Mesa N° 4: Políticas Económicas Venezolanas: sector fiscal

Mesa N° 4: Políticas Económicas Venezolanas: sector fiscal, monetario y cambiario
Econ. Adalberto Alvarado.
Estudiante: Rebeca Araujo.
Las políticas fiscales, monetarias y cambiarias representan las decisiones más
importantes de un gobierno en materia económica, y determinan en gran medida el
funcionamiento del sistema y las acciones de todos los agentes económicos, dando lugar
al tipo de régimen que dirige la vida diaria de los ciudadanos en cuestiones elementales
como los precios, la tasa de interés, el abastecimiento, el suministro de bienes y servicios
públicos, el tipo de cambio, los salarios, el nivel de empleo, la producción y crecimiento de
la economía, entre otros. Es por ello que, los estudiantes y estudiosos de la ciencia
económica deben tomar en cuenta los aspectos anteriores, para analizar la eficiencia y
nivel de bienestar que se pretende alcanzar en una sociedad con un sistema político
determinado.
En el caso venezolano, se evidencian rasgos macroeconómicos, que en principio
implica la existencia de una crisis, al menos a nivel de macro-precios: alta inflación
creciente, tasa de interés real negativa, elevado déficit presupuestario, permanencia de
cuatro tipos de cambio con brechas crecientes, escasez de bienes y mal funcionamiento
de muchos servicios públicos, lo que se traduce en un crecimiento negativo de la
economía. Esto podría llevar a preguntar si existe realmente tal crisis y, de ser así, qué
impacto tiene en términos de bienestar social, y del funcionamiento de la economía en
general. Cuáles son las señales e incentivos que están dando los encargados de hacer la
política económica (Policymaker) en nuestro país y en qué dirección apuntan las acciones
de los agentes económicos. De ser cierto que las políticas económicas que se vienen
tomando hasta ahora son erróneas, explicar por qué esto es así y qué alternativas hay y
cuáles de ellas son factibles de aplicar en Venezuela, tomando en cuenta las
especificidades propias de la economía venezolana, ampliamente conocida por su
tradición “monoproductora rentista”.
Para abordar estas múltiples cuestiones referentes al análisis de la política
económica llevada a cabo por el gobierno nacional, es ineludible identificar primero el tipo
de economía dentro de la cual se podría enmarcar a la venezolana, sin dejar de lado por
supuesto el hecho que constituye en sí mismo el petróleo, lo cual no es poco trascendente
y condiciona en buena medida cualquier tipo de análisis que se pretenda hacer sobre los
problemas actuales que nos aquejan como sociedad. Pero, en todo caso, se intentará por
ahora hacer un ejercicio conceptual, siguiendo aquel principio básico de microeconomía
que se aprende en los primeros cursos introductorios de la carrera: “Ceteris Paribus”.
Atendiendo a este tipo de análisis, el primer factor identificado es el tipo de cambio fijo, y
es, justamente a partir de este factor que se derivan todas las demás consideraciones, o
por lo menos las más relevantes para nuestro análisis. Una primera aproximación
conceptual sobre el tipo de cambio fijo, de acuerdo con Mankiw (2000), es que este
representa a un sistema en el cual, el banco central se compromete a comprar o vender la
moneda nacional a cambio de divisas a un precio determinado de antemano.
El segundo elemento que define nuestra economía es que se trata de una
economía pequeña, aquí entendemos por pequeña, no al tamaño en valor total de
nuestro producto interno bruto (PIB) o de las reservas internacionales, sino al volumen del
flujo de bienes y capital, el cual constituye una pequeña parte del mercado mundial, y por
lo tanto, sólo ejerce por sí misma una influencia poco significativa en el tipo de interés
mundial y los precios internacionales1.
Considerando ambas características, repasemos como funcionaria las políticas
fiscal y monetaria de acuerdo a la teoría macroeconómica, expuesta por Mankiw (2000).
En primer término se debe tener presente que con tipo de cambio fijo, la política
monetaria se dedica única y exclusivamente al objetivo de mantenerlo en el nivel
anunciado. Dicho de otro modo, la esencia de un sistema de tipos de cambio fijos es el
compromiso del banco central de permitir que la oferta monetaria se ajuste hasta
alcanzar el nivel que garantice la igualdad del tipo de cambio de equilibrio y del
anunciado.
La política fiscal.
Analicemos primero que ocurre con la política fiscal, tomando en cuenta que el
resultado de la combinación y la convivencia del sector público con el sector privado es lo
que conforma la economía de un país. Y por tanto el desempeño y productividad del
sector privado debe estar en concordancia con la búsqueda de bienestar, que se impulsa
desde el sector público. Si los hacedores de política económica deciden modificar el ciclo
económico, utilizando políticas fiscales, se espera que estas sean prudentes, ya que la
política fiscal impulsa un cambio deliberado de los niveles de gastos del gobierno, por la
vía de impuestos y de adquisición de préstamos o financiamiento para lograr los objetivos
1
Para profundizar la información sobre el tema, se sugiere consultar en “The atlas of Economic Complexity”
desarrollado por Hausmann, Hidalgo y otros. Dicho atlas identifica el peso económico que tiene cada nación
en el flujo de bienes y servicios en el mundo.
económicos nacionales, tales como: dinamizar la actividad económica, procurar un alto
nivel de empleo, crecimiento económico y equilibrio en la balanza de pagos.
Desde el punto de vista práctico, Según Mankiw (2000), si el gobierno estimula el
gasto interno incrementando las compras del Estado o bajando los impuestos. Esta
política incrementa la demanda agregada, presionando al alza sobre el tipo de cambio.
Pero como el banco central se compromete a intercambiar moneda extranjera por
moneda nacional al tipo de cambio fijo, el arbitraje responde rápidamente a la subida del
tipo de cambio vendiendo divisas al banco central, lo que provoca una expansión
monetaria automática. Una expansión fiscal con tipos de cambio fijos eleva la renta
agregada.
Concretamente en el caso venezolano, el Banco Central de Venezuela (BCV) en una
Carta dirigida a la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1999, afirma que: el
objetivo último de la política fiscal, es la maximización del bienestar social por la vía de la
estabilidad económica. A tales efectos, la determinación del nivel y estructura de los
ingresos y gastos públicos debe hacerse teniendo en cuenta la necesidad de propiciar y
fortalecer la actividad productiva, sujeto a la restricción que introduce el objetivo de
inflación y la capacidad de endeudamiento del Ejecutivo Nacional.
La economía venezolana ha enfrentado dificultades macroeconómicas ligadas a su
política fiscal. Desde mediados de los años setenta Venezuela ha sido afectada por un
proceso de inestabilidad macroeconómica que ha generado un fuerte impacto en el
ingreso per cápita de la población; incumpliendo con el objetivo último de la política fiscal,
la maximización del bienestar social por la vía de la estabilidad económica.
Los ajustes macroeconómicos que se han aplicado desde 1979 son el resultado de
fuertes desequilibrios fiscales. El análisis de la estrategia fiscal es interesante para
entender la volatilidad macroeconómica, pues es el resumen de su estrategia económica,
siendo el nivel del gasto público un indicador adecuado del nivel de intervención del
estado, dentro de la actividad económica.
Por otra parte, las economías manifiestan que su comportamiento no es estable;
muestran que no crece en forma suave, sino que está compuesta por ciclos económicos,
donde ocurren periodos de expansión del producto seguidos por caídas del mismo,
condición que ha permitido la utilización de la política fiscal como una herramienta para
esterilizar las fluctuaciones cíclicas a través de políticas activas o evitando su utilización
inapropiada. Al respecto Fontaine (1983) plantea que cuando el ciclo proviene de la
desinformación de los agentes económicos acerca de las circunstancias macroeconómicas,
la política anti cíclica puede jugar un rol positivo sólo si contribuye a reparar esta
deficiencia de información. Es decir, la política fiscal tiene como rol ser la política
“amortiguadora de los ciclos económicos” (según la teoría keynesiana); en prosperidad el
gobierno debe gastar menos y en recesión gastar más.
Sin embargo, el gobierno central ha ejecutado una política pro-cíclica; el ámbito
internacional está minado de fuertes distorsiones en el mercado petrolero y la política
fiscal no ha logrado contrarrestar estas distorsiones, sino que transmite y acentúa en la
economía interna este comportamiento aleatorio del mercado petrolero, “el efecto
derrame” (overshooting). Al aumentar vertiginosamente el precio del barril de petróleo, a
partir del año 2004, se incrementaron los ingresos del Estado vía renta petrolera, de esta
manera el ejecutivo nacional, en vez de mantener el presupuesto, acumulando los
excedentes de estos ingresos extraordinarios y promover el ahorro nacional, haciendo uso
del fondo de estabilización macroeconómica (FEM), precisamente concebido con el fin de
garantizar la estabilidad de los gastos del Estado, ante las fluctuaciones de los ingresos
ordinarios, decidió incorporarlos a la actividad económica del país, por medio de la
expansión del gasto público y las transferencias.
Una vez que pasa el “boom petrolero”, y toma lugar dicho comportamiento
variable del mercado de commodities, reflejado en la caída de los precios del crudo que
hemos vivido desde finales de 2014, la economía venezolana se ve forzada a recortes
presupuestarios, o en su defecto expansión insostenible del gasto, y el consecuente déficit
público, que irremediablemente implica el financiamiento mediante el aumento de la
deuda pública o por la vía de emisión de dinero que dispara la inflación.
La política fiscal en este caso, está diseñada para el control de los mercados, que
dependen de los recursos petroleros, concentrando el sistema de decisiones del Estado
venezolano y aumentando la dependencia del mercado interno sobre la influencia o
concesión del Estado.
La Deuda Pública puede utilizarse como un elemento para dinamizar la economía,
ya que si se dirige hacia la inversión se convierte en un incentivo de crecimiento de la
producción.
En base a un informe realizado sobre la sostenibilidad de la deuda pública del
Gobierno Central venezolano ante posibles escenarios de riesgo de origen externo para el
año 2014 (Alvarado, 2015)2, se llegó a las siguientes conclusiones:
El ratio deuda/PIB en los últimos diez años experimentó una rápida caída hasta el
2008, año a partir del cual registra un aumento sostenido hasta ubicarse entre 20 y 30%,
lo que conlleva a plantearse la sostenibilidad de la política fiscal en Venezuela dada la
evidencia estadística que muestra esa tendencia creciente en el nivel de deuda. En dicha
investigación se extrae el siguiente gráfico:
Deuda/PIB del Gobierno Central y Precio de la Cesta Venezolana 1996-2013
Desde el punto de vista teórico no existe un consenso único sobre cuál debe ser el
intervalo correcto en el que fluctúen los niveles de deuda, esto va a depender de las
características de cada economía y en particular de la estructura de ingresos fiscales que
estas tengan. En general para economías emergentes o en vías de desarrollo, dentro de
2
Informe realizado en el BCV, durante el periodo de pasantías profesionales ULA 2014-2015.
las cuales se puede considerar la venezolana, se tiene cierto grado de certeza, sobre un
valor crítico del ratio deuda/PIB de 25%.
Los indicadores de vulnerabilidad se dividen en dos tipos: los indicadores de
solvencia, que están referidos al análisis del pago de saldo de la deuda, donde Venezuela
tiene valores críticos según los resultados encontrados, mientras que en los indicadores de
liquidez la situación es un poco más favorable, debido a que estos evalúan el riesgo de
cumplir con los compromisos de pago de servicio de la deuda, lo cual se lleva a cabo
mediante flujos de caja.
En el caso concreto de la sostenibilidad de la deuda del gobierno central, se
aplicaron tres indicadores, considerando tres escenarios, a distintos tipos de cambio. El
primer indicador (6,30 Bs/$) no es concluyente, puesto que arroja resultados negativos,
los cuales vienen influenciados por el sesgo que supone las tasas de interés real tendencial
negativa. Los otros dos indicadores (tipo de cambio implícito y Paridad de Poder
Adquisitivo) si arrojan resultados de signo positivo, y en ambos casos, para todos los
escenarios indican que la deuda no es sostenible en el año 2014.
Tomando en cuenta todos estos indicadores, es importante también entender que
la política fiscal no funciona de manera aislada, sino que comparte con la política
monetaria y la cambiaría el objetivo de la estabilidad de los precios y del crecimiento
económico, por lo cual se requiere implementarlas estableciendo reglas activas o pasivas
claras, estables y confiables.
Política Monetaria.
Por otro lado, al analizar la política monetaria, rápidamente nos daremos cuenta
que esta, en condiciones normales, es ineficaz, tal como nos dice Mankiw (2000).
Supongamos que el banco central, que opera con tipo de cambio fijo, tratara de elevar la
oferta monetaria. La consecuencia inicial es un aumento de la base monetaria y por ende
de la cantidad de dinero en la economía, lo que reduce el tipo de cambio. Pero como el
banco central se ha comprometido a intercambiar moneda extranjera y moneda nacional
a un tipo de cambio fijo, el arbitraje responde rápidamente al descenso del tipo de cambio
vendiendo la moneda nacional al banco central, a cambio de moneda extranjera. Nótese
que como la oferta de divisas está restringida, para que se equilibre el mercado ocurre el
fenómeno que tales divisas se venden a un precio superior en el mercado (mercado
negro), dados los beneficios que supone esta operación para los arbitrajistas. El resultado
final es que una parte del aumento de la oferta monetaria regrese al banco central, y el
excedente, en caso de ser persistente, presione sobre el alza del precio de las divisas en el
mercado, haciendo estéril así la gestión normal de la política monetaria, es decir su efecto
sobre el crecimiento del producto es nulo.
Pero, ¿de qué depende el crecimiento de la oferta monetaria?
Cuando se establece el sistema de tipo de cambio fijo, el crecimiento de la oferta
monetaria va a depender exclusivamente de la cantidad que satisfaga el nivel óptimo
necesario de dinero en la economía (M2), al cual se intercambian divisas por moneda
nacional, que permita mantener tal control de cambio anunciado por el banco central.
Dicho de otro modo, la política monetaria se subordina al tipo cambiario.
Ahora bien, cuando las razones que dan lugar a tal crecimiento y control de la
oferta de dinero por parte de la autoridad monetaria, se alejan, por las circunstancias que
fueren, de su razón elemental de ser, anteriormente descrita, se produce aquello que muy
ciertamente presagiaba Vladimir I. Lenin cuando decía que la mejor forma de destruir el
sistema y la economía capitalista de mercado, es corromper la moneda, pues se generan
distorsiones tales, que, en palabras de John M. Keynes, conlleva a todas las fuerzas ocultas
de la ley económica a situarse del lado de la destrucción y lo hace de una manera que
nadie entre un millón es capaz de diagnosticar.
En efecto, según Álvarez (2015), ex ministro de Industrias Básicas y Minería, desde
el año 2010 el BCV ha venido financiando a Petróleos de Venezuela, S.A (Pdvsa). Las
estadísticas oficiales indican que hasta noviembre de 2014, el BCV habría transferido a la
estatal petrolera la cantidad de Bs. 664.000 millones, sin ver reflejado esto en un aumento
efectivo de la producción. Esta política de expansión monetaria, como predice la teoría
macroeconómica, lejos de estimular el crecimiento de la economía, ha venido generando
una presión alcista en el comportamiento del nivel de precios, una apreciación del tipo de
cambio real, y el agotamiento de las reservas internacionales, lo que inevitablemente ha
abierto una brecha creciente entre los tres tipos de cambio oficiales existentes, y más aún
con el tipo de cambio de mercado negro.
El BCV por su parte, en un intento de contener la persistente inflación, ha puesto
en práctica instrumentos de política monetaria para desacelerar la demanda y con ello
perseguir la estabilidad de precios, adoptando como primera medida incrementar el
encaje legal de manera progresiva, tal como lo señala Álvarez (2015); en el año 2013, este
registró un primer incremento de 17% a 19% y luego de 19% a 20% para luego subir de
nuevo en el 2014 de 20% a 21.5%. Pero esta decisión en sí misma poco puede neutralizar
la inflación, debe ser acompañada por el cese del desmesurado aumento de la base
monetaria, que entre octubre de 2013 y octubre del 2014 fue de 80%, sin la existencia de
un aumento significativo como contrapartida del nivel agregado de la producción, durante
el mismo período.
Una de las mayores causas de dicha emisión de dinero “inorgánico” es financiar
empresas públicas deficitarias; esta inyección de dinero sin respaldo, con la escasez
creciente, debilita el poder de compra del bolívar, en otrora fuerte, concibiendo la
inflación galopante que ahoga a la economía venezolana. Cifras oficiales señalan que la
causa principal de la acelerada inflación es el financiamiento a Pdvsa; la compañía
petrolera está obligada por el gobierno nacional a vender la mayor proporción de sus
divisas a una tasa de cambio oficial de 6,30 Bs/$. En consecuencia, la cantidad de bolívares
que recibe a esta tasa de cambio tan baja no le rinde para pagar una nómina de más de
140.000 trabajadores, cancelar a tiempo su deuda con proveedores y contratistas,
mantener al día sus obligaciones fiscales y finalmente transferir fondos a las misiones
sociales (Álvarez, 2015). Por estas razones, Pdvsa entrega pagares al tesoro nacional, que
luego éste intercambia por efectivo en el BCV, lo que intensifica el proceso de expansión
de liquidez monetaria, generando una espiral inflacionaria que impacta directamente
sobre el bolsillo del ciudadano.
Se desarrolla pues, una dinámica perversa en la cual el Estado se apropia de una
porción cada vez mayor del trabajo del venezolano, creando la base propicia para una
sociedad desigual y el empobrecimiento de las mayorías, toda vez que la inflación se
entiende como la forma más hábil y el impuesto más sutil para alimentar el
desproporcionado e irracional gasto del estado, que ha resultado en un alarmante déficit
entorno al 18% del PIB, lo que representa no solo un desbalance en las finanzas públicas
sino la quiebra de la economía nacional, aún con el mayor boom petrolero de la historia
del país.
Política Cambiaria.
La política cambiaria venezolana se caracteriza, particularmente por manejar tres
tipos de cambio dentro de un sistema cambiario fijo; dólar preferencial 6,30 Bs/$, dólar
Sicad (Sistema Complementario de Administración de Divisas) 13,50 Bs/$ y el dólar Simadi
(Sistema Marginal de Divisas) 199,99 Bs/$.
Claramente existe un enorme diferencial entre los tres tipos de cambio oficiales,
siendo síntoma esto de las fuertes distorsiones y del evidente subsidio cambiario que
representa mantener la tasa preferencial. El gobierno en efecto, migra de la tasa
preferencial a sicad y simadi para devaluar legal pero implícitamente la moneda, sin cargar
con todo el costo político que ello acarrea. De este modo, obedeciendo a lógicas de tipo
políticas e intereses distintos a los de la eficiencia económica, los arbitrajistas, sometidos a
los fuertes controles para comprar dólares a distintas tasa aprovechan la oportunidad de
obtener beneficios de este distorsionado mercado, ofreciendo divisas en el mercado
negro en un diferencial de más del 200%, en buena parte debido el aumento de la liquidez
monetaria anteriormente analizado.
Esto se puede observar de hecho, en primer término, en el aumento de los precios
de las importaciones sostenidas con sicad y con simadi, y la diferencia que existe con
respecto a los precios de aquellos bienes comprados a dólar preferencial (artificialmente
barato), generándose así un desbalance en el comportamiento del mercado y un factor
más que apuntala la presión inflacionaria. Y en segundo lugar, en la acción del Estado que
ataca con fuertes controles para abatir lo que ellos han denominado como “guerra
económica”, entendiendo por esta: el acaparamiento, la especulación, el contrabando o el
popular “bachaqueo”, lo cual no es más, que el resultado natural e inexorable por parte
de los agentes económicos, en este caso arbitrajistas, en reacción a las decisiones de
política cambiaria y políticas económicas en general.
***
Luego de observar y analizar el estatus de las políticas económicas del gobierno
venezolano, y la realidad que se ha propiciado a partir de estas, se podría estar en
condiciones de afirmar que, ciertamente si existe una crisis económica, y no solo se
evidencia a nivel de macro-precios, también está presente en la interacción de las
economías domésticas.
Esta situación es insostenible en el mediano plazo, y pudiese afirmarse que no
pocos, estarían de acuerdo en muchas de las posibles soluciones que están a la vista:
Reforma fiscal, que incluya reducción del gasto público mediante ajustes presupuestarios,
incremento de los ingresos del gobierno que cierren el desplazamiento positivo de la
brecha deficitaria. Reforma monetaria, que devuelvan la autonomía al BCV y unificación
del tipo de cambio, así como flexibilización progresiva de los controles impuestos a la
economía, entre otras que no son contempladas en este análisis. Sin embargo desde el
punto de vista del autor, la resolución a la problemática pasa más por un tema
institucional, de lograr sumar la voluntad política necesaria para llevar a cabo los
profundos cambios que se requieren en el diseño de las leyes, que permitan la efectiva
aplicación de justicia y sean la base para la implementación de un modelo económico
alternativo que supere el rentismo (Rent-seeking) imperante hasta ahora en Venezuela.
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