Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: La experiencia

ISSN 2222-4823
Serie Crecimiento
Verde e Inclusivo
#91 | Abril 2014
Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo:
La experiencia de países emergentes
José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres
Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: la experiencia de países
emergentes
José Luis Samaniego1, Edmundo Claro2 y Valeria Torres3
Introducción
En los últimos años y, fundamentalmente, después de la múltiple crisis global, el concepto
de crecimiento verde o economía para un desarrollo sostenible e inclusivo ha irrumpido en
la escena política internacional con mayor vigor. Escasamente utilizado antes de 2008,
actualmente este término ocupa un lugar destacado en el discurso de instituciones
económicas y de desarrollo internacionales. Si bien aún no existe consenso sobre el
sentido preciso de esta definición, las propuestas existentes discurren en un arco que
varía desde la conciliación de la reducción de emisiones con el crecimiento económico
hasta un plan integral para mejorar la eficiencia de los recursos y la sostenibilidad
ambiental del sistema capitalista.
El objetivo de este Brief es revisar el potencial del enfoque economía para un desarrollo
sostenible (EDS) en las experiencias de países emergentes para sacar lecciones para
América Latina y el Caribe4. Con este propósito, se analizan patrones de EDS en las
economías de Brasil, China, México y Sudáfrica, poniendo especial atención a la
existencia de características que contribuyan a la igualdad. Lo anterior se debe a que a
pesar de los avances recientes, América Latina continúa siendo la región más desigual en
el mundo. De este modo, para que la EDS sea aceptada en la región, no basta con que
contribuya a la sostenibilidad ambiental, también debe ayudar a cerrar las brechas en
materia de desigualdad.
En las líneas que siguen se propone, en primer lugar, destacar la importancia de poner en
marcha una estrategia de EDS para luego describir las principales medidas que adoptaron
1
Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
2
Consultor independiente.
3
Oficial de Asuntos Económicos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos
de la CEPAL.
4
Este artículo presenta y discute algunos ejemplos en países emergentes que muestran la forma
en la que la economía para el desarrollo sostenible e inclusivo está teniendo lugar de modo tal de
extraer recomendaciones de política para los países de América Latina y el Caribe. No pretende
ser una revisión exhaustiva de las políticas de cada uno de los países revisados.
NOTA: Las opiniones expresadas en este artículo son de responsabilidad de los autores y pueden
no coincidir con las de la CEPAL.
1
Brasil, China, México y Sudáfrica bajo este paradigma, concluyendo con algunas
reflexiones finales.
La economía para el desarrollo sostenible en la práctica
Dado que la EDS ofrece el potencial de mitigar los problemas ambientales con éxito
económico de manera simultánea, aquellos países afectados por importantes problemas
ambientales -especialmente el asociado al descontrol de las emisiones de carbono- ven
en ella la posibilidad de sortear el elevado costo de reducir estas emisiones. Por otro lado,
aquellos países más preocupados por su desempeño económico ven en esta estrategia la
posibilidad de crear empleo y aumentar su competitividad por medio de inversiones en
nuevas infraestructuras energéticas, sanitarias y otras que ayudan a proteger el medio
ambiente.
En este sentido, tanto las motivaciones como las estrategias de los países respecto de la
implementación de acciones de economía para el desarrollo sostenible e inclusivo no
constituyen un cuerpo monolítico ni tienen características análogas. Este tipo de acciones
pueden estar basadas en políticas sectoriales y específicas, o bien estrategias
comprehensivas que integran los objetivos de la EDS en políticas gubernamentales de
mayor amplitud, como los procesos presupuestarios. Por lo tanto, se pueden distinguir
dos grandes tipos de iniciativas: aquellas integrales y las específicas. Mientras en las
primeras se persigue la integración de la EDS en la estrategia de desarrollo, las segundas
consisten en políticas específicas -y, generalmente, sectoriales- que persiguen una
utilización eficiente de los recursos naturales y/o un encarecimiento de la contaminación.
El camino para integrar las iniciativas en la estrategia de desarrollo, no se limita a los
procesos formales de planificación a nivel nacional -como los planes nacionales o las
estrategias de reducción de la pobreza-, sino que se extiende a la gestión de las finanzas
públicas (sobre todo a los procesos presupuestarios) y al desarrollo de estrategias para
los principales sectores de la economía. Como se verá en el siguiente apartado, de los
cuatro países analizados sólo China tiene una estrategia integral mientras que los otros
países proveen ejemplos interesantes de estrategias específicas.
2
Análisis de los países emergentes
I)
Brasil
Brasil es uno de los países más grandes del mundo, con una fuente importante de agua
dulce, abundante energía solar y una gran biodiversidad. Cerca del 46% del consumo de
energía proviene de fuentes renovables; sin embargo, el país emite aproximadamente
2.300 millones de toneladas anuales de gases de efecto invernadero (GEI), convirtiéndolo
en el quinto emisor mundial. Estas emisiones provienen, principalmente, del sector
energético (14%), de la deforestación (60%) y de la agricultura (24%). Estas dos áreas de
emisiones están íntimamente relacionadas, ya que la deforestación es producto
principalmente de la ganadería y, en menor medida, del cultivo de soja y de caña de
azúcar, actividades que contribuyen al actual surgimiento de Brasil como una potencia
agrícola y agro-energética. Debido a que buena parte del sector energético renovable de
Brasil está basado en la agricultura, la deforestación es un problema transversal que
atraviesa los sectores económicos de Brasil de mayor crecimiento, principalmente la
agricultura y las energías renovables.
En otras palabras, para que el crecimiento económico de Brasil sea considerado verde,
debe velar principalmente por su desacoplamiento de la deforestación. Si bien Brasil no
aparenta haber integrado de manera explícita la economía del desarrollo sostenible en la
planificación de su desarrollo, al igual que otros países, está buscando enverdecer sus
procesos de crecimiento y utilizar las industrias verdes como fuentes potenciales de
crecimiento económico a largo plazo para crear nuevos mercados. En este sentido, Brasil
es uno de los siete países apoyados por el Global Green Growth Institute5 junto a Etiopía,
Indonesia, Kazajstán, Emiratos Árabes Unidos y Camboya. Además, el desarrollo
sostenible es un principio clave del plan gubernamental a cuatro años que apunta al
crecimiento económico, la inclusión social y la creación de empleo, lo cual se observa en
los esfuerzos del país por promover un desarrollo bajo en carbono para aumentar su
competitividad, abrir nuevos mercados y reducir la pobreza.
5
El Global Green Growth Institute (GGGI) se estableció en 2010 en la República de Corea como
una fundación sin fines de lucro con el fin de promover el crecimiento verde en los países
emergentes y en desarrollo, a través de la mejora de las condiciones económicas, ambientales y
sociales por medio de asociaciones entre países desarrollados y en desarrollo y los sectores
públicos y privados.
3
Para dar cuenta con mayor especificidad de las medidas y políticas verdes de Brasil -así
como del resto de los países aquí considerados- se agruparon dichas medidas en tres
sub-grupos: reducción de la deforestación, gestión del agua y energía limpia. En cuanto al
primer sub-grupo, se destacan:
- Bolsa Floresta: Centralmente inclusiva, ya que está basada en pagos por
servicios ecosistémicos a comunidades tradicionales del Amazonas que, para optar
por el beneficio, deben inscribir a sus niños en el colegio, firmar un compromiso de
cero deforestación y atender un programa de entrenamiento sobre protección
ambiental.
- Bolsa Verde: Profundamente inclusiva, ya que está basada en la transferencia de
recursos a familias en situación de extrema pobreza, a las que se les exige respetar
ciertas condiciones ambientales del bosque para recibir los beneficios.
- Agricultura de Bajo Carbono: Su inclusión es menos clara que en los casos
anteriores, ya que no está dirigida de manera exclusiva a sectores de escasos
recursos, sino a pequeños y medianos agricultores, a los que entrega incentivos
para que adopten técnicas agrícolas sostenibles y así puedan incrementar la
producción de alimentos sin aumentar la deforestación.
Dentro de las políticas que contribuyen a una economía para el desarrollo sostenible a
partir de la gestión del agua, cabe mencionar:
- Programa de Descontaminación de Cuencas Hidrográficas (PRODES):
Indirectamente inclusiva, ya que si bien los recursos se destinan a quienes
construyen y operan plantas de tratamiento de agua, los beneficios de contar con
agua más limpia son para todos los usuarios de las cuencas hidrográficas cubiertas
por el programa.
- Programa Productor de Agua (PPA): Fuertemente inclusiva, ya que está basada
en pagos por servicios ambientales a pequeños agricultores, los que deben proteger
los cuerpos de agua en sus tierras para obtener los beneficios.
II)
China
China es el país con mayor población del mundo, contando con aproximadamente un
quinto de la población mundial. Actualmente su economía es la segunda más grande del
4
mundo, basada principalmente en los sectores industriales y de servicios. En 2011,
mientras el sector industrial representó cerca del 47% del PIB y el de servicios el 43%, la
agricultura sólo alcanzó el 10%. El desarrollo económico experimentado por China
significó importantes costos ambientales, destacándose un aumento muy significativo de
la contaminación atmosférica, la erosión del suelo y la pérdida de biodiversidad. Su
consumo energético también experimentó un aumento enorme, creciendo cerca de 500%
entre 1980 y 2010. De este modo, actualmente China no sólo es el principal consumidor
de energía del mundo, sino que consume aproximadamente el 50% del carbón mundial.
Por lo tanto, el enverdecimiento de la economía china pasa en gran medida por hacer
más limpio su sector energético, especialmente mediante el esfuerzo por desacoplar la
generación de electricidad del uso del carbón, reemplazándolo por fuentes renovables.
A diferencia de Brasil, China ha integrado de manera explícita la economía para el
desarrollo sostenible en su agenda de desarrollo, la cual ha sido profundizada en los
últimos años a través de los planes quinquenales:
- XII Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social (2011-2015): Establece
el marco estratégico para lograr el crecimiento verde y el desarrollo sustentable. Su
objetivo general es lograr un desarrollo económico inclusivo, verde y competitivo,
centrado en el crecimiento de calidad que reduzca las diferencias de ingresos entre
los distintos grupos poblacionales.
En relación al rubro de la energía limpia, China viene trabajando en el Fomento de la
energía renovable. Esta acción está compuesta por una variedad de políticas que
permiten la creación de empleo de buena calidad, principalmente, como producto de
medidas tendientes a proteger y promover la industria doméstica por sobre la
competencia extranjera. Entre estas se destacan:
- Ley de energías renovables, Programa energía renovable 2007 y Plan de
Desarrollo Energético Renovable: Medidas que impulsan la generación de
electricidad renovable, especialmente eólica, como manera de garantizar la
seguridad energética y reducir las emisiones de CO2. Como resultado de estas
medidas, China se convirtió en el mayor consumidor de energía eólica del mundo en
2010, cuando su cuota de mercado alcanzó el 21,8% para las instalaciones
acumulativas y el 46,1% para las nuevas instalaciones.
5
Por último, quedan por mencionar los esfuerzos en materia forestal, los cuales cobraron
un peso real tras la inundación de fines de 1990 (donde el desmonte extensivo tuvo un
impacto directo):
- Programa de Protección de los Bosques Naturales y Programa de
Forestación: El primero comprende la prohibición de talar 73 millones de hectáreas
de bosques naturales, lo que trajo importantes costos socioeconómicos (pérdida de
empleo). Estos fueron subsanados con la implementación de diversas medidas,
donde se incluye el otorgamiento de la propiedad privada absoluta sobre los
productos cultivados, la extensión del periodo de arrendamiento de la tierra y la
deducción impositiva a los productos forestales no madereros.
Pese a los avances realizados por el país, existen algunas críticas al desarrollo de la
industria de la energía renovable en China. una de ellas ha sido el cuestionamiento al
apoyo que el gobierno ha prestado a la industria fotovoltaica por fortalecer la presencia de
una industria madura y con poca capacidad de innovación y que, en su mayoría, requiere
de insumos importados desde Alemania. Sin embargo, este es el único país emergente
que cuenta con una estrategia transversal de economía para el desarrollo sostenible.
III)
México
México es uno de los países más grandes de América Latina. Posee una población
aproximada de 116 millones de personas; la segunda de América Latina después de
Brasil. Su economía también se ubica en el segundo lugar en el continente, secunando
aBrasil. En 2011, el sector de los servicios fue el componente más grande del PIB con un
60%, seguido del sector industrial con un 37%. Por otro lado, es el país que más
combustibles fósiles consume en América Latina y sus emisiones de GEI provienen del
sector energético, el que representa aproximadamente el 27% de las emisiones totales.
Considerando estos elementos, y teniendo en cuenta que México no aparenta haber
integrado de manera explícita la economía para el desarrollo sostenible a su estrategia de
desarrollo, el enverdecimiento de la economía mexicana depende en buena parte de la
reducción del uso de carbono de su sector eléctrico y de transporte. Este es un gran
desafío para México, ya que es el sexto productor mundial de petróleo y el sector
energético es un componente crítico de la economía del país (petróleo, gas y electricidad
representaron en 2011 el 8% del PBI). Si bien el énfasis de las iniciativas de economía
6
para el desarrollo sostenible en México están centradas en enverdecer el sector
energético, también existen antecedentes relacionados con la forestación.
Al igual que los otros países, México quiere enverdecer su crecimiento y fortalecer su
industria verde con el fin de mejorar su economía y abrir nuevos mercados, tal como
queda manifestado en las siguientes iniciativas y en el nivel de debate que el tema tiene
en la agenda de políticas públicas:
- Plataforma de Conocimiento sobre Crecimiento verde: En ocasión de la
Reunión del G-20 realizada en Los Cabos, México lanzó esta medida y propuso
ubicar en un lugar central la cuestión del crecimiento verde.
- Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012: La sostenibilidad ambiental es uno de
sus ejes principales, que comprende el manejo sostenible del agua, los bosques y la
biodiversidad, así como compromisos relacionados con la reducción del cambio
climático y los residuos.
Por otro lado, orientado a la cuestión energética, cabe destacar tres medidas centrales:
- Estrategia Nacional de Energía (2012): Establece una visión a largo plazo y es
el punto de referencia de todas las políticas relacionadas. Se centra en tres
ámbitos fundamentales: la seguridad energética, la eficiencia económica y la
sostenibilidad ambiental.
- Estrategia Nacional para la Transición energética: tendiente a aumentar el
uso de energías renovables y tecnologías limpias para la generación eléctrica.
- Luz sustentable: No está dirigida de manera exclusiva a sectores de escasos
recursos, sino a las familias mexicanas en general, a quienes se les distribuyen
gratuitamente lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) con el
objetivo de que sustituyan focos incandescentes.
- Reducción de subsidios a la gasolina: Potencialmente inclusiva, ya que en
ausencia de medidas compensatorias puede aumentar los niveles de pobreza. El
7
Gobierno mexicano está considerando
compensar a estas familias con
transferencias directas en efectivo por medio del Programa Oportunidades6.
Finalmente, entre las medidas específicas para promover un modelo de crecimiento verde
e inclusivo en México en materia forestal, el principal programa Federal del gobierno es:
- Proyecto ProÁrbol: está basado en pagos por los servicios ambientales que
proveen los ecosistemas forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de
las tierras con fines agrícolas a comunidades rurales en situación de pobreza.
El caso de México ilustra, en buena medida, las condiciones estructurales de la mayoría
de los países latinoamericanos con fuerte utilización de combustibles fósiles, importancia
socioeconómica del campesinado y cuantiosa biodiversidad.
IV)
Sudáfrica
Sudáfrica es un país de ingresos medios y un mercado emergente, con una moderna
infraestructura y fuerte dependencia de los recursos minerales. Es la economía más
importante de África y ejerce un rol significativo en el desarrollo de la región. En 2011 el
sector de los servicios fue el componente más grande del PIB con un 67%, seguido del
sector industrial con un 31%, mientras que el sector agrícola sólo representó el 2%. Por
otro lado, Sudáfrica tiene una economía energéticamente intensa y ocupa el decimotercer
lugar en el ranking mundial de emisiones de CO2, con un 1,4% de las emisiones globales.
Otro de los principales desafíos que enfrenta Sudáfrica es la falta de acceso a la
electricidad y las consecuentes restricciones al desarrollo. En 2009, el 25% de la
población no tenía acceso a la electricidad. A medida que los ingresos se incrementen y
se aumenten los esfuerzos por abastecer de electricidad a la mayoría de la población, es
esperable que la intensidad de las emisiones tambiénse incremente. De este modo, el
reto consiste en desacoplar la electricidad de las emisiones de GEI, de modo que las
metas de aumentar el acceso y reducir las emisiones sean logradas de manera
simultánea.
En cuanto al crecimiento verde, numerosas iniciativas dan muestras de que Sudáfrica
está buscando enverdecer sus procesos de crecimiento:
6
Oportunidades es un programa federal mexicano para el desarrollo humano de la población
en pobreza extrema que brinda apoyos en educación, salud, nutrición e ingresos. Disponible en:
http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/
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- Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción 20112014: está basada en pagos por los servicios ambientales que proveen los
ecosistemas forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de las tierras
con fines agrícolas a comunidades rurales en situación de pobreza
- Acuerdo 4 – Acuerdo sobre Economía Verde del “New Growth Path” de 2011:
Este acuerdo es una asociación entre el gobierno, la comunidad empresarial, el
movimiento sindical y las organizaciones comunitarias para crear puestos de
trabajo, proporcionar un estímulo para la industrialización y contribuir a crear un
futuro sostenible.
- Plan de Desarrollo Nacional (2012): Propone acciones para implementar la
transición hacia una economía ambientalmente sostenible y baja en carbono.
En relación a las políticas orientadas a la gestión del agua, se destacan:
- Programa Trabajando para el agua: Impulsado por el gobierno con el apoyo de
las
autoridades
locales,
los
grupos
conservacionistas
y
organizaciones
ambientalistas, cuya finalidad es remover plantas invasoras que consumen mucha
agua, al tiempo que emplea y capacita a gente de recursos escasos.
Dentro de las medidas orientadas al desarrollo de energías limpias en Sudáfrica, se
deben mencionar dos medidas centrales:
- Impuesto a las emisiones de carbono: Tiene la finalidad de reducir la demanda
eléctrica. Afecta particularmente a las plantas de generación eléctrica basadas en
carbón. Sin embargo, esta iniciativa ha sido opuesta vehementemente por la
minería, la industria pesada, los hogares más pobres y algunos sindicatos. Su
aprobación aún está pendiente.
- Sistema de primas reguladas para energías renovables: Implica que los
productores de electricidad independiente pueden vender a un precio REFIT7
prescrito de antemano.
Los actuales condicionantes energéticos de Sudáfrica imponen una marcada urgencia en
la búsqueda de alternativas al modelo de desarrollo que viene manteniendo el país. Los
programas brevemente descriptos, dan cuenta de que ya hay conciencia de ello y que
existen esfuerzos por favorecer una transición hacia un crecimiento verde e inclusivo.
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Renewable Energy Feed-In Tariff.
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Reflexiones finales
Si bien el concepto de economía para el desarrollo sostenible e inclusivo es ampliamente
favorecido por los gobiernos, las instituciones internacionales y la comunidad académica
en general, su puesta en práctica presenta mayores niveles de resistencia. En efecto, en
muchos países no sólo impera la visión de que su factibilidad no está probada, sino que la
protección ambiental sigue siendo vista en buena medida como un impedimento para el
crecimiento económico en lugar de un precursor del mismo. A pesar de lo anterior, los
países analizados muestran ejemplos de que el desarrollo de iniciativas de protección
ambiental puede ir de la mano no sólo del crecimiento económico sino también de la
inclusión social. Es importante resaltar que el éxito de una estrategia de economía para el
desarrollo sostenible no está garantizado de antemano, su consecución es claramente un
asunto empírico y de experimentación de políticas. Las fallas de coordinación en los
gobiernos y la baja visibilidad de los efectos de la degradación ambiental podrían atentar
contra la economía para el desarrollo sostenible. En este contexto, es muy probable que
mientras ciertas políticas ambientales fomenten el crecimiento, otras actúen como una
restricción. La diferencia podría derivarse de la naturaleza del problema ambiental que se
está abordando, del rigor de los objetivos, o de la eficiencia de los instrumentos de política
que se utilicen. Sin embargo, los ejemplos mencionados abren variadas posibilidades de
políticas públicas que van de la mano de una economía para el desarrollo sostenible que
combine inclusión, sustentabilidad y beneficios económicos.
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