Restricciones económicas y políticas territoriales de empleo

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: RESTRICCIONES ECONÓMICAS Y
POLÍTICAS TERRITORIALES DE EMPLEO: LA LIBERALIZACIÓN DE LA
ACTIVIDAD DE COLOCACIÓN Y SUS EFECTOS EN LA ORGANIZACIÓN
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
AUTOR 1: MARIA LUISA PÉREZ GUERRERO
Email: malupe@uhu.es
AUTOR 2:
Email:
DEPARTAMENTO: ANTON MENGER. AREA DE DERECHO DEL TRABAJO
Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL
UNIVERSIDAD: HUELVA
ÁREA TEMÁTICA: POBLACIÓN, MOVIMIENTOS MIGRATORIOS Y
MERCADO DE TRABAJO
RESUMEN: Desde el punto de vista presupuestario, son muchas las restricciones
económicas que afectarán a ciertas políticas públicas, en particular a las políticas
públicas de empleo.
La situación económica que atravesamos y el elevado índice de desempleo han
determinado un replanteamiento de las políticas de colocación. Es un hecho
constatable que los Servicios Públicos de Empleo sólo logran la colocación de un 5%
de los demandantes de empleo en el mercado de trabajo español. Es por ello que la
situación actual nos lleva a replantear la posición de los sujetos que intervienen en la
colocación, llegándose a la conclusión, por todos aceptada, de que es preciso
liberalizar el ejercicio de la actividad de colocación. Y ello con el objetivo de lograr la
1
eficiencia requerida por el mercado laboral y la competitividad necesaria para los
sujetos privados de la colocación, propias de una actividad económica. El fomento de
la iniciativa privada en el ámbito de la colocación afecta a la organización territorial
de los Servicios Públicos de Empleo que, dadas las dificultades económicas por las que
atraviesan las Comunidades Autónomas, se verán afectadas por las restricciones
presupuestarias que se apliquen en los próximos años.
PALABRAS CLAVE: EMPLEO, AGENCIAS DE COLOCACIÓN, EMPRESAS DE
TRABAJO TEMPORAL, POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO, COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
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1. Introducción
Desde el punto de vista presupuestario, son muchas las restricciones económicas que
afectarán a ciertas políticas públicas, en particular a las políticas públicas de empleo.
La situación económica que atravesamos y el elevado índice de desempleo han
determinado un replanteamiento de las políticas de colocación. Es un hecho constatable
que los Servicios Públicos de Empleo sólo logran la colocación de un 5% de los
demandantes de empleo en el mercado de trabajo español. Es por ello que la situación
actual nos lleva a replantear la posición de los sujetos que intervienen en la colocación,
llegándose a la conclusión, por todos aceptada, de que es preciso liberalizar el ejercicio
de la actividad de colocación. Y ello con el objetivo de lograr la eficiencia requerida por
el mercado laboral y la competitividad necesaria para los sujetos privados de la
colocación, propias de una actividad económica. El fomento de la iniciativa privada en
el ámbito de la colocación afecta a la organización territorial de los Servicios Públicos
de Empleo que, dadas las dificultades económicas por las que atraviesan las
Comunidades Autónomas, se verán afectadas por las restricciones presupuestarias que
se apliquen en los próximos años.
En el trabajo que se presenta se analiza la situación actual de los Servicios Públicos de
Empleo autonómicos y su perspectiva futura en la política de empleo autonómica1.
2. Servicios Públicos de Empleo: breve referencia al concepto y el marco jurídico
de actuación.
La Ley 56/2003, de Empleo, define un Sistema Nacional de Empleo desde la base de
una organización que cuenta con la transferencia de competencias en materia de empleo
a las Comunidades Autónomas. Es por ello que define el Servicio Público de Empleo
Estatal como aquel “organismo autónomo de la Administración General del Estado al
que se le encomienda la ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y
medidas de la política de empleo, en el marco de los establecido en esta Ley”2. Por su
parte, la misma norma define los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades
Autónomas como “los órganos o entidades de las mismas a los que dichas
Administraciones encomienden, en sus respectivos ámbitos territoriales, el ejercicio de
1
Este trabajo forma parte de los resultados científicos del Proyecto de Investigación: “La gestión
socialmente responsable de la crisis” DER2009-08766 (subprograma JURI); así como del Proyecto de
Excelencia “Régimen Jurídico de los mercados de trabajo transicionales” y del Proyecto de Excelencia
Investigadora Estudio de las reformas estatutarias: los nuevos derechos estatutarios, Estado Social de las
Autonomías y financiación autonómica. SEJ-4078.
2
Vid. art. 10 de la Ley 56/2003, de Empleo.
3
las funciones necesarias para la gestión de la intermediación laboral … y de las políticas
activas de empleo…”3. Existe, pues, una importante diferencia entre la definición del
primero y los últimos. Mientras que para referirse a los Servicios Públicos de Empleo de
las Comunidades Autónomas se menciona la intermediación laboral como una de las
funciones destacadas, en el caso del Estado, se habla de ejecución de las políticas de
empleo en general.
Esta diferencia se hace aún más aguda si atendemos a las referencias que, en los
Estatutos de Autonomía se hace de las políticas de empleo, que tienen un claro carácter
asistencial, haciendo especial referencia a la inserción de colectivos desfavorecidos4 o
en riesgo de exclusión y al fomento del empleo estable y de calidad. Estas suelen ser las
características de las políticas de empleo autonómicas.
De esta forma, quizás la función de intermediación no sea la que más se ha incentivado
por las Comunidades Autónomas, llevándose a cabo, aunque con cierto retraso, la
creación de Servicios Públicos de Empleo Autonómicos que habrían de asumir, entre
otras, estas funciones de intermediación5.
La OIT también ha jugado un papel muy importante en la creación de estos Servicios
Públicos estatales, en su Convenio nº 88 sobre el servicio de empleo, establecía la
necesidad de organizar el mercado del empleo creando estos servicios públicos que
habrían de lograr, por sí mismos o en colaboración con otros organismos públicos o
privados, la mejor organización de dicho mercado, como parte integrante del programa
nacional destinado a mantener y garantizar el sistema del empleo para todos. Asimismo,
la Unión Europea, se ha preocupado de la modernización de dichos Servicios Públicos a
través de documentos que proponen la asunción por los mismos de tres funciones
principales: proporcionar información sobre el mercado de trabajo y realizar la actividad
de intermediación y ajuste del mercado de trabajo6.
A todo este marco normativo internacional y comunitario, hemos de añadir el régimen
jurídico constitucional que establece la distribución de competencias en materia de
empleo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, necesario a la hora de identificar
3
Vid. art. 17 de la Ley 56/2003, de Empleo.
Vid. especialmente los artículos 169 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, art. 27 del Estatuto de
Islas Baleares o el 16 del de Castilla y León.
5
Vid. entre otros, los siguientes artículos de los Estatutos Autonómicos: Andalucía (art. 170), Cataluña
(arts. 25, 165 y 170), Comunidad Valenciana (arts. 9.4, 10.3, 51, 53.2, 54.2 y 54.5), Baleares (arts. 27,
30.15, 31.12, 32.4 y 11), Aragón (arts. 26, 75.1, 77.2, 77.8), Castilla y León (arts. 13.4, 71.3 y 76.1).
6
Vid. por todos, Comunicación de la Comisión de 13 de noviembre de 1998: Modernización de los
Servicios Públicos de Empleo para apoyar la Estrategia Europea de Empleo [COM (98) 641 final].
4
4
el papel de éstas últimas en la gestión de la intermediación y de las políticas activas de
empleo7.
3. La organización Autonómica de los Servicios de Empleo
Junto a la determinación del principio constitucional que obliga al Estado a desarrollar
una política económica orientada a la consecución del pleno empleo (art. 40 CE) y la
protección de los ciudadanos en caso de desempleo (art. 41 CE), el Texto constitucional
construye el Estado Español de las Autonomías sobre la base de un reparto
competencial en el que distingue entre la legislación básica y la ejecución de la misma,
atribuyendo ésta última, en lo que al empleo se refiere, a las Comunidades Autónomas,
que podrán asumirla a través de los respectivos Estatutos de Autonomía (arts. 148 y
149.1.7 CE).
Desde este marco constitucional se crean los Servicios Públicos de Empleo (SSPE, en
adelante), que se presentan, como se ha dicho, “como un elemento natural y
fundamental del Estado Social, como uno de los servicios esenciales a desarrollar bajo
la responsabilidad pública y como una institución cuyo acceso se convierte en un
verdadero derecho para los ciudadanos”8.
El protagonismo de las Comunidades Autónomas en la conformación del mapa
descentralizado de Servicios Públicos de Empleo sigue las líneas marcadas por la
legislación estatal, correspondiendo al Estado, como hemos dicho, establecer el marco
normativo adecuado para que aquéllas puedan desarrollar sus competencias en la
materia – tal es el caso de la Ley de Empleo –. Por su parte, las Comunidades
Autónomas podrán crear sus propios Servicios de Empleo y a ellas corresponderá su
adecuada gestión, respetando los principios constitucionales citados.
Pero hemos de destacar que precisamente es durante el proceso reformador de los
Estatutos de Autonomía, cuando toman especial relevancia los Servicios Públicos de
Empleo, llegándose a hablar de que aquél ha supuesto un “hito fundamental” desde el
punto de vista de la consagración del Estado Social y de la finalización del proceso de
descentralización de los SSPE, haciendo de éstos “una pieza fundamental en la
organización de la administración prestacional autonómica9.
7
Sobre el tema nos remitimos a nuestro estudio publicado en la revista Temas Laborales nº 100, tomo I,
página 189 y siguientes.
8
Vid. CALVO GALLEGO Y RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, Colocación y servicios de empleo, CES,
2011, pág. 53.
9
Vid. de nuevo CALVO GALLEGO y RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, op. cit. p. 87.
5
Podemos destacar, como notas comunes a todos los Estatutos de Autonomía
reformados, sobre todo, el objetivo de la elaboración de una política de empleo
orientada a la consecución de un empleo estable y de calidad, haciendo hincapié en la
protección de los colectivos más desfavorecidos. Asumen, todos ellos, la competencia
en materia de empleo, si bien, desde esta perspectiva de la creación de un Estado Social
de Autonomía. También observamos la referencia a la asunción de competencias en
materia de intermediación10 y, en algunos, a la creación de un Servicio Público de
Empleo Autonómico, pero no adquiere, esto último, un lugar privilegiado en ningún
caso. En la mayoría aparece recogido el derecho del ciudadano al acceso a gratuito al
servicio público de empleo, pero en el plano de los nuevos derechos contenidos en los
Estatutos denominados “de segunda generación”11. Respecto de estos últimos, como ha
destacado algún autor, “la realidad es que en estos preceptos se establecen, una vez más
y con un lenguaje diferente, criterios de funcionamiento para los poderes públicos, que
en esta ocasión se formulan como derechos para los ciudadanos”12; sin que lleguen a
considerarse verdaderos derechos fundamentales como los recogidos en nuestro texto
constitucional. Además, como se ha destacado también, el lenguaje es ambiguo,
refiriéndose en ocasiones a servicios públicos de empleo y no de colocación, lo que, sin
duda, es intencionado.
No obstante, y a pesar de estas afirmaciones, la Reforma laboral de 2012, operada a
través del RD-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral, y convalidada a través de la Ley 3/2012, de 6 de julio, cuya existencia
se justifica en gran medida por el alto nivel de desempleo existente en el mercado de
trabajo español, ha puesto de manifiesto que la actividad de colocación e intermediación
llevada a cabo por los servicios públicos de empleo estatal y autonómicos, abarca un
porcentaje muy débil de los desempleados. Es por ello que tras el fracaso de la esperada
10
Tal es el caso de los Estatutos de Autonomía de Andalucía (2007), Aragón (2007) y Castilla y León
(2007).
11
Con esta denominación se conocen comúnmente los Estatutos que han sido reformados y que, como
particularidad, contienen un elenco de derechos fundamentales, imitando, así un texto constitucional. Sin
duda, esta novedad ha llamado la atención de la doctrina constitucionalista y ha dado lugar a importantes
debates sobre la oportunidad de la inclusión de los mismos en el texto autonómico. Vid. por todos, DÍEZ
PICAZO, L.M., “¿Pueden los Estatutos de Autonomía declarar derechos, deberes y principios?”, en
Revista Española de Derecho del Constitucional, nº 78, 2006, págs. 63-75; AGUDO ZAMORA, M.,
“Derechos sociales y políticas públicas en la Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía”, en el
Anuario Multidisciplinar para la Modernización de las Administraciones Públicas, nº 2, 2006, págs. 139
a 170; GAMERO CASADO, E., “Los derechos sociales de los andaluces, deberes y políticas públicas,
pareceres”, en el libro colectivo La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Sevilla, 2007,
pág. 49; PÉREZ GUERRERO, M.L., “Los derechos sociales de contenido laboral en el nuevo Estatuto de
Autonomía para Andalucía”, en la obra colectiva, Dos Años de Estatuto de Autonomía para Andalucía,
Tirant lo Blanch, 2012.
12
Vid. de nuevo CALVO GALLEGO y RODRÍGUEZ-PIÑERO, op. cit. p. 94.
6
reforma de los agentes de la intermediación en el año 200613, se afronta la reforma 2012
con un objetivo más concreto de hacer más competitivos los SSPE e introducir en el
ámbito de la intermediación y la colocación a sujetos privados que ayuden a dinamizar
el mercado de trabajo español.
4. La Actividad de la colocación a través de la participación de los Servicios
Públicos de Empleo y otros agentes
Podemos afirmar, sin lugar a dudas, que el modelo español de colocación se basa en un
sistema descentralizado en lo público, que exige, además la coordinación y cooperación
con otros agentes privados, cuya participación en el mercado de trabajo se considera de
gran utilidad para la puesta en práctica de las políticas activas de empleo.
La Ley 56/2003, de Empleo, rompió absolutamente el régimen de monopolio instaurado
por la Ley Básica de Empleo de 1980, que centralizaba un único servicio público de
empleo en torno al INEM y con competencia en todo el territorio nacional. Para ello,
creó un sistema nacional de empleo compuesto por el Servicio Público de Empleo
Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. Junto a
ellos, se permitió la intervención de otros agentes de la intermediación públicos o
privados; denominados Agencias Privadas o Públicas de Colocación y Empresas de
Trabajo Temporal. Estos agentes de la intermediación, como así los definió la norma,
aparecen como instrumentos necesarios de la política de empleo, desarrollando su
principal labor en el ámbito de la intermediación laboral. No en vano, la Ley de Empleo,
tras introducir en su Título II los instrumentos de la política de empleo, comienza el
primer capítulo del mismo con la definición de la intermediación laboral.
Y esta es, como hemos dicho, la actividad desarrollada por estos agentes, que deberán
actuar en coordinación y cooperación con los Servicios Públicos de Empleo; la puesta
en contacto de ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan un empleo, para su
colocación.
La regulación de éstas últimas entidades resultó bastante restrictiva en sus inicios, pero
ha ido poco a poco abriendo un espacio de actuación en el mercado de trabajo en el que
han ido adquiriendo más protagonismo.
Hemos de señalar que existe una importante diferencia entre la actuación de las ETTs y
de las Agencias de colocación, ya que las primeras han resultado tener más actividad
13
Así calificaron la reforma 2006, entre otros, desde el punto de vista del derecho del empleo, GARCÍA
JIMÉNEZ y MOLINA NAVARRETE, “Modernización del Sistema Público Estatal de Empleo, mejora
de la intermediación y evaluación de las políticas activas de empleo: una reforma otoñal”, en Temas
Laborales nº 85, 2006, pág. 167.
7
que las segundas, sin duda, debido a su estructura empresarial y a haber acaparado una
franja de edad y de tipo de empleo del mercado de trabajo, claramente interesada en
empleo temporal.
El proceso de reformas laborales llevado a cabo tanto en 2006 como en 2010, tuvo
como objetivo principal la lucha contra el desempleo y, por tanto, la dinamización del
mercado de trabajo. Para ello, se han introducido importantes modificaciones en la
regulación de unas y otras, con el objetivo de dar mayor permisibilidad a su actividad en
el mercado de trabajo español.
La Ley 35/2010, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, establecía
como uno de sus objetivos primordiales la reducción del desempleo; con este fin, se
incluyeron algunas medidas entre las que se incluían las dirigidas a tratar de elevar las
oportunidades de las personas desempleadas mejorando los mecanismos de
intermediación laboral.
Con este objetivo, se apelaba a la colaboración público-privada entre los agentes que
intervienen en la intermediación laboral, “preservando, en todo caso, la centralidad y el
fortalecimiento de los servicios públicos de empleo de carácter estatal y autonómicos,
de forma que no se produzca la sustitución de la iniciativa pública por la iniciativa
privada en el ámbito de la intermediación y la colocación”14. Y completaba la labor de
“liberalización” del servicio de intermediación, admitiendo la participación de las
agencias privadas de colocación con ánimo de lucro, cuya actividad se encontraba
prohibida hasta el momento15.
Por su parte, la Ley 3/2012, insiste en la reforma de estas agencias, modificando de
nuevo el artículo 21 bis en relación con los requisitos para obtener la autorización
exigida para actuar como agencias de colocación, modificando el sentido del silencio
administrativo en el supuesto de que la administración no responda a la solicitud de
autorización.
Las agencias privadas de colocación reaparecen en el escenario de la intermediación en
la colocación, como entidades públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, llamadas a
actuar en el mercado de trabajo en colaboración con los Servicios Públicos de Empleo o
14
Vid. Exposición de motivos del RD 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las Agencias
de colocación (BOE del 31), así como Exposición de motivos de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre.
15
La Ley 35/2010 modificó el artículo 21 bis de la Ley 56/2003, de Empleo para definir las agencias
privadas de colocación como “aquellas entidades públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, que
realicen actividades de intermediación laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 20, bien como
colaboradores de los Servicios Públicos de Empleo, bien de forma autónoma pero coordinada con los
mismos. Asimismo, podrán desarrollar actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo, tales como
orientación e información profesional, y con la selección de personal”.
8
de forma autónoma. La inclusión de la posibilidad de tener ánimo de lucro en la
definición de las agencias de colocación, sin que sea posible alterar la gratuidad en el
servicio a los trabajadores, pretendía dinamizar la actividad de estas agencias que, tras
su regulación por el RD 735/1995, parecían haber quedado en un segundo plano.
Como hemos dicho, junto a las agencias de colocación, encontramos, dentro del elenco
de operadores del mercado de trabajo, las Empresas de Trabajo Temporal (ETTs en
adelante), cuya aparición tuvo lugar en 1994, a través de la Ley 14/1994. Estas
entidades privadas y con ánimo de lucro, acaparan gran parte de la actividad de
colocación en el mercado de trabajo español, si bien, han sido criticadas por el excesivo
recurso a la temporalidad como forma de contratación. También la regulación de estas
empresas ha sido objeto de reforma en los últimos procesos reformadores, si bien, con
diferente intensidad y sin que, hasta el momento, se haya considerado que el proceso de
reforma de las mismas haya culminado.
5. Conclusiones
A pesar de que uno de los objetivos centrales de las Leyes 3/2012 y 35/2010, ha sido la
lucha contra el desempleo, podemos concluir que las cuestiones relacionadas con las
políticas activas de empleo han quedado en un “incomprensible e inquietante segundo
plano”16, de forma que se pone de manifiesto una cierta desconfianza en los servicios
públicos de empleo. Esta desconfianza se funda en la escasa franja de desempleados que
son capaces de colocar dichos servicios, frente a la actuación de los agentes privados
como las Empresas de Trabajo Temporal. Y ha sido aprovechada por éstas últimas para
lograr mayor cuota de mercado en su actividad de colocación.
A esta situación se une el hecho de que los propios servicios públicos de empleo
autonómicos percibirán los resultados de los recortes presupuestarios que deberán
aplicar todas las Comunidades Autónomas, para superar la situación de crisis
económica que atravesamos.
Es esta una situación criticada por algunos y apreciada como positiva por otros. Pero lo
cierto es que, en nuestra opinión, se ha perdido una ocasión única para proceder a la
regulación definitiva de la posición de estos agentes en el mercado, sin que ello tenga
que significar la privatización plena del servicio de colocación, como han apuntado
algunos, ya que el carácter público de los servicios de empleo es algo garantizado en
todos los Estatutos de Autonomía.
16
Así se expresa MOLINA NAVARRETE, “Intermediación y políticas activas de empleo”, Temas
Laborales, nº 115, 2012, pág. 139.
9
Sólo con una verdadera labor de colaboración y cooperación entre todos los agentes
públicos y privados lograremos el objetivo tan deseado de la lucha contra la creciente
destrucción de empleo y el aumento del desempleo.
Bibliografía
Calvo Gallego y Rodríguez-Piñero Royo, Colocación y Servicios de Empleo, Editorial
CES, Madrid. 2011.
García Jiménez y Molina Navarrete, “Modernización del sistema publico estatal de
empleo, mejora de la intermediación y evaluación de las políticas activas de empleo:
una reforma otoñal”, en Temas Laborales, nº 85/2006, p. 165-194.
Molina Navarrete, C. (2012): “Intermediación y políticas activas de empleo”, Temas
laborales, nº 115/2012, p. 135-163.
10