en la Estrategia Unión Europea 2020

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Cohesión social e inclusión social
en la Estrategia Unión Europea 2020
José Manuel Fresno
Consultor en temas Europeos, en Políticas Sociales y en el Tercer Sector.
josemanuel.fresno@gmail.com
Andreas Tsolakis
Técnico experto en relaciones internacionales en la Fundación Secretariado Gitano en Madrid
andreastsolakis@hotmail.com
Fecha de recepción: 15/03/2010
Fecha de aceptación: 12/04/2010
Sumario
1. Introducción. 2. De Lisboa 2000 a Lisboa 2010. 3. Un nuevo escenario.
4. Cohesión e inclusión en la Estrategia UE 2020.
5. Dotarse de los instrumentos adecuados: Fondos Estructurales. 6. Bibliografía.
RESUMEN
La Estrategia de Lisboa ha conseguido mantener en la agenda política europea los temas de la
protección y la inclusión social, pero no ha conseguido avances sustanciales en los mismos. El
año 2010 iniciamos un nuevo escenario, que viene determinado no solamente por la crisis económica sino por un cambio de ciclo en las políticas comunitarias y la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La Estrategia Europa 2020 debería de marcar claros objetivos de cohesión e
inclusión social a medio plazo para el conjunto de la Unión Europea. Para que esto sea posible
es necesario no sólo mejorar sustancialmente los sistemas de gobernanza, sino hacer uso del
principal instrumento de financiación comunitario que son los Fondos Estructurales.
Palabras clave:
Protección social, inclusión social, pobreza, Estrategia de Lisboa, Estrategia Europea 2020,
Fondos Estructurales.
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Monografía
ABSTRACT
The Lisbon Strategy has maintained the issues of social protection and inclusion on the European political agenda, but has not achieved substantial advances in relation to them. In 2010,
we are entering a new stage, which is pre-determined not only by the economic crisis but also
by cyclical change in Community policies and the entering into force of the Lisbon Treaty. The
Europe 2020 Strategy ought to define clear objectives of social cohesion and inclusion in the
medium term for the European Union in its entirety. In order to make this possible, it is necessary not only to improve substantially the governance systems but also to make use of the
principal instrument of Community financing, namely the Structural Funds.
Key words:
Social protection, social inclusion, poverty, Lisbon Strategy, EU 2020 Strategy, Structural
Funds.
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INTRODUCCIÓN
El Tratado de Ámsterdam otorgó a la Unión Europa competencias limitadas e indirectas en materia de lucha contra la pobreza. Esto permitió que en el
marco de los Objetivos de Lisboa se pusiese en marcha la Estrategia Europea
de Inclusión Social, que posteriormente se ampliaría a determinados ámbitos
de la protección social. Aunque de modo tímido y con impactos limitados, los
Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAIn) han permitido
mantener durante estos años una agenda en el ámbito de la exclusión social
tanto en el plano europeo como en el nacional, e incluso en el autonómico en
el caso español.
La puesta en marcha del Método Abierto de Coordinación (MAC) ha activado una serie de mecanismos comunes de planificación, reporte, revisión e
intercambio mutuo entre los Estados miembros. Sin embargo las tasas de pobreza relativa no se han reducido en la Unión durante la década 2000-2010;
más bien al contrario, existe el temor fundado de que la crisis económica actual profundice las desigualdades sociales, agrave los problemas de exclusión
para algunos grupos de población y reduzca el nivel de protección social.
Este artículo defiende la tesis de que es el momento de hacer un progreso
cualitativo en la lucha contra la exclusión y la reducción de las desigualdades
en la Unión Europea. El Tratado de Lisboa, que ha entrado recientemente en vigor, refuerza las bases legales de la Unión para promover la inclusión social.
Además de dar pleno valor a la Carta de los Derechos Fundamentales(1), permite que la lucha contra la exclusión tenga un enfoque transversal en el conjunto
de las políticas de la Unión. Tres de cada cuatro ciudadanos europeos, por otra
parte, desean que la Unión Europa actúe más activamente en esta materia(2).
El borrador de la Estrategia 2020(3), plantea por primera vez objetivos cuantitativos de reducción de la pobreza en la próxima década; sin embargo es tibio y ambiguo a la hora de definir los mecanismos que se pondrán en marcha,
(1) Unión Europea. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000/C 364/01). Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 18 de diciembre de 2000.
(2) Eurobarometro. Report Poverty and Social Exclusion. Luxemburgo: Publications Office of the European Union. Eurobarometro 321.
Febrero de 2010.
(3) Comisión Europea. Comunicación de la Comisión. Europa 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020. Bruselas: 3 de marzo de 2010. Disponible en: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20ES%20BARROSO%20-%20Europe%202020%20-%20ES%20version.pdf
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Monografía
pues propone transformar el MAC en una Plataforma europea contra la pobreza que, al menos, en sus definiciones iniciales no parece plantear mecanismos más eficientes que los previos. Los ambiguos objetivos de la Estrategia de
Lisboa en materia de protección e inclusión social no fueron acompañados de
instrumentos financieros. Se defiende aquí la tesis de que para que los objetivos de la estrategia 2020 en materia de inclusión y protección social consigan
el impacto deseado, es imprescindible no sólo que se tomen medidas específicas
mediante el apoyo de los Fondos Estructurales, especialmente el Fondo Social Europeo,
sino que estos Fondos sean el instrumento clave en la implementación de la
nueva estrategia.
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DE LISBOA 2000 A LISBOA 2010
El modelo de desarrollo económico y social por el que optaron los países
promotores de la Unión Europea, basado en una economía de mercado simultaneada con el protagonismo del Estado (Estado Social) y el desarrollo de los
sistemas de protección social Welfare State, convirtió a Europa en las décadas
de los sesenta y setenta en el área geográfica de mayor prosperidad económica y justicia social. El pretendido modelo social europeo se caracteriza por tener unidad en los valores y una diversidad de sistemas. Entre los valores
comúnmente compartidos están la preservación de la paz, la justicia social, la
igualdad, la solidaridad, la promoción de la libertad y de la democracia y el
respeto a los derechos humanos. Sin embargo la aplicación práctica de dichos
valores es distinta en función de las tradiciones culturales y situación socioeconómica de los países.
Las competencias de la Unión Europea en la materia de inclusión y protección social son, como es sabido, limitadas. El Tratado de Ámsterdam, en vigor
cuando se aprobó la Estrategia de Lisboa, supuso un paso decisivo a la hora de
otorgar bases legales a la Unión para actuar en esta materia(4). El artículo 136 dice
que «la comunidad y los Estados miembros tendrán como objetivo el fomento
del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, a fin de conseguir su
equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo
social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo
elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones». Por lo tanto, amparándose en este artículo, la Unión Europea puede tomar la iniciativa en materia de
inclusión social, pero con una capacidad operativa limitada al desarrollo de la
cooperación, el aprendizaje, el intercambio y el fomento de la innovación. Esta(4) Unión Europea. Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, Los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y Determinados Actos Conexos (97/C 340/01). Diario Oficial n° C340 de 10 de noviembre de 1997.
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mos, en consecuencia, en el marco de una política soft o blanda y no en una política hard o dura que implique obligaciones para los Estados. Bien es cierto que
el Tratado de Niza amplía las competencias de la Unión en esta materia siempre
desde la óptica del complemento y apoyo(5).
La Agenda de Lisboa adoptada en el año 2000(6), se marcó como objetivo para
el 2010 «Convertir a la Unión Europea en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de tener un crecimiento económico sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Los
objetivos de Lisboa se centran en tres pilares: el crecimiento económico: se pretende hacer de Europa la economía más desarrollada y competitiva del mundo;
el empleo: se fija como uno de los objetivos conseguir una tasa de actividad del
70% de la población; la cohesión social: en concreto se afirma que «el alcance de
la pobreza y la exclusión es inaceptable y se plantea su erradicación para 2010».
Con objeto de erradicar la pobreza el Consejo de Niza planteará cinco desafíos relacionados con la pobreza infantil, los mercados inclusivos, el derecho a
una vivienda digna, la lucha contra la discriminación y la exclusión financiera y
el endeudamiento. Los Estados miembros, a partir de éste marco, pusieron en
marcha sus Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAIn).
En el año 2005, tras el informe Kok(7), los objetivos de Lisboa fueron revisados con objeto de ajustarlos al nuevo contexto social y económico determinado por aspectos geoestratégicos (impacto de la globalización), demográficos
(cambios generacionales y fenómenos migratorios) y políticos (ampliación de
la Unión Europea y en consecuencia el incremento de las disparidades). La falta de operatividad concreta, de mecanismos serios de implementación, de medios y de realismo, restó sin duda credibilidad a la Agenda de Lisboa. De este
modo la Estrategia de Lisboa renovada adoptaría como lemas pasar de los grandes principios a la implementación y de los grandes objetivos a los instrumentos y
puesta en práctica de los mismos. Si en el año 2000 los Objetivos de Lisboa se habían asentado sobre tres pilares (crecimiento, empleo y cohesión), en el año
2005 uno de los tres pilares, en concreto el de cohesión, quedaría integrado en
el empleo y aparecería un nuevo pilar llamado gobernanza.
Las nuevas líneas de trabajo a partir de 2005 se estructurarán en torno a
tres objetivos: 1. Contribuir decisivamente a la erradicación de la pobreza y la
(5) Unión Europea. Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, Los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y Determinados Actos Conexos (2001/C 80/01). Diario Oficial n° C80 de 10 de marzo de 2001. Artículo nº 137.
(6) Consejo Europeo. Consejo Europeo de Lisboa 23 y 24 de marzo 2000. Conclusiones de la Presidencia. 2000. Disponible en:
http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_es.htm
(7) Grupo de Alto Nivel del Consejo Europeo. Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Informe
del Grupo de Alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre de 2004.
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exclusión; 2 Garantizar pensiones adecuadas y viables que mantengan la calidad de vida de las personas, para lo cual se requieren unas finanzas públicas
saneadas y sistemas de pensiones transparentes; 3. Garantizar una atención sanitaria y cuidados de larga duración, que sean accesibles para las personas,
que cuenten con calidad adecuada y sean viables.
La Estrategia de Lisboa renovada propone una nueva agenda social europea 2005-2010 que lleva aparejada, en consecuencia, nuevos objetivos e indicadores. Para garantizar su cumplimiento por parte de los Estados miembros
éstos tendrán que poner en marcha sus Planes Nacionales de Reforma, que se
desarrollarán con carácter trienal, estructurados en torno a veinticuatro directrices y que serán objeto de un Informe Conjunto liderado por la Comisión.
Cabe preguntarse si la protección y la inclusión social pierden relevancia en la
Agenda de Lisboa renovada. A partir de este momento se creará una nueva estrategia racionalizada y sincronizada streamlining sobre la inclusión y la
protección social, de modo que pasarán a integrarse en un solo informe la inclusión social, la protección social, la salud y los cuidados de larga duración,
intentando así hacer más eficientes los procesos de coordinación, seguimiento
y evaluación.
En relación al objetivo de contribuir decisivamente a la erradicación de la
pobreza y la exclusión (nótese que el objetivo es mucho más matizado que el
establecido en el año 2000, en el que se hablaba de erradicar), emergen tres
ideas fuerza en torno a las cuales se articula el mismo: en primer lugar el concepto de inclusión social activa(8) vinculada a la promoción, la participación en
el mercado laboral y la lucha contra la pobreza de las personas más excluidas.
En segundo lugar la de garantizar el acceso de todas las personas a los derechos, recursos y servicios sociales básicos, abordando todas las formas de discriminación. Por último la necesidad de asegurar la buena coordinación de las
políticas de inclusión implicando a todos los niveles de gobierno y a todos los
agentes pertinentes (gobernanza).
El último ciclo de la Estrategia de Lisboa 2008-2010(9) se resume en el lema
mantener el ritmo de cambio. Cuatro son las prioridades que se establecen en esta
última fase: invertir en las personas y modernizar los mercados laborales, liberar el potencial empresarial en particular el de las PYMES, invertir en conocimiento e innovación y potenciar las energías renovables combatiendo el
cambio climático. Ello implica para España la aplicación efectiva de las refor(8) Comisión Europea. Recomendación de la Comisión, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas
del mercado laboral. C(2008) 5737. Bruselas: 2008.
(9) Comisión Europea. Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Informe estratégico sobre la estrategia de Lisboa renovada
para el crecimiento y el empleo: lanzamiento del nuevo ciclo (2008-2010) - Mantener el ritmo del cambio. COM(2007) 803 final. Bruselas: 11 de diciembre de 2007.
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mas educativas, la modernización de la protección al desempleo, la integración de la población inmigrante en el mercado laboral, el apoyo a la asistencia
infantil y las reformas en el sistema de pensiones y en el sistema sanitario.
A pesar de no haber alcanzado los objetivos previstos inicialmente, es innegable que la Estrategia de Lisboa no solamente ha conseguido mantener los
temas de la inclusión y de la protección social en la agenda política con sus
consiguientes compromisos, sino que ha contribuido, en el caso español, a que
buena parte de las Comunidades Autónomas pongan en marcha sus Planes de
Inclusión Social. Además hoy en día no solamente se conoce más, cuantitativa
y cualitativamente sobre el fenómeno de la protección y de la inclusión social,
sino que se han creado instrumentos de planificación y de coordinación entre
los Estados Miembros y en el plano comunitario que facilitan el emprendimiento de nuevas políticas.
El MAC surge precisamente como un sistema de coordinación de las políticas entre los Estados miembros de la UE. Avances sustanciales se han dado
en los cinco elementos en los que se estructura el mismo:
• Establecimiento de común acuerdo entre los Estados y la Comisión de
Objetivos Comunes para la protección social y la inclusión.
• Adopción conjunta de Indicadores Comunes diseñados para la medición
de los progresos en relación a dichos objetivos.
• Incorporación de los objetivos establecidos por la UE para los Estados
miembros en los Informes Nacionales relativos a estrategias para la protección e inclusión social.
• Publicación de Informes de Análisis y Evaluaciones Conjuntas (Joint Reports)
por parte de la Comisión Europea y el Consejo sobre los Planes Nacionales de Acción presentados por los Estados miembros.
• Establecimiento de Programas de Acción Comunitaria dirigidos a la cooperación para la creación de políticas y el intercambio internacional de conocimientos y buenas prácticas.
3
UN NUEVO ESCENARIO
La crisis económica ha desestabilizado en el conjunto de los países de la
Unión Europea los indicadores macroeconómicos que venían siendo objeto de
las políticas comunitarias: en el año 2009, el crecimiento del PIB en la UE-27 ha
sido negativo (-3,7%), el déficit público se ha situado como media en el 5,7%
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del PIB (8,7% en España, frente al 3% exigido en el Pacto de Estabilidad), la
deuda pública en más del 80% (frente al 60% previsto en el Pacto), el desempleo en 9,5%(10). El impacto en el empleo está siendo grave, puesto que afecta a
todos los países y especialmente a algunos como España, cuyas tasas de desempleo se sitúan cercanas al 20% de la población, afectando negativamente al
consumo y a la capacidad de reactivación económica. Además un porcentaje
de las personas que trabajan en Europa, el 8%(11), se encuentran en situación de
pobreza relativa.
Pero si bien el riesgo de desempleo afecta a toda la población, es evidente
que éste se está cebando en algunos grupos. Los perdedores de la crisis son especialmente las personas jóvenes, las personas menos cualificadas y aquellas
que tienen especiales dificultades: los inmigrantes, las personas discapacitadas, las minorías étnicas, etc. Además del crecimiento del desempleo, se produce una precarización de la actividad laboral de estos grupos que va en
detrimento de sus salarios, sus condiciones laborales y agrava la discriminación en el acceso al mismo. Los costes humanos de la crisis aún están creciendo y es previsible que lo sigan haciendo en el futuro. Hay un fuerte temor de
que los efectos y consecuencias de la crisis sean generacionales, en un contexto no sólo de menos ingresos sino de previsible reducción del gasto público y
recortes a los sistemas de protección social(12).
La etapa que hemos cerrado de más de 10 años de crecimiento económico
sostenido en el conjunto de la Unión Europea, no trajo consigo una reducción
de las desigualdades, sino que más bien agravó estas(13). La década de la Estrategia de Lisboa no ha conseguido reducir las tasas de pobreza relativa (16,5%
en 2000 para la UE-25, 17% en 2008 para la UE-27). 80 millones de personas corrían riesgo de pobreza antes de la crisis, de los que 19 millones son niños(14).
La pobreza no sólo persiste, sino que se agrava y se complejiza y la desproporción entre pobreza y riqueza es cada vez mayor. Esta constatación pone en
cuestión un modelo económico que ha estado basado en el crecimiento (más
(10) Allianz Economic Research and Corporate Development and Lisbon Council. European Growth and Jobs Monitor 2009. Autumn
2009 update. Exit Strategy for EMU monetary and fiscal policy. 9 de Noviembre de 2009. Disponible en: https://www.allianz.com/staticresources/en/images/egjm2009.pdf
(11) EWCO. EU strategy on social protection and social inclusion. 10 de julio de 2009. Disponible en
http://www.eurofound.europa.eu/ewco/2009/06/EU0906019I.htm
(12) FRESNO, José Manuel y TSOLAKIS, Andreas (2010). 10 años trabajando por una sociedad inclusiva. La actuación y el valor añadido de las entidades sociales como operadores privados en el Programa Operativo Plurirregional Lucha contra la Discriminación (Madrid: Cáritas Española, Cruz Roja Española, Fundación Luis Vives, Fundación ONCE, Fundación Secretariado Gitano), p.20.
(13) Distribución de ingresos: Ratio D8/D2. Eurostat. Inequality of income distribution. Disponible en:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsisc010&plugin=1. Para un análisis de la situación en España, véase FRESNO, José Manuel y TSOLAKIS, Andreas (2010), ibid., pp.15-18.
(14) Eurostat. At-risk-of-poverty rate after social transfers by gender. Disponible en:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsisc030&plugin=1
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producción y más consumo medido por el PIB) y no en el desarrollo (más
bienestar, más calidad de vida). El desarrollo económico, no es un fin en sí
mismo, sino que es un instrumento para el desarrollo de las personas. El nuevo modelo de desarrollo económico, si quiere seguir manteniendo las aspiraciones del modelo social europeo, habrá de tener como meta el bienestar de
todas las personas.
El grado de inclusión o exclusión que tienen las personas en la sociedad y
el riesgo que corren de ser vulnerables o de caer en la pobreza está estrechamente asociado a cinco elementos clave: el empleo, la protección social, la
vivienda, la educación y la salud. Además, el acceso a la sociedad de la información y el funcionamiento de los servicios sociales tienen especial impacto
en los grupos extremamente excluidos. En España, por ejemplo, la tasa de pobreza relativa de las personas con educación primaria o inferior es del 29,3%,
la de educación secundaria del 13,5%, y las de educación terciaria es 8,2%(15).
La tasa de pobreza relativa de las personas empleadas es del 10,6%, la de las
desempleadas del 37,5% y la de las jubiladas del 21,6%(16). El número de hogares con todos los miembros en desempleo es de 1.136.000 y continúa al alza.
Hay más de 500.000 hogares en los que no entra ningún ingreso. La multidimensionalidad de la exclusión, en sus tres dimensiones económica, político-legal y social-relacional, se muestra hoy más compleja que nunca.
El Tratado de Lisboa(17), refuerza sin duda la dimensión ciudadana y social
de la Unión Europea especialmente en tres aspectos: en primer lugar garantizando el respeto a los valores comunes que fundamentan el modelo; el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de
derecho y los derechos humanos. En segundo lugar las libertades fundamentales; la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, así como la
libertad de establecimiento y finalmente la ausencia de discriminación por razón de la nacionalidad; una ciudadanía europea que será compatible con la
nacionalidad de cada individuo.
El Tratado incorpora definitivamente la Carta de Derechos Fundamentales , que garantiza el respeto de la dignidad humana, el derecho a la vida, la
prohibición de la tortura, la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión, la libertad de expresión, el derecho a la educación, la libertad de empresa, el derecho a la propiedad, la igualdad ante la ley, el respeto de la diver(18)
(15) Datos de 2008. INE. Encuesta de condiciones de vida 2008. Disponible en:
http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=/t25/p453/a2008/&file=pcaxis
(16) INE. Ibid.
(17) Unión Europea. Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
(2008/C 115/01). Diario Oficial de la Unión Europea C 115. 9 de mayo de 2008.
(18) Con las salvedades conocidas para Reino Unido, Irlanda y la República Checa.
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sidad cultural, etc. Además se explicitan como objetivos comunes la paz y el
bienestar; la libertad, la seguridad y la justicia; un mercado interior importante y la libre competencia; un desarrollo sostenible que integre los aspectos
económicos, sociales y medioambientales, el progreso científico y técnico, la
diversidad cultural y lingüística, la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo, etc.
La Unión Europea puede actuar de modo más efectivo y activo en materia de
protección e inclusión social de acuerdo a las bases legales que le otorga el Tratado de Lisboa. El inicio de una nueva etapa en el Parlamento Europeo con poderes reforzados y el reciente estreno del Colegio de Comisarios permiten esperar
resultados más ambiciosos. La etapa previa consiguió avances importantes en el
plano de los instrumentos jurídicos, tales como la Recomendación sobre Inclusión Activa(19) en la que se establece la necesidad de unos ingresos suficientes para
todas las personas, de un mercado inclusivo para aquellas que estén en condiciones de trabajar y de unos servicios adecuados, adaptados y suficientes.
4
COHESIÓN E INCLUSIÓN EN LA ESTRATEGIA UE 2020
La Unión Europea entra en un nuevo ciclo y prepara en estos momentos su
estrategia para la nueva década. La reciente Consulta de la Comisión sobre la
Futura Estrategia Europea 2020(20), entiende que uno de los ejes de desarrollo
futuros ha de basarse en potenciar el papel de la ciudadanía en las sociedades
inclusivas vinculando el mismo al estímulo para la innovación, la capacidad
de adaptación de los ciudadanos, el fomento del espíritu empresarial, etc. Una
sociedad inclusiva es aquella que se orienta al desarrollo, en lugar de al mero
crecimiento, que pone los mercados financieros al servicio del progreso, de la
economía real y que garantiza el bienestar de las personas.
La Estrategia Europea 2020 ha de partir del principio de que no es posible
tener una sociedad inclusiva si no hay sistemas adecuados de protección social
que lleguen a todas las personas, especialmente a las que están más necesitadas de la misma. Una sociedad inclusiva no es posible si no se produce una
redistribución de la riqueza y no se reducen las desigualdades sociales. Tampoco es posible si en el núcleo de la misma no se pone la dimensión social y el
principio de la equidad en la educación, que es básica para no evitar la reproducción de la exclusión generacional y la formación, esencial para evitar la
segmentación del mercado de trabajo. Ambos aspectos son prerrequisitos para
(19) Comisión Europea. 2008. Op.cit.
(20) Comisión Europea. Documento de Trabajo de la Comisión Consulta sobre la Futura Estrategia «EU 2020». COM(2009) 647 final.
Bruselas: 24 de noviembre de 2009.
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que las personas no sean expulsadas del sistema, no se reproduzca la pobreza
generacional y se evite la segmentación creciente del mercado de trabajo.
El bienestar de las personas y la política de cohesión han de estar en el núcleo de la Estrategia 2020: el paradigma del pasado crecer para distribuir hemos
visto que no funciona (cuando más se ha crecido se ha distribuido menos) y el
nuevo paradigma ha de ser crecer de modo equitativo y crecer distribuyendo.
La inclusión activa no sólo es inclusión en el empleo sino es prioritariamente
inclusión en el empleo para todos aquellos que están en condiciones de desarrollar una actividad; por lo tanto se deben desarrollar todas aquellas políticas
y medidas necesarias para que el mercado de trabajo sea inclusivo con las personas más vulnerables (adaptabilidad, economía social, medidas de orientación y acompañamiento, empleo protegido, emprendimiento social…).
En la reciente conferencia de apertura del Año Europeo de Lucha Contra la
Pobreza y la exclusión social, los participantes han lanzado un mensaje claro
sobre la necesidad de situar la lucha contra la pobreza en el centro de la agenda europea(21). Se pidió reiteradamente que la lucha contra la pobreza esté en el
centro de la futura Estrategia 2020 y que ésta tenga como uno de sus pilares
fundamentales la cohesión social. Esto no es posible si no se combaten las desigualdades, se invierte en protección social y se promueve la solidaridad. Para
ello es imprescindible hacer de la cohesión social una prioridad transversal en
el conjunto de medidas de la Unión tal y como permite el nuevo Tratado.
Los objetivos de Europa 2020 pretenden centrase en tres prioridades: crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la
innovación; crecimiento sostenible: promoción de una economía que haga un
uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva; crecimiento
integrador: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial.
La Comisión propone para la UE cinco objetivos cuantificables para 2020
que marcarán la pauta del proceso y se traducirán en objetivos nacionales(22)
que cada Estado miembro habrá de fijar:
– El empleo: el 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada; para ello es necesaria una mayor participación de las mujeres y
los trabajadores más mayores y una mejor integración de la población
inmigrante en la población activa.
(21) Comisión Europea. Web del Año Europeo 2010 de Lucha Contra la Pobreza y la Exclusión Social. Disponible en: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=637
(22) Comisión Europea. 2010. Página web de la Estrategia UE 2020. Disponible en: http://ec.europa.eu/eu2020/. En la fecha en la que
se entrega éste artículo se trabaja sobre un documento provisional aún no adoptado por el Consejo.
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– La investigación y la innovación: el 3% del PIB de la UE debería ser invertido en I+D.
– El cambio climático y la energía: debería alcanzarse el objetivo
«20/20/20» en materia de clima y energía (incluido un incremento al
30% de la reducción de emisiones si se dan las condiciones para ello).
– La educación: el porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al
10% y al menos el 40% de la generación más joven debería tener estudios
superiores completos.
– La lucha contra la pobreza: el riesgo de pobreza debería amenazar a 20
millones de personas menos, lo que significan una reducción en un 25%
del número total de europeos por debajo de los umbrales nacionales de
pobreza.
El denominado crecimiento inteligente se soporta en una economía basada
en el conocimiento y la innovación, en los que primen la educación, formación
y aprendizaje a lo largo de la vida, en los que se evite el abandono escolar y la
formación sea adaptada al mercado laboral, elevando el nivel de cualificación.
Para conseguir un crecimiento integrador, es decir, una economía con un alto nivel
de empleo que promueva la cohesión económica, social y territorial Europa debe actuar principalmente en la lucha contra la pobreza.
El borrador de la Estrategia 2020 propone siete iniciativas. Una de ellas es
la Plataforma Europea Contra la Pobreza, para garantizar la cohesión social y territorial de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente
compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad. Esta plataforma pretende transformar
el método abierto de coordinación sobre exclusión social y protección social en una plataforma de cooperación, evaluación entre homólogos e intercambio de buenas prácticas
y en un instrumento para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas
en pro de reducir la exclusión social, y tomar medidas concretas, también mediante un
apoyo específico de los fondos estructurales, especialmente el FSE.
En el marco de esta iniciativa se persigue impulsar la innovación social
para los grupos más vulnerables, luchar contra la discriminación, desarrollar
una nueva agenda de integración de los inmigrantes, además de hacer una
evaluación de la adecuación y viabilidad de los sistemas de protección social y
de pensiones y estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a los sistemas sanitarios. Se espera de los Estados miembros que promuevan una responsabilidad colectiva e individual compartida en la lucha contra la pobreza y
la exclusión social, que definan y apliquen medidas adaptadas a las circunstancias específicas de grupos que presentan riesgos particulares (por ejemplo,
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familias monoparentales, ancianos, minorías, pueblo romaní, discapacitados y
personas sin hogar) y que desplieguen completamente sus sistemas de seguridad social y de pensiones para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el
acceso a la atención sanitaria.
Para que las propuestas de la Comisión Europea en materia de protección
e inclusión social para la Estrategia 2020 sean efectivas, es imprescindible que
precisen mucho más los objetivos y los mecanismos que se van a llevar a cabo
y los instrumentos tanto organizativos como económicos que garantizarán su
viabilidad. Como bien es sabido son necesarias estrategias integradas, en las
que se impliquen todos los actores, en las que los principios se traduzcan en
prácticas con un adecuado policy mix de medidas coherentes y efectivas. En
este sentido la experiencia de la Estrategia de Lisboa nos transmite una serie
de enseñanzas para el futuro:
Es imprescindible crear instrumentos más fuertes a nivel europeo y hacer
que los actuales funcionen de modo más eficaz marcando objetivos cuantitativos. Para ello hay que usar los nuevos instrumentos del Tratado de Lisboa
(Carta de los Derechos Fundamentales, cláusula social horizontal), reforzar los
actuales (MAC) y exigir que se cumplan los instrumentos legales (directivas
anti-discriminación). El MAC ha de servir para reforzar los compromisos mutuos entre los estados miembros; es irremediable progresar en objetivos cuantitativos.
Los compromisos políticos se han de traducir en prioridades y acciones
concretas con los grupos más vulnerables: la pobreza infantil, el ingreso mínimo, la pobreza de las personas que trabajan, la exclusión de los inmigrantes,
las minorías y en especial la población Roma, son problemas acuciantes ante
los que hay que emprender medidas urgentes que demuestren claros progresos. Dichas medidas requieren la implicación activa de las personas destinatarias. El objetivo definido en Lisboa de erradicar la pobreza en el año 2010 nunca
fue creible, sobre todo porque no se pusieron los medios adecuados para conseguirlo, ni por parte de la Unión ni por parte de los Estados miembros.
La estrategia Europea de Inclusión ha adolecido de liderazgo político en el
plano Europeo y ha estado ausente del debate político de la Unión. Permanece en la agenda, pero no forma parte del núcleo de la misma y de las políticas
nacionales. La cuestión de la gobernanza y de cómo facilitar el flujo entre el
plano europeo y el plano local y viceversa, siguen siendo un asunto clave, lo
que nos lleva a la necesidad de políticas y servicios más integrados, con coordinación vertical y horizontal entre actores, precisamente en un contexto de
crisis económica y reducción de gasto. Lógicamente para que la pobreza y la
exclusión formen parte de las prioridades políticas es necesaria la movilizaDocumentación Social 157
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José Manuel Fresno y Andreas Tsolakis
Monografía
ción de los actores y la activación de la sociedad. Para ello deberá de haber
dotación suficiente de recursos, desarrollo de nuevas políticas, establecimiento ordenado de prioridades, etc.
Una crítica reiterada que se ha hecho a los planes de inclusión es que no son
conocidos por parte de la población, por los propios afectados e incluso por la
mayoría de los responsables de su desarrollo y en muchos casos se reducen a la
recogida de políticas ya existentes. El esfuerzo de comunicación, pedagógico y
de implicación de las partes interesadas y sobre todo de visibilización, es otro
de los requisitos para que dichas políticas tengan el impacto deseado.
El MAC, que ha demostrado tener muchas debilidades pero también aspectos positivos, ha de ser aplicado no sólo entre los Estados miembros y la
Comisión, sino que es un mecanismo de trabajo que se debe utilizar en el plano autonómico y local, para que se dé una auténtica cooperación, coordinación
y sinergia de recursos y de información y sobre todo contribuya a provocar un
cambio cultural y de modos de hacer en la lucha contra la exclusión. Tal y
como se define en el borrador de Estrategia 2020 la Plataforma Europea Contra la Pobreza, no parece que se puedan prever avances cualitativos en el método de trabajo. Además tiene que conducir no sólo a reforzar el diálogo social
en este campo, sino a habilitar un auténtico diálogo civil.
En el borrador de estrategia, por otra parte, se hechan de menos aspectos
que son esenciales en la protección social. Entre ellos destacamos el incremento de las rentas más bajas para garantizar mayores niveles de protección. Sin
unos mejores niveles de protección será difícil conseguir que la garantía de los
derechos fundamentales de todas las personas se haga efectiva en la aplicación
del Tratado de Lisboa. Por otra parte la Inclusión Social Activa, que fue objeto
de una recomendación reciente, no se encuentra reflejada en la futura Estrategia Europa.
5
DOTARSE DE LOS INSTRUMENTOS ADECUADOS: FONDOS
ESTRUCTURALES
Los Fondos Estructurales son el mayor instrumento financiero con el que
cuenta la Unión Europea para llevar a cabo las políticas comunitarias; si bien
sus objetivos son la cohesión económica y social, es claro que se dirigen a la
cohesión económica pero lo hacen en menor medida a la cohesión social. El informe Barca(23), se muestra crítico con la gestión de los mismos insistiendo en
(23) BARCA, Fabricio. An Agenda for the reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and
expectations. Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Regional Policy. Abril de 2009.
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Cohesión social e inclusión social en la Estrategia Unión Europea 2020
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Monografía
que no han sido eficientes en la promoción de la cohesión social; su gestión no
ha sido adecuada ni eficiente, no se han adaptado fácilmente a las realidades
territoriales y no se han focalizado suficientemente en las prioridades sociales.
La experiencia de los períodos previos de programación nos demuestra
que no ha habido congruencia entre las políticas europeas, Estrategia de Lisboa, Planes Nacionales de Inclusión, etc. y los instrumentos financieros, que
han ido en paralelo a éstas. La no coincidencia en el tiempo entre ambos procesos de planificación es sin duda una de las mayores dificultades. Otra es el
hecho de que los sistemas de seguimiento y de reporte tampoco están alineados; además, los procesos de toma de decisiones que se producen en distintos
niveles.
Con objeto de situar la cohesión social y la promoción de las personas excluidas en el centro de los Fondos Estructurales, se requiere que los reglamentos sean más precisos indicando los problemas y tipo de actuaciones en los que
se deben de centrar los fondos. Asimismo es necesaria una interpretación más
abierta y flexible de los mismos en cuanto al tipo de acciones elegibles. El concepto actual de convergencia debe de cambiar, dado que las desigualdades de
renta no sólo se dan entre las regiones sino dentro de estas; se ha de perseguir
no sólo la convergencia inter-territorial sino también intra-territorial. La asunción de que el crecimiento del PIB produce más cohesión es falsa, puesto que
no hay una equivalencia entre crecimiento y desarrollo. Por lo tanto los criterios a la hora de designar los objetivos no pueden estar basados únicamente en
los niveles de renta per cápita territorial sino que tienen que ir más allá, identificando fenómenos, problemáticas y grupos.
Pero no solamente es necesario cambiar de orientación en el uso de los
fondos sino también mejorar los mecanismos de gestión. La gestión de
los fondos debe ser más simple, orientada a los resultados y no al control
de los aspectos formales. Se requiere desburocratización y agilidad tanto en la
aprobación de los programas, como en los procesos de control, sistemas de
certificación, pago e inspección. Además, en los Programas Operativos y dentro de los mismos se han de prever distintos mecanismos de implementación,
por ejemplo subvenciones globales, programas marco, programas territoriales, programas orientados a la innovación, etc., que se adecuen a los distintos
objetivos y necesidades. Los programas multi-fondo y la posibilidad de que
un mismo fondo admita gastos de inversión y no sólo de actividad no han de
ser la excepción, sino el criterio ordinario de actuación, al objeto de cumplir
con el objetivo de integralidad.
El partenariado es otro de los principios que ha de ser promovidos en la
gestión. En el marco del mismo la sociedad civil y en especial las ONG con exDocumentación Social 157
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Monografía
periencia en la inserción sociolaboral de grupos con necesidades especiales
han de tener un protagonismo activo en todo el proceso de gestión de los fondos: en la planificación, los comités de seguimiento, la implementación como
entidades gestoras y la evaluación. En los programas y proyectos desarrollados con los Fondos Estructurales la participación de las personas afectadas es
fundamental, de modo que se trata de facilitarles las herramientas y medios
para que sean protagonistas de su propio desarrollo.
Se han de establecer indicadores precisos que midan hasta qué punto estos
fondos contribuyen a la inclusión social de las personas más excluidas y verificar que los objetivos previstos en los programas operativos se cumplen. Estos indicadores han de desagregarse en aspectos tan esenciales como género,
discapacidad, edad, origen nacional, etnia o raza… Además los resultados han
de hacerse públicos al objeto de que haya mayor transparencia o accountability.
Los Fondos Estructurales han de ser un instrumento clave en el acceso al
empleo de los grupos en desventaja. Para ello la promoción del empleo y la inclusión social deben de estar en el núcleo de las actuaciones de todos ellos (FEDER, FEADER, FSE, etc.), y en sus programas operativos. Con objeto de que el
mayor instrumento financiero con el que cuenta la Unión Europea sea realmente inclusivo y se alinee con la Estrategia 2020, los grupos más alejados del
mercado de trabajo deben de convertirse en la prioridad tanto en el actual período de ejecución, haciendo las modificaciones necesarias en los actuales
programas operativos, como en los futuros reglamentos. Ésta será la única manera en que su potencial integrador se concretice y garantice el cumplimiento
de los objetivos de la UE 2020.
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