PRESUPUESTO Y CUENTA INVERSIÓN* DE JosÉ El autor, libro Esta claridad presenta Presupuesto obra a y cuenta se y fuentes mas de la con acostumbrados, desarrolla a constitucionales, precisión y consideración de inversión. R. Dnom a que de los de tres El presupuesto, traves tiene nos lectores capítulos y La su Norcuenta inversión. En el de primero nales constituciolas normas ellos, estudia convencionales a los constituyentes, maen definitivo de los artículos que de 1853. nos rige por la Constitución de IntendenOrdenanza desde la Real las normas Aires de 1782, hasta Buenos sirvieron que el texto para aprobar teria presupuestaria Su estudio comienza tes del Virreinato de de las nuevas constituciones explicando provinciales lareforma de 1a Constitución de 1949 y la expos1ción Nacional más adelante, sobre el art. 68, inc. 7°, de la misma,_hace que a menc1ón Hace el convencional Martini. Salvador Oscar B. Juan De Angelis, los proyectos de Pedro constitucionales del Constitucionales Alberdi de Negocios y de la Comisión los anteceasí como General Congreso Constituyente, dentes taria. constitucionales El Capítulo II, extranjeros trata concretamente en materia de esta de presupuesherramienta eS el fundamental de la política económica, que presupuesde cuatro secciones. to. a través Este capítulo desarrollado introducdenomina nos va llevando la primera desde que con sostiene, El autor la conclusión. ción, hasta razón,gue del derecho publico, “el análisis básica de esta institución Jurídidebe política, realizarse una desde triple perspectiva: ’ Buenos Aires, Astrea. 1988. 298 LECCIONES Y ENSAYOS criticando en los últimos ca este y económica”, que tiempos, una fisonomía ha adquirido instituto puramente “contable”, disminuido viendo se le así, “el rol que constitucionalmente ha asignado”. en las restantes secciones de este Analiza, capítulo, el desde el punto de vista de la perspectiva presupuesto polítieconómica Desde el punto de vista de la y jurídica. nos aclara norma económica. por perspectiva qué nuestra en su art. constitucional exclusivamente 67, inc. 7°, habla de gastos de administración del “presupuesto de la Nación", los recursos. dice sobre y nada ca, Alberdi Constitución sos nos no del causa a explica pueden movimiento en la calcularse incesante que época del dictado con precisión los de una de la recur- sociedad en es en cierto modo sesujetar a cálculo imposible de las entradas. el valor otra y la naturaleza que, por de la extensión de los gastos, casi todos imparte, dependen como las necesidades de estos y extraordinarios, previstos la guerra, la necesidad cuando no pueblos urgidos por por de progreso material e inteligente... por ello. la ley de presuhabrá de ser discretísima en cálculos y prescripciopuesto latitud al poder nes dar mucha del gobierno y tendrá que buscando garantías, más bien que en el cálculo anticipado de las entradas no es en la cueny gastos, practicable, que la Constitución ta de su inversión (art. 67. inc. 7°) hace que formación, . .guro necesaria. Más se si es un instrumento econóadelante, pregunta mico o contable, estudiando el principio de la anualidad y las reformas que sobre el mismo se han producido en nuestra historia Hace referencia al texto de las constitucional. nuevas admiten la aprobaconstituciones provincialesI que ción del presupuesto al de un un año, por período mayor en del manno exceda el término general, pero siempre que dato del gobernador en ejercicio. la sección desde la En puesto serie de D de este perspectiva muy interrogantes Capítulo II. analiza jurídica, comenzando a los planteados, bien el presu- con una le va que Al iny ordenada. naturaleza legal o adacerca de la naturaleza es de que la conclusión ' dando de manera sistemática respuestas de si el presupuesto tiene terrogante ministrativa: expone las del presupuesto juridica “una ley especial" y que ria, ejercida es aprobar en o autorizar doctrinas y llega a la función toda su plenitud lo que propone mateen esta legislativa y no queda limitada Ejecutivo. el Poder a COMENTARIOS BIBLIOGRAFICOS 299 más si el proyecto de presupuesto adelante, de modificación o rechazo", por el Poder Le“veto total o parcial el Poder por Ejecutivo". A la primera de las preguntas, de conformidad responde con lo expuesto no existe en nuesprecedentemente, que tro ordenamiento limitación constitucional. alguna a la taen materia de presupuesto, rea como sí ocuparlamentaria en casos del derecho rre de algunos comparado. Respecto la facultad del veto, por parte del Poder Ejecutivo, llega a la conclusión párrafos más que ilustratiluego de transcribir vos del “Sistema económico de Juan B. Albery rentístico” o parcialmente total el prodi. que el Ejecutivo puede vetar N o debemos en olvidar, yecto. países, por que algunos No está prohibido el veto Unidos, parcial. ejemplo Estados o de aprobaadmite la distinción entre “ley de presupuesto Se pregunta es “susceptible gislativo y de ción del presupuesto”, dice que “el carácter jurídico porque mediante del presupuesto de su aprobación es inescindible naturaleza de este modo juridiy efectos adquiere cos". de si es una Respecto “ley de previsión y/o autorizade previsión de que es un acto ción”, llega a la conclusión y los inde autorización. enumera Es de “previsión porque los con del Estado gresos y se valoran comparativamente de la en tanto gastos", y es de “autorización, fija el alcance calidad de tiempo, “razón en competencia administrativa”, y cantidad". de los efectos de la ley de presupuesto, Respecto sostiela ne tanto deberes para que genera y derechos administraLos efectos ción como los administradores. jurídicos para el presupuesto ser: a) intra-administración, pueden ya que rede la administración como para norma habilitante opera un realizar caudar un o para ingreso (derecho) gasto (deber) acto todo o b) extra-administración: ya que legislativo e pro1mduce efectos abstractos, objetivos jurídicos generales, generando de carácter personales y permanente, imperativo los administrados. deberes directos y derechos para de perspectiva Dentro sección jurídica del prede esta ley de Presude sus uno analiza en puntos ley, sólo ‘ ‘ . "La supuesto. puesto y el régimen de ción”, establecidas bien el criterio cit y la dificultad rio conocimiento, cuotas bleS. sin en por de el anuales tope legal, la contra de las sentencras pagos el decr. 679/38, concluyendo gubernativo pago es no del equivoco Estado desvanece son viene presupuestarias por y las el public? elY “exceso Na: Sl que el défi"0to- pues reprochable' de 3 pago discrecronalmentgefna¡'3‘ esperanzas de Justlma’ 300 Y ENSAYOS LECCIONES constitucionalidad. El autor considera que hubiera sido del derecho seguir el modelo con sus constituciones locales, que desde hace más de un siglo. viene diciendo “en caso de imque de pago financiera de las sentencias, reenvían la posibilidad misma a la Legislatura arbitre cómo para que cumplir y si silencio o permanece ésta la prerrogativa, guarda inactiva, el beneficio, el privilegio decae". Analiza luecesa, caduca, con el nacional, el régimen de pago de las go, y compara las provincias, sentencias contra cuáles son los explicando normativos de las constituciones principios provinciales y el texto de alguna de ellas. zonabilidad más y conveniente público ‘ provincial, se a manera de conclusión: Finalmente, pregunta ¿Qué el presupuesto es ser el presupuesto? En la y qué debe dice el presupuesto es sólo un práctica administrativa, que instrumento contable de previsión y e: post es sólo un ba'lance de resultado, habiendo su como perdido importancia instrumento de gobierno jurídico institucional y de control. “El presupuesto, una estimación o ahora, sólo como aparece cálculo del déficit confiscal, sujeto a ajustes aproximado como instrumento idóneo de la tingentes degradándoselo política económica". inLa respuesta a este ¿Qué debe ser el presupuesto? Dromi desde la tries fundamental. lo contesta terrogante, Manifiesta y jurídica. que en ple visión política, económica de gobierno su rol de instrumento lo político, debe rescatar y control. _ financieinstrumento de gobierno, debe expresar la orientación de la politica económica y el programa instruservicios estatales, y como y cometidos del Legislatide control debe facilitar la fiscalización la con vo al Ejecutivo: del gasto (autorización preventiva sanción del presupuesto) (aprobación o rechazo y represiva de la cuenta de inversión). Como ramente de obras, mento vale En lo económico, la planificación, en todos los y funcional ley orgánica una teorías fieren ta extrañas a al presupuesto III El Capítulo de inversión y se de la que la herramienta debe ser ser lo jurídico, debe finalmente en la plenitud restableciéndose las Poder y superando Legislativo conderecho constitucional que administrativo. el carácter de acto y sentidos, del nuestro y lo último, divide b) Contenido Introducción; trol, y d) Conclusión. lo dedica en del cuatro control; al estudio secciones, c) Alcance de a la cuensaber: a.) del con- COMENTARIOS BIBLIOGRAFICOS 301 Como el artículo sabemos, 67, inc. 7°. de la Constitución, establece como atribución del Congreso de la Nación... “aprobar o desechar la cuenta de inversión”. Si bien ésta es la denominación el decr. constitucional, ley 23.354/56, conocido como lo denomina “cuenta ley de contabilidad, general del ejercicio". Dromi más cuenta de insostiene, que que versión se trata de cuenta de gastos, a lo obpues siguiendo Rafael servado el de hace refeBielsa, por concepto gasto a lo consumido rencia mientras la inversión es el empleo que de recursos en una actividad o no, consumible o productiva con otro bien Por lo tanto, dice, compensada equivalente. se trata de verificar lo gastado de fiscalizar la inversión. y no “Como no se más allá de lo que se autorizó puede controlar de gastos”, por lo tanto a gastar, la cuenta es nada más que el deber el ser es “cuenta ser “es cuenta de inversión", pero o cuenta de gastos general del ejercicio". del control, lo divide metodológien diez aspectos: el objeto 1) Por o de diciendo gestión? Concluye de gestión, financiero y no y patrimonial de control este sería necesario incorporar del más gestión pues amplia participación permitiría una más el uso de recursos y logrando Congreso optimizando 2) eficacia en la satisfacción de las necesidades públicas. o Por la naturaleza administrativo judicial? ¿legislativo, el autor La aprobación o no de la cuenta de inversión, para de es un de ley, expresión acto administrativo con forma Respecto camente como ¿financiero, el que aunque del alcance explica. patrimonial control realmente es l_a función administrativa. 3) Por la oportunidad ¿preventi—dice— realiEl Parlamento concomitante o represivo? del Estadoun tnfinanciera za sobre la gestión patrimonial al fijar el presupuesto, ple control: preventivo autorizamón para gastar; represivo, aprobación o desestimacnén de la a través cuenta de inversión, y concomitante, dela interpreGiuliani tación de los funcionarios Fonrouge_, responsables. Constisostiene en su obra Derecho que nuestra vo, financiero, tución preventivo “podría sostener nada del control dice sólo puede eJel'Clque la acción del Congreso al de inverSIÓn, la cuenta tarse en ocasión de presentarle la op!nal del ejercicio Nosotros compartimos y no antes". Carlos Juan nión del autor, también abonada por el profesor poder “aprobar. o desechar Luqui, quien sostiene para que compledebe la cuenta de inversión el Congreso poseeruna dar Para ta información posrble lo más precisa y ordenada “5° es y en un que. motivo. ese Sie Por juicio al respecto. Nacrolos inc. 28, de la Const. del art. eficazmente poderes implícitos 67, y 302 LECCIONES Y ENSAYOS nal, dicta la ley de contabilidad... en leyes dictadas para poner Se trata de una de tantas los poderes anteceejecución consideramos entonces la función del control que el Parlamento, es concomitante. también, 4) por ejercida o extra-orgánico? Por el órgano ¿intra, inter El control que a través de la Comisión ParlaLegislativo, ejerce el Poder Mixta Revisora de Cuentas de la Administración, mentaria control creada entre por la ley 14.179, es un órganos que atadel equilibrio ñe al mantenimiento de la división tripartita del Poder. de 5) Por la iniciativa ¿de oficio o a instancia El control se realiza de oficio así determinarlo parte? por constitucional sin la norma del deber del Poder perjuicio de remitir los estados conforme lo estacontables, Ejecutivo la ley de contabilidad. blece 6) Por la materia ¿de legitimidad o de El control a ambos. oportunidad? comprende de las razones Por un lado la fiscalización jurídicas (de legitimidad del estricta) (conveniencia) y “razones políticas financiero El Congreso patrimonial. ¡obrar administrativo no sólo para controlar está facultado la legalidad sino también la oportunidad, esto es si hubo buena o mala administración de los fondos públicos. es decir “que la discrecionadesviación de poder lidad no fe) y (razonabilidad, y buena su sucedánea la oportunidad son obligada, quehaceres públicos fiscalizables”. 7) Por el procedimiento ¿administrativo o legislativo? un análisis de las norLuego de hacer mas cuál ha sido la suerte de legales aplicables, y de relatar a partir de 1864, sostiene de ejercicio generales las cuentas la aprobación de inversión dide la cuenta que comprende versas en sede administrativa se verifican y en etapas que sede “el acto de control-aprobaConsidera legislativa. que ción es formalmente un acto aduna ley pero materialmente administrael Congreso ministrativo, ejerce actividad pues tiva cuando Pública. controla a la Administración Discrepa el último con párrafo del art. 40 de la ley de contabilidad, el quinto período ordinaque expresa que “si al clausurarse existiera rio de sesiones a su no posterior proé presentación del Congreso, nunciamiento la cuenta general del ejercicio Considera se considerará automáticamente aprobada". que se la en lo que refiere a este párrafo es inconstitucional aprobación automática. dentes", N El Carlos Luqui profesor Juan a Bielsa, sostiene siguiendo es “antirrepublicana”, que supuesto, nada es inconstitucional. 8) Por zada o descentralizada? el sujeto Conforme en su que mucho sobre prela norma menciomás grave que trabajo centrali¿administración lo dispone la ley de con- COMENTARIOS BIBLIOGRAFICOS 303 se a la administración central tabilidad. aplica el control y a una son los autárdescentralizados, parte de los entes que también institucional; quicos de carácter quedan sujetos a la ley de contabilidad los entes de gestión supletoriamente económica del bajo régimen jurídico de empresas Estado, excluidos los entes de gestión económica y totalmente bajo de sociedad del Estado. el régimen jurídico Por lo prece- Dromi sostiene dentemente la cuenta de mencionado, que sólo alcanza a los están inversión inorganismos y entes que el principio cluidos el presupuesto. contrariándose funen damenta] lo cual el de la universalidad presupuestaria, por sistema de control es 9) Por la conanárquico y deficiente. El Congreso clusión puede aprobar ¿aprobar o desechar? o desechar de este último caso, y dentro puede ser parcial o las partes al Poder total. Si es parcial, reenviará Ejecutivo deficientes o a su del balance fueran juicio resultaran que el debido insuficientes demostrar manejo de los fondos. para de la ley. la sanción En el caso total sólo cabe de rechazo Pero esta de ser vetada Ejepor el Poder ley ¿es susceptible “no es una cutivo? El autor sostiene ley en no. porque que con de control, administrativo sentido material sino un acto forma con debería serlo técnicamente forma de ley, aunque jurídico del acto jurídica de resolución, y bajo el régimen el Poder a lo expuesto Pero —dice——si pese administrativo". Ejecutivo la ley, insistencia veta la solución de Const. Nacional. le quedaría contemplada _10) Por impugnabilidad los administrativa, de que premisa a1 Poder Legislativo 52 de la el art. rechazo ¿veto. en del efectos pública? responsabilidad de de la cuenta el rechazo anael autor de control, administrativo Ejecutivo, a.) Si el Poder aprueba hipótesis: no la ley, considera puede impugnar dipromulgando que cho acto. ni lo veta podría el Ejecutib) Si no lo promulga de su resoluvo al Legislativo solicitar la reconsideración (art. 84, decr. ción de la cuenta administrativa de rechazo en insiste “Si el Poder reg]. 1759/72). Legislativo el rechazo Partiendo de inversión es liza diversas tratarse por y de igual la un de dos competencia Ejecutivo ante conforme el conflicto al art. tos acto regidos El rechazo la promoción ya que sería la órganos de igual jerarquía instltuclonal el Poder tiene que acudir territorial, de la Nación, de Justicia Suprema Corte Nacional 100 de la Const. causa de una tratarse que por (arts. 67, inc. por 1a Constitución de la Cámara y de inversión, automática de la cuenta obligatoria Diputados no del la que para versa 7, y que dmma sobre punnlnC13) 86. - implica de JUICIO debería Sl_1y0 POUthO. evaluar 304 LECCIONES de las causas que gravedad de las transgresiones magnitud establecer para Ejecutivo, la Y ENSAYOS determinaron los dictan que 45. 51 y 52 de la Const. arts. su en jurídicas que la responsabilidad Poder rechazo y la incurrió el política Nacional. el autor considera todo lo expuesto, si bien la que de inversión o cuenta cuenta es un insgeneral del ejercicio constitucional tru'mento el Parlamento básico, para que de control, en la práctica no constituye ejerza su atribución alcanzar el fin para el cual idóneo fue creado. el medio para Por final Al bibliografía, alguno zar del de libro. que los sin el profesor Dromi incluye una duda ayudará a quien quiera motivo del trabado. público llos que finanzas argentina la claridad de su redacción, todos estudiantes de aquellos de finanzas públicas y de derecho en lectura general y es de imprescindible para aquecomo el suscripto, nos dedicamos al estudio de las todo en públicas, sobre especial a la problemática e institucional de las mismas. que para por ESTEBAN ' tad de JUAN UBBESTI* Facultitular de “Finanzas Profesor Tributario". regular y Derecho titular de “Finanzas Universidad Derecho de Buenos Aires: profesor del Salvador; Escuela de Economia. Universidad profesor de de Belgrano. Facultad de Derecho. Universidad Públicas". Públicas". “Finanzas copiosa profundi- puntos de una obra Se trata útil será sin duda muy derecho administrativo,