Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Análisis de la

ANUARIO No 30 (2007)
ISSN 1316-5852
Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28
de marzo de 2007.
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Comentario: Mariela Yánez Díaz
Colaboración Especial
Ramón José Bahri Pinto.
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Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de
2007, proferida por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia.
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Investigadora: Marida Yánez Díaz
El Fallo, cuyo análisis se hace en esta oportunidad, es producto de un recurso
extraordinario de revisión constitucional, interpuesto por un profesor adscrito a un
instituto tecnológico universitario contra la sentencia N° 753 de la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo de fecha 28 de marzo de 2006 bajo la ponencia
de la Jueza Ana Zulueta Rodríguez, la cual declaró con lugar la apelación ejercida
por la representación del Ministerio de Educación Superior, anulando el fallo del
21 de junio de 2004 emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas y sin lugar el recurso contencioso
administrativo funcionarial incoado por el docente en referencia contra la resolución No l.056 del 17 de noviembre de 2003 publicada en G.O. de la República
Bolivariana de Venezuela No 37.822 de fecha 20 de de noviembre de ese año,
dictada por el Ministro de Educación Superior, con la que se le “despidió” del
cargo de Auxiliar Docente V,
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ejercido en el Instituto dependiente del mencionado
Ministerio, quien se desempeñaba además corno Secretario de Asuntos Académicos de la Dirección Nacional de la Federación de Asociaciones de Profesores de
los Instituto y Colegio Universitarios (FAPICUV).
Lo innovador en esta sentencia, es que la Sala Constitucional, consideró
que por ser el recurrente dirigente sindical, era necesario para su destitución,
la aplicación tanto del procedimiento concerniente a la calificación de despido
para funcionarios investidos de fuero sindical, conforme lo prevé la Ley Orgánica del Trabajo, así como también, el procedimiento disciplinario preceptuado
por la Ley del Estatuto de la Función Pública, correspondiente a la destitución
o la normativa establecida en la Ley Orgánica de Educación, a pesar que la
mayoría sentenciadora insiste en que no se está en presencia de “una doble
estabilidad en sentido estricto”.
La decisión favorable al recurrente, se fundamentó en que por infracción del articulo 49 de la Constitución de la República de Venezuela, al
no aplicarse el procedimiento previo en la Ley del Estatuto de la Función
Pública, ni la normativa establecida en la Ley Orgánica de Educación, forzosamente llevó a dicha Sala a anular la sentencia dictada el 28 de marzo
de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, objeto de
la presente revisión constitucional, contando con un Voto disidente de la
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Magistrado Carmen Zuleta de Merchán, quien señala, en mi criterio, de manera acertada, que “no existe razón para trasladar al ámbito funcionarial
los efectos jurídicos de la inamovilidad en el régimen laboral común”, pues
aquél es más beneficioso para el trabajador al impedirle a la Administración
que puede destituirlo sin que ello esté sustentado en una causal previamente
estipulada por la Ley, ya que, aun sin fuero esa estabilidad existe, lo cual
ha sido de esa manera interpretado por la jurisprudencia pacífica en materia contencioso administrativo funcionarial (Sentencia No 1.744 del 21-122000, Corte Primera); siendo de tal gravedad el criterio del fallo disentido
por cuanto “en el momento exacto en que el Inspector del Trabajo califique
el desafuero invadirá las competencias del Ministro de Educación Superior
“, atentando además contra el principio Non bis in idem, valga decir, prohibición constitucional de ser juzgado dos veces por los mismos hechos,
consagrado en el artículo 49.7.
Resulta entonces contradictorio en la sentencia que se analiza, el argumento de aplicación tanto del procedimiento de calificación de despido que
contempla la Ley Orgánica del Trabajo, como del procedimiento previsto
en el régimen estatutario al que están sometidos los funcionarios públicos
- provenientes de distinta jurisdicción- a una misma situación jurídica, aunado al criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Más Alto
Tribunal de la República (Sentencia No 01852 del 14-04-2005):
500
No obstante, en lo relativo a la función pública, en el único
aparte de la norma anterior ( articulo 32 LEFP) se consagró
un fuero especial a favor de la jurisdicción contencioso administrativa, para conocer de las reclamaciones suscitadas con
ocasión a los derechos colectivos mencionados en el artículo
anterior, como es el caso del derecho de los funcionarios públicos de carrera a organizarse sindicalmente, surgiendo por ende,
una excepción al principio conforme al cual, la calificación del
despido de un trabajador investido de fuero sindical corresponde ser conocido por la Inspectoría del Trabajo (artículos
449, 450 y 453 de la Ley Orgánica del Trabajo). Ello es así, por
cuanto el régimen consagrado en la normativa laboral, relativo
a la calificación del despido de un trabajador investido de
fuero sindical por parte del Inspector del Trabajo, resulta
a todas luces incompatible con el régimen de control jurisdiccional de la legalidad de la actividad administrativa.
(Omissis, paréntesis y resaltado propio)
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007.
Otro punto de destacar del fallo que nos ocupa, es lo atinente al régimen disciplinario que rige a los docentes que prestan servicios a institutos
universitarios, pedagógicos, politécnicos, tecnológicos y colegios universitarios. Según el Dr. Caballero Ortiz, el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Educación comprende a los docentes de las referidas instituciones de
educación superior, siendo la Ley Orgánica del Trabajo, como así lo dispone
su artículo 8, un régimen supletorio con respecto a aquella; por otra parte,
señala que al poseer estos trabajadores de la enseñanza, un estatuto legal de
personal propio contenido además en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, no puede entonces sostenerse que la Ley del Estatuto de la
Función Pública aplica a la relación de empleo público del personal docente;
no obstante, considera plausible el argumento jurisprudencia1 respecto de la
jurisdicción de este personal, cual es, la contencioso administrativa.
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Expediente No 06-1642
Mediante escrito presentado el 9 de noviembre de 2006, por el ciudadano ADÓN DE JESÚS DÍAZ GONZÁLEZ, venezolano, titular de la
cédula de identidad número 6.955.819, asistido por los abogados Germán
José García Limonta y Juan Román Rodríguez, inscritos en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los números 45.541 y 53.435, solicitó
la revisión de la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la apelación
ejercida por la Procuraduría General de la República en representación de
la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Educación Superior y revocó el fallo emitido el 21 de junio de 2004 por el Juzgado
Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de
Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso
Funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela (Ministerio
de Educación Superior).
El 13 de noviembre de 2006, se dio cuenta en Sala del expediente y
se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal
carácter suscribe el presente fallo.
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Arcadio Delgado Rosales.
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I
ANTECEDENTES
En el año 1988 el ciudadano Adón Díaz ingresó a la Administración
Pública en el Servicio Técnico Agropecuario en Carúpano Estado Sucre.
Posteriormente, comenzó a prestar servicios como Auxiliar Docente contratado en el Instituto Universitario de Tecnología “Dr. Delfín Mendoza’’
de Tucupita. Estado Delta Amacuro, órgano dependiente del Ministerio Je
Educación Superior: luego ascendió al cargo de Auxiliar Docente ���������
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a dedicación exclusiva.
El 17 de noviembre de 2003, el Ministro de Educación Superior mediante acto administrativo contenido en la Resolución No 1056, “despidió”
del cargo de Docente ������������������������������������������������������
V al
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ciudadano Adón Díaz -hoy solicitante-, quien además se desempeñaba como Secretario de Asuntos Académicos de la Federación de Sindicatos de Profesores de los Institutos Tecnológicos y Colegios
Universitarios de Venezuela, acumulando hasta la lecha del retiro 16 años
como funcionario de carrera al servicio de la Administración Pública.
El 22 de enero de 2004, interpuso ante el Juzgado Superior Quinto
de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (actuando en sede
distribuidora), recurso contencioso funcionarial de nulidad del referido acto
administrativo, correspondiendo dicha causa al Juzgado Superior Sexto de
lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas.
El 21 de junio de 2004, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso
Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, dictó decisión con sujeción al artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mediante
la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial y, consecuencialmente, la nulidad de la resolución recurrida.
El sustituto de Procurador General de la República -no se indica fechaapeló de la decisión del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Área Metropolitana de Caracas.
E1 28 de marzo de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la apelación interpuesta y sin lugar el recurso
contencioso administrarlo funcionarial.
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II
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FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
E1 ciudadano Adón Díaz solicitó revisión cíe la sentencia dictada el
28 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de la Contencioso Administrativo,
con base a los argumentos siguientes:
Que el sistema de personal docente establecido en la Ley Orgánica de
Educación, no colide con el sistema de administración de personal previsto
en la Ley del Estatuto de la Función Publica: por el contrario, éste último
complementa, por aplicación analógica, el estatuto especial y propio de los
docentes, fundamentalmente en lo relativo al procedimiento disciplinario de
destitución y al contencioso administrativo funcionarial.
Que la Ley Orgánica de Educación excluyó únicamente, del ámbito de
su aplicación, al personal docente de las universidades: por lo tanto, sus disposiciones son de aplicación obligatoria y preferente para todos los docentes
que prestan servicios en los distintos niveles y modalidades que conforman
e! sistema educativo venezolano (artículo 16 de la citada ley); siendo uno
esos niveles la Educación Superior, conformado, entre otros, por los Institutos de Educación Superior como los Institutos Tecnológicos y Colegios
Universitarios dependientes del Ministerio de Educación Superior (artículo
28 de a ley Orgánica de Educación).
Que el sistema disciplinario aplicable a los docentes está igualmente
establecido en la Ley Orgánica de Educación, que comprende la instrucción
de un expediente disciplinario por parte de la autoridad educativa competente y le asigna al Ministro de Educación la competencia para declarar las
faltas graves en que incurran los docentes, con la separación del cargo durante un período de uno a tres años, y sólo en caso de reincidencia en la
comisión de falta grave, se sancionará con destitución e inhabilitación para
el ejercicio de la carrera docente durante un período de tres a cinco años (artículo 120 de la Ley Orgánica de Educación) coligiéndose, sin lugar a duda
alguna, que la intención del legislador lúe la de proteger la carrera docente,
garantizando que la misma no se extinga, incluso en el caso de comisión de
faltas graves.
Que la Ley Orgánica del Trabajo dispone en su artículo 8�������������
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que todo lo
relativo al retiro de los funcionarios públicos se rige por las normas sobre
carrera administrativa: y que gozarán de los beneficios acordados por la le503
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gislación laboral en todo lo no previsto en aquella. La supletoriedad de la
Ley Orgánica del Trabajo está referida fundamentalmente a la negociación
colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y al derecho a huelga: pero
esa supletoriedad, como acertadamente sostuvo esta Sala Constitucional en
sentencia del 26 de marzo de 2002, no es óbice para que un docente adscrito
a la Administración Pública Nacional sometido a un régimen de estabilidad propio del derecho publico, pueda su calificado como un funcionario
público. Es evidente que la legislación laboral es inaplicable a los docentes
al servicio de la Administración Pública, por mandato expreso del mismo
artículo 8 y el artículo 144 constitucional.
Que el procedimiento establecido en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo para el allanamiento del fuero sindical de los trabajadores
miembros de las directivas de las organizaciones sindicales, no es aplicable
a los funcionarios públicos docenas en funciones de dirigentes sindicales, ya
que la Ley Orgánica de Educación prevé de manera expre������������������
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en su artículo
85, una fórmula de protección especial a los directivos de las organizaciones
sindicales y gremiales, quienes no podrán ser destituidos, despedidos, trasladados, suspendidos o desmejorados en sus condiciones de trabajo en los cargos que desempeñan desde el momento de su elección o designación hasta
noventa ¿lías después de haber cesado en sus funciones, salvo que incurran
en una falta grave conforme al ordenamiento jurídico vigente.
Que el Inspector del Trabajo es competente para calificar los despidos
de los trabajadores investidos de fuero sindical por las causales taxativas
del artículo Ki2 de la Ley Orgánica del Trabajo. El despido como la manifestación unilateral de la voluntad�������������������������������������������
del
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patrono de poner fin a la relación de
trabajo, no está previsto dentro de las causales taxativas de retiro de los funcionarios públicos de carrera (docentes), establecidas en los artículos 120
y 121 de la Ley Orgánica de Educación y 78 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública.
Que el 20 de noviembre de 2003 fue “despedido” por el Ministro de
Educación Superior y, como consecuencia, fue excluido de la nómina de
personal del Instituto Universitario de Tecnología “Dr. Delfín Mendoza”.
Además, solicitó a la Inspectoría del Trabajo que lo autorizara para despedirlo como dirigente sindical, fundamentándose para ello en el artículo 102
de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que el Inspector del Trabajo es incompetente por la materia para calificar las faltas en que pueda incurrir un funcionario público en general y en
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Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007.
especial un docente al servicio de la República, en razón de que el régimen
sancionatorio previsto tanto en la ley Orgánica de Educación como en el
Estatuto de la Función Pública, difiere radicalmente del establecido en la
Ley Orgánica del Trabajo y por ende escapa a las atribuciones propias del
Inspector del Trabajo.
Que la competencia para sancionar las faltas graves en que incurran los
docentes está asignado de manera específica al Ministro de Educación Superior y la competencia para la instrucción de los expedientes disciplinarios
corresponde a las autoridades educativas.
Que la sentencia cuya revisión se solicita convalida una actuación
administrativa llevada por un órgano incompetente, como lo es la Inspectoría del trabajo v que sirvió de fundamento a la resolución ministerial que
acordó el despido y. que en consecuencia, extinguió de manera permanente y definitiva su carrera de docente, al aplicarle una -.andón que no esta
tipificada en la Ley Orgánica de Educación ni en la Ley del Estatuto de la
Función Pública.
Que desde el 20 de noviembre de 2003 -fecha del despido- han trascurridos 3 años y aun se encuentra dentro de un proceso judicial para que se
restablezcan los derechos conculcados por el Ministro de Educación Superior, con la anuencia de la Inspectoría del Trabajo y de la Corte Segunda cíe
lo Contencioso Administrativo.
Que todo lo relativo al retiro de los funcionarios públicos es materia
de estricta reserva legal, por mandato expreso del artículo 114 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con
el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 8 de la Ley
Orgánica del Trabajo. Por lo que existiendo un mecanismo preciso para el
retiro de los funcionarios públicos, mal pudo aplicarse el procedimiento
previsto en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo que excluye
definitivamente la intervención del Inspector del Trabajo para cualquier
tipo de calificación de faltas.
Que el Hiero sindical consagrado en los artículos 95 constitucional.
449 de la Ley Orgánica del Trabajo y 1 de la Ley Aprobatoria del Convenio
No 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación Colectiva de la Organización Internacional de Trabajo, constituye tina protección especial e
individual de inamovilidad que otorga el Estado a través de la Constitución
y la Ley, a los trabajadores miembros de la directiva de una organización
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sindical para que puedan ejercer con libertad y autonomía sus actividades
sindicales en defensa de los derechos e intereses colectivos de los trabajadores que representan. El fuero sindical en el ámbito del sector privado y
en el caso de los obreros al servicio de la Administración Pública, alcanza
su máxima expresión y justificación en virtud de que esta clase de trabajadores, en condiciones normales, esto es, sin que existan decretos especiales
de inamovilidad, sólo gozan de estabilidad en sus puestos de trabajo, habida
cuenta de que el empleador puede unilateralmente, en cualquier momento
y sin justa causa poner fin a la relación de trabajo, indemnizando económicamente al trabajador en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley
Orgánica del trabajo.
Que con la finalidad de proteger a los trabajadores en ejercicio de las
representaciones sindicales, el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo
prevé que los trabajadores investidos de fuero sindical no pueden ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin causa
previamente calificada por el Inspector del Trabajo.
Que los funcionarios públicos de carrera en general, y en especial los
docentes, gozan desde su designación de “estabilidad absoluta” en el ejercicio de sus cargos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley del
Estatuto de la función Pública, 104 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 82 de la Ley Orgánica de Educación. Asimismo
están investidos, desde su nombramiento, de un fuero natural que garantiza
estabilidad en el desempeño de sus funciones y sólo podrán ser retirados del
servicio por las causales taxativas previstas en la Ley Orgánica de Educación y en la Ley del Estatuto de la Función Pública. El fuero sindical en el
ámbito de los funcionarios públicos tiene carácter accesorio y complementario al fuero natural, sin excluir su estabilidad especial.
Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 144 como reserva legal el establecimiento del Estatuto
de la Función Pública mediante normas de ingreso, ascenso traslado y suspensión de los funcionarios de la Administración Pública, que posteriormente fue desarrollado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, la
cual expresamente prevé el sistema de administración de personal, el cual
incluye entre otras cosas, lo relativo a las normas para el retiro de los funcionarios, que está concatenada con el artículo 8 de la Ley Orgánica del
Trabajo que ratifica el hecho de que todo lo relativo al retiro de los funcionarios públicos se rige por la ley estatutaria y para el caso de los docentes
por la Ley de Educación.
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Que para ostentar el cargo de representación sindical en la Junta Directiva Nacional� de la federación de Sindicatos de Profesores de Institutos
Tecnológico y Colegios Universitarios de Venezuela, se requiere la condición de funcionario público de carrera, situación que fue conocida por el
Ministro de Educación Superior al conceder la licencia sindical para ejercer
el cargo de Secretario de Asuntos Académicos, según consta en la Providencia Administrativa No 040 del 23 de mayo de 2002.
Que la decisión cuya revisión se solicita atenta y viola flagrantemente
el derecho al debido proceso, a la presunción de inocencia, al juez natural
y a no ser sancionado por actos u omisiones que no fueren previstos como
delitos, faltas o infracciones en !e\es preexistentes, consagrados en el encabezado del artículo 49 y sus cardinales 2. 4 y 6 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, en razón de la autoridad educativa
competente no instruyó como correspondía, un expediente administrativo
disciplinario conforme a las previsiones contenidas en el artículo 89 de la
Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual constituye una violación a
la presunción de inocencia consagrada en el cardinal 2 del artículo 49 pero
además fue objeto de un procedimiento por parte de un órgano incompetente
y extraño a la naturaleza funcionarial del vínculo que le liga con la administración pública, como lo es la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, lo que constituye una violación������������������������������
a�����������������������������
la noción del juez natural
consagrado en el citado cardinal 6, por otro lado, señaló que se le impuso
una sanción ajena a la condición de funcionario público de carrera, no prevista en la Ley Orgánica de Educción ni en la Ley del Estatuto de la Función
Publica y que extingue de manera definitiva la carreja docente, en violación
del cardinal 6 del artículo 49.
Finalmente solicitó que se revoque la sentencia de la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo, dictada el 28 de marzo de 2006.
III
DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE
S O L Í C I TA
El fallo objeto de la presente solicitud de revisión fue dictado por la
Corte Secunda de lo Contencioso Administrativo el 28 de marzo de 2006
declarando con lugar la apelación ejercida por la Procuraduría General de la
República, en representación de la República Bolivariana de Venezuela, por
órgano del Ministerio de Educación Superior y revocó la sentencia dictada
el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso
Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado par507
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cialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República
de Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior), sobre la
base de las siguientes consideraciones:
Que la Ley del Estatuto de la Función Pública regula los derechos y
deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración
Publica Nacional, de conformidad con lo establecido en su artículo 1.
Que la Ley Orgánica del Trabajo establece en su artículo 8 que: “Los
funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se
regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales
o Municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso,
traslado, suspensión retiro, sistemas de remuneración estabilidad y régimen
jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo
lo no previsto en aquellos ordenamientos”.
Que, en atención al referido artículo, en materia de carrera administrativa no existe disposición alguna referida al fuero laboral: razón por la
cual, resultan aplicables las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del
Trabajo sobre dicho punto.
Que para considerar nulas las destituciones como la del caso en estudio, deben verificarse dos requisitos concurrentes, el primero de ellos que el
trabajador goce del fuero sindical de conformidad con el artículo 451 de la
Ley Orgánica del Trabajo, esto es, que integre la Junta Directiva del Sindicato desde el momento de su elección hasta tres meses después de vencido
el término para el cual fue electo y el segundo, que no se haya cumplido con
el procedimiento legalmente establecido para tal fin.
Asimismo apuntó que, respecto de los requisitos arriba enunciados,
observó en los folios dieciocho y diecinueve del expediente, la existencia de
la providencia administrativa.
No 40 del 30 de mayo de 2002, mediante la cual el Ministro de Educación Superior concedió la licencia sindical remunerada al querellante, lo que
permitió deducir que el organismo querellado reconoce a dicho funcionario
como miembro principal de la federación de Sindicatos de Profesores de
Institutos Tecnológicos y Colegios Universitarios de Venezuela.
Agrego que “...cursa (folios 54 al 83) en el expediente providencia
administrativa No 171-03 de fecha 21 de octubre de 2003, emanada de la
508
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Inspectoría del Trabajo en el Este del Área Metropolitana de Caracas, que
el procedimiento se inicia en virtud de la solitud efectuada por la representante del Ministerio de Educación Superior, quien pidió autorización para
despedir, entre otros, el recurrente… “.
Que tales documentos demuestran que el Ministerio de Educación Superior “destituyo” al querellante -hoy solicitante-, luego de haber terminado
el procedimiento previsto en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que, respecto de la denuncia formulada por los apoderados del hoy accionante, relativa a la violación������������������������������������������������
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la garantía constitucional del juez natural
que consagra el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, señalo que efectivamente el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para calificar como justificado, previamente, el despido de
un trabajado) amparado por el fuero sindical.
Que declaró con lugar la apelación ejercida por el abogado José Lorenzo Rodríguez Aguerrevere, sustituto de la Procuraduría General de la
República, contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2004 por el Juzgado
Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de
Caracas y la nulidad del fallo; en consecuencia, declaro sin lugar el recurso
contencioso administrativo funcionarial.
IV
DE LA COMPETENCIA
Debe previamente esta Sala determinar su competencia para revisar la
sentencia dictada por La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el
21 de marzo de 006, a la luz del cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, del cardinal 16 del artículo
5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y de la sentencia de
esta Sala número 93 del 6 de lebrero de 2001 (Caso: Corpoturismo).
En tal sentido, corresponde a esta Sala revisar las sentencias definitivamente firmes de ampare constitucional y de control de constitucionalidad
de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, así
como de aquellas definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las
demás Salas de este Tribunal o por los tribunales o juzgados del país que,
de manera evidente, hayan incurrido en un error grotesco en cuanto a la
interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por
completo la interpretación de la norma constitucional.
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En el presente caso, la sentencia objeto de revisión fue dictada el 28
de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
que declaró con lugar la apelación ejercida por la Procuraduría General de
la República, en representación, de la República Bolivariana de Venezuela,
por órgano del Ministerio de Educación Superior y revocó la sentencia dictada el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso
Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República
de (Bolivariana de Venezuela (Ministerio de Educación Superior).
Siendo ello así, y lomando en cuenta las disposiciones y decisión antes citadas, esta Sala resulta competente para revisar la aludida sentencia.
Así se declara.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Delimitada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de
la presente revisión, pasa a decidir y para ello observa:
El solicitante señalo en su escrito que la decisión cuya revisión se
solicita atenta y ��������������������������������������������������������
viola ��������������������������������������������������
flagrantemente el derecho al debido procedo, a la
presunción de inocencia, al juez natural y a no ser sancionado por actos
u omisiones que no fueren previstos como delitos faltas o infracciones en
leyes preexistentes, consagrados en el encabezado del articulo 49 y sus
cardinales 2, 4 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de que la autoridad educativa competente, no instruyo
como correspondía, un expediente administrativo disciplinario conforme
a la previsiones contenidas en el articulo 89 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, lo cual constituye una violación a la presunción de inocencia consagrado en el cardinal 2 del citado artículo 49, pero además fue
objeto de un procedimiento por parte de un órgano incompetente v extraño
a la naturaleza funcionaría del vínculo que lo liga con la Administración
Pública, como lo es la Inspectoría del Trabajo del Área Metropolitana de
Caracas, lo que constituye una violación a la noción del juez natural consagrado en el cardinal 6 del artículo 44 de la Carta Magna; y, por último,
se le impone una sanción ajena a la condición de funcionario público de
carrera, que no está prevista en la Ley Orgánica de Educación ni en la Ley
del Estatuto de la Función Pública y que extingue de manera definitiva su
carrera docente.
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Observa esta Sala que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el derecho al debido proceso en los
siguientes términos:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones
judiciales y administrativa; en consecuencia:
1. La defensa v la asistencia jurídica son derechos inviolables
en todo estado v grado de la investigación y del proceso. Toda
persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por /os
cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer
del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del
debido proceso. Toda persona declarada culpable, tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en
esta Constitución y la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo
contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de
proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien
no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las. Jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las
garantías establecidas en esta Constitución y la ley. Ninguna
persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad
de quien la juzga ni podrá ser procesada por tribunales de
excepción por omisiones creadas para tal efecto.
5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o
declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina,
o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere
hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones
que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en
leyes preexistentes.
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos
a juicio por los mismos hechos en virtud e los cuales hubiese
sido juzgada anteriormente.
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Arcadio Delgado Rosales.
ANUARIO No 30 (2007)
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o
reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza;
y el derecho del Estado de actuar contra estos o éstas.
Respecto del derecho al debido proceso, esta Sala ha establecido que
“El derecho a la defensa yal bebido proceso constituyen garantías inherentes a la persona. Humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase
de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el
tramite que permite oír a las panes, de la manera prevista en la Ley, y que
ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados
para imponer sus defensas...” (Ver decisión del 24 de enero de 2001, Caso
Supermercado Fátima S.R.L).
La decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
señaló que al ciudadano Adón Díaz se le siguió el procedimiento del artículo
453 de la Ley Orgánica del Trabajo, previsto para el despido de un trabajado
que goza de fuero sindical y agregó que a través de la Providencia Administrativa N° 171-03 del 21 de octubre de 2003, emanada de la Inspectoría
del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, se inició procedimiento de
calificación de despido en virtud de la solicitud efectuada por la
representante del Ministerio de Educación Superior lo cual demostró que
dicho Ministerio “destituyó” al querellante -hoy solicitante-, luego de haber
terminado el procedimiento previsto en el citado artículo.
Por otro lado, señaló la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que, en materia de carrera administrativa, no existe disposición alguna
referida al fuero laboral; razón por la cual, resultan aplicables las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del Trabajo sobre dicho punto.
Ahora bien, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo establece que
los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales
se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales; y gozarán de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.
Cabe destacar que la Ley del Estatuto de la Punción Publica por disposición del articulo 144 de la Constitución de a República Boliviana de Venezuela; establece las normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y
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Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007.
retiro de los funcionario Administración Publica, y prevé el procedimiento
disciplinario de destitución, aplicable a acto administrativo emanado del
Ministro de Educación Superior mediante el cual se despide al ciudadano
Adón Díaz, ya que se dicta en ejercicio de la potestad disciplinaria que afecta la esfera particular de un funcionario publico, aun cuando el miso goce
de licencia sindical, porque dicha licencia no separa a la perdona que su
condición funcionario público.
Respecto de la condición de funcionario público de los Administración Pública, la Sala en sentencia N° 1 16 del 2 de febrero de 2004 ha
señalado lo siguiente:
“Sin embargo, es relevante que la prestación de la actividad
docente se haga frente a la Administración Pública Nacional,
por órgano del Ministerio de Educación. Cultura y Deportes, de modo que surge una vinculación funcionarial somete
al docente al conjunto de derechos y deberes contemplados
en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este orden
de ideas, esta Sala ha reconocido la condición de funcionario
público de la Administración Centralizada, a los profesionales
de la docencia adscritos al Ministerio del ramo (Sentencia No
1137/2000 del 5 de octubre, caso: Conrado Alfredo Gil Gámez), toda vez que prestan sus servicios a un órgano administrativo de la mencionada Administración; con respecto a lo
anterior, se reitera que:
“(…) una relación de empleo vincula alas partes del presente
conflicto, pero debe dilucidarse si dicha relación es del tipo
patrono-empleado, caso en el cual el conocimiento del asunto
competerá a la jurisdicción laboral; o bien se trata de una
relación Administración funcionario, supuesto en el cual la
resolución del caso estará asignada a la jurisdicción contencioso-administrativa (especial) funcionarial.
A favor de la primera tesis, se pronuncian quienes, fundados
en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, estiman
que los docentes se encuentran expresamente excluidos de
la aplicación de la ley de Carrera Administrativa, pues el
ejercicio del magisterio se ejerce de conformidad con las
previsiones contenidas en la primera de las leyes nombradas
y, supletoriamente, por los dispuesto en la Ley Orgánica del
Trabajo.
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Arcadio Delgado Rosales.
ANUARIO No 30 (2007)
Ahora bien, a juicio de esta Sala, la anterior percepción no
es óbice para considerar que un docente adscrito a la Administración Nacional����������������������������������������
, sometido
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a un régimen de estabilidad
propio del derecho público, pueda ser calificado corno un
funcionario publico” (Sentencia 659/2002 del 26 de marzo,
caso: Luis Ismael Mendoza Morales)”.
De la doctrina tránsenla, se aprecia que la relación entre los docente, de
carrera que prestan sus funciones a la Administración Pública, se rigen por
una relación estatutaria. Dicha relación permanece incluso cuando los mismos
ejerzan una función sindical, ya que aun cuando gozan de inamovilidad ello
no implica que se modifica el régimen de estabilidad que los protege ni las
causales de retiro previstas en la ley estatutaria.
Dentro de este mareo es importante señalar que el acto administrativo
emanado del Ministro de Educación Superior mediante el cual se “despide”
al ciudadano; Adón Díaz, lo afecta no sólo en su condición de representante
sindical sino también como funcionario público o mejor dicho como docente de carrera, condición sobre la cual ejerce la potestad disciplinaria.
Observa la Sala, que el ciudadano Adón Díaz si bien goza de inamovilidad en su condición de dirigente sindical, razón por la cual se le aplicó el
procedimiento previsto para la calificación de despido de los funcionarios
que gozan de fuero sindical en la Ley Orgánica del Trabajo, por gozar por
otro lado de la estabilidad propia de todos los funcionarios al servicio de la
Administración Pública, ha debido también utilizarse el procedimiento de la
Ley del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la destitución, o la
normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, ya que la aplicación
del procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo no exime al
órgano administrativo de la aplicación del procedimiento previsto en la norma estatutaria, ya que todo funcionario público al gozar de estabilidad, ésta
debe ser considerada para su retiro, destitución o toma de alguna decisión
que afecte su esfera de derechos. Así se decide.
Debe insistirse en que no estamos en presencia de una doble estabilidad en sentido estricto. Así como para el despido cíe un dirigente sindical
del sector privado es necesario respetar el fuero sindical, el cumplimiento
de lo dispuesto en la Sección Sexta del Capítulo II Título VII de la Ley
Orgánica del Trabajo (referido al derecho colectivo del trabajo), no exime
al patrono de las obligaciones contenidas, por ejemplo, en el Título II, Capítulo VI
��� eiusdem; o en los decretos de inamovilidad laboral. Asimismo, si
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Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007.
el dirigente tiene un régimen laboral o funcionarial especial, debe respetarse
adicionalmente la normativa pertinente para la terminación de la relación de
trabajo. En estos casos lo previsto en la citada Sección Sexta del Capítulo II
���
del Título VII debe entenderse exclusivamente como un procedimiento para
el “desafuero” sindical no para su despido o retiro, cuando se traía de un
funcionario de carrera: y así se decide.
Planteó el solicitante que la sentencia cuya revisión se solicita infringió
el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que el mismo debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas y el hecho de que
no se haya aplicado el procedimiento previsto en la Ley del Estatuto de la
Función Pública, ni la normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación,
siendo dicha normativa aplicable de igual modo al caso planteado, tal como
se indicó, ello obliga a esta Sala a anular la sentencia dictada el 28 de marzo
de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, en virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala
debe declarar ha lugar la solicitud de revisión intentada por el ciudadano
Adón Díaz, contra la sentencia dictada el 28 de marzo de 2006 por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, se anula dicha
decisión y se ordena a la Corte de lo Contencioso Administrativo que según
la distribución corresponda, se pronuncie nuevamente sobre���������������
el
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recurso de
apelación que se intentó contra el fallo emitido el 21 de junio de 2004, por el
Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo del Área Metropolitana de Caracas, que había declarado parcialmente con lugar el recurso
contencioso funcionarial contra la República de Bolivariana de Venezuela
(Ministerio de Educación Superior)����������������
. Así se decide.
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por
autoridad de la Ley, declara:
1. HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional presentada
por el ciudadano ADÓN DE JESÚS DÍAZ GONZÁLEZ,
asistido por los abogados Germán José García Limonta y
Juan Román Rodríguez, contra la sentencia dictada el 28 de
marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
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Arcadio Delgado Rosales.
ANUARIO No 30 (2007)
2. ANULA la decisión emitida el 28 de marzo de 2006 por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo.
3. ORDENA a la Corte de lo Contencioso Administrativo, que
según������������������������������������������������������
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la distribución corresponda, se pronuncie nuevamente
sobre el recurso de apelación que se intentó contra el fallo emitido el 21 de junio de 2004 por el Juzgado Superior Sexto de lo
Contencioso Administrativo del Área Metropolitana���������
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de Caracas, que declaro parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial contra la República Bolivariana de Venezuela
(Ministerio de Educación Superior).
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente y remítase copia certificada del presente fallo a las Cortes de lo Contencioso Administrativo para
que se de cumplimiento a lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el salón de Despacho de la sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 28 días del mes de marzo de dos
mil siete. Años; 196o de la Independencia y 148o de la Federación.
La Presidenta,
Luisa Estella Morales Lamuño
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco Antonio
Carrasquero López
Marcos Tulio
Dugarte Padrón
516
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrada
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
Magistrado –Ponente
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007. Voto Salvado.
Exp. 06-1642 ADR/
Quien suscribe. Magistrada Carmen Zúleta de Merchán, salva su voto
por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora que declaró
ha lugar la revisión del fallo dictado el 28 de marzo de 2006 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Solicitada por el ciudadano Adón
de Jesús Díaz González.
Según la mayoría sentenciadora, para remover al solicitante, quien era
decente de carrera investido de fuero sindical, no sólo debió aplicarse la
normativa presida en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo para la
autorización de despido del trabajador que goza de fuero sindical, sino que
adicionalmente “ha debido también utilizar(se) el procedimiento de la Ley
del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la destitución, o la
normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, ya que la aplicación
del procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo no exime
al órgano administrativo de la aplicación del procedimiento previsto en la
norma estatutaria, ya que todo funcionario público al gozar de estabilidad,
ésta debe ser considerada para su retiro, destitución o toma de alguna decisión que afecta su esfera de derechos”. Tal situación, se apresuró la mayoría
sentenciadora a aclarar, no es “una doble estabilidad en sentido estricto”,
sino que “si el dirigente tiene un régimen laboral o funcionarial especial,
debe respetarse��������������������������������������������������������
adicionalmente
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la normativa pertinente para la terminación de la relación de trabajo. En estos caso lo previsto en citada Sección
Sexta del Capítulo II del Título VII debe entenderse exclusivamente como
un procedimiento para el “desafuero” sindical no para su despido o retiro,
cuando se trata de un funcionario de carrera”.
Visto que el principal fundamento de la mayoría sentenciadora para
arribar a la conclusión transcrita es que es que debió cumplirse con la Sección Sexta del Capítulo II del Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo y
con la Ley Orgánica de Educación, el primero para el desafuero y el segundo
para la destitución, cabe referir que el artículo �8 de la Ley Orgánica del
Trabajo, que es la normativa común del trabajo, preceptúa de forma general
en que términos los funcionarios públicos pueden estar sometidos a la normativa laboral común Dicho artículo es del siguiente tenor:
“Los funcionarios o empleados públicos Nacionales. Estadales
o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales, según sea el
caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, sus517
Carmen Zuleta de Merchán.
ANUARIO No 30 (2007)
pensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozaran de los beneficios acordados por
esta Ley en todo lo no previo en aquellos ordenamientos.”
Los funcionarios o empleados públicos que desempeñen
cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a la
huelga, de conformidad con lo previsto en el Título VII de esta
Ley en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que
prestan y con las exigencias de las Administración Pública.
Los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparado
por las disposiciones de esta Ley” (subrayado añadido).
Según el precepto citado, todo lo relativo a ingreso, ascenso, traslado,
suspensión, retiro, sistema de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional de los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales y municipales se regirán por las normas sobre carrera administrativa nacionales,
estadales o municipales, según sea el caso, y en cambio gozarán de los beneficios de la Ley Orgánica del Trabajo en la medida en que las instituciones
no estén recogidas en los textos legales especiales; en nuestro caso, la Ley
Orgánica de Educación y la Ley del Estatuto de la Función Pública: sin embargo, el artículo 32 del último de los textos aludidos, que es la Ley especial,
va más allá y estipula que la Ley Orgánica del Trabajo es aplicable en cuanto
sea compatible con la índole de los servicios que prestan los funcionarios, y
con las exigencias de la Administración Pública. El aludido artículo es del
siguiente tenor:
“Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera, que
ocupen cargo de carrera, tendrán el derecho a organizarse
sindicalmente, a la solución pacífica de los conflictos, a la
convención colectiva y a la huelga, de conformidad con lo
establecido en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento,
en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que
prestan y con las exigencias de la Administración pública”
(subrayado añadido).
Por su parte, el artículo 84 de la ley Orgánica de Educación estipula, a
favor de los profesionales de la docencia, el “derecho de asociarse en agrupaciones académicas, gremiales y sindicales para participar en el estudio y
solución de los problemas de la educación y para defender los derechos que
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Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007. Voto Salvado.
les acuerdan es[a] ley y la del trabajo”; y, respecto al fuero sindical, la ley
en referencia, en su artículo 85, señala:
“Quienes ejerzan cargos directivos y de representación en las
organizaciones gremiales y sindicales de los profesionales de
la docencia, gozarán de las facilidades que sean necesarias para
realizar sus funciones, entre las cuales se podrá incluir la licencia remunerada. Dichos dirigentes no podrán ser destituidos,
trasladados, suspendidos o desmejorados de sus condiciones de
trabajo en los cargos que desempeñen, desde el momento de
su elección o designación hasta noventa días después de haber
cesado un sus funciones, salvo que incurran en falta grave conforme al ordenamiento jurídico vigente” (subrayado añadido).
En lo que atañe al articulo citado supra merece resaltarse dos cosas:
la primera que el Capítulo II
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en el que se incardina se intitula “De la estabilidad”, de modo que, si se le atribuye al aludido título su significado
técnico, es fácil concluir que existe una negación del legislados de someter
al funcionario docente a un régimen de inamovilidad; y esto no sólo por la
concepción técnica del término -que no es poco decir-, sino además, como
se explicará más adelante, porque ello conduciría a crear una doble estabilidad que no tiene justificación alguna; y la segunda, que el legislador,
al hacer la salvedad de las fallas graves que están recogidas en el artículo
150 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, excluyó el fuero
sindical del régimen laboral común para someterlo a las especificidades del
régimen estatutario.
El denominado fuero sindical nace como un instituto del derecho colectivo del trabajo (inamovilidad); en cambio la estabilidad se incardina en el
derecho individual (Vid. Parra Aranguren. Fernando. La Estabilidad Laboral
y su Vigencia en una Economía Globalizad, Instituto Latinoamericano de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Caracas, 2006, pp. 159-184).
En efecto, la inamovilidad suspende temporalmente el poder rescisorio del
patrono para impedir que éste obstruya la labor sindical, tal como lo ilustra
el artículo primero del Convenio 98 de la Organización Internacional del
Trabajo, cuando indica que “los trabajadores deberán gozar de adecuada
protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la
libertad sindical en relación ion con su empleo”.
En la legislación comparada del trabajo, la justificación del fuero sindical radica en la inexistencia de la estabilidad absoluta. En nuestro ordena519
Carmen Zuleta de Merchán.
ANUARIO No 30 (2007)
miento la llamada estabilidad relativa, que ampara a todos los trabajadores
con más de tres (3) meses de servicio, tan solo limita el despido y lo permite
únicamente con base en las causas justificadas del artículo 102 de la Ley
Orgánica del Trabajo, y la inobservancia de la normativa de estabilidad bien
que mediante agotamiento del procedimiento de calificación posterior al
despido conlleve al reenganche del trabajador, el patrono puede en todo caso
liberarse del reenganche, aún no terminado el procedimiento de calificación
de despido, pagando la indemnización del artículo 125 de la Ley Orgánica
del Trabajo. Esto quiere decir que siempre subsiste el poder del patrono de
poner fin sin justa causa a la prestación del servicio, por lo que se comprende
que lo dispuesto en el artículo 449 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo sea una garantía que tutela contra el despido, el traslado o la desmejora
de las condiciones laborales del trabajador que goce del fuero, porque se
parte de la regla de que éste, como trabajador, tan sólo goza de una estabilidad relativa; es decir, de la posibilidad de solicitar la calificación del despido
que el patrono efectuara sin ajustar el despido a las causales previstas en el
artículo 102 de la Ley Orgánica de Trabajo.
En el ámbito funcionarial el supuesto jurídico es muy diferente: sí bien
con un objetivo distinto que no es menester reseñar aquí, el régimen estatutario de los funcionarios públicos impide a la Administración retirar a cualquier funcionario no sólo sin causa justificada, sino además sin subsumir su
acto en cualquiera de las causales de retiro que estipula la Ley del Estatuto
de la Función Pública, y, en nuestro caso, la Ley Orgánica de Educación y
el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. En efecto, de forma
general el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala
que los funcionarios públicos que ocupen cargos de carrera “gozarán de
estabilidad en el desempeño de sus cargos”, en consecuencia, sólo pueden
ser retirados del servicio por las causales contempladas en el artículo 78 de
la Ley del Estatuto de la Función Publica, régimen legal preservado por el
artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo.
El aludido artículo 78 de la Ley del Estatuto de la función Pública enumera cuales son los supuestos de procedencia del retiro de la administración
pública; a saber renuncia; la pérdida de la nacionalidad; la interdicción civil;
la jubilación; la invalidez; la reducción de persona autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, por el Consejo Legislativo o
por los Concejos Municipales, según el caso; la destitución, de conformidad
con los supuestos estatuidos en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la
función Pública; y cualquier otra causa prevista en la Ley. Como se evidencia, todo funcionario público que ejerza un cargo de carrera está sometido a
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Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Análisis de la Sentencia N° 555 de fecha 28 de marzo de 2007. Voto Salvado.
un régimen de estabilidad de modo que las causales de retiro están tipificadas en su estatuto legal, y sólo bajo esas causales es que la Administración
puede proceder a su retiro.
Lo mismo procede para los funcionarios docentes. El articulo 82 de la
Ley Orgánica de Educación garantiza “a los profesionales de la docencia
la estabilidad en el ejercido de sus funciones profesionales. Estos gozarán
del derecho a la permanencia en los cargos que desempeñen, con la jerarquía, categoría, remuneración, garantías económicas y sociales que les
correspondan de acuerdo con la ley”. Mientras que el articulo 83 de la Ley
Orgánica de Educación señala que “[n]ingún profesional de la docencia
podrá ser privado del desempeño de su cargo sino en virtud de decisión fundada en expediente instruido por la autoridad competente, de acuerdo con
lo dispuesto en esta Ley”. El artículo 118 de la Ley Orgánica de Educación
estipula cuáles son los casos que se considerar: faltas graves, y justifican
la sanción de la separación del cargo por un periodo de uno a tres años; la
reincidencia en la comisión de la falta grave genera la destitución y la inhabilitación del cargo.
Como se evidencia de lo expuesto, no existe razón para trasudar al
funcionarial los efectos jurídicos de la inamovilidad en el régimen laboral
común; pues, el régimen estatuario al que están sometidos los funcionarios
es un régimen más favorable al trabajador porque le impide a la Administración destituir, suspender trasladar o desmejorar en sus condiciones de
trabajo a cualquier funcionario, si no está fundamentado en una de las causales previamente estipuladas por la Ley. Por tanto, si no existe respecto
del común de los funcionarios la posibilidad del retiro discrecional, mal
puede establecerse a favor del fuero sindical de los funcionarios un régimen
especial de inamovilidad que no se justifica, porque aun sin el fuero esa
estabilidad existe.
El régimen de estabilidad del funcionario público asimila el fuero sindical. Esta ha sido la interpretación pacífica de nuestra jurisprudencia en
materia contenciosos administrativo Funcionarial, tal como se desprende del
fallo No 1744/2000 de 21 de diciembre de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el que se indicó, lo siguiente:
“En tal sentido, estima esta Corte en cuanto a las mencionadas
posiciones doctrinarias. Pronunciarse a favor de la aplicación
del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando no exista
disposición expresa en la normativa legal de Carrera Adminis521
Carmen Zuleta de Merchán.
ANUARIO No 30 (2007)
trativa (sea nacional, estadal, o municipal) de los derechos allí
consagrados, parece ser la postura más acertada. Es por ello
que el artículo 23 de la Ley de Carrera administrativa consagra
el derecho de sindicación de los funcionarios públicos, y aplicar la Ley Orgánica del Trabajo existiendo una Ley especial
que lo regula, no resulta ajustado a una sana lógica jurídica, y
mucho menos con la cada vez mayor y acertada –Según criterio de esta Corte- tendencia doctrinaria de mantener la especialidad de la materia y la aplicación de sus propias normas en
el derecho administrativo (...)”.
Finalmente, cabe resaltar que el criterio sostenido por la mayoría sentenciadora en el fallo disentido es de tal gravedad que, visto lo dispuesto en
el artículo 85 de la Ley Orgánica de Educación, en el momento exacto en
que el Inspector del Trabajo califique el desafuero invadirá las competencias del Ministro de Educación, porque e! análisis de ambos funcionarios,
aún basados en parámetros diferentes, es un juicio de valor que de forma
estricta recaen sobre los mismos hechos, atentando contra la prohibición
constitucional (articulo 49.7) de ser juzgado dos veces por los mismos hecho (non bis in idem).
Con base en lo expuesto es que, en criterio de quien disiente, el procedimiento en sede administrativa que preceptúa el artículo 453 de la Ley
Orgánica del Trabajo para despedir al trabajador que goce de fuero sindical
no tiene cabida en el ámbito funcionarial, porque el funcionario público,
debido que está sometido a un régimen estatutario, sólo puede ser destituido, trasladado, suspendido o desmejorado en sus condiciones laborales si
se cumplen las causales taxativamente estipuladas en la Ley Orgánica de
Educación, por lo que la Administración no cuenta con un poder rescisorio
irrestricto de la relación funcionarial que pueda incidir en la libertad sindical. Al ser ello, así, es criterio de quien suscribe que basta con seguir el procedimiento de destitución que preceptúa la Ley Orgánica de Educación para
destituir, trasladar, suspender o desmejorar en sus condiciones de trabajo a
un funcionario docente que realice actividad sindical; lo contrario es reconocer un privilegio para el funcionario con funciones sindicales consistente
en un doble fuero, lo cual no se justifica, en detrimento de lo dispuesto en el
artículo 21 constitucional
Queda así expresado el criterio de la Magistrada disidente.
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La Presidenta,
Luisa Estella Morales Lamuño
Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco Antonio
Carrasquero López
Marcos Tulio
Dugarte Padrón
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrada
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
Disidente
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
V.S. Exp: 06-1642
CZdeM/jlv
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Marzo/555-280307-06-1642.htm
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