la V Cumbre como en la Reunión del
Consejo de Ministros que se celebró el 5 y 6 de junio, se ha discutido y acordado en
principio el establecimiento de una Secretaría Permanente ALBA –cuya definición y
asignación de atribuciones y funciones dependerá de la Comisión Política–, la cual
dependería del Consejo de Presidentes, coordinaría el Consejo de Ministros y el Consejo
de Movimientos Sociales y estarían adscritas a ella las distintas comisiones.
Paralelamente al proceso de constitución del ALBA y de definición y cumplimiento de
objetivos y compromisos entre sus miembros, del cual se destacaron algunos elementos
en los párrafos anteriores, se han ido planteando iniciativas y acuerdos desde el ALBA, y
en particular desde el gobierno de Venezuela, con países y grupos de países no
miembros.
De dichas iniciativas, con seguridad la de mayor importancia es Petroamérica, definida
por Petróleos de Venezuela (PDVSA) como “una propuesta de integración energética de
los pueblos del continente, enmarcada en la Alternativa Bolivariana para la América
(ALBA)”, la cual “está concebida como un habilitador geopolítico orientado hacia el
establecimiento de mecanismos de cooperación e integración, utilizando los recursos
energéticos de las regiones del Caribe, Centroamérica y Suramérica, como base para el
mejoramiento socioeconómico de los pueblos del continente” y en la que confluyen,
con distinto grado de desarrollo, “tres iniciativas subregionales de integración
energética”, que son:
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
71
•
Petrosur, definida como “habilitador político y comercial” y dirigida “a establecer
mecanismos de cooperación e integración sobre la base de la complementariedad
y haciendo un uso justo y democrático de los recursos energéticos para el
mejoramiento socioeconómico de sus pueblos”, para lo cual busca la “cooperación
y alianzas estratégicas entre las compañías petroleras estatales de Brasil, Argentina,
Uruguay y Venezuela.”
•
Petroandina, definida “como plataforma común o alianza estratégica de entes
estatales petroleros y energéticos” de los países de la CAN, “para impulsar la
interconexión eléctrica y gasífera, la provisión mutua de recursos energéticos y la
inversión conjunta en proyectos”.
•
Petrocaribe, definida como “iniciativa de cooperación energética solidaria
propuesta por el Gobierno Bolivariano de Venezuela, con el fin de resolver las
asimetrías en el acceso a los recursos energéticos, por la vía de un nuevo esquema
de intercambio favorable, equitativo y justo entre los países de la región caribeña, la
mayoría de ellos consumidores de energía y sin el control estatal del suministro de los
recursos.”
Si bien distintas iniciativas desarrolladas por Venezuela hacia países andinos y del
MERCOSUR pueden ser ubicadas como parte del esfuerzo por avanzar hacia la
concreción de la propuesta energética correspondiente a cada uno de esos grupos
(iniciativa Petrosur/Enesur con Brasil, acuerdo de cooperación energética con Argentina,
iniciativa de integración y cooperación energética con Bolivia, creación de Petroandina
Gas con Bolivia, Convenio Integral de Cooperación Energética con Uruguay, acuerdo
entre PDVSA y ENARSA de Argentina y, en marzo de 2007, el Tratado Energético entre
Venezuela y Argentina para la creación de la Organización de Países Productores,
Exportadores de Gas del Sur –Opegasur–), así como el proyecto del Gran Gaseoducto
del Sur, apoyado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay y está siendo
estudiado por Chile, el cual es desarrollado bajo la supervisión de un Comité Ministerial
de Coordinación y Decisión. Es evidente que en relación con esos dos grupos de países
lo grueso del objetivo del gobierno venezolano en el área energética se está dirigiendo
hacia la UNASUR, en donde está jugando un papel principal en las iniciativas de
integración energética que hoy se están desarrollando.
Para el caso de la propuesta energética hacia el Caribe, ésta fue la primera en mostrar
avances significativos con el Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe, firmado
el 29 de junio de 2005 por Venezuela y 13 países caribeños, por el cual se creó
Petrocaribe, “como una organización capaz de asegurar la coordinación y articulación
de las políticas de energía, incluyendo petróleo y sus derivados, gas, electricidad, uso
eficiente de la misma, cooperación tecnológica, capacitación, desarrollo de
infraestructura energética, así como el aprovechamiento de fuentes alternas, tales como
la energía eólica, solar y otras”. En dicho Acuerdo, se estableció además la estructura
básica de Petrocaribe, se definieron para los 13 países criterios de financiamiento a largo
plazo de la factura petrolera y se estableció el “Fondo ALBA Caribe para el Desarrollo
Económico y Social”, destinado al financiamiento de programas sociales y económicos y
constituido por un capital inicial de 50 millones de dólares.
Dos meses después, el 6 de septiembre de 2005, Venezuela firmó acuerdos con 9 de los
13 países, definiendo un monto de suministro de energéticos en cada caso y condiciones
de pago semejantes para todos, en los siguientes términos:
“El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a la cuota de
suministro establecida en este Acuerdo, otorgará esquemas de financiamiento bajo
Secretaría Permanente
72
Relaciones Intrarregionales
las siguientes condiciones: Un período de gracia de pago de capital de hasta dos (2)
años y una tasa de interés anual del dos por ciento (2%).”
“Cuando el precio del barril exceda los 40 US dólares, el período de pago se
extenderá a 23 años más los 2 años de gracia, estableciéndose un total de 25 años,
reduciendo el interés al 1%. Para el pago diferido, el Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela podrá aceptar que parte del mismo se realice con
productos, bienes y/o servicios, establecidos mutuamente, por los que el Gobierno de
XXX ofrecerá precios preferenciales.”
Otras acciones de Venezuela hacia países de la región, que también están
estrechamente relacionadas con la propuesta del ALBA, son TELESUR y el Banco del Sur.
En lo que respecta a Telesur, que inició sus actividades en julio de 2005 y en la cual
participan en la actualidad –con acciones, en casi todos los casos– Argentina, Cuba,
Uruguay, Bolivia y Nicaragua, ha sido definida como un proyecto de comunicación
alternativa y en favor de la integración.
En lo que se refiere al Banco del Sur, según el memorando de entendimiento firmado
entre Venezuela y Argentina en febrero de 2007, dicho Banco se estaría constituyendo al
finalizar el primer semestre de 2007 y estará abierto a la incorporación de todos los países
de Sudamérica. En la conferencia de prensa en la que se anunció la creación del
Banco, el Presidente de Argentina manifestó: “lo que nosotros queremos en el Banco del
Sur es también darles la posibilidad a determinados países que puedan acceder a
instrumentos de financiación que les permitan resolver estructuralmente problemas que
tienen y que, de alguna manera, les va a permitir desarrollarse, si no tienen sus
instrumentos no lo van a poder hacer.”
Un último punto por destacar respecto del ALBA es que, además de su conformación y
desarrollo interno y de las propuestas y acuerdos que desde él se han ido concretando
con otros gobiernos de la región, es evidente que la proyección de la Alternativa
Bolivariana no acaba allí. Dados los principios que ella enarbola para la integración
regional y las posiciones de ruptura que postula frente al proyecto hemisférico
estadounidense, e incluso dado el rechazo que los gobiernos participantes comparten
respecto de las estrategias económicas que se han venido imponiendo en la región, el
ALBA se ha constituido en un referente político para distintos grupos y organizaciones
sociales, que en distintas medidas coinciden con sus postulados y que incluso en muchos
casos han venido aceptando los llamados de interlocución que hacia ellos se dirige
desde el ALBA, generando desde sus ámbitos de acción propuestas referidas a la
integración regional.20
2. Programas de cooperación en materia física y energética
Se ha considerado conveniente centrar brevemente la atención hacia el Plan
Puebla-Panamá (PPP) y la Iniciativa IIRSA, y presentarlos juntos, por ser ellos dos
programas de cooperación entre países de la región que en buena medida escapan a
20
A modo de ejemplo de lo que interesa destacar, en un texto de la Secretaría de Organización
del Congreso Bolivariano de los Pueblos [s/f] se presentan de manera sintética un numeroso
conjunto de propuestas sobre posibles ámbitos y acciones integradoras, reunidas a lo largo de
diversas reuniones, y que están referidas a las áreas de petróleo y energía; transporte e
infraestructura; fuerzas armadas; deuda externa; finanzas, crédito e inversiones; industria: básica y
ligera; recursos naturales; tierra, soberanía alimentaria y reforma agraria; educación; universidad;
desarrollo científico y tecnológico; medios de comunicación; salud; género; migraciones e
identidad; vivienda; democracia participativa y protagónica; movimiento indígena; movimiento
de trabajadores; geopolítica; y, desarrollo social.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
73
las modalidades que tradicionalmente se asocian con la integración. En efecto, si bien
en el Caribe existe una larga y fructífera tradición en materia de cooperación en muy
variados sectores, en el resto de la región, y particularmente en Sudamérica, se tiende a
vincular a la integración con otro tipo de contenidos, empezando por los comerciales,
con lo cual en esa perspectiva quedan fuera del tema de la integración una cantidad
importante de proyectos y acciones que bajo determinadas circunstancias podrían ser
altamente eficaces para avanzar hacia la mayor vinculación entre los pueblos de la
región.
En efecto, los proyectos de cooperación, por definición están referidos a áreas
específicas de actividad, en las cuales se detecta la pertinencia de desarrollar
emprendimientos conjuntos para atender objetivos claramente identificados, lo cual por
sí sólo permite una puesta en marcha menos compleja y, probablemente, resultados
claramente palpables y que apuntan a la solución de necesidades de obvia presencia
en los países involucrados. Todo ello, claro está, a condición de que los proyectos sean
pertinentes en términos de los objetivos sociales que con ellos se pretende alcanzar y su
implementación sea la adecuada no sólo en términos económicos sino también en
términos del impacto sobre el entorno ecológico y sobre los núcleos de población
directamente involucrados, preocupaciones éstas que han estado claramente presentes
en los debates sobre los dos proyectos que se reseñan a continuación.
Desde esa perspectiva, la mención en este análisis de esos dos proyectos, más allá de los
contenidos y resultados que cada uno de ellos termine ofreciendo, resulta necesaria
para así llamar la atención sobre el papel que debería tener el ancho ámbito de la
cooperación en el diseño de las trayectorias futuras de la integración regional.
a) Plan Puebla-Panamá
El Plan Puebla-Panamá se articula en torno a dos pilares centrales que son el “Eje
Desarrollo Humano y su Entorno” y el “Eje de Integración Productiva y Competitividad”.
El Eje de Desarrollo Humano y su Entorno está compuesto por tres iniciativas: la Iniciativa
Mesoamericana de Desarrollo Humano; la Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo
Sostenible; y, la Iniciativa Mesoamericana de Prevención y Mitigación de Desastres
Naturales. El Eje de Integración Productiva y Competitividad, por su parte, está
compuesto por cinco iniciativas: la Iniciativa Mesoamericana Energética; la Iniciativa
Mesoamericana de Facilitación Comercial y Aumento de la Competitividad; la Iniciativa
Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones; la Iniciativa
Mesoamericana de Transporte; y, la Iniciativa Mesoamericana de Turismo.
El PPP se constituyó el 15 de junio de 2001 como iniciativa conjunta del los países
centroamericanos y México, en el marco de una sesión cumbre extraordinaria del
Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, y fue institucionalizado en marzo de
2004 en la VI Cumbre de dicho Mecanismo, definiéndose en ese momento su estructura.
Desde ese entonces el PPP ha tenido una trayectoria accidentada, en la que ha habido
periodos de avance seguidos de otros de baja actividad, a tal punto que la prensa ha
calificado como “relanzamiento” a las actividades del Plan desarrolladas en 2006 y 2007.
Como parte de ese “relanzamiento” destacó la incorporación de Colombia como
miembro de pleno derecho del Plan Puebla-Panamá, hecho que se dio a conocer en la
VIII Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, realizada en la ciudad
de Panamá el 11 de julio de 2006, así como también adquirió relevancia la Cumbre de
Mandatarios para el Fortalecimiento del Plan Puebla-Panamá, efectuada el 10 de abril
Secretaría Permanente
74
Relaciones Intrarregionales
de 2007 en la ciudad de Campeche, México, en la que se dio a conocer la solicitud de
Ecuador y República Dominicana de participar como observadores.
En la Declaración Conjunta dada a conocer en la Cumbre de Campeche, se expuso
como parte de los logros del Plan que en el periodo 2002-2006 se hayan registrado
avances importantes en 33 proyectos que involucraron recursos por alrededor de 4500
millones de dólares, con lo cual el Plan Puebla-Panamá contaba hasta marzo de 2007
con una cartera de 98 proyectos de los cuales 6 son proyectos ya ejecutados, 51 se
encuentran en ejecución y los 41 restantes están en el proceso de gestión del
financiamiento, estimándose la inversión de todos los proyectos en más de ocho mil
millones de dólares.
En cuanto a los proyectos ya ejecutados, destaca la puesta en marcha de los Hospitales
Integrales con Medicina Tradicional en Puebla, así como los hospitales de alta
especialidad de Oaxaca y Mérida, todos ellos en México, además del proyecto de
evaluación del potencial geotérmico para los países centroamericanos. En relación con
los programas en ejecución, sobresale también en materia de Salud el Programa
Mesoamericano de Vigilancia Epidemiológica, con una inversión de 233 millones de
dólares, en desarrollo agropecuario y rural el Programa Mesoamericano de Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos y Desarrollo Hidroagrícola de Riego y Drenaje, con un
costo de 153 millones de dólares, y en el rubro energético el proyecto del Sistema de
Interconexión Eléctrica de Centroamérica y Panamá (SIEPAC), con una inversión de 337
millones y el cual resulta decisivo para poder poner en operación y funcionamiento el
Mercado Regional Eléctrico de Mesoamérica.
Por lo que hace a los proyectos que implican una mayor erogación de recursos, estos se
ubican en la Iniciativa Mesoamericana del Transporte, la cual concentra 21 proyectos
con una inversión superior a los 6.148 millones de dólares, lo que significa que a esta
Iniciativa se canalizan más de tres cuartas partes del total de inversiones de todo el Plan
Puebla-Panamá. De estos 21 proyectos, sobresalen por su impacto regional el Corredor
del Pacífico, consistente en 3.160 kilómetros con un costo de 1.144 millones de dólares; el
Corredor del Atlántico, consistente en 2920 kilómetros con una inversión estimada de 868
millones de dólares; el Corredor Turístico del Caribe con un costo de 176 millones de
dólares; y, el Corredor Logístico Interoceánico Honduras-El Salvador con una inversión de
277 millones de dólares. Además de ellos, destacan los cinco proyectos carreteros en los
que recae la construcción y conservación de los ramales y conexiones en Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, que suman una inversión de 1.865 millones
de dólares y que forman parte también de la Iniciativa Mesoamericana del Transporte.
Un punto importante en el tratamiento del Plan Puebla-Panamá tiene que ver con que,
al igual que viene sucediendo en Sudamérica con UNASUR, un papel decisivo en el
impulso y consolidación de la propuesta regional de integración lo vienen
desempeñando los proyectos de integración energéticos y de infraestructura física –en
especial transportes- por encima de los elementos de orden estrictamente comercial
que tradicionalmente conformaban el grueso de los componentes en los esfuerzos
integracionistas.
En efecto, y como se ha podido observar en los últimos años, la propuesta
mesoamericana que incluye a los siete países centroamericanos y a los nueves estados
que integran a la región sur sureste de México –y más recientemente a Colombia-, ha
dado pasos importantes en materia de integración y desarrollo regional sobre la base de
avanzar en aquellos temas que van más allá de la liberalización del intercambio
comercial y generan un impacto en el corto plazo en la calidad de vida de los
habitantes de la región.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
75
De la misma manera, otro punto importante en el funcionamiento del Plan PueblaPanamá tiene que ver con que la conducción del proceso, ya que al exceder
estrictamente las competencias de los organismos centroamericanos de integración, ha
tomado una dinámica distinta al estar al frente una Comisión Ejecutiva en la que
participan representantes de los nueve países que son miembros de pleno derecho del
Plan. Por su parte, organismos e instituciones como el BID, la CAF, el BCIE, la SG-SICA, la
SIECA, y la CEPAL, entre otros, conforman el Grupo Técnico Interinstitucional, el cual, si
bien desempeña un papel de gran importancia en el diseño y ejecución de aspectos
centrales del proceso, no es el encargado directo de conducirlo, lo cual guarda
semejanza con lo que ocurre con la Secretaría General de la CAN, la del MERCOSUR y la
ALADI en su relación con UNASUR.21
La particularidad del Plan Puebla-Panamá, al estar conformado por países que son
miembros de distintos esquemas subregionales de integración como el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), el Sistema de Integración Centroamericana
(SICA) y, para el caso de Colombia –y posiblemente en un futuro no lejano Ecuador– la
Comunidad Andina (CAN), es un elemento que podría jugar un interesante papel en el
mediano plazo si se logra empujar a esta estrategia mesoamericana de integración a
convertirse en un puente que facilite la articulación y convergencia tanto de las
estructuras institucionales de los esquemas subregionales, como también del proceso
mismo entre centro y sudamérica –a semejanza de lo que implica la presencia de
Guyana y Suriname en UNASUR-, estimulando con ello tanto la profundización como la
ampliación del esfuerzo integracionista, con el consiguiente impacto en la creación de
oportunidades y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
b) Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA)
En la Reunión de Presidentes de América del Sur, celebrada el 31 de agosto y el 1
de septiembre de 2000 en Brasilia, se decidió dar un nuevo impulso al proceso de
integración regional suramericano mediante la puesta en marcha de un Plan de Acción
para la Integración Física Suramericana (IIRSA), el cual contaría con apoyo técnico y
financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporación Andina de Fomento y
el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, dando origen a lo que hoy
en día constituye uno de los pilares más importantes en materia de creación de
infraestructura en la región y que es también, por tanto, uno de los activos
fundamentales con que parte de entrada la UNASUR.
La creación de una sólida infraestructura de servicios que incorpore una densa y
sofisticada red de comunicaciones y transportes de todo tipo (terrestre, aéreo, ferroviario
y multimodal) al interior del vasto espacio suramericano, es uno de los requisitos
impostergables en el proceso de construcción de un tejido económico, político y social
integrado que permita crear condiciones para atenuar las desigualdades entre las
distintas naciones, entre las diferentes regiones dentro de cada país, al interior de las
comunidades mismas y entre los distintos grupos sociales,
21
Así por ejemplo, en el aspecto referido a la gestión del financiamiento para llevar adelante los
proyectos en el espacio mesoamericano, un papel central lo desempeña la Comisión de
Promoción y Financiamiento del Plan Puebla-Panamá, la cual es la encargada de apoyar a los
países en la búsqueda de fuentes de financiamiento para el diseño y ejecución de los proyectos y
que está conformada por los presidentes (o sus representantes) del Banco Interamericano de
Desarrollo, del Banco Centroamericano de Integración Económica, de la Corporación Andina de
Fomento y del Instituto de Crédito Oficial de España.
Secretaría Permanente
76
Relaciones Intrarregionales
El alcance que puede llegar a tener además el proyecto IIRSA, en términos de
fortalecimiento de las capacidades nacionales, de incremento de los niveles de
productividad, y de mejoramiento de la competitividad regional en el marco de un
escenario económico mundial cada vez más complejo e interdependiente, es también
un punto relevante en la suma de elementos que juegan a favor de la necesaria
consolidación, ampliación y profundización de esta iniciativa, dotándola de mayores
facultades y capacidades para desplegar su cometido.
Uno de los aspectos centrales de la Iniciativa consiste en el énfasis puesto en el diseño y
consolidación de una “Visión Estratégica de la Integración Física”, la cual se asienta en
siete principios orientadores y diez ejes estratégicos. Por lo que hace a los principios
orientadores ellos son:
- El regionalismo abierto
- La definición de ejes de integración y desarrollo
- La sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional
- El aumento del valor agregado de la producción
- Las tecnologías de la información
- La convergencia normativa
- La coordinación público-privada
En tanto que los Ejes de la Integración son:
- El Eje Andino
- El Eje Andino del Sur
- El Eje de Capricornio
- El Eje del Amazonas
- El Eje del Escudo Guayanés
- El Eje del Sur
- El Eje Hidrovía Paraguay-Paraná
- Eje Interoceánico Central
- El Eje MERCOSUR-Chile
- El Eje Perú-Brasil-Bolivia
En cuanto a su estructura institucional, la Iniciativa IIRSA cuenta con un Comité de
Dirección Ejecutiva integrado por representantes de alto nivel designados por los
gobiernos de los países suramericanos. Este comité tiene una presidencia, dos
vicepresidencias y una secretaría, la cual es ejercida por el Comité de Coordinación
Técnica (CCT) conformado por el BID, la CAF y el FONPLATA. Los trabajos de la Dirección
Ejecutiva son apoyados por Grupos Técnicos Ejecutivos los cuales se constituyen para
cada eje de integración y desarrollo y para cada uno de los procesos sectoriales de
integración aprobados por el Comité de Dirección Ejecutiva.
Un aspecto sustantivo en relación con los proyectos en marcha se desprende de la
“Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010”, la cual incorpora un total de 31
proyectos de integración los cuales fueron acordados por los países por ser considerados
en su mayoría “proyectos ancla” dado su elevado impacto en la integración física
suramericana. En el momento actual, IIRSA cuenta con un total de 335 proyectos de
inversión en infraestructura, los cuales se agrupan en función de su impacto regional, su
sustentabilidad ambiental, su factibilidad técnica y financiera y su viabilidad política y
social. Los proyectos IIRSA deben tender hacia el fortalecimiento de “procesos sectoriales
de integración” en materia de integración energética, de tecnologías de la información
y las comunicaciones, de sistemas operativos de transporte aéreo, de transporte
marítimo y de transporte multimodal, de facilitación de pasos de frontera, y de
instrumentos de financiamiento.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
77
En la II Cumbre de Jefes de Estado de la Comunidad Suramericana de Naciones
realizada en Cochabamba, el 9 de diciembre de 2006, los presidentes emitieron un
comunicado referido a la integración física en la región, en el cual señalan su decisión
de profundizar los avances logrados en la identificación, evaluación y ejecución de
proyectos de integración teniendo en cuenta que IIRSA debe seguir impulsando la
integración física atendiendo a las necesidades de desarrollo social y económico
sustentable, y preservando el ambiente y el equilibrio de los sistemas.
3. Unión de Naciones Suramericanas
Según se desprende de la descripción realizada en el anterior apartado, durante
los últimos años se han dado cambios de cierta significación en el funcionamiento y en la
estructura institucional de los cuatro esquemas de integración revisados, reflejándose en
todos los casos un intento de consolidar dicha estructura y, más que eso, de avanzar
hacia nuevas etapas y modalidades de vinculación entre los países miembros y de
adecuar en esa dirección las actuales estructuras, si bien al compararlas se observa la
permanencia de grados muy diversos de desarrollo y de complejidad institucional.
En términos generales, en esos cuatro esquemas desde hace ya tiempo se ha vuelto
evidente la necesidad de una redefinición, que en alguna medida viene siendo
intentada, que les permita superar algunos de los rasgos y sesgos que los han
caracterizado. En particular, parece existir una clara decisión por ir superando dos
notorias insuficiencias:
•
El carácter “comercialista” que todavía predomina en los objetivos e instrumentos
definidos en cada esquema, frente a lo cual se ha venido impulsando el avance
hacia otros aspectos económicos de la integración, como el desarrollo de
infraestructura, los movimientos de capitales y la coordinación y convergencia de
políticas macroeconómicas, aunque es claro que en esos sentidos aún falta mucho
por avanzar.
•
Dentro de las relaciones comerciales, parecieran estar dadas las condiciones para
pasar finalmente de las preferencias comerciales al libre comercio total, y de éste a
las uniones aduaneras, las cuales además de irse postergando en su concreción a lo
sumo han llegado a ser “imperfectas”.
Si se tienen presentes esos problemas, no resulta extraño el énfasis que en los distintos
esquemas se ha venido poniendo en la consolidación y mejoramiento de las estructuras
institucionales. En efecto, a medida que en cada uno de ellos se ha intentado avanzar
hacia nuevas etapas de la vinculación comercial y hacia otros contenidos económicos,
ha quedado en evidencia el papel clave que juegan dichas estructuras, y en particular
la necesidad de irlas adecuando a los nuevos contenidos del esfuerzo integrador.
Sin embargo, tanto en los objetivos hoy presentes en los distintos esquemas, como en las
readecuaciones que ello impone hacia cada estructura institucional, un importante
problema que hasta hace muy poco estaba casi por completo desatendido es el de la
articulación y convergencia entre los distintos esquemas. Dada la notoria fragmentación
y multiplicidad de acuerdos, el consiguiente riesgo de incongruencias entre ellos y la
ausencia de un carácter efectivamente regional en el esfuerzo integrador, dicho
problema se hizo evidente desde hace ya tiempo, y en tal sentido particularmente la
ALADI comenzó a insistir en la necesidad de una “multilateralización progresiva”,22 pero
22
Respecto a la permanencia de ese problema, basta comparar los siguientes dos párrafos, el
primero correspondiente a un documento de la ALADI de 1997 (ALADI: La nueva realidad de la
Secretaría Permanente
78
Relaciones Intrarregionales
los avances al respecto fueron muy escasos, y durante un largo periodo se supuso
equivocadamente que la convergencia sería una suerte de “subproducto” del avance
individual de cada uno de los esquemas.
En el periodo más reciente, el tema de la convergencia entre esquemas ha adquirido
una nueva connotación en el ámbito sudamericano, dados los progresos de la relación
CAN-MERCOSUR y la creación de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones,
ocurrida en el marco de la III Cumbre Sudamericana que se realizó el 8 y 9 de diciembre
de 2004 en la ciudad de Cusco. De la declaración sobre la Comunidad Sudamericana
emitida por los doce gobiernos participantes de la Cumbre,23 interesa destacar los
siguientes dos puntos:
•
La Comunidad se conforma teniendo en cuenta la “determinación de desarrollar un
espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de
infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que
contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras
experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe
y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales”;
•
La Comunidad se desarrollará impulsando “La profundización de la convergencia
entre MERCOSUR, la Comunidad Andina y Chile a través del perfeccionamiento de la
zona de libre comercio, [...] y su evolución a fases superiores de la integración
económica, social e institucional”, en tanto que “los gobiernos de Suriname y
Guyana se asociarán a este proceso”.
Al momento de ser creada, la Comunidad Sudamericana de Naciones, ahora UNASUR,
arrancó con dos importantes activos: la “Iniciativa para la modernización y desarrollo de
la Infraestructura Regional de América del Sur” (IIRSA) –recién descrita– y el Tratado de
Libre Comercio CAN-MERCOSUR.
El Tratado CAN-MERCOSUR, en total implica a 361 millones de habitantes y a una
producción global conjunta cercana al billón de dólares, con exportaciones de 180 mil
millones de dólares. En el siguiente cuadro se presenta la relación de acuerdos que
fueron siendo firmados entre ambos esquemas, a partir del ACE No 36 en el cual el
MERCOSUR y Bolivia comprometieron en 1997 la creación de un área de libre comercio
y, sobre todo, a partir del Acuerdo de Alcance Parcial firmado en abril de 1998 por los
cinco países que en ese entonces estaban en la CAN y los cuatro que formaban el
MERCOSUR. Dicho Acuerdo sentó las bases para los siguientes, definiendo el marco en el
cual ellos se han desenvuelto.
integración) y el segundo a un documento de 2004 de la misma Asociación (Informe del secretario
general sobre la evolución del proceso de integración regional durante el año 2003):
"No existe, hasta ahora, entre los once países de la ALADI, un proceso multilateral de
negociaciones tipo 'single undertaking' con miras a lograr una articulación y convergencia
entre sus procesos bilaterales, plurilaterales y subregionales de integración, como se está
considerando establecer para las negociaciones del ALCA."
“Tal como ha ocurrido durante todo el proceso de integración regional, los avances en la
vertiente regional han sido una de sus debilidades, y el año 2003 no ha sido una excepción.
Los principales instrumentos regionales como la PAR [Preferencia Arancelaria Regional, JE] y
los Acuerdos de Alcance Regional no experimentaron movimientos susceptibles de ser
destacados; es más, se observa en ellos una situación de estancamiento.”
23
Véase Declaración del Cusco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. III Cumbre
Presidencial Sudamericana.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
79
CUADRO 17
Acuerdos firmados entre el MERCOSUR y la CAN
FIRMANTES
TIPO DE ACUERDO
MERCOSUR –
Bolivia
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 36
MERCOSUR –
CAN
Acuerdo de
Alcance Parcial
(AAP.A14TM No. 11)
Brasil –
Colombia,
Ecuador,
Perú y
Venezuela
Argentina –
Colombia,
Ecuador,
Perú y
Venezuela
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 39
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 48
MERCOSUR –
Comunidad
Andina
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 56
MERCOSUR –
Perú
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 58
MERCOSUR –
Colombia,
Ecuador y
Venezuela
Acuerdo de
Complementación
Económica No. 59
OBJETIVOS*
Formar un área de libre comercio entre
las Partes Contratantes en un plazo
máximo de 10 años, mediante la
expansión y diversificación del
intercambio comercial y la eliminación
de las restricciones arancelarias y de
las no arancelarias que afectan el
comercio recíproco
Acuerdo Marco para la Creación de la
Zona de Libre Comercio entre la
Comunidad Andina y el MERCOSUR
Establecer márgenes de preferencia
fijos, como un primer paso para la
creación de una Zona de Libre
Comercio entre la Comunidad Andina
y el MERCOSUR.
Establecer márgenes de preferencia
fijos, como un primer paso para la
creación de una Zona de Libre
Comercio entre la Comunidad Andina
y el MERCOSUR.
Conformar un Área de Libre Comercio,
cuya negociación deberá estar
concluida antes del 31 de diciembre
de 2003, a partir de la convergencia
de los Programas de Liberación
Comercial que serán negociados por
las Partes Contratantes y/o Signatarias
Formar un área de libre comercio entre
las Partes Contratantes, mediante la
expansión y diversificación del
intercambio comercial y la eliminación
de las restricciones arancelarias y de
las no-arancelarias que afectan el
comercio recíproco.
Formar un área de libre comercio entre
las Partes Contratantes mediante la
expansión y diversificación del
intercambio comercial y la eliminación
de las restricciones arancelarias y de
las no-arancelarias que afecten al
comercio recíproco
ENTRADA EN VIGOR
2 de marzo de 1997
16 de abril de 1998*
16 de agosto de 1999
1o de agosto de 2000
6 de diciembre de 2002*
25 de agosto de 2003*
1o de julio de 2004
* Transcripción parcial
Fuente: en base a información del SICE-OEA
El último de los acuerdos señalados en el Cuadro, fue protocolizado ante la ALADI en el
marco de la XIII reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la
Asociación, celebrada el 18 de octubre de 2004, y en ese contexto se ubicó a dicho
Acuerdo en la perspectiva de la futura constitución de la Comunidad Sudamericana de
Naciones, dejando claro que se buscaría ir mucho más allá del libre comercio, al
incorporar objetivos referidos al desarrollo de infraestructura, la cooperación financiera,
la cooperación política, y el desarrollo económico y social.
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
80
Por consiguiente, UNASUR se inició con las intenciones y los “activos” recién
mencionados, si bien junto a ellos hay también pasivos presentes desde el arranque, de
los cuales interesa destacar dos. Uno, el justificado escepticismo que despiertan los avisos
y compromisos integradores, luego de varias décadas de muchas promesas y escasos
resultados, en las cuales la integración pasó a formar parte de un horizonte siempre
lejano y notablemente ajeno a la vida cotidiana de aquellos que se supone eran sus
destinatarios principales. Dos, el hecho evidente de que en el interior de UNASUR –y
según se planteó en la introducción de este texto– hay concepciones y proyectos
notablemente distintos de integración, de inserción internacional y de desarrollo
nacional, cuya coexistencia no será fácil y en el mejor de los casos tendrá que ir siendo
construida sobre la base de la confluencia en objetivos e intereses comunes que no
parecen estar aún claramente perfilados.
Por lo pronto, y como quedó demostrado desde un principio con la incorporación de
Chile, Surinam y Guyana, UNASUR cuenta con un indudable “efecto de atracción”
inicial, producto tanto del elevado número de países que de ella forman parte, como
también del inobjetable peso económico y político que en conjunto tienen las naciones
participantes, punto éste último del cual algunas evidencias se presentan en el siguiente
Cuadro.
CUADRO 18
Participación de los países de UNASUR en los totales mundiales
(cifras de 2005, excepto indicación contraria)
Bolivia
PIB
0,4
0,021
1,8
0,3
0,3
0,1
0,002
0,016
0,2
0,003
0,04
0,3
3,4
Población total
0,6
0,143
2,9
0,3
0,7
0,2
0,012
0,092
0,4
0,006
0,05
0,4
5,8
Territorio
2,1
0,821
6,4
0,6
0,9
0,2
0,161
0,3
1,0
0,1
0,1
0,7
13,3
0,4
0,023
1,1
0,5
0,2
0,1
0,005
0,016
0,2
0,01
0,03
0,5
3,1
2,3
0,029
4,1
1,2
0,5
0,4
0,033*
0,2
0,4
0,007**
0,25
0,0
9,3
0,4
0,120
1,1
1,3
0,5
0,3
0,002*
0,001
0,5
0,01**
0,01
2,8
7,1
0,2
0,004
0,8
0,1
0,1
0,01
0,002*
0,003
0,0
0,000
0,01
0,1
1,3
0,3
0,019
0,6
0,3
0,1
0,04
0,006
0,03
0,1
0,007
0,05
0,1
1,5
0,3
0,023
0,7
0,3
0,2
0,1
0,007
0,05
0,1
0,007
0,04
0,2
2,1
0,1
0,028
0,5
0,2
0,2
0,1
0,010*
0,04
0,2
0,009**
0,05
0,3
1,8
0,1
0,012
0,9
0,4
0,1
0,069
0,010*
0,03
0,1
0,005**
0,05
0,0
1,9
0,3
0,024
0,7
0,3
0,2
0,099
0,005*
0,03
0,1
0,004**
0,03
0,3
2,1
0,3
0,028
0,9
0,3
0,2
0,086
0,008
0,01
0,1
0,01
0,04
0,2
2,3
0,5
-0,030
1,6
0,7
1,1
0,2
0,008
0,02
0,3
0,004
0,07
0,3
4,9
Exportaciones
totales (2006)
Exp. Productos
Agrícolas
Exp. Combustibles
y Productos Mineros
Export.Manufacturas
Exp. Servicios
comerciales
Importaciones
totales (2006)
Imp. Productos
Agrícolas
Import.
Combustibles y
Productos Mineros
Import.
Manufacturas
Imp. Servicios
comerciales
Flujos de ingreso
de IED
Brasil Chile Colombia Ecuador Guyana Paraguay
Vene
Perú Surinam Uruguay Zuela UNASUR
Argentina
* 2004. ** 2001.
Fuente: Para PIB, Población y Territorio, Banco Mundial, WDI, Banco de Datos. Para IED UNCTAD [2006]. Para las restantes
variables OMC, Banco de Datos,
Dicho efecto de atracción, podría facilitar la ampliación del número de Estados
miembros, sobre todo si ello ocurre al tiempo que en la UNASUR se van desarrollando
niveles sustantivamente superiores de integración con base en los instrumentos y
herramientas que colectivamente se vayan definiendo y de acuerdo a los cronogramas
en que se fijen plazos puntuales para la concreción de los propósitos centrales.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
81
Según el consenso hasta ahora existente entre los países participantes, la UNASUR se
define como un proyecto que aspira a la construcción de un nuevo modelo de
integración que de lugar a un espacio integrado en lo político, social, cultural,
económico, financiero, ambiental y en infraestructura, reconociendo el carácter
multiétnico, multicultural y plurilingüe de los pueblos que conforman el espacio
sudamericano. La primera reunión de jefes de Estado de la entonces Comunidad
Sudamericana de Naciones se realizó en la ciudad de Brasilia los días 29 y 30 de
septiembre de 2005, y en ella se dieron a conocer la Declaración Presidencial y la
Agenda Prioritaria, así como el Programa de Acción de la Comunidad y se aprobaron,
entre otras la “Declaración sobre la Convergencia de los Procesos de Integración de
América del Sur”, la “Declaración sobre Integración en el Área de Infraestructura” y la
“Declaración de Seguridad Ciudadana en Sudamérica”.
En la Declaración Presidencial se señala que la esencia de la Comunidad Sudamericana
de Naciones es el entendimiento político y la integración económica y social de los
pueblos de América del Sur. Se afirma que la Comunidad se establecerá “con base en la
institucionalidad existente, evitando la duplicación y la superposición de esfuerzos, sin
nuevos gastos financieros, estableciendo coordinación entre las Cancillerías, con el
apoyo de los organismos de integración existentes y perfeccionando su
funcionamiento”, y se destaca que las reuniones de Jefes de Estado son la instancia
máxima de conducción política de la Comunidad, teniendo una periodicidad anual y
realizándose en todos los países miembros de preferencia en orden alfabético. La
Secretaría Pro-Tempore se ejerce de forma rotatoria por períodos anuales y la “Troika” de
la Comunidad está constituida por el país sede de la reunión de presidentes y por los
países sede de las reuniones del año anterior y del año siguiente siendo esa “Troika” la
encargada de apoyar las actividades de la Secretaría Pro-Tempore.
Como parte de la Agenda se definió que las “áreas de acción prioritaria” de la
Comunidad Sudamericana son; el diálogo político; la integración física; el medio
ambiente; la integración energética; además de los mecanismos financieros
sudamericanos; las asimetrías; la promoción de la cohesión social, de la inclusión social y
de la justicia social; y las telecomunicaciones. En cuanto al tema de las asimetrías, en la
Agenda Prioritaria los Jefes de Estado y de Gobierno de los países sudamericanos
convocaron a la Secretaría General de la CAN, a la Secretaría Técnica del MERCOSUR,
la Secretaría General de la ALADI, la Secretaría Permanente del SELA, la Secretaría
Permanente de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), la
Secretaría del CARICOM y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) a elaborar un documento de reflexión sobre el nuevo tratamiento de dicho
tema en la integración sudamericana.
En cuanto al Programa de Acción, en la Cumbre de Brasilia se acordó fortalecer los
vínculos institucionales entre el MERCOSUR y la CAN por medio de mecanismos de
asociación recíproca entre los Estados Miembros de los dos organismos y de Chile,
Guyana y Surinam. De la misma manera, se determinó que los secretariados de la CAN y
del MERCOSUR revisen los acuerdos ya alcanzados entre ambos esquemas en las áreas
política y social, con el propósito de examinar junto con Chile, Guyana y Surinam la
posibilidad de extender dichos acuerdos a todos los países de América del Sur. En el
Programa de Acción se determinó además que la Secretaría Pro Tempore solicitara a los
secretariados de ALADI, MERCOSUR, CAN y CARICOM, con la participación de Chile,
Guyana y Surinam, la preparación para el primer semestre del 2006 de estudios sobre la
convergencia de los acuerdos de complementación económica entre los países de
América del Sur. Dichos estudios deberían procurar cumplir con el objetivo de crear
gradualmente una zona de libre comercio sudamericana buscando la
Secretaría Permanente
82
Relaciones Intrarregionales
complementación de las economías y la promoción del crecimiento pero tomando en
cuenta la reducción de las asimetrías existentes.24
Otro de los componentes del Programa de Acción de la Cumbre fue el impulso a los
proyectos prioritarios de integración sudamericana en materia de infraestructura,
transportes, energía y comunicaciones, con énfasis en las experiencias bilaterales,
subregionales y regionales ya existentes donde destaca la Iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). De la misma forma se instó a los
Ministros de los países que están elaborando la Iniciativa de la Red de Gasoductos del
Sur para avanzar a la brevedad en el desarrollo de dicho proyecto, tomando en cuenta
el conjunto de elementos financieros, institucionales, legales y técnicos para la pronta
puesta en marcha del mismo. El programa de acción contempla igualmente la activa
participación de la sociedad para facilitar la divulgación de la integración y la realidad
sudamericana por medio de los distintos sistemas de comunicación, educativos y de
información, con respeto a la libertad de prensa y tomando en cuenta el derecho de los
pueblos a ser informados.
Tres meses después de realizada la Cumbre de Brasilia, los presidentes de América del Sur
se volvieron a reunir, esta vez en Montevideo en la “Sesión Extraordinaria de la Reunión
de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones” y considerando entre
otros aspectos la necesaria convergencia de los mecanismos regionales de integración,
así como las iniciativas concretas en el área de integración de la infraestructura,
decidieron el establecimiento de la “Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso
de Integración Sudamericano” que se conformó por doce miembros, los cuales fueron
altos representantes personales designados por los presidentes de los países de la
Comunidad Sudamericana de Naciones. Esa Comisión tuvo como finalidad elaborar
propuestas para impulsar el proceso de integración en el ámbito político, económico,
comercial, social y cultural, así como de energía e infraestructura, entre otros, debiendo
presentar sus conclusiones de forma previa a la siguiente Cumbre Sudamericana que se
realizaría en Bolivia en diciembre de 2006.
En cumplimiento al mandato de la Cumbre de Brasilia del 29-30 de septiembre de 2005,
las secretarías de la ALADI, CAN y MERCOSUR hicieron llegar en julio de 2006 a la
Secretaría por Tempore de la Comunidad Sudamericana, tres documentos que
consideraron pueden servir de base para la convergencia. El primero de ellos se refiere a
las “Cuestiones jurídico-institucionales de la Comunidad Sudamericana de Naciones” –y
es el que se utilizó para construir el Cuadro 7 del presente trabajo–, el segundo material
aborda lo relativo a la “Convergencia de los acuerdos de integración económica en
Sudamérica”, y el tercer documento, que contempla “Un nuevo tratamiento de las
asimetrías en la integración sudamericana”, es un trabajo en el que participaron además
de las secretarías de la ALADI, la CAN, y el MERCOSUR, la Secretaría Permanente del
SELA, la Secretaría Permanente de la OTCA, la CEPAL y la CAF.
Por su parte, la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el proceso de integración
sudamericano, en cumplimiento del mandato emanado de la reunión extraordinaria de
Montevideo de diciembre de 2005, se reunió durante cinco ocasiones en el año de 2006
y creó un grupo de trabajo ad hoc sobre integración financiera el cual se reunió en dos
ocasiones. Como producto de sus deliberaciones la Comisión elaboró un documento en
el que se definen los principios rectores y los elementos de la integración sudamericana,
los objetivos de dicha integración, la arquitectura institucional, los aspectos referidos al
relacionamiento externo de la Comunidad Sudamericana de Naciones, así como un
anexo que contiene el informe del grupo de trabajo sobre integración financiera.
24
Nota de la SP-SELA: Estos estudios fueron concluidos y presentado en la II Cumbre de la CSN, en
Cochabamba. Pueden ser consultados en la web www.aladi.org
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
83
Sobre la base de reconocer la necesidad de dotar de una mayor profundidad a los
contenidos de la integración así como a las formas institucionales que acompañan el
proceso integracionista, la Comisión Estratégica afirmó que “Es necesario plantear “un
nuevo modelo de integración con identidad propia, en medio de la diversidad y las
diferencias, que permita construir la ciudadanía sudamericana”, para lo cual se tomen
en cuenta las experiencias exitosas de los esquemas de integración regional ya
existentes. Lo anterior significa que se pretende “construir una visión estratégica y de
largo aliento, que se base en el patrimonio de integración acumulado en la región.
La Comisión Estratégica detalla que “La construcción de un nuevo modelo de
integración no puede estar basada únicamente en las relaciones comerciales, sobre
todo cuando es bien sabido que la región admite regímenes distintos: MERCOSUR, CAN,
CARICOM y Chile. Con miras a la construcción de una integración equilibrada y la
consolidación de una Agenda de Integración Social y Productiva, los países de América
del Sur, dando énfasis a la convergencia comercial, deben buscar una articulación
económica y productiva más amplia, así como formas de cooperación política, social y
cultural. Ella debe favorecer un desarrollo más equitativo, armónico e integral de
América del Sur.” En el documento se precisan los cinco principios rectores y elementos
básicos del nuevo modelo de integración que serán; la solidaridad y la cooperación, la
soberanía y la autodeterminación de los pueblos, la paz, la democracia y el pluralismo y,
además, la armonía con la naturaleza a través de la promoción del desarrollo sostenible.
En cuanto a los objetivos de la integración sudamericana, la Comisión señala que el
proceso de construcción del espacio sudamericano debe ser “ambicioso y preciso en
sus objetivos estratégicos, al tiempo que flexible y gradual en su implementación”.
Agrega que debe tener como objetivo la creación de una zona de libre comercio
tomando en cuenta los esquemas de integración ya existentes y considerando el
tratamiento de las asimetrías. La construcción de la Comunidad Sudamericana de
Naciones debe además partir de un conjunto de acciones de impacto inmediato,
siendo los respectivos presidentes de cada uno de los países de la región los encargados
de “definir y aprobar la prioridad, el ritmo y alcance de las acciones concretas, basados
en una evaluación realista, aunque ambiciosa, de las posibilidades de implementación
en cada país”.
Respecto de la arquitectura institucional, se destaca que “Aunque deba tomarse en
cuenta el planteamiento de definir la institucionalidad de la Comunidad Sudamericana
de Naciones a partir de la convergencia de los esquemas de integración existentes, es
evidente que ese modelo, por si sólo, no garantizará la solidez y la rapidez necesarias
para la consolidación de la Comunidad”; por lo mismo, recomienda el establecimiento
de una Comisión de Coordinación en la que se incorporen todos los países de la región
mediante representantes designados por los gobiernos y en la cual participen los
secretariados de la CAN, el MERCOSUR, el CARICOM y la ALADI. Esta Comisión de
Coordinación, contaría con una Secretaría Permanente, con una estructura
administrativa reducida y eficiente, entre cuyos objetivos estaría garantizar la
instrumentación de las decisiones presidenciales y ministeriales, así como la coordinación
y cumplimiento de las iniciativas en marcha.
También como parte de la arquitectura institucional, la Comisión Estratégica destacó la
necesidad de crear grupos de trabajo permanentes para los temas de infraestructura,
integración energética, políticas sociales, y temas financieros al tiempo que sugirió
apoyar “la convergencia y la articulación gradual de los parlamentos subregionales ya
existentes o en proceso de instalación, con miras a la institución de un espacio
parlamentario sudamericano, con participación de Chile, Guyana y Surinam”. Como
Secretaría Permanente
84
Relaciones Intrarregionales
colofón, en el documento se afirma la necesidad de un nuevo “Tratado Fundacional”
que lleve a la creación de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
Esta idea de crear un nuevo modelo de integración fue recogida en la II Reunión de
Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones celebrada el 8 y 9 de
diciembre de 2006 en Bolivia. En la Declaración de Cochabamba, los Jefes de Estado y
de Gobierno destacan necesidad de un nuevo modelo de integración con identidad
propia que incluya tanto los avances y logros de la CAN y el MERCOSUR como la
experiencia de Chile, Guyana y Suriname, “yendo más allá de la convergencia de los
mismos”. De la misma manera, en la Cumbre se recogen los cinco principios rectores de
la integración propuestos por la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de
Integración Sudamericano, referidos a la solidaridad y cooperación como principio
rector de las relaciones internacionales; a la soberanía, respeto a la integridad territorial y
autodeterminación de los pueblos; a la paz y la solución pacífica de controversias; a la
democracia y el pluralismo en cada uno de los países sudamericanos y en el proceso de
integración; a la armonía con la naturaleza para un desarrollo sostenible; y se agrega
otro principio no considerado en la versión presentada por la Comisión Estratégica,
referido a los derechos humanos, señalando que estos son universales, interdependientes
e indivisibles, y destacando que se buscará impulsar tanto los derechos civiles y políticos
como los derechos económicos, sociales y culturales entre los habitantes de la
Comunidad.
La Declaración de Cochabamba plantea también una serie de objetivos regionales de
la integración entre los que prioriza cuatro en una primera fase: la superación de las
asimetrías para una integración equitativa; el establecimiento de un Nuevo Contrato
Social Sudamericano que implica llevar adelante una promoción de la integración con
rostro humano; una integración energética para el bienestar de todos que sea integral,
sostenible y solidaria; así como la creación de infraestructura para la interconexión de los
países miembros de la Comunidad Sudamericana promoviendo la construcción de redes
de transporte y telecomunicaciones que promuevan un desarrollo social y económico
sustentable. A estos objetivos regionales prioritarios, agrega otros entre los que se
encuentran la cooperación económica y comercial para consolidar un proceso de
convergencia innovador; la integración financiera sudamericana; la integración
industrial y productiva; la cooperación en materia ambiental; la cooperación en materia
de defensa; la identidad cultural; y la participación ciudadana así como el objetivo de
avanzar hacia la ciudadanía sudamericana sobre la base de ir logrando el pleno
reconocimiento de los derechos civiles, políticos, laborales y sociales para los nacionales
de un Estado miembro en cualquiera de los otros Estados miembros.
En esta Segunda Cumbre, y como parte de la declaración final, se presenta un Plan
Estratégico para la Profundización de la Integración Sudamericana el cual incluye
aspectos referidos al fortalecimiento de la institucionalidad de la Comunidad
Sudamericana de Naciones; al diálogo político; al diálogo externo; a la coordinación en
la OMC y en las instituciones financieras multilaterales; así como a los parlamentos. En
cuanto al fortalecimiento de la institucionalidad, que es el aspecto que se desarrolla con
mayor extensión en la Declaración, se destaca que la Comunidad cuenta con una
institucionalidad basada en las Reuniones Anuales de los Jefes de Estado y de Gobierno;
en las reuniones semestrales de los cancilleres; en las reuniones ministeriales sectoriales;
en una Comisión de Altos Funcionarios y en una Secretaría Pro-Tempore. Asimismo, los
presidentes deciden el establecimiento de la Comisión de Altos Funcionarios para
asegurar la aplicación de las decisiones presidenciales y ministeriales, la cual contará
con la cooperación de las secretarías de la CAN, el MERCOSUR, la CARICOM y ALADI y
de otros organismos de la región en los casos que corresponda.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
85
La Comisión de Altos Funcionarios establecerá grupos de trabajo en las áreas de
infraestructura; integración energética y políticas sociales consideradas prioritarias y
recibe el mandato de trabajar en los temas de convergencia institucional; desarrollo
económico y generación de empleo; integración comercial; integración energética;
integración en infraestructura para el transporte y las comunicaciones; asimetrías;
integración productiva; innovación, investigación y desarrollo; tecnologías de la
información y comunicaciones; mecanismos de financiamiento; agenda social;
ciudadanía; medioambiente; identidad cultural y participación ciudadana en el proceso
de integración.
En la Declaración se establece la realización de la III Cumbre Sudamericana de
Naciones que se efectuará en Cartagena de Indias, Colombia, y se determina que la
Cumbre Presidencial sobre Integración Energética tenga lugar en Venezuela. Esta
Cumbre Energética, realizada los días 16 y 17 de abril de 2007 en la Isla de Margarita, se
dio a la par de la realización de un diálogo político al más alto nivel, por lo que al
concluir ambas reuniones se dieron a conocer dos documentos: por una parte, “Las
Decisiones de Diálogo Político entre los Jefes de Estado y de Gobierno” -producto de la
reunión del día 16 de abril- y, además, la “Declaración de Margarita: Construyendo la
Integración Energética del Sur”, sobre la base de la reunión efectuada al día siguiente.
La Declaración de Margarita recoge las conclusiones y recomendaciones formuladas en
la II Reunión de los Ministros de Energía de los países miembros de la Comunidad y en ella
se ratifica la importancia que tiene el desarrollo de la infraestructura energética en la
región como elemento para garantizar la sostenibilidad de la integración suramericana,
además de reconocer la valía de la integración energética como instrumento para
generar desarrollo económico y social y erradicar la pobreza. En la Declaración, se
reconoce también que la integración energética es un proceso en el cual participan
activamente tanto el Estado, como la sociedad y las empresas del sector buscando el
desarrollo de energías renovables, la preservación del medio ambiente y el beneficio de
la población.
En dicha Declaración, los Jefes de Estado y de Gobierno reconocen las distintas
iniciativas tomadas por diferentes países de la región en materia de energía entre las que
destacan PETROSUR, PETROANDINA, PETROAMÉRICA y Petrolera del Cono Sur y anuncian
la creación del “Consejo Energético de Suramérica”, que tendrá como responsabilidad
inmediata presentar en la III Cumbre Sudamericana una propuesta de lineamientos de la
Estrategia Energética para la región, así como una propuesta del Plan de Acción y del
Tratado Energético de Suramérica para ponerlo a consideración de los mandatarios.
Por lo que hace al otro documento, referido a “Las Decisiones de Diálogo Político entre
los Jefes de Estado y de Gobierno” y dado a conocer el 16 de abril, en él se realizaron
importantes anuncios entre los que destacan el nombrar al esfuerzo integrador
sudamericano como Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), así como designar
una Secretaria Permanente que tendrá como sede la ciudad de Quito, Ecuador. En el
mismo comunicado, se decide transformar la Comisión Estratégica de Altos Funcionarios
en un Consejo de Delegados o Comisión Política encargada de redactar un proyecto de
Acuerdo Constitutivo de UNASUR que deberá ser presentado en la III Cumbre
Sudamericana de Colombia.
De la presentación anterior es posible desprender algunos puntos para la reflexión sin
que en ello exista la pretensión de estar poniendo a consideración temas nuevos ni
originales, sino más bien con el interés de agrupar algunos de los principales elementos
que están presentes en la discusión en distintos ámbitos institucionales, políticos,
académicos y al interior mismo de los diferentes países, regiones y esquemas miembros
Secretaría Permanente
86
Relaciones Intrarregionales
de UNASUR. Estos puntos se refieren al rumbo, los componentes, las prioridades, la
velocidad, la amplitud y la profundidad, entre otros, que debe tener el proceso de
integración.
Un primer elemento por considerar tiene que ver con el denominado “nuevo modelo de
integración” y los impactos que este puede llegar a tener en el escenario futuro de los
países de América Latina y el Caribe. En efecto, si algo resume en buena parte la
inquietud que hoy se vive en la región respecto del tema de la integración, es el
conjunto de dudas, preguntas, cuestionamientos y especulaciones presentes –y
crecientes- sobre los componentes de todo tipo con los cuales se debería ir “llenando”
este nuevo modelo y ello, claro, en el supuesto implícito de que exista un consenso entre
los distintos actores y protagonistas de la integración acerca de la necesidad,
oportunidad y pertinencia que tiene en este momento la creación de un “nuevo
modelo”.
Si bien efectivamente parece existir una especie de inquietud generalizada respecto de
que “urge hacer algo” en materia de integración –y no sólo en ese tema–, y si bien ese
“algo” se proyecta en términos cuantitativa y sobre todo cualitativamente distintos a lo
que hasta hoy se había venido concibiendo, y por tanto impulsando en materia del
esfuerzo integrador, lo cierto es que el complejo escenario de las economías
latinoamericanas y caribeñas no permite atisbar que existan, cuando menos en principio,
los suficientes elementos de fuerza como para poder superar en el corto plazo las
posturas encontradas, desacuerdos y conflictos que se desprenden del amplio abanico
de situaciones políticas internas, proyectos de desarrollo y estrategia de inserción,
presentes en América Latina y el Caribe, a los que ya se hizo referencia en la
introducción del presente estudio.
Por ello, si bien UNASUR aspira a incorporar los aspectos políticos, sociales, culturales,
económicos, financieros, ambientales y de infraestructura, reconociendo el carácter
multiétnico, multicultural y plurilingüe de los pueblos, que es algo con lo que en principio
nadie parece estar en desacuerdo, lo cierto es que las distintas percepciones –y sobre
todo concepciones- sobre el contenido puntual de dichos aspectos, así como de los
medios y formas con los cuales se persigue incorporarlos al nuevo modelo de
integración, podrían hacer naufragar el proceso o, en el mejor de los casos conducirlo a
ritmos más lentos que los esperados y necesarios dados los requerimientos y rezagos de
todo tipo acumulados en la región.
En ese sentido, las diferentes concepciones existentes respecto de la forma de
funcionamiento de las economías y del tipo de inserción en el escenario internacional a
que se ha hecho referencia de manera recurrente en este estudio, corren el peligro de
“trasladarse” desde el interior de los respectivos esquemas subregionales -CAN y
MERCOSUR- hacia la UNASUR. Esas visiones distintas, y en algunos sentidos incluso
contrapuestas, son las que dieron como resultado la salida de Venezuela de la CAN y se
expresan actualmente, por ejemplo, en la distinta importancia que los miembros de la
Comunidad Andina asignan a la relación con Estados Unidos. Por lo que hace al
MERCOSUR, las diversas interpretaciones con respecto al papel de la integración regional
en tanto mecanismo atenuador de las diferencias económicas y productivas, se han
venido plasmando –según ya se mencionó– de manera puntual en la tirante discusión
respecto del tratamiento que debe darse a las asimetrías de todo tipo que están
presentes en ese espacio regional.
Otro elemento de reflexión y debate es el referido a los componentes institucionales
encargados de conducir el proceso. En ese sentido, parte de la discusión posiblemente
tenderá a darse en relación al tipo, tamaño, funciones y competencias que deberá
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
87
tener y asumir la estructura institucional del nuevo modelo de integración, así como
también acerca de qué y cuánto del complejo tramado institucional existente -además
del cómo- será incorporado al nuevo modelo de integración y también qué parte de lo
ya existente deberá ser renovado, transformado o incluso desechado.
Lo cierto es que, cualquiera que sea la combinación que resulte entre lo “nuevo” y “lo
viejo” en materia de institucionalidad, deberá tener necesariamente en cuenta los
valiosos aportes –que han sido muchos y de distinto tipo- en términos de estructuras,
organismos, mecanismos e instrumentos, entre otros aspectos, que han estado hasta el
momento al servicio y en función de la consolidación y desarrollo de los procesos de
integración subregionales en las últimas décadas.
Por lo anterior, es importante que aquello que finalmente se perfile en términos
institucionales y en un futuro cercano como parte del nuevo modelo de integración,
vaya más allá de la convergencia y articulación institucional y más allá también de la
convergencia y articulación de los esquemas mismos de integración, si es que por
articulación y convergencia entendemos la simple unión y reagrupamiento de los
elementos preexistentes, con todo y los problemas e insuficiencias que en su momento
no permitieron que el esfuerzo integracionista avanzara a mayor velocidad, con mayores
niveles de profundidad y amplitud, y con mejores resultados.
Tomando en cuenta lo anterior, y a pesar del entusiasmo inicial con que generalmente
son recibidas las nuevas iniciativas en materia de integración en la región, y con más
razón si se trata de proyectos de largo aliento como UNASUR, el cual desde un principio
junto a aspectos económicos y comerciales incorpora también componentes políticos,
sociales y ambientales sobre la base del reconocimiento a la riqueza de la pluralidad
existente, lo cierto es que parece privar un ambiente de prudente reserva, respecto de lo
que es posible esperar de la construcción y consolidación de esta propuesta de
integración regional.
Por lo mismo, todo parece indicar que uno de los primeros grandes desafíos de este
nuevo proyecto que es UNASUR, consistirá en crear un mínimo de consensos sobre
aspectos básicos en los cuales sería posible comenzar a trabajar para hacer converger
hacia etapas cualitativamente superiores el proceso integrador. Lo anterior, subraya la
necesidad de aplicar una estrategia extremadamente sensible e incluyente, que
incorpore lo mejor y más valioso construido hasta el momento en materia integracionista,
con un profundo espíritu latinoamericanista y caribeño, y que tienda a sustentar sus
acciones en los valores democráticos, así como en la solidaridad y la cooperación con
el propósito de avanzar en la construcción de ciudadanía entre los habitantes
suramericanos, con todo lo que ello implica en términos del respeto a los derechos
humanos, el disfrute de las libertades y la instauración de un clima de tolerancia,
equidad y no discriminación.
Un último elemento que interesa destacar en este apartado, se refiere a las bases
normativas preexistentes sobre las cuales pudiera apoyarse la construcción de la
institucionalidad de UNASUR y en particular, al hecho de que en esa construcción un
activo cuya plena utilización podría facilitar considerablemente el proceso es la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), tanto por su membresía como por
los instrumentos jurídicos que ella posee.
En un primer nivel, es evidente que la ALADI tiene una membresía muy semejante a
aquella con la que cuenta la UNASUR, y que las economías de la Asociación son una
gran parte del total de América Latina y el Caribe.
Secretaría Permanente
88
Relaciones Intrarregionales
En un segundo nivel, a la amplitud que posee la membresía de la ALADI se agrega el
que dicha Asociación cuenta con un instrumento jurídico básico para amparar el
avance de la integración regional, como lo es el Tratado de Montevideo de 1980 (TM80).
Dicho Tratado, suscrito el 12 de agosto de 1980 y por el cual se instituyó la ALADI, incluye
los objetivos, los principios y los mecanismos de negociación necesarios para servir de
marco a esa integración:
• En lo que respecta a los objetivos, ellos son lo suficientemente ambiciosos como para
amparar a una buena parte del futuro trayecto de la integración regional. En tal
sentido, en el Artículo 1 del TM80 se establece que a través de él los países miembros
“prosiguen el proceso de integración encaminado a promover el desarrollo
económico - social, armónico y equilibrado de la región”, y que “Dicho proceso
tendrá como objetivo a largo plazo el establecimiento, en forma gradual y progresiva,
de un mercado común latinoamericano.” [Varios Autores, 1980]
• En cuanto a los principios, ellos a la vez que amplios atienden las preocupaciones
básicas que con seguridad estarán presentes en el esfuerzo integrador. Según el
Artículo 3 del TM80 “en la evolución hacia su objetivo final” los países miembros
tomarán en cuenta los principios de pluralismo, convergencia, flexibilidad y
tratamientos diferenciales, así como el de multiplicidad en las formas de concertación
y en la utilización de instrumentos entre los países miembros.
Si bien esos cinco principios son claramente pertinentes en el actual escenario de la
integración regional, de ellos interesa destacar el de tratamientos preferenciales y el
de convergencia:
o
Según el TM80 los tratamientos preferenciales se aplican “sobre la base de tres
categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características
económico – estructurales”. Esas tres categorías son: Países de Menor Desarrollo
Económico Relativo (Bolivia, Ecuador y Paraguay); Países de Desarrollo
Intermedio (Chile, Colombia, Cuba, Perú, Uruguay y Venezuela); y, Restantes
Países Miembros (Argentina, Brasil y México). En los artículos 15 a 22 del TM80,
que corresponden al Capítulo III titulado “Sistema de apoyo a los países de
menor desarrollo económico relativo”, se establecen las modalidades bajo las
cuales se otorgará tratamiento preferencial en la primera de esas categorías,
para lo cual “los países miembros establecerán la apertura de los mercados,
así como concertarán programas y otras modalidades específicas de
cooperación”.25
o
Según el TM80, el principio de convergencia “se traduce en la
multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante
negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del
establecimiento del mercado común latinoamericano.” [Varios Autores, 1980].
En el mismo TM80, esa preocupación por la convergencia queda de manifiesto
además en las normas de los distintos instrumentos allí definidos, así como en las
tareas asignadas a los distintos órganos de la ALADI.
• En lo que se refiere a los mecanismos de negociación, la diversidad de temas y de
participantes que ellos permiten podría ser de la mayor utilidad. Al respecto, en el
25
En el mismo Capítulo III del TM80, el artículo 23 define un tratamiento preferencial para los países
sin litoral (Bolivia y Paraguay), en los siguientes términos [Varios Autores, 1980]: “Los países miembros
procurarán otorgar facilidades para el establecimiento en sus territorios de zonas, depósitos o
puertos francos y otras facilidades administrativas de tránsito internacional, en favor de los países
mediterráneos.”
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
89
TM80 se plantea que “los países miembros establecen un área de preferencias
económicas, compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de
alcance regional y por acuerdos de alcance parcial.” El primero de esos mecanismos,
la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), es el principal instrumento de carácter
multilateral, y mediante él los países miembros de la ALADI se otorgan una preferencia
arancelaria sobre sus compras recíprocas, consistente en una reducción porcentual
de los gravámenes aplicables a las importaciones desde terceros países. En el
segundo mecanismo, los Acuerdos de Alcance Regional (AR), también participan
todos los países miembros y “podrán referirse a las materias y comprender los
instrumentos previstos para los acuerdos de alcance parcial”. Por su parte, los
Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) “son aquéllos en cuya celebración no participa la
totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias
para profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva
multilateralización”, y dichos acuerdos “podrán ser comerciales, de complementación
económica, agropecuarios, de promoción del comercio”, así como adoptar otras
modalidades que los países miembros definan según lo contemplado en el artículo 14
del TM80.
A los contenidos del TM80 recién señalados, habría que agregar que el Capítulo IV del
Tratado está dedicado al tema de “Convergencia y cooperación con otros países y
áreas de integración económica de América Latina”, en el cual se contempla una
excepción a la norma general, planteada en el artículo 44 del TM80, según la cual "Las
ventajas, franquicias, inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a
productos originarios de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro, por
decisiones o acuerdos que no estén previstos en el presente Tratado o en el Acuerdo de
Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países
miembros." En el Capítulo IV, el artículo 24 plantea que “Los países miembros podrán
establecer regímenes de asociación o de vinculación multilateral, que propicien la
convergencia con otros países y áreas de integración económica de América Latina,
incluyendo la posibilidad de convenir con dichos países o áreas el establecimiento de
una preferencia arancelaria latinoamericana.” Así mismo, en el artículo 25 de ese
Capítulo se plantea que “…los países miembros podrán concertar acuerdos de alcance
parcial con otros países y áreas de integración económica de América Latina…”.
Por consiguiente, en términos generales el TM80 reúne condiciones adecuadas para
poder constituirse en el instrumento jurídico de apoyo al avance de la integración
regional, tanto en términos de la mayor profundidad que en ella se busca, como en
relación a la convergencia entre los distintos esquemas que hoy existen, incluida la
ampliación hacia países y esquemas latinoamericanos que no forman parte de la ALADI.
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta las consideraciones que se han ido presentando, es posible señalar
que la integración latinoamericana y caribeña se encuentra hoy en un momento de
importantes definiciones, como resultado de la confluencia de diversos factores
ubicados tanto en el nivel más general del escenario económico regional como en el
más específico de las exigencias a las que la integración debe responder.
Cualquier mirada atenta de la integración regional, vuelve evidente que ella está siendo
sometida a mayores requerimientos, que en parte responden a décadas de insuficientes
resultados, en parte a los avances recientes y a las perspectivas que ellos abren, y en
parte a la necesidad objetiva de construir nuevos caminos que permitan el desarrollo
económico y social de la región y que por fuerza deberían incluir estrategias distintas que
entre otros componentes deberían incluir al de la integración.
Secretaría Permanente
90
Relaciones Intrarregionales
Si se aprovechan las condiciones algo más favorables que hoy existen, se reacciona
ante el escenario mundial y se responde adecuadamente a los requerimientos presentes,
la integración regional podría estar iniciando una tercera y definitiva etapa, luego de la
“integración estructuralista” de los años sesenta y setenta y de la “integración neoliberal”
de los últimos tres lustros.
Un primer rasgo de esa tercera etapa, debería estar dado por el avance hacia la
articulación y convergencia de los distintos esquemas, en función de dos escenarios que
aunque no son excluyentes sí son distintos, en términos no sólo del espacio que cada uno
abarca, sino también de la cercanía con que cada uno de ellos aparece en el
horizonte. El primero de esos escenarios, la Unión de Naciones Suramericanas, formada
por los cuatro países de la CAN, los cinco del MERCOSUR, Chile, Guyana y Suriname,
aparece en un horizonte no tan lejano, con un primer nivel de formalización en las
Cumbres Sudamericanas y con las condiciones de arranque que permiten asignarle
posibilidades de concreción en el mediano plazo. Por el contrario, para el segundo
escenario, que es el de la Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas (UNALAC),
el horizonte es mucho más lejano, sobre todo considerando los pocos vínculos que hasta
hoy persisten entre por una parte los esquemas sudamericanos de integración –la CAN y
el MERCOSUR, con la ALADI agrupándolos a ambos – y por la otra el MCCA y la
CARICOM, por lo cual el desarrollo de esos vínculos sería un claro objetivo a atender en
un plazo no lejano, para iniciar el largo camino hacia la concreción de esta segunda y
más ambiciosa Comunidad.
Desde luego, dotar a la integración de una vocación verdaderamente regional no es
suficiente, y ello debería acompañarse con la readecuación de una buena parte de los
objetivos, instrumentos y modalidades de funcionamiento que hasta ahora la han
guiado. En un plano general, ello debería incluir –entre otras – la corrección de las
siguientes dos insuficiencias:
•
El énfasis que hasta ahora ha predominado en el componente económico de la
vinculación entre los países miembros de cada esquema, en desmedro de los
restantes ámbitos que deberían formar parte de los objetivos planteados, y que de
hecho son ya parte de las relaciones existentes entre las poblaciones de los países de
la región, a pesar de la relativa poca atención que se les ha otorgado. En tal sentido,
desde hace tiempo se ha vuelto ya obligada la referencia al carácter
multidimensional que debería tener la integración y al hecho de que ella debería
incorporar esfuerzos sistemáticos de vinculación y de desarrollo de iniciativas
conjuntas en los ámbitos político, social, educativo, cultural, ambiental, etc., pero
muy poco se ha hecho para avanzar en esa dirección.
Por consiguiente, el futuro esfuerzo de integración regional, no debe plantearse ni
como eje central al comercio, ni como componente casi único al económico.
Teniendo presente que una cosa es la integración (proceso de naturaleza
esencialmente endógena) y otra la inserción (proceso eminentemente exógeno), la
integración debe tener como base la identificación de las fortalezas y debilidades
locales, nacionales y regionales, en busca de la respectiva acentuación y
atenuación de unas y otras, y contemplando por tanto aspectos referidos a la
atención de las diferencias económicas y sociales entre países y regiones, entre el
campo y la ciudad, entre los distintos grupos étnicos y lingüísticos, entre géneros y
grupos de edad, etc. En ese sentido, la integración debe incluir la dimensión
económica –y comercial– pero también, y de manera central, la dimensión social,
mediante la instrumentación de una “agenda social de la integración”.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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91
En las relaciones entre los países de la región, dicha agenda debería incluir el Trato
Especial y Diferenciado y la generación de distintos mecanismos para enfrentar las
disparidades entre las economías participantes, y en el interior de cada país dicha
agenda no sólo debería servir como pivote aglutinador de las inquietudes de la
población para que ésta se acerque a debatir, proponer y coadyuvar en la
temática, sino que debe tender a objetivos de largo plazo en materia de generación
de empleos, de combate a la pobreza y la marginación, de salud y educación –
como derechos de ciudadanía–, de soberanía alimentaria, de distribución progresiva
del ingreso, y de igualdad de oportunidades para todos, como respuesta a una
demanda histórica y a una necesidad vital de los países latinoamericanos y
caribeños. Así, un nuevo proyecto de integración que tenga como horizonte la Unión
de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas debe partir de superar la noción de que
el Tratamiento Especial y Diferenciado sólo es aplicable en materia de relaciones
comerciales. En ese sentido, es mucho lo que se debe hacer cuando en la compleja
red de acuerdos de todo tipo que se vienen suscribiendo, en buena medida lo que
suele predominar es el criterio de relaciones entre iguales, por más desiguales que en
realidad sean los que se están relacionando.
•
La falta de prácticas más democráticas en todo lo referido a la integración. Si bien se
han ido introduciendo cláusulas en las cuales la pertenencia a los esquemas tiene
como requisito el mantenimiento de regímenes democráticos, ello está lejos de
agotar el ejercicio de los valores democráticos en el ámbito de la integración, y en
algunos sentidos distintos de ese, dicho ejercicio resulta notoriamente escaso. A pesar
de las mejores condiciones que hoy existen en el conjunto de la región, precisamente
por la vigencia de la democracia, para desarrollar formas más activas y novedosas
de participación de las poblaciones en el proceso integrador, es muy poco lo que se
ha avanzado en esa dirección.
Luego de más de cuatro décadas desde el inicio de los primeros esquemas
integradores en América Latina y el Caribe, y pese a la creciente importancia que
hoy se asigna al avance y consolidación de la integración en no pocos países de la
región, el tema sigue siendo exclusivo de un pequeño grupo de personas enteradas,
y continúa siendo por completo ajeno, incluso en sus rasgos más generales, para la
inmensa mayoría de la población. Con independencia de otros motivos que también
pueden explicar esa situación, uno de primer orden es la escasa preocupación que
ha habido por involucrar efectivamente a la población desde el diseño mismo del
proceso integrador de tal modo que, a lo más, su participación queda limitada a un
conocimiento periodístico y superficial de procesos que ya están en marcha, los
cuales además tienden a percibirse –y en buena medida así han sido– como
pertenecientes sólo al ámbito de los gobiernos y los negocios.
Todo ello, si bien no es un obstáculo inmediato para el desenvolvimiento de la
integración, le resta legitimidad, imposibilitando que el avance del esfuerzo
integrador se transforme en una aspiración social compartida y generando una
suerte de descreimiento e indiferencia colectiva ante los nuevos rumbos que puedan
ir tomando las experiencias integradoras. Ese “déficit democrático”, cuya magnitud
en la región es incomparablemente mayor a la que puede tener en la Unión
Europea, necesita ir siendo atendido como requisito previo a todas aquellas
decisiones que apunten a una verdadera profundización y/o convergencia de la
integración, ya que de otra manera no sólo se estaría definiendo una buena parte
del futuro de los habitantes de nuestros países sin darles oportunidad alguna de
participar en dicha definición, sino que además se estarían creando las condiciones
para futuros rechazos que probablemente en el mediano plazo terminarían
inviabilizando las decisiones tomadas.
Secretaría Permanente
92
Relaciones Intrarregionales
En un plano más específico, la readecuación de la integración regional por fuerza
debería incluir cambios profundos en la arquitectura institucional hasta ahora existente.
Tanto la mayor ambición y complejidad de los objetivos que se han venido definiendo y
están en vías de aplicación en el funcionamiento de cada esquema, como la mayor
estabilidad y predictibilidad que es necesario lograr en dicho funcionamiento, obligan a
volver la vista hacia las instituciones de la integración, como en efecto ha venido
ocurriendo en el periodo reciente, pero a ello se agrega la necesidad de avanzar hacia
una arquitectura institucional puesta al servicio de la articulación y la convergencia de
los actuales esquemas subregionales.
Teniendo presente que, tanto a nivel sudamericano como para el conjunto de América
Latina y el Caribe, desde la calificación misma de “Comunidad” se apunta a niveles de
integración profundos y multidimensionales, que rebasan con mucho a la sola creación
de zonas de preferencia arancelaria o libre comercio, o a la constitución de Uniones
Aduaneras, en el ámbito de articulación y convergencia de esquemas –incluso con
mayor razón que en el funcionamiento de cada uno de los actuales esquemas– el reto
de crear una adecuada arquitectura institucional adquiere un alto nivel de importancia,
exigiendo una revisión profunda de algunos de los principios que hasta ahora han
guiado a la definición y funcionamiento de las estructuras institucionales existentes.
En especial, uno de los principios que debe ser discutido es el referido al carácter de los
órganos decisorios en los actuales esquemas de integración y en las “Comunidades” que
pudiesen ir tomando cuerpo, y a la relación entre dichos órganos y los respectivos
estados miembros. En términos generales, en la integración regional el principio que se
ha impuesto es el de instauración de órganos decisorios intergubernamentales –que no
pocas veces terminan siendo más bien “interpresidenciales”–, lo cual en buena medida,
y hasta hace no mucho tiempo, se correspondía con la unidimensionalidad y escasa
profundidad de los procesos integradores, situación ésta en la cual para la
administración de preferencias arancelarias, o incluso de zonas de libre comercio, era
suficiente una estructura jurídico–institucional en los esquemas que asegurase una
adecuada expresión de la voluntad de los estados participantes, pudiendo retener éstos
el máximo posible de las capacidades de decisión directa sobre el funcionamiento del
respectivo esquema. Así también, mantener la institucionalidad de la integración en el
campo de lo intergubernamental, ha permitido eludir el sensible tema de la transferencia
de potestades soberanas, y en buena medida ha dejado a criterio de los respectivos –y
sucesivos– gobiernos el grado en que en cada momento se está dispuesto a asumir los
objetivos generales y compromisos específicos del esquema correspondiente.
Sin embargo, ante el propio desarrollo que ya tienen los esquemas de integración y, más
aún, ante las intenciones manifiestas de hacer avanzar a los esquemas hacia nuevos
ámbitos y etapas, y de emprender para algunos de ellos el camino de la convergencia
interesquemas en la perspectiva por ahora de una Unión de Naciones Suramericanas
existen motivos para poner a discusión la permanencia del criterio intergubernamental,
confrontándolo con la opción de supranacionalidad.26 Desde luego el tema no es de
fácil abordaje ni resolución y en todo caso deberá ser definido con un amplio consenso
y, si es el caso, ser aplicado de manera progresiva y con el acompañamiento de todos
los actores involucrados. Sin embargo, es evidente que su discusión debería formar parte
de definiciones cercanas respecto a la arquitectura institucional que mejor se
corresponde con los actuales objetivos y con los grados de desarrollo presentes y
previsibles de la integración regional, como es también evidente que en dicha discusión
26
Un texto en el cual desde una perspectiva latinoamericana se entregan elementos sobre este
tema, es el de la Comunidad Andina Integración y Supranacionalidad: Soberanía y Derecho
Comunitario En Los Países Andinos Libros En Red, 2001 Colección: Comunidad Andina.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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93
deberían superarse algunas de las visiones que tradicionalmente imperan, en puntos
como los siguientes:
•
A la percepción de que la supranacionalidad tiene un alto costo en pérdida de
soberanía para los países, habría que oponer la idea de que, en el mundo
contemporáneo, la generación de una sólida arquitectura institucional para la
integración bien puede redundar en una recuperación de capacidades y márgenes
de autonomía frente al resto del mundo, para los países participantes.
•
A la percepción de que la creación de instancias integradoras supranacionales
supone la aparición de una burocracia costosa y con poderes excesivos, por una parte
habría que oponer la idea de que una adecuada institucionalidad de carácter
supranacional no se relaciona única ni principalmente con el número de órganos e
instancias, ni con la cantidad de funcionarios, sino con una asignación de
capacidades y funciones que sean las más convenientes para avanzar en el esfuerzo
integrador y, por otra parte, llegado el caso habría que responder en los hechos con
una plena aplicación del principio de subsidiariedad.27
1. La integración y su convergencia
Tanto de la situación actual y de los cambios en proceso en los distintos esquemas
y en la relación entre ellos, como de las consideraciones que se han presentado acerca
de algunos temas que merecen especial atención en la definición de los sentidos de
dichos cambios, parece que hay expresiones claras de la necesidad y posibilidad de
avanzar en tres direcciones: hacia la profundización de la integración, hacia la
articulación y convergencia de los esquemas hoy existentes y hacia la redefinición de su
arquitectura institucional. En realidad, más que de tres direcciones se trata de un solo
camino en el cual confluyen esos tres elementos: por una parte, en el horizonte
latinoamericano y caribeño debería estar presente una “integración regional” que
correspondiese de manera más plena a lo que esos dos términos significan, de tal
manera que el uso de ellos no siguiera teniendo como referencia a una realidad de
procesos de vinculación poco más que comercial, que no es integración, y con grados
de fragmentación que le quitan su carácter regional; por otra parte, en ese horizonte de
vinculación profunda y multidimensional entre una buena parte de los países de la
región, la construcción de una adecuada arquitectura institucional es un requisito
obligado, sin el cual difícilmente se podrán concretar los anteriores elementos.
Por consiguiente, para transitar el camino hacia una integración regional en un sentido
menos laxo del concepto, y con ello acercar la realidad latinoamericana y caribeña a
las aspiraciones integradoras históricamente pendientes, la región tiene ante sí múltiples
desafíos, entre los cuales uno no menor es el de la construcción de un sistema
institucional propio, que facilite tanto la profundización como la convergencia de lo ya
existente. La construcción de dicho sistema, en el cual el SELA estaría llamado a
desempeñar un rol de primer orden en los ámbitos de promoción, difusión, análisis y
debate, desde luego que no es una tarea fácil ni inmediata, y en tal sentido un punto de
partida obligado sería la definición y puesta en marcha de un Programa Regional en esa
dirección.
En tal sentido, y si bien es necesario redoblar esfuerzos en áreas muy diversas, el desafío
fundamental consiste en el impulso a la voluntad política de los gobiernos
27
Según dicho principio, que está plenamente incorporado en la normatividad de la Unión
Europea, la instancia supranacional no actúa, excepto para los sectores de su competencia
exclusiva, hasta que su acción es más eficaz que una acción emprendida a nivel nacional,
regional o local.
Secretaría Permanente
94
Relaciones Intrarregionales
latinoamericanos y caribeños, así como en la ubicación del momento histórico
adecuado para sentar las bases permanentes de una integración regional apoyada en
un nuevo modelo, en la cual se consolide un proyecto de consenso para dar el salto
cualitativo a nuevas etapas y niveles que abran paso a la UNALAC.
Tomando como base lo anteriormente expuesto, la puesta en práctica de un programa
regional de integración que tienda a la articulación y a la gradual convergencia de los
esquemas de integración subregional, debe contemplar entre otros los elementos que a
continuación se mencionan, en los ámbitos comercial, normativo e institucional:
1.1. Elementos para la convergencia y articulación comercial
En el cumplimiento del objetivo de avanzar hacia la constitución de la UNALAC, los
contenidos económicos tienen un papel de la mayor importancia, y dentro de dichos
contenidos un espacio evidente de desarrollo es el referido a las relaciones comerciales
entre los países participantes. En tal sentido, y en una perspectiva de largo plazo, el
incremento de los flujos de bienes y servicios entre los países de la región sigue siendo
una tarea en buena medida pendiente, más aún si se tiene presente que la existencia
de altos niveles de interdependencia comercial es condición obligada para
desencadenar a una buena parte de los restantes componentes económicos del
proceso integrador.
La existencia de una “masa crítica” de comercio intrarregional, y por consiguiente el que
para cada país las restantes economías de América Latina y el Caribe sean socios
comerciales de primera importancia, constituye un detonante para que distintos actores
económicos privilegien las relaciones con la región y para que se busque la
profundización de dichas relaciones, pero hasta la fecha –y luego de varias décadas
desde el arranque de los primeros esquemas de integración, y de haberse priorizado en
ellos del componente comercial de la vinculación– para la mayoría de nuestros países
esto no se cumple, y los socios principales siguen siendo países del norte.
Por todo ello, el incremento y diversificación de las relaciones comerciales
intrarregionales debe mantenerse en un alto nivel de prioridad, no sólo respecto de los
bienes sino también en relación con los servicios, y para ello resulta impostergable tanto
el desarrollo de políticas de promoción de dichas relaciones, como el paso ya
largamente pospuesto hacia la total eliminación arancelaria y el abatimiento de todo
tipo de barreras no arancelarias.
Así también, para avanzar hacia la concreción de la UNALAC uno de los puntos
centrales consiste en la superación de la compleja red de acuerdos de todo tipo
firmados previamente y en terminar por dar forma definitiva a las uniones aduaneras
planteadas en los cuatro principales sub esquemas de integración en la región: CAN,
MERCOSUR, MCCA y CARICOM. El avance hacia niveles cuantitativa y cualitativamente
más elevados de integración pasa claramente por la consolidación de la etapa previa
de menor profundización integracionista.
El propósito de incrementar el comercio, avanzar en la diversificación de la base
exportadora y, sobre todo, crear verdaderas Uniones Aduaneras, deberá ser apoyado
por una normatividad que promueva y permita la cooperación entre las distintas
administraciones aduaneras de los países latinoamericanos y caribeños. A ese respecto
conviene tener presente la existencia de una normatividad ya consolidada en materia
de cooperación aduanera tanto en la CAN como en el MERCOSUR.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
95
Así también, y teniendo en cuenta la creciente importancia que a nivel mundial y en la
región ha ido adquiriendo el comercio internacional de servicios, a la par del avance y
profundización de la normatividad específica que en esa materia existe en cada uno de
los bloques subregionales es necesario avanzar hacia una legislación única, que retome
las experiencias acumuladas al respecto. En ese sentido, resulta oportuno recordar que
en los dos esquemas subregionales que soportan el peso de la Unión de Naciones
Suramericanas (CAN-MERCOSUR), hay una serie de criterios que pueden servir de base
para la discusión de un posible programa regional de integración en matera de
comercio de servicios28 y de integración fronteriza y de transportes.
La creación de una Unión Económica entre los países de la región, debe sustentarse
además en la complementariedad económica, así como en la creación de una
infraestructura de servicios que incluya una amplia y sofisticada red de comunicaciones
y transportes al interior del espacio latinoamericano y caribeño, tema éste que constituye
lo fundamental de la Iniciativa IIRSA. Así, un programa regional que busque la
consecución de un tejido económico, político y social integrado debe ser dirigido a
desplegar acciones mancomunadas en materia de transporte (terrestre, aéreo,
ferroviario, y multimodal); telecomunicaciones; servicios financieros; servicios
profesionales y turismo.
En otro nivel, la búsqueda explícita de un mercado común que está presente en varios
de los actuales esquemas de integración –y que ocupa un lugar destacado en la
planeada UNASUR –, trae obligadamente consigo, para esos espacios, la definición de
una política comercial común frente a terceros países, siendo este un tema en el cual
también queda mucho por avanzar, no sólo respecto de los componentes más obvios
de dicha política, como el Arancel Externo Común, sino también en relación al posible
desarrollo de actividades de consulta, colaboración o coordinación sobre políticas
cambiarias, monetarias y/o fiscales. No obstante, en este sentido habría que evaluar
adecuadamente la existencia o no de condiciones objetivas –grado de vinculación
entre las economías, diferencias en tamaño y niveles de desarrollo, concordancia en las
prioridades de la política económica, entre otras– para que dichas acciones resulten
pertinentes a los objetivos a largo plazo de la integración.
Si bien el libre comercio de bienes y servicios es uno de los puntales en materia de
integración regional, por lo que se refiere a la libre circulación de capitales es importante
avanzar en la homogeneización de la políticas con miras a permitir un “trato nacional”
para las inversiones procedentes del conjunto de los países latinoamericanos y de el
Caribe. Este proceso, de igualación de condiciones intra-bloque con miras a estimular el
incremento de los niveles de inversión de origen regional, es un elemento sustantivo para
los inversionistas latinoamericanos y caribeños que ven en el subcontinente el mercado
natural de expansión de sus actividades y el espacio inmediato para la obtención de las
economías de escala que demanda su planta productiva. El impulso y promoción a la
inversión de capitales latinoamericanos y caribeños permitiría, como punto adicional,
poder reducir la dependencia y la vulnerabilidad de las economías de la región con
respecto a las inversiones foráneas.
Con miras a la consolidación de una normativa regional en materia de inversión,
nuevamente interesa tener presente el bagaje acumulado en los distintos esquemas
subregionales de integración. En esa lógica, las diferentes decisiones e iniciativas en la
CAN, el MERCOSUR, la CARICOM y el MCCA, deben servir para dar origen a una
regulación mínima, pero efectiva a la vez que diferenciada, que proporcione un
ambiente de certidumbre y confianza y sirva de incentivo para la actividad inversora.
28
La secretaría de la ALADI ha venido trabajando en una propuesta de Acuerdo Regional sobre el
Comercio de Servicios para sus Estados Miembros.
Secretaría Permanente
96
Relaciones Intrarregionales
Por lo que respecta a la libre circulación de personas, es importante avanzar hacia
niveles cualitativamente superiores en este ámbito, no solo como reflejo de las fuertes
tendencias hacia un incremento de los flujos migratorios internacionales debido entre
otras cosas a los avances en materia de transporte y vías de comunicación sino, sobre
todo, como expresión genuina de que se está actuando con la mirada puesta en el
afianzamiento de niveles cada vez más elevados de integración.
Como se sabe, se han dado pasos importantes a nivel intra esquema en materia de libre
tránsito de personas, con experiencias como las de MERCOSUR y la CAN donde no es
necesario el pasaporte para trasladarse por períodos cortos de un país a otro,
agilizándose el trámite con la simple utilización de un documento de identificación
nacional. La creación de la visa MERCOSUR, aunada a otros elementos como el
Pasaporte Andino y los establecidos en el Instrumento de Migración Laboral Andino,
puede constituirse en la base de una normativa regional que impulse, en principio, la
puesta en marcha de un mercado laboral sudamericano que en estrecha articulación
con medidas específicas de protección social tienda a mejorar el panorama tanto del
empleo en general como en particular del trabajador migrante latinoamericano.
Finalmente, otro de los ámbitos de definición de políticas comunes que debería ser
desarrollado con fuerza, es el referido a las posiciones de la región en las negociaciones
comerciales frente a terceros países o en el nivel multilateral. De los cuatro esquemas
subregionales de integración, en dos de ellos –MERCOSUR y CARICOM– se lograron
elevados niveles de coordinación en las negociaciones del ALCA, a lo que se agrega la
participación de varios países de la región en el Grupo de los Veinte dentro de la
Organización Mundial de Comercio.29 Con esos antecedentes, y aún teniendo claras las
notorias diferencias de postura que los gobiernos de la región han tenido en diferentes
foros, resulta evidente que existe un amplio espacio para la convergencia de posiciones
en varios de los principales temas que hoy dominan la agenda comercial internacional, y
que dicha convergencia debería ser un componente importante en la estrategia de
articulación y convergencia de la integración. En esta dirección y considerando sus
propósitos, el SELA tiene una especie fundamental para consolidarse como órgano de
consulta y coordinación de América Latina y el Caribe.
En suma, si a lo que se aspira es a una integración profunda y abarcadora, que además
del libre comercio y del establecimiento de un arancel externo y una política comercial
comunes, incluya la libre circulación de capitales y personas, la coordinación de
posiciones en foros económico-comerciales y la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales en diversos campos, todo ello sólo será posible a partir
de un esfuerzo sostenido en el tiempo y empujado por activas acciones estatales –que
impidan que la integración quede sujeta a los vaivenes del mercado– lo que incluye una
firme voluntad para armonizar las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes.
1.2. Elementos para la convergencia y articulación normativa
Un aspecto central en el complejo camino de creación y consolidación de un
sistema institucional propio que sostenga al proceso de integración regional, es el
referido al establecimiento de normas jurídicas claras y suficientes para esos fines. En tal
sentido, la instauración de los preceptos legales que faciliten tanto el avance de la
integración
como
la
convergencia
comercial
e
institucional,
definiendo
adecuadamente las reglas sobre las que se dará el esfuerzo integrador, es un requisito
29
En distintos momentos del Grupo de los Veinte, han participado en él Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Cuba, Ecuador, El Salvador, México, Perú y
Venezuela.
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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97
indispensable, sin el cual dicho esfuerzo puede derivar en un fracaso de grandes
dimensiones.
Esta normativa, como se señaló anteriormente, si bien se debe aplicar tanto en materia
de libre comercio como respecto a la libre circulación de servicios, capitales y personas,
creando en todos esos ámbitos el marco legal necesario para la formalización y
obligatoriedad de los compromisos asumidos por los respectivos gobiernos, debería
abarcar también otros contenidos, también comunes a todos los países miembros,
referidos a la cooperación política y el fortalecimiento de la gobernabilidad; a la
promoción del desarrollo económico con justicia social; a la consolidación de la vida
democrática; al desarrollo sostenible y la adecuada utilización de los recursos naturales;
y, al reconocimiento, el fortalecimiento y en su caso la reformulación de la
institucionalidad regional
En el ámbito de la convergencia y articulación normativa, el tema de la
supranacionalidad adquiere una de sus aristas más agudas, ya que el avance de la
integración regional en los sentidos que se han identificado, obliga a someter a discusión
el tema de la incorporación o no incorporación de los objetivos, principios y modalidades
de dicha integración en el marco legal de cada uno de los países, incluso al nivel de los
textos constitucionales. En tal sentido, son al menos tres los puntos centrales a debatir, y
en relación a los cuales las decisiones que se tomen tendrán la mayor importancia para
el futuro de la integración:
•
El reconocimiento o no de la supranacionalidad de los organismos comunitarios y,
por tanto, la existencia o no de disposiciones que expresamente autoricen a los
gobiernos la delegación de poderes en dichos organismos.
•
La posibilidad de aplicación directa, inmediata y obligatoria, en sus respectivas
jurisdicciones, de las normas emanadas de los organismos comunitarios, sin que dicha
aplicación tenga que ser previamente mediada –y, por tanto, aceptada o
rechazada– por el poder legislativo y/o ejecutivo del correspondiente estado
miembro.
•
El orden de jerarquía entre las normas comunitarias y la legislación interna.
A la fecha, la respuesta a esos tres puntos que ofrecen los textos constitucionales es muy
distinta entre los diferentes países de la región, y en particular entre los países miembros
de la CAN y el MERCOSUR.30 En lo que respecta al MERCOSUR, las constituciones de Brasil
y Uruguay no tienen disposiciones que autoricen la delegación de poderes de gobierno,
pero dichas disposiciones sí están presentes en el caso de Argentina y Paraguay,31 lo que
hasta ahora no ha generado mayores problemas por el carácter claramente
intergubernamental de la estructura institucional del esquema, definida así desde el
Protocolo de Ouro Preto. Por el contrario, las constituciones de los cuatro países de la
CAN autorizan la delegación de poderes hacia organismos supranacionales, así como la
aplicación directa y obligatoria de las normas comunitarias, lo que se corresponde con
los niveles de supranacionalidad presentes en dicho esquema integrador y en particular
en el funcionamiento de la Comisión y del Tribunal Andino de Justicia.
30
Véase al respecto Rincón Eizaga, Lorena “La supranacionalidad en los esquemas de
integración. Especial referencia a la Comunidad Andina y MERCOSUR” y Sabsay, Daniel
“Integración y Supranacionalidad sin considerar los Desarrollos Europeos Recientes, Bases
Constitucionales y Límites. La Experiencia del MERCOSUR”
31
En el caso de la Constitución de Paraguay, por ejemplo el artículo 146, y en la Constitución
Argentina el artículo 75.
Secretaría Permanente
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Relaciones Intrarregionales
Esa diversidad de situaciones entre la CAN y el MERCOSUR, que con seguridad se
reproduciría de manera amplificada a nivel de UNASUR, constituye un problema que no
debe ser soslayado, ya que la permanencia de diferentes grados de aplicabilidad de las
normativas comunitarias es una fuente importante en la generación de inequidades.
En un sentido semejante, la búsqueda de la convergencia y articulación en el ámbito
normativo obliga a poner sobre la mesa de la discusión los respectivos Tratados,
Acuerdos y Protocolos que son la base jurídica de los distintos esquemas de integración
subregional, para ir acercándolos a un patrón común. Al respecto, y como parte del
necesario replanteamiento del proceso de integración regional, es que adquiere
trascendencia la revisión y en su caso el replanteamiento del Tratado de Montevideo
(TM80) de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y el Protocolo de Sucre de la
Comunidad Andina de Naciones, del Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto
de MERCOSUR y, en algún momento posterior, del Tratado de Chaguaramas de
CARICOM, así como del Protocolo de Tegucigalpa y el Protocolo de Guatemala para el
MCCA-SICA.
Al respecto, lo que se señala es que, además de la homogeneización de las normativas
nacionales referidas a la integración, debe haber un proceso de intensa discusión con el
propósito explícito de avanzar en la misma dirección respecto de las normativas
subregionales, para lo cual se hace necesaria una revisión horizontal y vertical de dichas
normativas, identificando lo que en ellas se plantea en relación a puntos como los
siguientes:
•
•
•
•
•
La función asignada a los diferentes órganos de conducción y de toma de
decisiones de primer nivel (presidentes y ministros).
La capacidad que el marco normativo otorga a los órganos ejecutivos, en cada una
de las tareas de su competencia.
La capacidad de respuesta a las demandas y necesidades del proceso de
integración que la normatividad ha permitido a los principales órganos técnicos, es
decir, a cada una de las secretarias generales, de los diferentes esquemas
subregionales.
El papel que tienen los correspondientes órganos parlamentarios en dichos esquemas
integracionistas.
Y la capacidad de respuesta de los respectivos órganos jurisdiccionales en los
esquemas subregionales respectivos.
El ritmo de homogeneización normativa a nivel regional debería permitir ir haciendo las
reformulaciones y adecuaciones correspondientes en cada uno de los respectivos
tratados para que, una vez que se haya procedido a la generalización de una
normativa básica común a los distintos esquemas subregionales, se pueda contar con el
soporte mínimo que pudiera ser utilizado en UNASUR y en algún momento posterior en la
Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas (UNALAC).
En ese sentido, en términos generales el TM80 reúne condiciones adecuadas para poder
constituirse en el instrumento jurídico de apoyo al avance de la integración regional,
tanto en términos de la mayor profundidad que en ella se busca, como en relación a la
convergencia entre los distintos esquemas que hoy existen, incluida la ampliación hacia
países y esquemas latinoamericanos que no forman parte de la ALADI.
Todo ello, desde luego, exige una discusión abierta, transparente e informada sobre esos
cambios, y en general sobre la convergencia normativa, como parte del proceso de
interiorización ciudadana de la integración, creando canales, instrumentos de difusión,
mecanismos de consulta y formas de acceso a la toma de decisiones. De lo que se
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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99
habla, pues, es de un clima de democratización de las decisiones a través de la
promoción de una amplia participación de expertos, técnicos y juristas acerca de la
valía y oportunidad de la normativa acumulada en décadas en los diferentes Tratados,
Acuerdos, Protocolos y Convenios.
1.3. Elementos para una convergencia y articulación institucional
En este punto en particular, parece que el camino que ha seguido el proceso de
integración en América Latina y el Caribe en materia de desarrollo institucional a lo largo
de los años, se ha caracterizado, entre otros, por los siguientes dos aspectos:
•
En primer lugar, por la naturaleza intergubernamental tanto del conjunto del proceso
integracionista, como en particular de las respectivas instituciones que han
acompañado a dicho proceso. A ello se suma que la toma de decisiones en el
interior de cada uno de los esquemas subregionales de integración siempre se ha
hecho de manera casi exclusiva a través de la unanimidad, lo que se mantiene hasta
hoy.
•
En segundo lugar, para cualquiera que haga un acercamiento al cuadro institucional
de cada uno de los esquemas subregionales existentes, es evidente que hay un
número importante de instituciones y de funcionarios y que los logros obtenidos por
cada uno de dichos esquemas a lo largo de su existencia, si bien no dejan de ser
importantes, no siempre se corresponden con la cuantía y dimensión de tales
instituciones. Lo anterior estaría mostrando que es necesario crear las condiciones y
generar los programas que al tiempo que posibiliten su disminución cuando sea
necesaria, permitan adaptar dichas instituciones al nuevo contexto global así como
a las nuevas necesidades del proceso de integración regional.
Por consiguiente, ocurre que a pesar del desarrollo institucional que se ha dado en los
últimos tiempos en los esquemas subregionales, dicho desarrollo institucional sigue
adoleciendo de insuficiencias, que deberían ser superadas abriendo paso a formas
cualitativamente distintas de funcionamiento de tales instituciones. Teniendo como
referente lo antes señalado, es que se postula la conveniencia de que el proceso de
integración en América Latina y el Caribe vaya avanzando hacia instituciones con
mayor presencia de componentes supranacionales, y que en ellas gradualmente las
decisiones se adopten con mayor recurrencia por el mecanismo de mayoría calificada,
ya que de esa manera es posible agilizar el diseño e instrumentación de estrategias en el
ámbito de la integración.
En lo que respecta al componente supranacional, si bien con base en el camino ya
recorrido por la integración regional se asume su conveniencia, dicha supranacionalidad
no debe considerarse requisito sine qua non para el avance de la integración hacia la
UNASUR, y al respecto la mejor muestra de que ella no es imprescindible la ofrece la
propia creación de la Unión y los objetivos que UNASUR se está proponiendo a partir de
las estructuras institucionales que hoy existen. Por tanto, si bien la propuesta de
convergencia institucional, así como la del Programa Regional para la Integración,
apuntan a una disminución paulatina y gradual de los componentes
intergubernamentales, no se asume que el éxito de la convergencia integradora esté
sujeto a que esa disminución ocurra, más aún si el intento de tránsito hacia una mayor
supranacionalidad pudiera terminar generando resistencias o incluso frenos en el avance
hacia UNASUR.
Secretaría Permanente
100
Relaciones Intrarregionales
En todo caso, aunque el tránsito hacia organismos más claramente comunitarios es un
proceso complejo que requiere de una manifiesta voluntad política así como de la
consolidación de la confianza mutua entre los países participantes, lo cierto es que ese
tránsito sería altamente conveniente. Ello facilitaría que la institucionalidad de la
integración se corresponda con los propósitos, objetivos y metas que se han venido
planteado por separado en los países de la región, así como en las diferentes cumbres
presidenciales dentro de cada esquema de integración subregional.
La progresiva transición hacia un órgano de dirección más comunitario, de ocurrir, no
debería ser el resultado de la simple sumatoria de las estructuras institucionales ya
existentes ni, menos aún, traer como consecuencia la incorporación de un nuevo
agregado a dicha sumatoria. En tal sentido, se considera que las desconfianzas y recelos
hacia su creación, en buena medida podrían ser superadas a partir de la definición
consensuada que se hiciera del carácter y atribuciones que tendría esa estructura. Así,
más que contribuir a la “obesidad” de la institucionalidad de la integración, este órgano
de dirección más bien podría constituirse en el mediano plazo en componente de un
proceso de “deflación institucional”, por la necesidad que habría de ir haciendo
converger en un tiempo razonable las actuales estructuras institucionales, en
concordancia con los avances en la articulación y convergencia de los esquemas
subregionales hacia un proceso único.
Ahora bien, si se asumiera el tránsito hacia la supranacionalidad, en el lapso que se
abriría entre la eventual decisión de ir conformando las nuevas instancias y la concreción
y puesta en marcha de las mismas, sería necesario seguir avanzando en cada esquema
de integración subregional, con las estructuras ya existentes, en la articulación y
convergencia comercial, normativa e institucional, sobre la base de la eficiencia y
racionalización de las actuales instituciones. En ese sentido, se haría necesaria la
realización de un esfuerzo doble y simultáneo: por una parte, para proceder a la
reestructuración y racionalización de los organismos regionales de integración y
cooperación existentes y, por otra parte, para avanzar hacia la creación y promoción
de la estructura sudamericana de integración que se está proponiendo.
Esta reforma institucional, si se asumiera, debería tender a incorporar lo mismo a los
órganos de conducción política, que a los órganos ejecutivos, técnicos, jurisdiccionales y
parlamentarios. Se trata, por tanto, de dotar de un genuino valor agregado al
componente institucional de la integración regional en el entendido de que ello es
requisito para abandonar el tortuoso sendero por el que ha transitado y para finalmente
superar la larga fase de vinculación eminentemente comercial que hasta hoy la ha
caracterizado.
En particular, se requeriría dotar de mayores atribuciones legislativas a los órganos
parlamentarios, acentuar su papel de control sobre el resto de los órganos comunitarios,
permitir una mayor y más democrática participación de la población en su
conformación y constituir los parlamentos sobre la base de encontrar una fórmula capaz
de incorporar las demandas de los más diversos sectores de la sociedad, son
necesidades a las que el actual funcionamiento de las estructuras parlamentarias de los
esquemas latinoamericanos y caribeños deben hacer frente con una mucho mayor
fuerza y decisión.
2. Hacia un Programa Regional para la integración en América Latina y el Caribe
El conjunto de aspectos que se ha venido desarrollando en este apartado, referidos
a los elementos para la convergencia y articulación comercial, normativa e institucional
que conduzcan al pleno establecimiento y funcionamiento de UNASUR y permitan
Arquitectura Institucional para la Articulación y la
Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
101
atisbar la trayectoria hacia la UNALAC, debería poder plasmarse, al menos respecto de
UNASUR –y aunque sea de manera tentativa–, en una propuesta de Programa para la
Integración Regional. Con ese propósito, a continuación se presenta dicha propuesta
definiendo los criterios generales que han orientado su formulación, para luego presentar
un conjunto de líneas estratégicas, ámbitos y objetivos prioritarios que componen la
propuesta.
Partiendo de reconocer que esta propuesta es una aportación inicial que persigue
principalmente suscitar la reflexión y el debate, importa señalar que la formulación del
Programa para la Integración Regional debe asumir de manera contundente la
existencia de un escenario internacional caracterizado por altos niveles de incertidumbre
y volatilidad, en donde la inserción de manera aislada de los países –y más aún si se trata
de los que no están en el comando de la economía mundial– incrementa los riesgos y
acentúa las vulnerabilidades, ante lo cual para los países latinoamericanos y caribeños la
integración regional se constituye en una opción relevante. Ésta, lejos de seguir siendo
relegada, debería asumirse colocando todos los esfuerzos necesarios, toda la
experiencia acumulada y la mayor suma posible de voluntades, por parte no sólo de los
gobiernos, sino del conjunto de las sociedades que forman la región.
En segundo lugar, es imprescindible asumir que el Programa Regional de integración se
desenvolverá en un contexto de sociedades con profundas desigualdades y en las
cuales desde hace ya varias décadas se vienen repitiendo promesas de mejoras de
ingreso y bienestar, de igualdad de oportunidades y de salida del atraso. Ese contexto,
sumado al impacto que una verdadera integración regional tendría en la vida cotidiana
de los habitantes de los países involucrados, obliga a que el Programa Regional de
integración para ser viable debe asumir una triple responsabilidad:
•
La de transformar al propio proceso integrador en un instrumento de mejora social,
dirigiendo expresamente a ese fin los resultados que con él se vayan generando, y
creando las condiciones para que la integración se constituya en un medio de
atenuación de las tendencias a la exclusión social que desde hace ya mucho
mantienen su presencia en las economías de la región.
•
La de generar mecanismos que incorporen a la población latinoamericana y
caribeña a la discusión del tipo de inserción global y de integración regional que se
desea. De lo que se trata es de que el ciudadano común conozca y opine sobre los
impactos que se pueden desprender de la consolidación de la integración y que a
partir de allí haga suyo el objetivo integrador, percibiéndolo no como una amenaza
sino como una opción que está siendo tomada con su participación.
•
La de posibilitar el establecimiento de un amplio acuerdo político entre los diferentes
actores económicos, políticos y sociales frente al proceso de integración, lo que
implica que dichos actores asuman plenamente el compromiso de concretar y
hacer efectivas en el ámbito nacional las decisiones tomadas en las distintas
instancias de integración, como una expresión del convencimiento existente de
convertir a la integración en un objetivo nacional y regional estratégico.
Otro elemento indispensable, resulta de asumir que la puesta en marcha de un
Programa Regional de integración, así como la creación de la estructura institucional
pertinente en el interior de dicho Programa, deberá darse en la práctica sobre la base
de una gran flexibilidad y de aproximaciones simultáneas y sucesivas en varios planos y
niveles. Esto permitiría ajustar el Programa y su estructura institucional según la propia
realidad, en aspectos tales como los países que pueden irse incorporando (la cuestión
de la ampliación), los grados de integración que deben buscar alcanzarse (la cuestión
Secretaría Permanente
102
Relaciones Intrarregionales
de la profundidad) y el tipo de estructura institucional que debe ir acompañando al
proceso integrador (la cuestión de la modalidad institucional). Ello implica, que las
precisiones a formularse respecto a etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios,
tienen por fuerza un carácter tentativo, como lo tendría también cualquier otra “hoja de
ruta” que se planteara en relación al desenvolvimiento futuro de la integración regional.
El criterio que ha guiado a la formulación del Programa Regional de integración, en
términos de los horizontes presentes en dicha formulación, ha sido el de la creación de
una Unión de Naciones Latinoamericanas y Caribeñas en el largo plazo, que en un
momento intermedio y bastante más cercano pasaría por la construcción de UNASUR.
También la búsqueda de una estrategia regional de integración debe partir del
reconocimiento de los niveles de articulación intraesquemas existentes, así como del
grado de cohesión interinstitucional en marcha, para constituir sobre esta base los pilares
sobre los cuales asentar el acercamiento a ambos horizontes.
En tal perspectiva, existen razones de peso para afirmar que la UNASUR, y en particular la
articulación MERCOSUR-CAN, puede constituirse en el eje de un proceso de integración
profunda a nivel regional, al cual se irían agregando países, grupos de países o bloques
dentro de la región. La articulación y convergencia intraesquemas debería darse de
manera gradual y estar acompañada de una reestructuración institucional que implique
la reformulación, modernización y, en su caso, fusión de los organismos subregionales
existentes con miras a la creación de una sólida estructura institucional de carácter
regional. Además, en la aplicación de los criterios que guíen al Programa Regional para
la Integración, así como en el cumplimiento de las líneas estratégicas y objetivos
prioritarios que en su momento se definan para avanzar hacia la profundización y
convergencia de la integración latinoamericana y caribeña, el Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe (SELA), debería tener una activa participación, tendiente
a asegurar el rumbo general y la instrumentación adecuada de los cambios por venir.
En lo que se refiere a la formulación inicial del Programa Regional para la Integración, se
ha optado por presentarla a través del Cuadro 18, en el que se recogen los distintos
aspectos involucrados en ella. Para la elaboración de dicho Programa –y, por
consiguiente, para la elaboración del Cuadro–, se han definido criterios en tres sentidos:
1) las etapas y líneas estratégicas de avance de la integración; 2) los ámbitos en el
interior de los cuales dichas estrategias se desenvuelven; y, 3) los objetivos prioritarios
presentes en los distintos ámbitos y para cada una de las etapas y líneas estratégicas
que se han identificado.
En lo que respecta a las etapas y a las líneas estratégicas asociadas a ellas, se han
identificado tres, lo cual en todo caso no implica asumir que ellas tengan un carácter
necesariamente secuencial ya que en la realidad bien pudieran darse –y en más de una
oportunidad se han dado– no solo “traslapes” sino incluso cambios de orden en las
etapas identificadas. Hecha esa aclaración, las etapas y líneas propuestas son las
siguientes:
• Para la primera etapa, la línea estratégica consiste en la consolidación de los distintos
esquemas asumiendo la estructura, los objetivos y las modalidades de
funcionamiento que actualmente ellos tienen planteados y avanzando durante esta
etapa en el logro de la convergencia en el interior de cada bloque. Bajo este criterio,
durante la primera etapa se mantendrían los componentes de supranacionalidad e
intergubernamentalidad presentes en cada esquema, para dirigir transitoriamente los
esfuerzos hacia la obtención de la convergencia interna.
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
SP/RR-IIALC/DT N° 1-07
103
• Para la segunda etapa, la línea estratégica consiste en la profundización de la
integración en cada esquema, en el inicio de la disminución progresiva del
componente intergubernamental en el interior de cada uno de ellos si es el caso y en
el avance gradual hacia la convergencia interesquemas.
• Para la última etapa, la correspondiente línea estratégica apunta a la convergencia
total de los esquemas de integración en la UNASUR y a una estructura de
funcionamiento fuertemente supranacional, si así se hubiese decidido.
En lo que respecta a los ámbitos en los cuales se desenvuelven las estrategias y etapas,
se identifican aquellos que concentran lo sustancial de las modificaciones asociadas al
avance de la integración: el ámbito económico abarcando más que lo comercial al
incorporar componentes tales como la coordinación de políticas, los proyectos de
infraestructura, el desarrollo de proyectos productivos conjuntos y otros; el ámbito
normativo, con sus componentes principales de convergencia y de profundización en la
aplicación del Derecho Comunitario; y, el ámbito institucional, con la consolidación o
generación progresiva de los órganos comunitarios en los grados en que hubiese sido
decidido y con una adecuada asignación de competencias y funciones para ellos.
• Por último, en lo que se refiere a los objetivos prioritarios, se precisan un conjunto de
ellos, relacionándolos con los ámbitos, las líneas estratégicas y las etapas antes
mencionadas. En la mayoría de los casos, hay objetivos prioritarios presentes en dos o
en las tres etapas, y ellos se van profundizando conforme se avanza en dichas etapas.
Finalmente, sólo queda reiterar el carácter tentativo y propositivo de este esbozo de
Programa Regional de integración, dado que el camino que finalmente adopte la
dinámica integracionista latinoamericana y caribeña con seguridad estará lleno de
avatares, provenientes tanto del proceso mismo, como de factores ajenos a él y a las
estructuras encargadas de conducirlo y, por tanto, la no linealidad del desenvolvimiento
del proceso obliga a una proyección respecto de él que tampoco puede ser lineal. Las
periodos de aceleración y freno, los imprevistos de todo tipo y las muy diversas
resistencias y apoyos que el proceso irá encontrando, son componentes imposibles de
prever en cuanto a su magnitud, duración, momentos y formas de ocurrencia. Pero lo
que sí puede lograrse es crear las condiciones que permitan atenuar los impactos
negativos y potenciar los efectos positivos de dichos componentes, para lo cual la
solidez institucional que se logre generar juega un papel fundamental.
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Relaciones ntrarregionales
CUADRO 19
Etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios en un Programa Regional para la Integración de América Latina y el Caribe
Esquema ↓
Ámbito ↓
Económico
MERCOSUR
Normativo
Institucional
CAN
1ª Etapa
Línea estratégica: Consolidar los esquemas con la
estructura y los objetivos que tienen planteados y lograr la
convergencia intraesquema.
2ª Etapa
Línea estratégica: Profundización de la integración y avance hacia la
convergencia interesquemas. Desarrollo de estructuras supranacionales
en el interior de cada esquema, si es el caso.
Objetivos prioritarios ↓
Eliminación de excepciones al libre comercio. Unión
Aduanera total;
Identificación de proyectos productivos conjuntos;
Consolidación de la coordinación y armonización de
políticas económicas;
Creación de una institución comunitaria de
financiamiento;
Libre comercio Can-MERCOSUR
Compromiso de libre comercio en UNASUR
Ampliación de ámbitos y montos del FOCEM.
Avance en los 31 proyectos acordados en el marco de la
IIRSA.
Suscripción de un TLC con CARICOM y con SICA.
Consolidación de posiciones únicas del esquema en
negociaciones extra MERCOSUR.
Homogeneización “hacia arriba” de la aceptación interna
del derecho comunitario;
Unificación en criterios y ritmos de aplicación de normas
MERCOSUR
Definición de modalidades de convergencia normativa
hacia la UNASUR
Objetivos prioritarios ↓
Elección de miembros del PARLASUR por votación directa.
Definición de modalidades de convergencia institucional
hacia la UNASUR.
Creación de un organismo negociador comunitario frente
al resto del mundo en temas económicos y políticos.
Mercado Común
Libre comercio en UNASUR
Puesta en marcha de proyectos productivos conjuntos
Convergencia y avance hacia la definición común de políticas
económicas
Consolidación y ampliación de la institución comunitaria de
financiamiento
Zona de Libre Comercio en la UNASUR y ampliación de compromisos a
otros ámbitos económicos.
Ampliación de montos y ámbitos del FOCEM.
Puesta en marcha de nuevos proyectos entre los 335 proyectados en la
IIRSA.
Plena aceptación del Derecho de Integración en las normatividades
nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía);
Inicio de convergencia normativa en la UNASUR
Funcionamiento pleno del órgano jurisdiccional, con la asignación de
competencias y atribuciones que correspondan.
Creación de instancia ejecutiva de carácter supranacional, si es el caso.
Redefinición de los mecanismos de toma de decisiones: en los órganos
comunitarios: del consenso a la mayoría calificada.
Asignación de competencias adecuadas al PARLASUR.
Inicio de convergencia institucional en la UNASUR.
Funcionamiento pleno del organismo negociador comunitario.
Económico
Unión Aduanera total; puesta en marcha de proyectos
productivos conjuntos; consolidación de la coordinación y
armonización de políticas económicas.
Libre comercio Can-MERCOSUR
Compromiso de libre comercio en UNASUR
Consolidación de posiciones únicas del esquema en
negociaciones extra MERCOSUR.
Mercado Común
Libre comercio en UNASUR
Ampliación de proyectos productivos conjuntos
Convergencia y avance hacia la definición común de políticas
económicas
Normativo
Consolidación de lo avanzado en el derecho comunitario.
Aceptación por todos los miembros del Derecho de Integración en las
normatividades nacionales (inmediatez, aplicación directa y primacía).
Inicio de convergencia normativa en la Comunidad Sudamericana de
Naciones
Institucional
Asignación de mayores atribuciones al órgano
parlamentario y consolidación de las restantes estructuras
comunitarias
Creación de un organismo negociador comunitario.
Creación de instancia ejecutiva de carácter supranacional, si es el caso.
Consolidación de competencias legislativas y de control del órgano
parlamentario.
Inicio de convergencia institucional en la UNASUR
Funcionamiento pleno del organismo negociador comunitario.
104
3ª Etapa
Línea estratégica: Convergencia total de
Esquemas en UNASUR y profundización
de la integración. Avance hacia la
UNALAC
Objetivos prioritarios ↓
Económico:
Funcionamiento pleno de la Comunidad
en los objetivos económicos ya
acordados para la UNASUR:
• Espacio sudamericano integrado en lo
político, social, económico, ambiental y
de infraestructura;
• Reconocimiento de asimetrías en el
desarrollo de los países, y acciones
correspondientes;
• Concertación y coordinación política y
diplomática; organismo negociador
único
• Fases superiores de la integración
económica, social e institucional
• Puesta en marcha y crecimiento de
proyectos productivos conjuntos en el
ámbito de la Comunidad.
• Definición común de políticas económicas en el ámbito de la Comunidad.
• Desarrollo y fin de negociaciones con
SICA y CARICOM para su adhesión a la
UNASUR; para la futura constitución de
la UNALAC
Normativo:
Plena aceptación del Derecho de Integración de la Comunidad en las normatividades nacionales (inmediatez,
aplicación directa y primacía);
convergencia normati-va total en los
esquemas que confluyan en la
Comunidad.
Institucional:
• Si es el caso, instancias supranacionales encargadas de la conducción de la
Comunidad, con aplicación plena del
principio de subsidiariedad;
• Parlamento sudamericano, con miembros electos por votación directa y con
efectivas atribuciones legislativas y de
control.
• Organismo negociador único de la
Comunidad frente al resto del mundo,
en temas económicos y políticos.
• Órgano jurisdiccional de la Comunidad,
con plenas atribuciones,
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Convergencia de la Integración en América Latina y el Caribe
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CUADRO 19 (continuación)
Etapas, líneas estratégicas y objetivos prioritarios en un Programa Regional para la Integración de América Latina y El Caribe
1ª Etapa
Esquema ↓
Ámbito ↓
Económico
Unión Aduanera total.
Puesta en marcha de proyectos
productivos conjuntos.
Consolidación de la concertación y
armonización de políticas económicas.
Avance en los proyectos contenidos en el
PPP.
Suscripción de un TLC con el MERCOSUR.
Desarrollo y consolidación de posiciones
únicas del esquema en negociaciones
extra SICA.
Normativo
Homogeneización “hacia arriba” en la
aceptación interna del derecho
comunitario
SICA
Institucional
Económico
CARICOM
Línea estratégica: Consolidar los esquemas,
con la estructura y los objetivos que tienen
planteados y lograr la convergencia
intraesquema.
Normativo
Institucional
Inicio de la aplicación de la Propuesta de
Replanteamiento Integral de la
Institucionalidad Centroamericana
Consolidación del proyecto del Mercado
Únicos
Puesta en marcha del Fondo de Desarrollo
Regional
Suscripción de un TLC con el MERCOSUR.
Homogeneización “hacia arriba” de la
aceptación interna del derecho
comunitario
Consolidación de las estructuras
comunitarias
2ª Etapa
Línea estratégica: Profundización de la
integración, desarrollo de estructuras
supranacionales en el interior de cada
esquema y avance hacia la convergencia
interesquemas
3ª Etapa
Línea estratégica: Inicio de convergencia del SICA y la
CARICOM hacia la UNASUR, para la futura conformación
de la UNALAC.
Unión Económica Centroamericana
Ampliación de proyectos productivos
conjuntos
Puesta en marcha de nuevos proyectos y
fortalecimiento del PPP
Convergencia y avance hacia la
definición común de políticas
económicas.
Inicio de negociaciones para la adhesión
a la UNASUR.
Aceptación por todos los miembros del
Derecho de Integración en las
normatividades nacionales (inmediatez,
aplicación directa y primacía); aplicación
del principio de subsidiariedad.
Aplicación Plena de la Propuesta de
Replanteamiento Integral de la
Institucionalidad Centroamericana.
Consolidación del Proyecto de Mercado y
Economía Únicos (MEUC)
Ampliación del Fondo de Desarrollo
Regional.
Inicio de negociaciones para la adhesión
a la UNASUR.
Aceptación por todos los miembros del
Derecho de Integración en las
normatividades nacionales (inmediatez,
aplicación directa y primacía); aplicación
del principio de subsidiariedad.
Creación de instancia ejecutiva de
carácter supranacional, si es el caso.
Consolidación de competencias
legislativas y de control del órgano
parlamentario
Durante esta tercera etapa, en la cual UNASUR ya estará
funcionando plenamente con los 12 países
sudamericanos que la integran, continuarán y concluirán
las negociaciones para la futura firma del Tratado de
Adhesión del SICA y la CARICOM a UNASUR, en lo que
sería el acto constitutivo de la UNALAC.
Secretaría Permanente
Relaciones Intrarregionales
106
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Direcciones electrónicas consultadas
-
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA): www.ftaa-alca.org
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI): www.aladi.org
Centro de Formación para la Integración Regional www.cefir.org.uy
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): www.eclac.cl
Comunidad Andina (CAN): www.comunidadandina.org
Comunidad del Caribe (CARICOM): www.caricom.org
El portal de la Unión Europea: www.europa.eu.int
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL): www.iadb.org/intal
Mercado Común del Sur (MERCOSUR): www.mercosur.org.uy
OEA – Sistema de Información del Comercio Exterior (SICE): www.sice.oas.org
Organización de Estados Americanos (OEA): www.oas.org
Parlamento Centroamericano (PARLACEN) http://www.parlacen.org.gt/presentacion/
Parlamento Europeo, http://www.europarl.eu.int/
Parlamento Latinoamericano (PARLATINO): www.parlatino.org.br
Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA): www.sieca.org.gt
Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
www.sgsica.org
- Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA): www.sgsica.org