Segunda Sala Época: NOVENA EPOCA Tomo: XVII, Junio de

Novena Época
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Instancia: Segunda Sala
Época: NOVENA EPOCA
Tomo: XVII, Junio de 2003
Tesis: 2a./J. 45/2003
Página: 254
PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA
PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO
AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES
PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2003-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO Y EL
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO.
CONSIDERANDO:
TERCERO. El Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, al resolver el
diecisiete de octubre de dos mil dos el juicio de amparo directo número 459/2002
sostuvo, en lo que interesa conocer, lo siguiente:
"CUARTO. No será necesario transcribir ni analizar los reproducidos conceptos de
violación, en virtud de que el presente juicio de amparo es improcedente por carecer de
legitimación la autoridad quejosa para promoverlo, lo que ocasiona la actualización de
una causal de improcedencia que es de estudio preferente y se invoca de oficio,
conforme a la tesis jurisprudencial número 940, publicada en el Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación de los años de 1917-1988, página número 1538, que dice:
‘IMPROCEDENCIA.’ (se omite la transcripción por innecesaria).
"A modo de antecedentes, conviene precisar que de las constancias derivadas del
expediente No. 2/99-2000 S.A. del índice de la Sala Administrativa del Tribunal
Superior de Justicia del Estado de Campeche, aparece que a través de oficio número
J/062/2000, de fecha veintiocho de enero de dos mil, el titular de la Coordinación
General de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Gobierno del Estado de
Campeche, hizo saber al suboficial ... que ‘... en consideración a las notas desfavorables
que ha acumulado en su expediente personal, principalmente la última reportada, por
haber incurrido usted en los hechos siguientes: A las 4:00 horas del día 16 de noviembre
del año próximo pasado, cuando desarrollaba sus labores de seguridad y vigilancia en
compañía del suboficial ... a bordo de la unidad ... detuvieron al ... cuando viajaba a
bordo de un vehículo de la marca ... el cual al bajarse del vehículo el ... y al revisarlo, de
la bolsa de su pantalón el suboficial ... le sustrajo la cantidad de quinientos pesos y al
chofer del vehículo, el ... le solicitó la cantidad de doscientos pesos para que no lo
trasladara a esta coordinación, mientras que usted lo apoyaba para tratar de lograr su
cometido, lo que originó que con fecha 18 de noviembre de ese año, el afectado
presentara su querella ante el C. Agente del Ministerio Público del Fuero Común ... Con
base en lo anterior, y con fundamento en los artículos 2o., 3o., 10 y 19 de la Ley de los
Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Campeche, se le cesa en sus
funciones de suboficial de esta Coordinación General de Seguridad Pública, Vialidad y
Transporte del Estado, causando baja de esta corporación a partir del treinta de enero del
año en curso ...’ (foja 22).
"El citado ... demandó la nulidad del oficio acabado de transcribir, ante la Sala
Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Campeche, solicitando se
declarara nulo lisa y llanamente, porque el coordinador demandado carecía de
facultades para cesarlo, a más de que no señaló de manera precisa en cuál de los
preceptos que invocó se ubicaba la conducta que se le atribuyó; se le removió del cargo
que ocupaba en forma discrecional sin causa que lo justificara y no fue escuchado a
través de algún proceso que regularan las leyes propias de la Coordinación General de
Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Gobierno del Estado de Campeche.
"Al producir su contestación, la autoridad demandada solicitó a la Sala Administrativa
del Tribunal Superior de Justicia de Campeche que se inhibiera de conocer del asunto y,
a través de interlocutoria dictada el catorce de junio de dos mil, la autoridad responsable
resolvió el incidente de incompetencia planteado en el sentido de declararlo
improcedente, para lo cual razonó:
"a) Que por el efecto del cese ... ya era un particular, pues se le habían individualizado
los efectos jurídicos del auto autoritario y se invadió notoriamente su esfera jurídica
pero pese a ello, sus pretensiones derivaban de la relación jurídica que tenía como
agente policiaco, motivo por el cual le correspondía el status de miembro del cuerpo de
Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Estado de Campeche.
"b) Que la relación establecida entre la multicitada coordinación y el actor era de
carácter administrativa (Estado-empleado), porque su objeto se basaba en el desempeño
y no tenía un fin económico como en los nexos laborales ‘... concluyéndose que la
relación que guarda con la administración pública, sigue siendo de naturaleza
administrativa y se rige por las normas administrativas del Estado que correspondan ...’
(foja 98).
"c) Que si bien era cierto que conforme al artículo 116, fracción V, de la Constitución
Federal, los Estados a través de sus legislaturas tienen facultades para expedir leyes que
rijan sus relaciones laborales con los miembros de sus fuerzas de seguridad y haciendo
uso de esta facultad el Estado de Campeche cuenta con la Ley de los Trabajadores al
Servicio de su gobierno, así como que también era verdad que el decreto creador de ese
ordenamiento establecía que las relaciones de los miembros de la Coordinación General
de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte quedaban sujetos en sus relaciones
laborales a dicha ley, no debía perderse de vista la supremacía de las disposiciones
constitucionales en términos del artículo 133 de la misma Carta Magna, destacando que
según su numeral 123, apartado B, fracción XIII, los miembros de los cuerpos de
seguridad pública no podían ser sometidos a un Tribunal de Conciliación y Arbitraje,
sino que debían regirse por sus propias leyes.
"d) Que a continuación se reproduce la resolución de competencia de la Sala
Administrativa que no tiene relevancia en la especie.
"El veintisiete de noviembre de dos mil uno, la Sala Administrativa del citado cuerpo
colegiado dictó sentencia en el juicio principal, en la que razonó, en primer lugar, que el
multinombrado coordinador general de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte de
Campeche sí tenía competencia legal para cesar al actor del cargo que ocupaba, pues tal
facultad le fue conferida por el gobernador de ese Estado de conformidad con el oficio
ofrecido para desvirtuar ese extremo. Y en segundo lugar, estimó que era fundada la
causa de ilegalidad planteada en términos del artículo 8o., fracción II, del Código de
Procedimientos Contencioso-Administrativos de Campeche, toda vez que la autoridad
demandada se concretó a hacer saber al actor que en consideración a las notas
desfavorables acumuladas en su expediente personal, principalmente la última reportada
se le cesaba de sus funciones como suboficial de la coordinación, pero nunca le
concedió el derecho de audiencia que tutela el artículo 14 constitucional, pues no existía
documento en autos que así lo acreditara.
"En la sentencia de segunda instancia dictada con motivo del recurso de revisión
interpuesto por ambas partes y que constituye el acto reclamado en el presente juicio de
garantías, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia de Campeche confirmó el fallo
recurrido, para lo cual razonó, en lo que aquí interesa, que eran inatendibles los agravios
expuestos por el coordinador general de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del
Estado de Campeche, pues se trataba de cuestiones hechas valer en contra de la
interlocutoria dictada anteriormente y que ya había decidido la cuestión competencial
planteada, cuyas consideraciones eran cosa juzgada, al haberse resuelto ya sobre el
recurso de revisión interpuesto en su contra. Asimismo, desestimó por infundado el
agravio consistente en que la sentencia recurrida no cumplió los requisitos a que alude
el artículo 62 del Código de Procedimientos Contencioso-Administrativos del Estado de
Campeche (relativos a lo que deben contener los fallos administrativos); y, si bien era
cierto que la Sala Administrativa no se ocupó de todas las cuestiones ante ella
planteadas, ello se debió a que se declaró la nulidad por incumplimiento a la garantía de
audiencia, lo que originó que no se analizaran las cuestiones de fondo. Concluyó que
aun cuando el oficio impugnado se hubiera emitido en cumplimiento de disposiciones
contenidas en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Gobierno de Campeche, ello no
privaba al actor de su derecho a ser oído.
"Pues bien, como puede advertirse, el acto impugnado en el juicio natural declarado
nulo en primera y segunda instancia fue emitido por el aquí solicitante de garantías en
su carácter de autoridad, es decir, en uso de sus facultades de imperio, en la medida en
que en él se determinó el cese de un servidor público, lo que a su vez evidencia que
dicho quejoso ningún menoscabo económico sufrió en su patrimonio, ya que como se
definió en la interlocutoria a que nos referimos, la relación con el ahora tercero
perjudicado no tiene el carácter laboral, sino administrativa.
"Ahora, el artículo 9o. de la ley de la materia, que establece: ‘Las personas morales
oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o
representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los
intereses patrimoniales de aquéllas. ...’.
"La razón de ser de tal disposición radica en que sólo en este último caso puede
equipararse la autoridad, que normalmente emite sus actos con imperio dentro de su
facultad soberana, a un particular, puesto que entonces el acto es susceptible de violar
derechos fundamentales de la persona que ocupa el puesto de la autoridad respectiva,
afectando su esfera jurídica.
"Orienta este criterio la tesis de jurisprudencia por contradicción 2a./J. 3/2001,
sustentada por la actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, localizable en la página 110 del Tomo XIII, febrero de 2001, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice: ‘AMPARO.
LA PERSONA FÍSICA O TITULAR QUE ACTUANDO COMO AUTORIDAD FUE
MULTADA POR EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN (ACTUALMENTE
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA), ESTÁ
LEGITIMADA PARA PROMOVER EL JUICIO CORRESPONDIENTE.’ (se omite la
transcripción por no ser necesaria).
"Y es que en la hipótesis de que se habla, cuando la autoridad es susceptible de
equipararse a un particular, se actualiza la taxativa prevista por el artículo 107, fracción
V, inciso b), de la Carta Magna, que textualmente establece: ‘Todas las controversias de
que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico
que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: ... V. El amparo contra
sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la
violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá
ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, conforme a la distribución de
competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los
casos siguientes: ... b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares
sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales
administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario
de defensa legal.’.
"Apoya esta consideración la tesis que se comparte, sustentada por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, localizable en el Tomo VIII,
septiembre de 1991, página 212, del Semanario Judicial de la Federación, Octava
Época, cuyo tenor es: ‘TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL ESTADO DE JALISCO. IMPROCEDENCIA DEL AMPARO PROMOVIDO
POR LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO. Es improcedente el juicio de
amparo que promueve la autoridad demandada en el juicio de nulidad ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Estado de Jalisco, contra la resolución adversa,
porque la promovente no puede prescindir de la calidad autoritaria que a su parte ha
correspondido en la controversia y adoptar la de un particular afectado en sus garantías
individuales en términos del artículo 107, fracción V, inciso b), constitucional.’.
"Lo hasta aquí relatado conduce a concluir que el titular de la Coordinación General de
Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Gobierno del Estado de Campeche carece
de legitimación para promover el presente juicio de garantías, de modo tal que en el
caso opera la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, de la
Ley de Amparo, en relación con los artículos 107, fracción V, inciso b), de la
Constitución Federal y, 1o., 4o. y 9o. de la citada ley reglamentaria del juicio de
garantías; por lo que con apoyo en lo que establece el numeral 74, fracción III, de ese
ordenamiento, procede sobreseer en el presente juicio de amparo."
En la ejecutoria anterior se afirma compartir el criterio sostenido por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito al resolver el recurso de
reclamación 4/90, con fecha dos de octubre de mil novecientos noventa, y el juicio de
amparo directo en materia administrativa número 35/91, el tres de julio de mil
novecientos noventa y uno.
En el primero de dichos fallos se sostuvo lo siguiente:
"TERCERO. Son inoperantes en una parte e infundados en otra los agravios transcritos.
"En efecto, el presidente de este tribunal para desechar la demanda de amparo
interpuesta por la quejosa, ahora recurrente Asociación de Usuarios de la Zona
Industrial de Guadalajara, Asociación Civil, consideró que como tal asociación había
tenido el carácter de autoridad demandada en el juicio de nulidad promovido por la
señora ... era improcedente su demanda con base en el artículo 107, fracción V, inciso
b), de la Constitución Federal, en concordancia con la fracción XVIII del artículo 73 de
la Ley de Amparo (foja 24 del toca de reclamación).
"En contra de lo anterior la recurrente aduce en sus agravios lo siguiente: que el acto
celebrado el veinte de octubre de mil novecientos ochenta y nueve (asamblea en donde
se acordó una cuota extraordinaria para la pavimentación de la Calle 7 de esta ciudad),
no fue realizado con el carácter de autoridad al no disponer legalmente o de hecho de la
fuerza pública para hacer cumplir sus determinaciones; que en la citada asamblea en
donde se aprobó el mencionado pago de la cuota extraordinaria se desarrolló de manera
voluntaria, ya que los asociados votaron conforme lo estimaron conveniente, de ahí que
tal acto no tenga las características de imperatividad, unilateralidad y coercitividad para
que de esta manera ella tenga el carácter de autoridad; que el atributo o carácter de
autoridad se adquiere no porque la parte actora lo indique así en su demanda o porque el
tribunal así lo haya considerado, sino que se adquiere por los fines o características que
se hayan tenido en cuenta al momento de realizar el acto, y como en el caso su
actuación fue de persona a persona, no se trata de un acto de autoridad sino de un acto
que pertenece al campo del derecho civil; y, que aun en el caso de que ella tenga el
carácter de autoridad en los términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo, tiene
expedita la vía de amparo, pues la sentencia que reclama afecta en su carácter de
persona moral sus intereses patrimoniales.
"Los anteriores agravios son inoperantes, pues están encaminados de una u otra forma a
patentizar que la quejosa no tiene el carácter de autoridad, pero es el caso que tales
cuestiones no fueron planteadas en el juicio de nulidad y, por ende, sometidos al criterio
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Jalisco, esto es, no
formaron parte de la litis en el procedimiento que se ventiló en el mencionado tribunal
de lo contencioso, por lo que de estudiarse ahora se dejaría en estado de indefensión a la
contraparte y a la propia autoridad que emitió la sentencia reclamada. Sirve de apoyo a
lo anterior, en lo conducente, la tesis jurisprudencial número 105, publicada en las
páginas ciento setenta y seis y ciento setenta y siete, correspondiente a la Segunda Parte,
Salas y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 19171988, que dice: ‘AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. DEBEN ESTAR EN RELACIÓN
DIRECTA CON LOS FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES DE LA
SENTENCIA.’ (se omite la transcripción por innecesaria). Asimismo, este tribunal
comparte, en cuanto al principio que en él encierra, el criterio sostenido por el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis publicada
en las páginas ciento siete y ciento ocho correspondiente a los Tribunales Colegiados,
del Informe de labores de 1974, que dice: ‘AMPARO IMPROCEDENTE. LO ES EL
PROMOVIDO POR LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO FISCAL. La
pretendida quejosa, como emisora de la resolución que se impugnó, fue autoridad
demandada en el juicio de nulidad y, con ese mismo carácter, interpuso, ante el tribunal
en Pleno, el recurso de revisión que el artículo 240 del Código Fiscal establece para las
autoridades únicamente. En tales condiciones, es claro que la promovente no puede
prescindir, en el caso, de la índole autoritaria que a su parte ha correspondido en la
controversia y adoptarla de un particular afectado en sus garantías individuales, pues
sólo dispone de los recursos que el código tributario previene para combatir los fallos
que le son desfavorables.’.
"Por otra parte, es infundado lo que aduce la recurrente en relación con el auto que
admitió la demanda de nulidad interpuesta ante el tribunal de lo contencioso por la
señora ... en donde se le señaló y consideró como autoridad demandada; es un acuerdo
en relación con el cual la ley que lo rige no establece ningún medio de defensa para su
impugnación, y que por ello lo consintió, pues en principio la propia Ley del
Procedimiento Contencioso Administrativo para el Estado de Jalisco prevé en su
artículo 69, fracción I, el recurso de reclamación en contra de ese tipo de resoluciones;
y, segundo, con independencia de la procedencia de tal recurso, lo cierto es que al
contestar la demanda en el juicio de nulidad la ahora recurrente, nunca se inconformó
con su legitimación de sujeto pasivo en la causa, en los términos de los artículos 38,
fracción I y 50, fracción I, de la mencionada ley, antes por el contrario al contestar la
demanda manifestó: ‘... por lo que con tal carácter me presento a contestar esta demanda
en la que se indica como autoridad demandada a mi representada, y en vía de
contestación manifiesto lo siguiente ...’.
"No es óbice a todo lo anterior las tesis que invocó la recurrente en sus agravios, bajo
los rubros: ‘AUTORIDADES. QUIENES LO SON.’, pues en el caso no es posible
analizar si la Asociación de Usuarios de la Zona Industrial de Guadalajara, Asociación
Civil, ahora recurrente, es o no autoridad, según se vio en párrafos precedentes."
En el juicio de amparo directo mencionado se expresó:
"Guadalajara, Jalisco, a tres de julio de mil novecientos noventa y uno.
"Visto lo de cuenta, se provee: del escrito de demanda, así como la demanda que a ésta
se acompañaron, relativas al juicio de nulidad 13-C/90, tramitado ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Jalisco, se aprecia que dicho juicio de
nulidad se originó con motivo de la demanda presentada por ... en la cual pidió que se
decretara la nulidad de la resolución emitida el diecinueve de diciembre de mil
novecientos ochenta y nueve por el Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco.
Ahora bien, es indudable que la autoridad quejosa al emitir la referida resolución, lo
hizo en su calidad de entidad soberana no como persona jurídica de derecho privado,
puesto que el pronunciamiento de tal resolución es de observancia obligatoria. En esas
condiciones, es incuestionable que el caso no encuadra en la hipótesis prevista por el
artículo 9o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, para
que el Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco pudiera intentar válidamente el
juicio de garantías, ya que en la especie no reclama actos o leyes que afecten los
intereses patrimoniales que representa, sino violaciones procesales derivadas de un
juicio cuya materia son sus propios actos de imperio. Y como la acción constitucional
sólo asiste al gobernado, según lo dispone el artículo 103 de la Constitución General de
la República, carácter que no tiene en la especie la entidad en cuyo nombre se promovió
la acción de que se trata, de ahí que sea improcedente el presente juicio de garantías a la
luz del aludido artículo 9o. de la Ley de Amparo, aplicado en sentido contrario, en
concordancia con la fracción XVIII del numeral 73 de la propia ley; por tanto, de
acuerdo con lo dispuesto en el precepto 177 de la precitada Ley de Amparo procede
desechar de plano la demanda de garantías. Sobre el particular puede consultarse la tesis
jurisprudencial número 148, que aparece publicada en la página doscientos cuarenta y
uno del Tomo Común al Pleno y a las Salas, del Apéndice 1917-1985, que dice:
‘ESTADO, CUANDO ES PROCEDENTE EL AMPARO PROMOVIDO POR EL. El
Estado, cuerpo político de la nación, puede manifestarse en sus relaciones con los
particulares bajo dos fases distintas: como entidad soberana encargada de velar por el
bien común, por medio de dictados cuya observancia es obligatoria, y como entidad
jurídica de derecho civil, porque poseedora de bienes propios que le son indispensables
para ejercer sus funciones, le es necesario también entrar en relaciones de naturaleza
civil, con los poseedores de otros bienes, o con las personas encargadas de la
administración de aquéllos. Bajo esta segunda fase, esto es, el Estado como persona
moral capaz de adquirir derechos y de contraer obligaciones, está en aptitud de usar de
todos aquellos medios que la ley concede a las personas civiles para la defensa de unos
y otras, entre ellos, el juicio de amparo; pero como entidad soberana no puede utilizar
ninguno de esos medios, sin desconocer su propia soberanía, dando lugar a que se
desconozca todo el imperio, toda la autoridad o los atributos propios de un acto
soberano; además no es posible conceder a los órganos del Estado el recurso
extraordinario de amparo, por actos del mismo Estado manifestados a través de otro de
sus órganos, porque se establecería una contienda de poderes soberanos, y el juicio de
garantías no es más que una queja de un particular, que se hace valer contra el abuso de
un poder.’."
El criterio aludido puede verse en el Tomo VIII, septiembre de 1991, página 212, del
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, cuyos rubro y texto son:
"TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE
JALISCO. IMPROCEDENCIA DEL AMPARO PROMOVIDO POR LA AUTORIDAD
DEMANDADA EN EL JUICIO. Es improcedente el juicio de amparo que promueve la
autoridad demandada en el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Jalisco, contra la resolución adversa, porque la
promovente no puede prescindir de la calidad autoritaria que a su parte ha
correspondido en la controversia y adoptar la de un particular afectado en sus garantías
individuales en términos del artículo 107, fracción V, inciso b), constitucional."
CUARTO. El Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, por su parte, resolvió
los siguientes juicios de amparo directo:
1) 21/99, con fecha once de marzo de mil novecientos noventa y nueve; 360/99, con
fecha veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y nueve; 472/99, con fecha
veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y nueve; y 483/99, con fecha veintiuno
de octubre de mil novecientos noventa y nueve, en los que sostuvo idénticas
consideraciones, razón por la que sólo se transcriben las del último de los expedientes
mencionados, a saber:
"QUINTO. Previamente al análisis de los conceptos de violación, este tribunal procede
a determinar si en la especie se actualiza la causal de improcedencia prevista por el
artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 1o., fracción I, de la Ley de Amparo,
hecha valer por el Magistrado presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado (autoridad señalada como responsable) en su informe justificado.
"Al respecto aduce la mencionada autoridad, que en el caso concreto es operante la
referida causal, en virtud de que el Ayuntamiento de esta ciudad no puede tener el
carácter de quejoso en el presente asunto por ser una autoridad, ya que el juicio de
amparo tiene como fin específico la tutela de las garantías individuales de los
particulares y, por tanto, no puede existir una contienda jurídica de dicha naturaleza
entre autoridad y autoridad. Que tampoco se está en la hipótesis prevista por el artículo
9o. de la Ley de Amparo, que permite a las personas oficiales morales ocurrir en
demanda de amparo, porque el acto que se reclama no afecta sus intereses
patrimoniales.
"Los resumidos argumentos son infundados, porque no se está en el caso de considerar
al Ayuntamiento quejoso en su carácter de autoridad, porque en este asunto no actúa con
las facultades que la ley le concede como tal, es decir, no puede estimarse que su
proceder haya sido como ente del poder público, sino como sujeto susceptible de ser
parte demandada en su conflicto.
"En consecuencia, tampoco se está en los supuestos establecidos por el artículo 9o. de la
Ley de Amparo, dado que la autoridad promovente no interviene en este asunto en su
carácter de persona moral oficial, sino como parte de un conflicto con matices laborales,
de donde resulta claro que no ha comparecido a este juicio defendiendo interés
patrimonial alguno de un órgano estatal.
"Por las razones expuestas, es inexacto que opere la causal de improcedencia que invoca
el presidente del tribunal responsable.
"En el mismo sentido ese Tribunal Colegiado resolvió por unanimidad de votos lo
relativo a la causal de improcedencia ya analizada en los juicios de amparo directos
administrativos números 21/99, 360/99, promovidos, respectivamente, por el director
del Estado Mayor de la Dirección General de Protección Social y Vialidad del Estado, y
por el director del Centro de Readaptación Social del Estado, así como en el amparo
directo administrativo número 472/99, promovido por el aquí quejoso, fallado en la
misma fecha que el juicio de amparo que ahora se resuelve."
2) 643/2002, con fecha nueve de octubre de dos mil dos sosteniendo, en lo que interesa,
lo siguiente:
"TERCERO. En razón de que las causales de improcedencia en el juicio de garantías
constituyen una cuestión de orden público, cuyo estudio, por consecuencia, resulta
preferente atento lo dispuesto en el artículo 73, última parte, de la Ley de Amparo, y a la
tesis de jurisprudencia sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Segundo
Circuito, publicada con el número 814, en las páginas 553 y 554 del Apéndice al
Semanario Judicial de la Federación correspondiente a los años de 1917 a 1995, que
dice: ‘IMPROCEDENCIA, CAUSALES DE. EN EL JUICIO DE AMPARO. Las
causales de improcedencia del juicio de amparo, por ser de orden público deben
estudiarse previamente, lo aleguen o no las partes, cualquiera que sea la instancia.", este
tribunal analizará previamente la inconstitucionalidad planteada, aquella a la que alude
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
"Así, el tribunal responsable en su informe justificado alega que en el caso opera la
causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracciones V y XVIII, de la Ley de
Amparo, en relación con el diverso ordinal 154 del mismo ordenamiento legal, pues
afirma que si bien el artículo 9o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107
Constitucionales faculta a las personas morales oficiales para promover el juicio de
amparo, ello es así cuando la ley o el acto de autoridad afecta los intereses patrimoniales
de los entes oficiales, singularidad que considera no satisfecha en el caso concreto, ya
que la resolución reclamada nada tiene que ver con los intereses patrimoniales del
Ayuntamiento de Soledad de Graciano Sánchez, San Luis Potosí.
"Esta última afirmación deviene desafortunada.
"En efecto, ha sido criterio reiterado de este Segundo Tribunal Colegiado que, cuando
en un juicio tramitado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se reclama, ya
sea de una autoridad estatal o municipal la nulidad del cese de uno de sus servidores, y
la sentencia emitida dentro de ese procedimiento decreta la anulación solicitada, la
autoridad demandada está legitimada para solicitar el amparo y protección de la Justicia
Federal, habida cuenta que en esos supuestos la entidad oficial no actúa con las
facultades que la ley le concede como tal; de ahí que no pueda estimarse que el proceder
de aquélla haya sido como organismo del poder público, sino como sujeto susceptible
de ser parte demandada en un conflicto.
"Esto último tiene como consecuencia que se actualicen los extremos establecidos en el
artículo 9o. de la Ley de Amparo, en razón de que la autoridad promovente interviene
dentro del procedimiento administrativo de origen en su carácter de persona moral
oficial, como parte de un conflicto con características laborales; de donde resulta que la
de amparo comparece como parte de un procedimiento jurisdiccional.
"Luego, si de las constancias de autos se aprecia que la resolución reclamada deriva de
un juicio administrativo con semejantes particularidades, es inconcuso que en el caso, el
Ayuntamiento quejoso sí está facultado para promover el presente juicio de garantías, lo
que hace inoperante la causal de improcedencia de que se trata."
Dichos fallos dieron lugar al establecimiento de la tesis número IX.2o.12 A, publicada
en la página 692 del Tomo X, diciembre de 1999, de la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, con los siguientes epígrafe y sinopsis:
"AUTORIDAD
DEMANDADA
EN
EL
JUICIO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE
AMPARO CUANDO EL ACTO RECLAMADO CONSISTE EN LA SENTENCIA
DEFINITIVA EN LA QUE SE DECRETA LA NULIDAD DEL CESE DE UNO DE
SUS SERVIDORES. Cuando en un juicio de lo contencioso administrativo se demanda
de una autoridad estatal o municipal, la nulidad del cese de uno de sus servidores y en la
sentencia definitiva en dicho juicio se decreta la nulidad solicitada, es inexacto que tal
autoridad no esté legitimada para pedir amparo contra tal sentencia de conformidad con
el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo por no ser un particular, y porque el acto
reclamado no esté afectando sus intereses patrimoniales en términos del artículo 9o. de
la propia ley. Ello es así, porque no se está en el caso de considerar al quejoso en su
carácter de autoridad, porque en la especie no actúa con las facultades que la ley le
concede como tal, es decir, no puede estimarse que su proceder haya sido como ente del
poder público, sino como sujeto susceptible de ser parte demandada en un conflicto. En
consecuencia, tampoco se está en los supuestos establecidos por el artículo 9o. de la Ley
de Amparo, dado que la autoridad promovente no interviene en este asunto en su
carácter de persona moral oficial, sino como parte de un conflicto con matices laborales;
de donde resulta claro que no ha comparecido al juicio de amparo defendiendo interés
patrimonial alguno de un órgano estatal."
QUINTO. Como cuestión previa, debe determinarse si la contradicción de tesis reúne o
no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia 26/2001,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII, abril de 2001, Novena
Época, página 76, que dice:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los
artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la
Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis
contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de
prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren
los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen
cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos
discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones,
razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los
distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."
Son también de citarse los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la
Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que junto con la jurisprudencia
antes transcrita sirven como marco de referencia para dilucidar si en el presente caso
existe o no la contradicción de tesis denunciada. Dichos numerales dicen:
"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los
procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases
siguientes: ... XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis
contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o
las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán
denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la
Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como
jurisprudencia."
"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis
contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o
los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que
tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema
Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la
República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima
pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días. La resolución que se
dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales
se hubiesen dictado las sentencias contradictorias. La Suprema Corte deberá dictar la
resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los
términos previstos por el artículo 195."
Como se ve, los preceptos constitucional y reglamentario, así como el criterio
jurisprudencial transcritos, previenen la figura jurídica de la contradicción de tesis como
medio para integrar jurisprudencia. Tal mecanismo se activa cuando existen dos o más
criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno a la interpretación de una misma
norma jurídica o punto concreto de derecho y que por seguridad jurídica deben
uniformarse a través de la resolución que proponga la jurisprudencia que debe
prevalecer y dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica
o similar naturaleza.
En la jurisprudencia aludida se precisan los requisitos de existencia que debe reunir la
contradicción de tesis, como son: a) que en las ejecutorias materia de la contradicción se
examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;
b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o
razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios
discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.
De lo anterior, cabe destacar que la existencia de la contradicción de tesis requiere de
manera indispensable que la oposición de criterios surja de entre las consideraciones,
argumentaciones o razonamientos que sustentan la interpretación de un mismo precepto
legal o tema concreto de derecho, ya que, precisamente, como antes se definió, esas
consideraciones justifican el criterio jurídico que adopta cada uno de los órganos
jurisdiccionales para decidir la controversia planteada, a través de las ejecutorias de
amparo materia de la contradicción de tesis.
Conforme a las premisas anteriores, procede examinar si se reúnen o no los requisitos
de existencia de la presente contradicción de tesis, que se precisan en la jurisprudencia
antes invocada.
I. Examen de las mismas cuestiones jurídicas y adopción de criterios discrepantes.
De las ejecutorias reproducidas en los considerandos tercero y cuarto, se desprende lo
siguiente:
1) El Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, al resolver el juicio de
amparo directo 459/2002, precisó que el acto impugnado en el juicio natural declarado
nulo en primera y segunda instancias fue emitido por el solicitante de garantías en su
"carácter de autoridad", es decir, en uso de sus facultades de imperio, por el que se
determinó el cese de un servidor público, lo que pone en evidencia que el quejoso no
sufrió ningún menoscabo económico en su patrimonio, pues la relación con el tercero
perjudicado no es laboral sino administrativa.
A continuación, el órgano colegiado, después de transcribir el artículo 9o. de la Ley de
Amparo analizó su razón de ser, considerando que ésta radica que en que sólo "cuando
el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales" de las personas
morales oficiales, pueden equipararse a "un particular", pues en este supuesto el acto es
susceptible de violar derechos fundamentales de la persona que ocupa el puesto de
autoridad afectando su esfera jurídica.
El tribunal de amparo concluyó que en la hipótesis de que se habla, se actualiza lo
previsto por el artículo 107, fracción V, inciso b), de la Carta Magna, apoyándose para
ello en la tesis que dijo "se comparte", del Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Tercer Circuito, cuyo rubro es: "TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
DEL
ESTADO
DE
JALISCO.
IMPROCEDENCIA DEL AMPARO PROMOVIDO POR LA AUTORIDAD
DEMANDADA EN EL JUICIO.", merced a lo cual concluyó que "el titular de la
Coordinación General de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Gobierno del
Estado de Campeche carece de legitimación para promover el juicio de garantías, lo
cual hace operante la causal de improcedencia del artículo 73, fracción XVIII, de la Ley
de Amparo, en relación con los artículos 107, fracción V, inciso b), de la Constitución
Federal, y 1o., 4o. y 9o. de la citada ley, por lo que procede sobreseer en el juicio en
términos del artículo 74, fracción III, del mencionado ordenamiento".
Ahora bien, en cuanto al criterio que dijo compartir, la lectura de los fallos que se
transcribieron en el mismo considerando tercero revela que, por lo que hace al recurso
de reclamación 4/90, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer
Circuito no entró al estudio de los agravios encaminados a demostrar que la quejosa no
tenía el carácter de autoridad por resultar inoperantes, de tal modo que lo ahí sostenido
no puede servir de base para conocer la tesis sustentada; en cambio, al resolver el juicio
de amparo directo 35/91, promovido por el gobernador del Estado de Jalisco, el órgano
colegiado señaló que el caso no encuadra en la hipótesis del artículo 9o. de la Ley de
Amparo, para que el mencionado gobernador pudiera promover el juicio de garantías,
ya que no reclama actos o leyes que afecten los intereses patrimoniales que representa,
sino violaciones procesales derivadas de un juicio cuya materia son sus propios actos de
imperio, pues como la acción constitucional sólo asiste al gobernado, según lo dispone
el artículo 103 constitucional, carácter que no tiene la entidad en cuyo nombre se
promovió el amparo, el juicio de garantías resulta improcedente, en términos del aludido
artículo 9o., aplicado en sentido contrario, en concordancia con la fracción XVIII del
artículo 73 de la propia ley, por lo que, conforme el artículo 177 del mismo
ordenamiento, procede desechar la demanda de garantías.
2) Por lo que hace a las ejecutorias dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del
Noveno Circuito, conviene separar su análisis.
En primer lugar, por lo que hace a los juicios de amparo directo 21/99, 360/99, 472/99 y
483/99, se advierte que el órgano colegiado sostuvo idénticas consideraciones en torno a
la causal de improcedencia prevista por el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el
artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, hecha valer en dichos expedientes por el
Magistrado presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Al
efecto, señaló que los argumentos esgrimidos son infundados, porque no se está en el
caso de considerar al director quejoso en su carácter de autoridad, porque no actúa con
las facultades que la ley le concede como tal, es decir, por su proceder no puede
considerarse como ente del poder público, sino como sujeto susceptible de ser parte
demandada en un conflicto de trabajo. En consecuencia, no se está en los supuestos del
artículo 9o. de la Ley de Amparo, ya que la autoridad promovente no interviene en este
asunto en su carácter de persona moral oficial, sino como parte de un conflicto laboral,
de donde resulta que no compareció a este juicio defendiendo intereses patrimoniales.
En lo que atañe al juicio de amparo directo 643/99, el Tribunal Colegiado del
conocimiento, respecto de la causal de improcedencia prevista en el artículo 73,
fracciones V y XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 154 del mismo
ordenamiento, invocada por el presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado, sostuvo que cuando en un juicio tramitado ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo se reclama de una autoridad estatal o municipal la nulidad
del cese de uno de sus servidores y la sentencia decreta la anulación solicitada, la
autoridad demandada está legitimada para solicitar el amparo, ya que en esos supuestos
la entidad oficial no actúa con las facultades que la ley le concede como tal, de ahí que
no pueda estimarse que su proceder sea como organismo del poder público, sino como
sujeto susceptible de ser parte demandada en un conflicto.
En tales condiciones, afirma el órgano colegiado, se actualizan los extremos del artículo
9o. de la Ley de Amparo, porque la autoridad promovente interviene dentro del
procedimiento administrativo de origen como persona moral oficial, o sea, como parte
de un conflicto con características laborales, de donde resulta que en el amparo
comparece como parte de un procedimiento jurisdiccional. Luego, concluyó el tribunal
de amparo, si de las constancias se aprecia que la resolución reclamada deriva de un
juicio administrativo, es inconcuso que la parte quejosa sí está facultada para promover
el juicio de garantías, lo que hace inoperante la causal de improcedencia hecha valer.
Lo antes expuesto pone de manifiesto que ambos Tribunales Colegiados de Circuito se
pronunciaron en torno de la legitimación que tienen las personas morales oficiales
demandadas en un procedimiento contencioso administrativo con motivo de
resoluciones emitidas respecto de servidores públicos, cuando promueven el juicio de
garantías, a propósito de lo cual examinaron el artículo 9o. de la Ley de Amparo, en
relación con la causal de improcedencia del juicio de amparo prevista en la fracción
XVIII del artículo 73 del ordenamiento mencionado y con diversos numerales de la
Constitución Federal, así como de la propia ley de la materia hecha valer por el
presidente del tribunal administrativo responsable; empero, uno sostuvo lo que otro
negó.
En efecto, mientras que el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito
expresó que el acto impugnado -cese de un servidor público miembro de un cuerpo de
seguridad pública- en el procedimiento natural fue emitido por la parte quejosa en su
condición de autoridad, lo que no trajo ningún menoscabo económico en su patrimonio
por ser la relación con el tercero perjudicado de naturaleza administrativa y no laboral,
en términos del artículo 9o. de la Ley de Amparo, el titular de la coordinación quejosa
carece de legitimación para promover el juicio de garantías, lo que actualiza la causa de
improcedencia del artículo 73, fracción XVIII, del ordenamiento indicado, en relación
con los artículos 107, fracción V, constitucional, y 1o., 4o. y 9o. de la misma ley; el
Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito declaró infundados los argumentos
concernientes a la causa de improcedencia de la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley
de Amparo, en relación con el artículo 1o., fracción I, del mismo ordenamiento hecha
valer por el presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado,
señalando al efecto que el funcionario quejoso no puede considerarse con el carácter de
autoridad o persona moral oficial, porque no actúa con las facultades que la ley le
concede como tal, es decir, como ente del poder público, sino como parte demandada en
un conflicto de trabajo, motivo por el que no se está en el supuesto del artículo 9o. de la
Ley de Amparo, ya que no compareció en el juicio constitucional defendiendo intereses
patrimoniales, condición en la cual está legitimada para solicitar amparo, pues su
proceder no es como organismo del poder público, sino como sujeto susceptible de ser
parte demandada en un conflicto laboral.
Como se ve, los dos órganos colegiados se pronunciaron respecto de la misma cuestión
jurídica, esto es, en cuanto a la legitimación de la autoridad demandada en un juicio
contencioso administrativo por actos relacionados con servidores públicos miembros de
cuerpos de seguridad pública, para promover el juicio de amparo, en términos del
artículo 9o. de la Ley de Amparo; sin embargo, mientras que uno señala que en esta
clase de asuntos la parte quejosa actúa en uso de sus facultades de imperio porque no
sufre perjuicio económico en su patrimonio, razón por la que la persona moral oficial no
puede equipararse a un particular, el otro sostiene que la quejosa no actúa como
autoridad o persona moral oficial, sino como parte de un conflicto laboral, de tal modo
que en el juicio de amparo comparece como parte de un procedimiento jurisdiccional.
No es obstáculo a lo anterior que la causa de improcedencia contemplada en la fracción
XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, haya sido examinada en relación con
diversos preceptos, tanto de la Constitución Federal, como de la misma ley, habida
cuenta que la determinación tomada incide en lo medular del tema antes destacado, esto
es, en la legitimación o no de la autoridad demandada en el procedimiento contencioso
administrativo para promover el juicio de garantías, a la luz del artículo 9o. de la ley de
la materia.
En tales condiciones, es claro que se surte el primero de los requisitos a que se refiere la
jurisprudencia reproducida con antelación, pues se examinó la misma cuestión jurídica y
se adoptaron criterios discrepantes a partir del análisis de las mismas disposiciones
legales, siendo en todo caso de mencionarse que aun cuando el Segundo Tribunal
Colegiado del Décimo Cuarto Circuito dijo "compartir" la tesis del Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, publicada con el rubro:
"TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE
JALISCO. IMPROCEDENCIA DEL AMPARO PROMOVIDO POR LA AUTORIDAD
DEMANDADA EN EL JUICIO.", lo cierto es que no se concretó lisa y llanamente a
hacer suyo tal criterio, pues expresó sus propias razones respecto del tema debatido.
En relación con esto último, es de citarse, en sentido contrario, la siguiente tesis de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:
"Novena Época
"Instancia: Segunda Sala
"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"Tomo: XI, febrero de 2000
"Tesis: 2a. VIII/2000
"Página: 282
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PROCEDE, SI LA DENUNCIA PROVIENE DE UN
TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO QUE, SIN EMITIR DIRECTAMENTE
UNA TESIS, HACE SUYA LA SUSTENTADA POR OTRO ÓRGANO COLEGIADO.
De la interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la
Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo y 21 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, se advierte que dichos numerales establecen el
procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustentan los Tribunales
Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte, de donde deriva que un criterio
judicial puede ser sometido al procedimiento de contradicción de tesis, cuando se
sustenta por una Sala de la Suprema Corte o por un Tribunal Colegiado de Circuito, que
sea divergente de otro criterio proveniente de otra Sala o de otro Tribunal Colegiado,
respectivamente, satisfaciéndose estos requisitos, entre otros supuestos, cuando el
órgano denunciante se concreta a hacer suyo el criterio sustentado por un Tribunal
Colegiado que difiere de la tesis sustentada por un tercero en asuntos materia de su
competencia."
II. La diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, argumentaciones o
razonamientos que sustentan las sentencias respectivas.
Lo anterior es así, pues la discrepancia de los reseñados criterios se plasmó en las
consideraciones o razonamientos jurídicos que sustentan los fallos que originaron esta
denuncia de contradicción de tesis, como se aprecia de su transcripción hecha en los
considerandos tercero y cuarto de esta resolución.
III. Los criterios divergentes provienen del examen de los mismos elementos.
A fin de corroborar lo anterior, es conveniente conocer los antecedentes de los asuntos
de que se trata.
A. De la ejecutoria pronunciada por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto
Circuito con fecha diecisiete de octubre de dos mil dos, se desprende lo siguiente:
1. Mediante oficio número J/062/2000 de fecha veintiocho de enero de dos mil, el
coordinador general de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte del Estado de
Campeche emitió resolución de cese del servidor público ... quien desempeñaba el cargo
de policía.
2. El mencionado servidor demandó la nulidad de la citada resolución ante la Sala
Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado, mediante el juicio
contencioso administrativo. Al producir su contestación, la autoridad demandada
solicitó a la Sala del conocimiento se inhibiera de conocer del asunto; empero, con
fecha veintisiete de noviembre de dos mil uno, dicho cuerpo colegiado declaró ser
competente para conocer del juicio. En contra del fallo en cuestión, ambas partes
interpusieron recurso de revisión. El Pleno del Tribunal Superior de Justicia confirmó la
sentencia recurrida.
3. En contra de dicha determinación, el coordinador general de Seguridad Pública,
Vialidad y Transporte del Estado de Campeche promovió juicio de amparo directo
459/2002, que sobreseyó el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento al
considerar que la parte quejosa carece de legitimación activa, conforme a las
consideraciones que quedaron transcritas con antelación.
B. De las diversas sentencias dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno
Circuito, al resolver los juicios de amparo directo números 21/99, 360/99, 472/99,
483/99 y 643/2002, se advierten los siguientes elementos comunes:
1. En diferentes fechas, las autoridades locales emitieron resoluciones respecto de
diversos servidores públicos miembros de cuerpos de seguridad pública: en una, se
decidió un cambio de adscripción (amparo directo 21/99), en otras, se cesó a los
empleados (amparos directos 360/99, 472/99 y 643/2002), y en una más el acto
consistió en la negativa al pago de los haberes (amparo directo 483/99).
2. En contra de tales determinaciones, los interesados demandaron a las autoridades
respectivas mediante el procedimiento contencioso administrativo, de los que conoció el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San Luís Potosí.
3. Inconformes con las resoluciones dictadas por el mencionado tribunal, las autoridades
demandadas en el juicio de nulidad promovieron juicio de amparo directo. El Tribunal
Colegiado del conocimiento, habiendo razonado que las promoventes tienen
legitimación para instaurar el juicio de garantías, resolvió los problemas de fondo
planteados.
Lo anterior pone de manifiesto la concurrencia de elementos comunes o semejantes en
los casos aludidos, que fueron examinados por los Tribunales Colegiados de Circuito en
los fallos que emitieron, a saber: a) la naturaleza administrativa de los actos de
autoridad; b) el carácter de miembros de cuerpos de seguridad de los servidores
públicos interesados; c) la instauración del procedimiento contencioso administrativo
para dilucidar los problemas respectivos; d) la resolución por tribunales administrativos;
y, e) la promoción de los juicios de amparo directo por las autoridades demandadas en el
juicio administrativo.
En esas condiciones, es claro que la presente contradicción de tesis reúne los requisitos
de existencia mencionados en la precitada jurisprudencia.
Luego, el tema de contradicción de tesis consiste en dilucidar si las autoridades
demandadas en el procedimiento contencioso administrativo por actos relativos a
servidores públicos miembros de cuerpos de seguridad pública tienen o no legitimación
activa para promover el juicio de amparo directo.
SEXTO. En la resolución de la presente contradicción de tesis debe prevalecer el
criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A propósito de lo anterior, es conveniente, ante todo, señalar que en la contradicción de
tesis 62/99-SS, resuelta por esta Sala el catorce de enero de dos mil, por unanimidad de
cinco votos, bajo la ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, se
examinó lo relativo a la legitimación del Registro Agrario Nacional para promover
juicio de amparo, tema que aun cuando no es del todo igual al que aquí se trata, permite
su solución. En la parte que interesa, este cuerpo colegiado sostuvo lo siguiente:
"En el presente asunto, conviene tomar en cuenta lo establecido por los preceptos
correspondientes de la Ley Agraria.
"‘Artículo 148. Para el control de la tenencia de la tierra y la seguridad documental
derivados de la aplicación de esta ley funcionará el Registro Agrario Nacional, como
órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, en el que se inscribirán
los documentos en que consten las operaciones originales y las modificaciones que
sufra la propiedad de las tierras y los derechos legalmente constituidos sobre la
propiedad ejidal y comunal. El registro tendrá además una sección especial para las
inscripciones correspondientes a la propiedad de sociedades.’
"‘Artículo 149. Para efectos de lo dispuesto en la fracción XVII del artículo 27
constitucional, el Registro Agrario Nacional prestará la asistencia técnica necesaria y se
coordinará estrechamente con las autoridades de las entidades federativas y el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática.’
"‘Artículo 152. Deberán inscribirse en el Registro Agrario Nacional:
"‘...
"‘VIII. Los demás actos y documentos que dispongan esta ley, sus reglamentos u otras
leyes.’
"También se transcriben los artículos relativos del Reglamento Interior del Registro
Agrario Nacional, vigente a partir del nueve de abril de mil novecientos noventa y siete.
"‘Artículo 1o. Este reglamento tiene por objeto establecer las normas de organización y
funcionamiento del Registro Agrario Nacional, como órgano desconcentrado de la
Secretaría de la Reforma Agraria, con autonomía técnica y presupuestal, conforme a las
atribuciones y facultades que expresamente le confiere la Ley Agraria, otras leyes y
reglamentos, así como los acuerdos e instrucciones del secretario de la Reforma
Agraria.’
"‘Artículo 3o. Con el objeto de lograr el control de la tenencia de la tierra y la seguridad
documental respecto de los predios rústicos, el registro tendrá a su cargo las funciones,
registral, de asistencia técnica y catastral, de conformidad con lo dispuesto por la ley y
sus reglamentos. ...’
"‘Artículo 4o. La función registral se llevará a cabo mediante las actividades de
calificación, inscripción y certificación de los actos y documentos en los que consten las
operaciones relativas a la propiedad ejidal y comunal; a los terrenos nacionales y los
denunciados como baldíos; a las colonias agrícolas y ganaderas; a las sociedades
rurales; y a las sociedades mercantiles o civiles propietarias de tierras agrícolas,
ganaderas o forestales, así como los relacionados con la organización social y
económica de los núcleos agrarios.’
"‘Artículo 53. Son documentos idóneos para acreditar los actos jurídicos que conforme
a la ley y a este reglamento deban registrarse en los folios agrarios: ... b) Los títulos o
certificados que amparen derechos sobre solares, tierras de uso común y parcelas de
ejidatarios y comuneros; ... i) Los acuerdos de asamblea formalizados en instrumentos
públicos por los que se creen, transfieran, modifiquen o extingan derechos ejidales o
comunales del núcleo de población o de sus integrantes individualmente considerados,
relativos a la forma de organización social y económica del ejido y al uso,
aprovechamiento o disposición de tierras ejidales o comunales; ... n) Los demás
documentos que disponga la ley, sus reglamentos u otras disposiciones legales.’
"Asimismo, el artículo 9o. de la Ley de Amparo dispone: ‘Las personas morales
oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o
representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los
intereses patrimoniales de aquéllas. Las personas morales oficiales estarán exentas de
prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes.’.
"De los numerales antes transcritos se aprecia que el Registro Agrario Nacional es un
órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, cuyas funciones
primordiales son registrales, de asistencia técnica y catastral, con el objeto de contar con
un control de la tenencia de la tierra y de seguridad respecto de la documentación de los
predios rústicos. Ahora bien, tomando en consideración que en los juicios ordinarios
agrarios se le demandó como autoridad registral, a fin de cancelar los registros de actos
de esta naturaleza, es por demás evidente que no puede promover juicio de amparo,
porque no lo hace en defensa de sus intereses patrimoniales, única hipótesis en que ello
es posible, acorde con lo establecido por el artículo 9o. de la Ley de Amparo.
"De lo anterior se sigue que como en las controversias agrarias, la actuación de la
delegación del Registro Agrario Nacional lo es como autoridad registral, no tiene
legitimación para promover juicios de amparo, por no actualizarse la hipótesis que
contempla el artículo 9o. de la Ley de Amparo, pues aun cuando en los juicios
ordinarios se dijo que no puede acudir a éste en forma escrita, sino que debe presentarse
personalmente, esa circunstancia no le otorga legitimación para promover amparo,
porque el objeto del referido juicio es resolver toda controversia que se suscite por leyes
o actos de autoridad que violen las garantías individuales establecidas para proteger los
derechos de las personas físicas o morales, las que no pueden hacerse extensivas a las
personas de derecho público, máxime que en el caso no opera la excepción a esta regla,
es decir, la defensa de los derechos patrimoniales del Registro Agrario Nacional, ya que
no actúa como persona moral de derecho privado, sino como ente público.
"Tiene aplicación la tesis de la Segunda Sala de la anterior integración de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 584, Tomo LXVI, Quinta Época
del Semanario Judicial de la Federación, que dice:
"‘PERSONAS MORALES DE DERECHO PÚBLICO, CASOS DE PROCEDENCIA
DEL AMPARO PROMOVIDO POR LAS.-Las personas morales de derecho público, en
cuanto defienden derechos patrimoniales, pueden promover el juicio de amparo, porque
entonces tales personas no actúan en funciones de autoridad; pero cuando las personas
morales de derecho público actúan en ejercicio de su soberanía, funcionando como
autoridades, no pueden pedir amparo, porque en ese supuesto, carecen de garantías
individuales, que son los derechos del hombre, protegidos por el juicio constitucional,
frente al poder público.’
"Asimismo, los artículos 107, fracción I, constitucional y 4o. de la Ley de Amparo,
respectivamente, disponen:
"‘Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los
procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases
siguientes: I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada.’
"‘Artículo 4o. El juicio de amparo únicamente puede promoverse por la parte a quien
perjudique la ley, el tratado internacional, el reglamento o cualquier otro acto que se
reclame, pudiendo hacerlo por sí, por su representante, por su defensor si se trata de un
acto que corresponda a una causa criminal, por medio de algún pariente o persona
extraña en los casos en que esta ley lo permita expresamente; y sólo podrá seguirse por
el agraviado, por su representante legal o por su defensor.’
"De lo anterior se aprecia que el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte
a quien perjudique el acto o la ley que se reclame, que puede hacerlo por sí o a través de
su representante, esto es, por la parte a quien el acto reclamado le ocasione un agravio
personal y directo, lo cual le otorga legitimación para promover la instancia
constitucional; sin embargo, ello no se da en la especie, porque la delegación del
Registro Agrario Nacional no tiene la legitimación necesaria, ya que el hecho de haber
actuado como demandado en los juicios ordinarios agrarios no le da interés suficiente
para reclamar en la vía de amparo directo la sentencia dictada por el Tribunal Unitario
respectivo, en tanto que no lo hace defendido sus derechos patrimoniales."
Tales consideraciones dieron lugar al establecimiento de la jurisprudencia número 2a./J.
4/2000, que puede verse en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XI, enero de 2000, página 42, que dice:
"REGISTRO AGRARIO NACIONAL. CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA
PROMOVER JUICIO DE AMPARO, CUANDO ACTÚA COMO AUTORIDAD.-De
conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción I de la Constitución
Federal y 4o. de la Ley de Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la
parte a quien perjudique el acto o la ley que se reclame y por esta razón, únicamente
puede promoverse por el agraviado, por su representante o por su defensor. Por su parte,
el artículo 9o. de la propia Ley de Amparo establece que también las personas morales
oficiales pueden ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o
representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte sus
intereses patrimoniales, lo que no ocurre cuando en un juicio ordinario se demanda del
Registro Agrario Nacional la nulidad o cancelación de actos registrales. Por ende, en
esta hipótesis carece de legitimación para promover amparo, aun cuando haya sido parte
en aquel juicio ordinario."
Los razonamientos sustentados en dicho fallo y en la jurisprudencia establecida al
efecto, permiten establecer los siguientes principios en relación con el tema que se
estudia:
1) La autoridad demandada en el juicio ordinario no puede promover juicio de amparo
porque no lo hace en defensa de sus intereses patrimoniales, única hipótesis en que ello
es posible, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 9o. de la Ley de Amparo.
2) Si en dichas controversias la actuación de la autoridad es como tal, entonces no tiene
legitimación para promover juicio de amparo, pues el hecho de que acuda al juicio
ordinario no le da legitimación para promover amparo, al no concretarse la hipótesis del
artículo 9o. de la Ley de Amparo, ya que el objeto del procedimiento constitucional es
resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que violen
garantías individuales establecidas para proteger los derechos de las personas físicas o
morales, las que no pueden hacerse extensivas a las personas de derecho público,
máxime cuando no opera la excepción a esta regla, esto es, la defensa de los derechos
patrimoniales, ya que no actúa como persona moral de derecho privado, sino como ente
público.
3) De acuerdo con los artículos 107, fracción I, constitucional y 4o. de la Ley de
Amparo, el juicio de garantías sólo puede promoverse por la parte a quien el acto o la
ley que se reclama le ocasione un agravio personal y directo, pues es lo que le otorga
legitimación para promover la instancia constitucional; sin embargo, la circunstancia de
haber actuado como parte demandada en el juicio ordinario no le da la legitimación
necesaria, por carecer de interés suficiente para acudir al juicio de amparo directo,
porque no lo hace defendiendo derechos patrimoniales.
Como se ve, tratándose de personas morales oficiales que fueron parte demandada en un
juicio ordinario, la única posibilidad de que puedan promover juicio de amparo directo
es cuando lo hagan en defensa de sus intereses patrimoniales, habida cuenta que lo que
les otorga legitimación en el procedimiento constitucional es el perjuicio que les
ocasione el acto o la ley que reclamen. Es decir, la circunstancia de haber actuado en el
procedimiento respectivo como autoridad demandada no les da la legitimación necesaria
para acudir a la vía de amparo directo, pues lo único que les otorga interés suficiente
para ello es que defiendan sus derechos patrimoniales, ya que en este supuesto no
actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado.
Lo anterior se explica en virtud de que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para proteger a los individuos contra la acción del Estado que sea lesiva de
las garantías individuales, creó el juicio de amparo. Luego, siendo en esencia las
garantías individuales restricciones al poder público, que salvaguardan derechos
fundamentales del individuo, queda al margen de toda discusión que el Estado no goza
de garantías individuales y, por lo mismo, que no puede promover juicio de garantías. A
esta regla general se le opone la excepción marcada por el artículo 9o. de la Ley de
Amparo, que dispone:
"Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de
los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se
reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas.-Las personas morales oficiales
estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes."
El porqué de esta excepción radica en que el Estado, por conducto de las personas
morales oficiales, puede obrar con un doble carácter: como entidad pública y como
persona moral de derecho privado. En el primer caso, su acción proviene del ejercicio
de las facultades de que se haya investido como poder público; en la segunda situación,
obra en las mismas condiciones que los particulares, esto es, contrae obligaciones y
adquiere derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los individuos. Esta
equiparación en el obrar, indujo al legislador a dotar al Estado y a sus personas morales
oficiales de los mismos derechos tutelares que al individuo, cuando aquél obra como
persona moral de derecho privado, derechos tutelares entre los que principalmente se
encuentran las garantías individuales que están protegidas por el juicio constitucional.
Luego, se sigue de lo anterior que la excepción que previene el artículo 9o. de la Ley de
Amparo, se refiere exclusivamente a la hipótesis de cuando las autoridades no actúan
como tales, es decir, cuando defienden intereses patrimoniales. En otras palabras,
cuando las autoridades acuden al juicio de amparo a defender esta clase de intereses, lo
hacen en calidad de particulares, pero no como personas morales oficiales.
Aplicado lo anterior al presente asunto, resulta que si bien el artículo 9o. de la Ley de
Amparo autoriza que las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de
amparo a través de los funcionarios o representantes que designen las leyes respectivas,
esto sucede única y exclusivamente cuando el acto o la ley que se reclame afecte sus
intereses patrimoniales, lo que no acontece cuando en un procedimiento contencioso
administrativo se demanda la nulidad de actos relacionados con servidores públicos
miembros de cuerpos de seguridad pública, pues aquí actúa como ente de derecho
público en ejercicio del poder autoritario que es inherente al imperio del cual está
investida, siendo inaceptable, por ende, que en estos casos pueda solicitar amparo,
habida cuenta que el juicio de garantías sólo es procedente contra actos de autoridades
para tutelar los derechos públicos subjetivos de los gobernados.
Así, en este supuesto, las autoridades carecen de legitimación para promover amparo,
aun cuando hayan sido partes demandadas en el procedimiento contencioso
administrativo. En consecuencia, si una autoridad solicita amparo en contra de una
sentencia dictada por un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que declara la
nulidad del acto concerniente a un servidor público miembro de un cuerpo de seguridad
pública, procede decretar el sobreseimiento en el juicio con apoyo en el artículo 73,
fracción XVIII, en relación con los artículos 1o., fracción I, interpretado en sentido
contrario, 4o. y 9o. de la Ley de Amparo, y 107, fracción I, de la Constitución Federal,
porque los derechos que pretende defender no están salvaguardados por las garantías
individuales.
En tales condiciones, el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia,
en términos de lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo, es el que a
continuación se redacta con el rubro y el texto siguientes:
PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE LEGITIMACIÓN PARA
PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO CUANDO ACTÚAN COMO
AUTORIDADES DEMANDADAS EN UN PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, POR ACTOS RELACIONADOS CON SERVIDORES
PÚBLICOS MIEMBROS DE CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA.-Las personas
morales oficiales pueden actuar con un doble carácter: como entes dotados de poder
público y, esencialmente como personas morales de derecho privado. En el primer caso,
su acción proviene del ejercicio de facultades de que se hallan investidos; en la segunda
situación, obran en condiciones similares que los particulares, esto es, contraen
obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza y en la misma forma que los
individuos. En consecuencia, si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9o.
de la Ley de Amparo, las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de
amparo a través de los funcionarios o representantes que designen las leyes respectivas
cuando el acto o la ley que se reclame afecten sus intereses patrimoniales, ello no ocurre
cuando actúan como autoridades demandadas en el procedimiento contencioso
administrativo con motivo de actos o resoluciones que conciernen a servidores públicos
miembros de cuerpos de seguridad pública, dado que lo único que les otorga
legitimación para acudir a la vía de amparo es que defiendan sus derechos
patrimoniales, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como
personas morales de derecho privado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada entre las sustentadas por el
Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal
Colegiado del Noveno Circuito.
SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que aparece en la
parte final del último considerando de esta ejecutoria.
TERCERO.-Remítase la presente ejecutoria a la Coordinación General de Compilación
y Sistematización de Tesis de este Alto Tribunal, para los efectos que refieren los
artículos 195 y 197-B de la Ley de Amparo.
Notifíquese; remítanse testimonios de esta resolución a los Tribunales Colegiados de
Circuito que sostuvieron criterios contradictorios y, en su oportunidad, archívese el
expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: Juan Díaz Romero, Genaro David
Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y
presidente José Vicente Aguinaco Alemán. Fue ponente el segundo de los señores
Ministros antes mencionados.