abstract tesi di laurea

SPAZIO TESI
TESI DI LAUREA: L’AUTONOMIA STATUTARIA NELL’ESPERIENZA ITALIANA E
SPAGNOLA: DUE MODELLI DI “COSTITUZIONI” REGIONALI
ANNA M ARGHERITA RUSSO (annamargherita.russo@unical.it), Università degli Studi della
Calabria, Corso di Laurea in Scienze Politiche, Prof. Guerino D’Ignazio
Nel dibattito dottrinario precedente le recenti novelle costituzionali si è guardato con molto
interesse oltre i confini dell’ordinamento italiano, in particolar modo all’esperienza spagnola,
esempio tra i più singolari di Stato unitario tendenzialmente federale caratterizzato da uno
spiccato “non-accentramento”1 , nel quale convivono diciassette ordinamenti infrastatali dotati
di un forte status autonomico.
La
scelta
metodologica
di
comparare
l’ordinamento
autonomico
spagnolo,
risponde
all’esigenza di analizzare la possibile convivenza tra le sfide che si aprono in questa fase
all’ordinamento italiano, in un sistema che coniuga, perlomeno sul piano formale, i due
diversi principi – eguaglianza ed autonomia – in un quadro unitario ma funzionalmente
caratterizzato da un regionalismo forte.
Pur se il regionalismo rappresenta il primigenio modus organizzativo in entrambi gli
ordinamenti, l’incisiva influenza delle variabili “extraistituzionali” ha trasformato lo stesso
“capitale” istituzionale iniziale in un assetto a tendenze differenziate. Di conseguenza il
rapporto, inizio tempore, tra “sentimento regionalista” e creazione istituzionale dell’ente
regionale risulta diversamente articolato nelle esperienze costituzionali in esame. Se le
Regioni italiane si configurano, inizialmente, come creazione intermedia ed originale del
costituente tra le esperienze federali e l’assetto tradizionale dello Stato centralizzato con
1
S. FABBRINI, Quale democrazia? L’Italia e gli altri, ed. Laterza, Roma-Bari, 1994, p. 85 ss.
federalismi.it numero 9/2004
deboli autonomie amministrative, al contrario, l’articolazione territoriale delineata dalla
Costituzione spagnola si limita “semplicemente” a recepire il sistema pre-autonomico
antecedente alla stessa.
Ugualmente il consenso, effettivo collante delle divergenze partitiche e sociali presenti nel
dibattito costituente tanto spagnolo quanto italiano, ha svolto un ruolo differente. In Spagna si
realizza mediante soluzioni molto pragmatiche e “aperte”; in Italia, invece, attraverso la
fissazione non solo dei principi fondamentali dell’ordinamento statale ma anche dello “spazio
vitale” delle entità regionali. Da qui la diversa natura dell’intervento statale nel processo
costitutivo dello Statuto regionale.
Lo Statuto di autonomia delle CCAA – “norma institucional básica” attraverso cui ogni
istituzione territoriale viene ad esistenza e si integra nell’ordinamento generale dello Stato –
pur costituendo la “norma de cabecera”2 dell’ordinamento giuridico territoriale (art. 147, 1°
c., CE), non è frutto di un potere costituente proprio, originario ed illimitato della CA. Esso,
infatti, corrisponde expresis verbis al popolo spagnolo (art. 2 CE)3 . In tal senso lo Statuto è,
giuridicamente, una fonte eteronoma4 , poiché approvato mediante legge organica come
decisione formalmente incondizionata delle Cortes Generali. Ciò non significa che l’esigenza
di partecipazione della CA5 sia meramente politica, al contrario, l’intervento della stessa
nell’elaborazione, approvazione e riforma dello Statuto indica che il contenuto normativo non
è imposto “dall’alto” ma determinato dalla partecipazione della Comunità medesima. In
un’ottica fortemente partecipativa e decentralizzatrice l’iniziativa e la redazione dello Statuto
corrisponde, infatti, ad organi particolarmente relazionati con il territorio e la popolazione che
pretende dotarsi di uno status autonomico (artt. 143.2 e 151.1 e DD.TT. 1ª e 2ª e artt. 146 e
151.2.1° CE). A chiusura del procedimento, l’intervento statale diviene conditio sine qua non
dell’esistenza stessa della norma statutaria, garantendo la supremazia politico-giuridica dello
Stato centrale 6 .
L’intervento dello Stato nel processo formativo della norma statutaria regionale italiana segue
un’evoluzione
singolare
dovuta
alla
trasformazione
radicale
della
filosofia
di
fondo
dell’organizzazione statale, tradizionalmente centralista, ora orientata ad una logica prossima
al federalismo. Da qui il rinnovato processo di formazione dell’atto statutario, in precedenza
2
J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRIA, Las bases constitucionales del Estrado autonómico, Mc Graw Hill ed.,
Madrid, 1998, p. 138.
3
J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRIA, “Nacionalismo vasco y autodeterminación”, in Claves de Razón Práctica,
n. 70.
4
Così si è espresso anche il TC nella Sentenza 56/1990.
5
J. LEGUINA VILLA, Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, p. 42 ss.
6
G. RUIZ.RICO RUIZ, Los limites constitucionales del Estrado Autonómico, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2001.
www.federalismi.it
2
declassato dalla trentennale “natura bipolare”7 , con l’eliminazione della legge di approvazione
parlamentare e la piena imputabilità al sistema delle fonti regionali (art. 123 Cost. It.),
Scomparsa la funzione fondativa del Parlamento nazionale, da sempre considerata un
ingerenza statale negli affari regionali, il delicato compito di garanzia del principio unitario è
assegnato sia alla Corte costituzionale – su impugnazione del Governo – che al corpo
elettorale. L’intervento statale, quindi, assume un carattere facoltativo e non necessario,
attivandosi solo in presenza di circostanze patologiche della norma statutaria, le cui
disposizioni possono collidere con i principi fondamentali riconosciuti e garantiti dalla
Costituzione.
Esaminando le due diverse esperienze emerge con chiara evidenza che l’autonomia statutaria
spagnola, più flessibile e dinamica rispetto a quella delle Regioni italiane, è, tuttavia, soggetta
in maniera più pregnante all’“intrusione” statale di quanto non lo siano i nuovi Statuti
regionali italiani. Se il soggetto cui è imputabile la norma statutaria nel caso italiano è, ormai,
a tutti gli effetti la Regione, nell’ordinamento spagnolo rimane invece lo Stato poiché, al di là
del carattere di norma “paccionada”8 , la forma che dota il contenuto dell’atto di un rango
giuridico è la ley orgánica, ossia la legge statale. Al contrario, l’ordinamento regionale
italiano ha espunto l’accordo tra i due organi legislativi – statale e regionale – come momento
costitutivo della potestà statutaria.
Ancora più paradossale è lo scostamento in merito alla “forma di governo”. Se entrambi gli
ordinamento convergono nel riconoscere lo “statuente” quale soggetto competente a tracciare
le linee della struttura istituzionale periferica, le divergenze nascono con riferimento alla
“libertà di movimento” dello stesso: “demiurgo autonomico” o mero esecutore di un’opera
“commissionata”
preventivamente
in
dettaglio?
L’ordinamento
spagnolo
tratteggia
originariamente un minimum istituzionale di tipo parlamentare, sul modello della struttura
centrale, per le sole CCAA di “via rapida”, ricalcato – a seguito degli Acuerdos autónomicos
– anche dalle altre CCAA, realizzandosi, in tal modo, una forte omogeneizzazione
istituzionale. Diversamente il legislatore costituzionale italiano ha introdotto la forma di
governo tra le materie oggetto del contenuto necessario di ogni norma statutaria. Lo “spazio
di manovra” si dispiega, però, nel solo alveo delle formule parlamentari, allontanando la
futuribile prospettiva di scenari regionali iper-differenziati. Il ventaglio di chances si traduce,
7
A. D’ATENA, “La nuova autonomia statutaria delle Regioni”, in Rassegna Parlamentare, n. 3/2000 e G.
ROLLA, “La nuova forma di governo regionale: note alla legge costituzionale n. 1/’99”, in Prime note, n.
2/2000, p. 37.
8
E. ESPÍN TEMPLADO, “Reforma del Estatuto”, in AA.VV., Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, v. III, Barcelona, 1990, p. 818.
www.federalismi.it
3
infatti, a livello effettuale, in due possibili alternative che si giocano sul ruolo differenziale
riconosciuto agli organi di governo: dal parlamentarismo “presidenzialista”9 fino a quello
“neo-assembleare”, ovvero elezione diretta del Consiglio e del Presidente o legittimazione
diretta del solo organo assembleare investito della nomina dell’esecutivo regionale.
La comparazione tra il modello autonomistico spagnolo ed il nuovo modello regionalista
italiano, ancora in via di sviluppo, ed, in particolare, l’analisi di due concrete esperienze, la
Calabria – prima regione ad aver elaborato un progetto di statuto – e l’Andalucía, mette in
evidenza i limiti dell’ingegneria istituzionale nell’escogitare formule e strumenti tali da
realizzare il “buon governo” e soprattutto consente di rilevare un aspetto dai toni paradossali.
Proprio quegli elementi cui viene additata la responsabilità del distorto rendimento
istituzionale delle regioni italiane – forma di governo assembleare e origine statale
dell’autonomia statutaria – costituiscono la trama fondamentale sulla quale si snoda
l’autonomia statutaria spagnola. Ciò deve indurre a riflettere su quali siano i fattori realmente
bisognosi di una profonda trasformazione.
Il fil rouge della ricerca svolta nella tesi è rappresentato dal rischio che la modifica
costituzionale lasci irrisolti e, altresì, ponga ex novo molti interrogativi dalla cui risoluzione
dipenderà l’imprinting del nuovo regionalismo10 . Da qui la scelta di affrontare “a due voci”
gli aspetti problematici dell’autonomia statutaria rappresentando l’ordinamento spagnolo un
utile “modello” ed un efficace “banco di prova” da cui trarre insegnamenti in specie al
peculiare carattere dell’asimmetria regionale che, in misura più o meno accentuata, potrebbe
realizzarsi nell’attuale regionalismo italiano.
9
C. FUSARO, “La forma di governo regionale”, in T. GROPPI – M. OLIVETTI (a cura di), La Repubblica delle
autonomie, Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Giappichelli ed., Torino, 2002, p. 79.
10
C. FUSARO e L. STROPPIANA, “Perfezionare la "forma di governo della transizione". Composizione e
collegialità della Giunta”, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 1, 2001.
www.federalismi.it
4
TESIS DE LICENCIATURA: L’AUTONOMÍA ESTATUTARIA EN LA EXPERIENCIA
ITALIANA Y ESPAÑOLA: DOS MODELOS DE “CONSTITUCIONES” REGIONALES.
ANNA M ARGHERITA RUSSO (annamargherita.russo@unical.it),
Universidad de los
Estudios de la Calabria, Licenciatura de Ciencias Politicas, Prof. Guerino D’Ignazio
En el debate doctrinario precedente las recientes reformas constitucionales se han observado
con mucho interés más allá de los confines del ordenamiento italiano, especilamente la
experiencia española, ejemplo muy singular de Estado unitario
tendencialmente federal
caracterizado por una marcada “descentralización”11 , en el cula conviven diecisiete
ordenamientos interestatales dotados de un fuerte status autonómico.
La elección metodologíca de comparar el ordenamiento autonomico español responde a la
exigencia de analizar la posible convivencia entre los desafios que sa abren en esta fase ante
el ordenamiento italiano, en un sistema que conjuga, por ol menos en el plano formal, los dos
distintos principios – igualidad y autonomía – en un marco unitario pero funcionalmente
caracterizado por un fuerte regionalismo.
A pesar de que el regionalismo representa el primer modus organizativo en ambos
ordenamientos, la incisiva influencia de las variables “extrainstitucionales” ha transformado el
mismo “capital” institucional inicial en un sistema tendencialmente diferenciado. Por
consiguiente
la
relación,
initio tempore, entre “sentimiento regionalista” y creación
institucional de la entitad regional aparece articulada de manera distinta en las experiencias
constitucionale examinadas. Si las Regiónes italianas se configuran, inicialmente, como
creación intermedia y original del costituyente entre las experiencias federales y el sistema
tradicional del Estado centralizado con débiles autonomías administrativas, al contrario, la
Constitución española se limita “simplemente” a acoger el sistema pre-autonómico precedenta
a la misma.
Del mismo modo, el consenso, nexo de unión efectivo de las divergencias sociales y de los
partidos presentes en el debate constituyente, tanto español como iataliano, tuvo un papel
distinto. En España se realiza a través de soluciones muy pragmáticas y “abiertas”; en Italia,
en cambio, a través de la fijación no solamente de los principios fundamentales del
11
S. FABBRINI, Quale democrazia? L’Italia e gli altri, ed. Laterza, Roma-Bari, 1994, p. 85 ss.
www.federalismi.it
5
ordenamiento estatal sino también del “espacio vital” de las entitades regionales. De ahí la
distinta naturaleza de la intervención estatal en el proceso constitutivo del Estatuto regional.
El Estatuto de autonomía de las CCAA – “norma institucional básica” a través de la cual cada
institución territorial podrá existir e integrarse en el ordenamiento general del Estado – a pesar
de que sea la “norma de cabecera”12 del ordenamiento juridíco territorial (art. 147, 1° c., CE),
no es fruto de un poder constituyente propio, originario e ilimitado de la CA. Esto, en efecto,
corresponde expresis verbis al pueblo español (art. 2 CE13 ). Así el Estatuto es, juridícamente,
una fuente heterónoma14 , ya que ha sido aprobado con ley orgánica como decisión
formalmente incondicional de las Cortes Generales. Esto no significa que la exigencia de
partecipación de la CA15 sea meramente política, al contrario, la intervención de la misma en
la elaboración, aprobación y reforma del Estatuto señala que el contenido normativo no está
impuesto “desde arriba” sino que en su elaboración participa la misma Comunidad. Desde una
óptica de fuerte partecipación y descentralización, la iniciativa y la redacción peretenecen, de
hecho, a órganos especialmente relaccionados con el territorio y la población que pretende
dotarse de uno status autonómico (arts. 143.2 y 151.1 y DD.TT. 1ª y 2ª y arts. 146 y 151.2.1°
CE). En la parte final del procedimiento, la intervención estatal se hace conditio sine qua non
de la misma existencia de la norma estatutaria, garantizando la supremacía político-juridíca
del Estado central16 .
La intervención del Estado en el proceso constitutivo de la norma estatutaria regional italiana
sigue una evolución singular debido a la transformación radical de la filosofia básica de la
organización estatal, tradicionalmente centralista, ahora orientada hacia una lógica próxima al
federalismo. De aquí el nuevo proceso de formación del acto estatutario, antecedentemente
desbancado por la “naturaleza bipolar”17 treintañal con la eliminación de la ley de aprobación
parlamentaria y la plena imputabilidad al sistema de las fuentes regionales (art. 123 Cost. It.).
Desaparecida la función fundacional del Parlamento nacional, desde siempre considerada una
ingerencia estatal en los asuntos regionales, la dificil tarea de garantía del principio de unidad
se asigna al Tribunal constitucional – como consecuencia del recurso del Gobierno – y al
12
J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRIA, Las bases constitucionales del Estrado autonómico, Mc Graw Hill ed.,
Madrid, 1998, p. 138.
13
J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRIA, “Nacionalismo vasco y autodeterminación”, en Claves de Razón
Práctica, n. 70.
14
Así se ha expresado también el TC en la Sentenza 56/1990.
15
J. LEGUINA VILLA, Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, p. 42 ss.
16
G. RUIZ.RICO RUIZ, Los limites constitucionales del Estrado Autonómico, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2001.
17
A. D’ATENA, “La nuova autonomia statutaria delle Regioni”, en Rassegna Parlamentare, n. 3/2000 e G.
ROLLA, “La nuova forma di governo regionale: note alla legge costituzionale n. 1/’99”, en Prime note, n.
2/2000, p. 37.
www.federalismi.it
6
cuerpo electoral. Por consiguiente, la intervención estatal tiene un carácter facultativo y no
necesario, efectuándose sólamente en presencia de circustancias patológicas de la norma
estatutaria cuyas dispociones pueden contrastar con los principios fundamentales reconocidos
y garantizados por la Constitución.
Del análisis de las dos experiencias emerge con clara evidencia que la autonomía estatutaria
española, más flexible y dinámica que la de las Regiones italianas, está, sin embargo,
sometida de modo más incisivo a la “intrusión” estatal respecto a los nuevos Estatutos
regionales italianos. Si el sujeto al que se puede imputar la norma estatutaria en el caso
italiano es, actualmente, la Región, en el ordenamiento español es, en cambio, el Estato
porque más allá del carácter de norma “paccionada”18 , la forma que dota el contenido del acto
de un rango juridíco es la ley orgánica, es decir, la ley estatal. Al contrario, el ordenamiento
regional italiano ha eliminado el acuerdo entre los dos órganos legislativos – estatal y regional
– como momento constitutivo de la potestad estatutaria.
Aún más paradójica es la diferencia respecto a la “forma de gobierno”. Si ambos
ordenamientos convergen en el reconocimiento general del “estatuyente” como sujeto
competente para trazar las líneas de la estructura institucional periférica, las divergencias
nacen respecto a la “libertad de movimiento” del mismo: ¿ “demiurgo autonómico” o simple
ejecutor de una obra “encargada” con anterioridad en detalle? El ordenamiento español
bosqueja en origen un minimum institucional de tipo parlamentario, sobre el modelo de la
estructura central, para las solas CCAA de “vía rapida”, copiado – después de los Acuerdos
autónomicos – también por las restantes CCAA, llevándose a cabo, así, una fuerte
homogeneización
institucional.
Diversamente
el
legislador
constitucional
italiano
ha
introducido la forma de gobierno entre las tareas objeto del contenido necesario de cada
norma estatutaria. El “espacio de maniobra” se extiende, pero, entre el solo cauce de las
fórmulas parlamentarias, alejando la hipótesis de futuros escenarios regionales hiperdiferenciados. De hecho, el abanico de chances se traduce a nivel efectivo en dos posibles
alternativas que juegan sobre el diferente papel reconocido a los órganos de gobierno: desde
el parlamentarismo “presidencialista”19 hasta aquel “neo-asambleario”, es decir, la elección
directa del Consejo y del Presidente o la legitimación directa del único órgano asambleario
con el poder de nombrar el Ejecutivo regional.
18
E. ESPÍN TEMPLADO, “Reforma del Estatuto”, in AA.VV., Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de
Cataluña, v. III, Barcelona, 1990, p. 818.
19
C. FUSARO, “La forma di governo regionale”, en T. GROPPI – M. OLIVETTI (a cura di), La Repubblica
delle autonomie, Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Giappichelli ed., Torino, 2002, p. 79.
www.federalismi.it
7
La comparación entre el modelo españolo y el nuevo modelo regional italiano, aún en vías de
desarrollo, y, en especial, el análisis de dos experiencias concretas, la de Calabria – la primera
región que ha elaborado un proyecto de estatuto – y la de Andalucía, pone manifesto los
límites de la ingeniería institucional en el discurrir formulas e instrumentos para realizar el
“gobierno óptimo” y sobre todo nos permite evidenciar un aspecto paradójico. Es a aquellos
elementos a los que se atribuye la responsabilidad del mal rendimiento institucional de las
regiones italianas – forma de gobierno asambleario y origen estatal de la autonomía estatutaria
– constituyen la trama fundamental del desarrollo de la autonomía estatutaria española. Todo
esto nos hace reflexionar sobre los elementos que realmente necesitan una profunda
transformación.
El fil rouge de la investigación desarrollada en la tesis está representado por el riesgo que la
modificación constitucional quede sin solución y, también, que ponga ex novo
muchos
interrogativos de cuya resolución dependerá el imprinting del nuevo regionalismo20 . De aquí
la elección de afrontar “a dos voces” los aspectos problemáticos de la autonomía estatutaria,
representando el ordenamiento español un válido “modelo” y un eficaz “campo de pruebas”
del cual aprender sobre todo respecto al peculiar cacter de la asimetría regional que, en
medida más o meno acentuada, podría applicarse en el actual regionalismo italiano.
20
C. FUSARO e L. STROPPIANA, “Perfezionare la "forma di governo della transizione". Composizione e
collegialità della Giunta”, en Le Istituzioni del Federalismo, n. 1, 2001.
www.federalismi.it
8