Control Fiscal Micro - Contraloría General de la República

Control Fiscal Micro
El control fiscal micro es la evaluación de la gestión fiscal de la administración pública y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, para generar
acciones de prevención y corrección en el manejo de los recursos públicos. Acciones que
derivarán en mayores beneficios para la ciudadanía, como ahorros en el gasto público o
eficiencia en la gestión pública.
Objetivos
Vigilancia y control oportunos y efectivos. Vigilar y controlar, oportuna y efectivamente, los
recursos públicos destinados al cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho.
Generación de confianza, promoción de la participación ciudadana y de la transparencia
en el manejo de los recursos públicos. Adelantar un control y vigilancia, generadores de
confianza, abiertos a la participación ciudadana y promotores de la transparencia y de las
mejores prácticas de desempeño en la gestión.
Fortalecimiento del apoyo técnico al Congreso de la República. La Contraloría como
organismo técnico debe brindar al Congreso información resultado del proceso auditor,
que no tenga carácter reservado (artículo 128 Ley 1474 de 2011 - Estatuto
Anticorrupción), para apoyar su labor de control político
El ejercicio del control fiscal micro se orienta a:
Evaluar entidades, políticas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés,
vistos como un sistema o como parte de él, los cuales poseen un conjunto
interrelacionado de recursos con la capacidad de crear, regular y producir bienes y/o
servicios en cumplimiento de los fines del Estado.
Esta forma de observar lo auditado permite establecer la relación entre el uso de los
recursos y el impacto que producen las entidades, políticas, planes, programas,
proyectos, procesos o temas de interés; evaluados en términos de eficacia, economía,
eficiencia, equidad y la valoración de los costos ambientales.
El Proceso Auditor
El macroproceso de Control Fiscal Micro, en la CGR, se adelanta a través de la Auditoría,
entendida como:
Proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las Normas de Auditoría
Generalmente aceptadas, los resultados de la gestión fiscal en términos de prestación de
servicios o provisión de bienes públicos para el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado, de manera que le permita a la CGR fundamentar sus opiniones y conceptos.
En la CGR, en el nivel central, hay siete (7) Contralorías Delegadas, ubicadas en Bogotá,
que vigilan los siguientes Sectores: medio Ambiente, Infraestructura Física y
Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, Social, Minas y Energía,
Agropecuario, Gestión Pública e Instituciones Financieras, Defensa, Justicia y Seguridad.
En el nivel desconcentrado, existen treinta y dos (32) Gerencias Departamentales
Colegiadas y una (1) Distrital en Bogotá, en cada una de las que a través de grupos de
Vigilancia Fiscal se ejerce el control fiscal a las entidades de los diferentes sectores.
Adicionalmente, por disposición de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011, también se
ejercerá control fiscal a hechos de impacto nacional a través de la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción y sus once Contralores Delegados
Intersectoriales y a los recursos públicos de la Nación administrados en forma
desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y sobre los
cuales la CGR ejerce control prevalente o concurrente a través de la gerencia
Departamental y Distrital colegiadas, en las que además del gerente Departamental tienen
asiento por lo menos dos Contralores Provinciales.
Estructura que facilita el desarrollo de auditorías por proyectos y/o programas que
abarcan una o más entidades de las que auditan las siete contralorías delegadas
sectoriales y además, se soporta el nivel desconcentrado en aras de fortalecer y ampliar
la cobertura en materia del examen de entidades del orden territorial que manejan
recursos del Sistema General de Participaciones, Regalías, los planes departamentales
de agua, las entidades territoriales que han suscrito programas de saneamiento fiscal y
financiero, actividades que por ley están bajo el control fiscal de la Contraloría General de
la República
La auditoría tiene en cuenta dos aspectos fundamentales sobre el deber ser de la función
administrativa del gestor fiscal.
•
El Gestor Fiscal debe mejorar la utilización y el rendimiento de recursos públicos.
•
Los funcionarios responsables de la gestión deben: adquirir y asignar los recursos
en forma económica, producir bienes y servicios en forma eficiente y lograr con
eficacia y efectividad el cumplimiento de sus objetivos.
Alcance del enfoque de la Auditoría
Para abordar el trabajo de Auditoría de la CGR se propone un enfoque basado en riesgos,
a partir del conocimiento del auditado, es decir, el auditor debe comprender y entender
sus asuntos misionales y el entorno en que operan, la naturaleza de sus operaciones, los
procesos, los mapas de riesgo, los métodos utilizados y su sistema de control, entre otros.
Otro punto de vista importante del enfoque de la auditoría de la CGR tiene que ver con la
evaluación de los riesgos, tanto el riesgo inherente al que las actividades de la entidad
están expuestas, como a los riesgos de control o de auditoría.
El enfoque de la auditoría de la CGR contempla el análisis de los riesgos, lo que implica
profundizar en la evaluación del Sistema de Control Interno, de manera que con base en
los resultados de su evaluación se identifiquen las áreas críticas de las entidades,
políticas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés a auditar y se
establezca adecuadamente el alcance de las pruebas de auditoría.
Resultados esperados de la auditoría
El ejercicio del Control Fiscal practicado por la Contraloría General de la República,
mediante la aplicación de la Guía de Auditoría, se orienta a la consecución de resultados
que permitan, establecer sí los recursos humanos, físicos, financieros y tecnologías de
información y comunicación puestos a disposición de un gestor fiscal, se manejaron de
forma eficiente, eficaz y económica y de manera transparente en cumplimiento de los
propósitos y de los planes y programas del auditado, y en cumplimiento de los fines
esenciales del Estado
Pasos del Proceso Auditor en la CGR
1.
Planeación estratégica
En el Plan Estratégico de la Contraloría General de la República 2010-2014 denominado
"Por un control fiscal oportuno y efectivo" se incluye como uno de los objetivos
corporativos la modernización de la estructura tecnológica de la CGR, acorde con la
política de Estado acerca de la Tecnología de Información y Comunicaciones (TIC´s), por
lo que la CGR promocionará y apoyará el uso de soluciones TIC como uno de los
mecanismos primordiales en la modernización del Estado.
En el marco de este proceso, se decidió firmar un convenio de cooperación técnica con la
Contraloría General de la República de Chile, con el propósito de hacer intercambio
tecnológico en procura de mejorar los procesos de control, abriéndose la posibilidad de la
donación del software que administra el proceso auditor en Chile denominado: Sistema
Integrado de Control de Auditorías (SICA).
La planeación estratégica y programación de auditorías consiste en la consolidación de la
información levantada desde las distintas contralorías delegadas sectoriales, Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción,gerencias departamentales y Distrital
Colegiada y lo definido como prioridades nacionales por la alta dirección, de tal manera
para alimentar el Plan General de Auditoría ( PGA)-, con todos aquellos entes o asuntos
a ser auditados para el siguiente período. Para esta planeación se deben considerar los
aspectos que se relacionan a continuación:
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Determinar Matriz de Importancia Relativa.
Determinar Matriz de Control
Determinar Matriz de Riesgo.
Ranking de entes o asuntos a auditar.
Determinar Matriz de Prioridades Nacionales
La planeación estratégica genera los insumos necesarios para la elaboración del Plan
General de Auditorías (PGA) y para la asignación de trabajo de auditoría, o memorando
de asignación de actividades.
El Plan General de Auditoría (PGA), es la programación que hace la CGR de las
entidades a las cuales se les va a realizar control fiscal en un periodo de tiempo, con el
objetivo de:
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•
Determinar los entes o asuntos a ser auditados por la CGR, de acuerdo con el
horizonte de planeación definido.
Identificar necesidades y asignar el talento humano y los recursos para
ejecutar eficientemente el proceso auditor de acuerdo a la disponibilidad de los
mismos.
Facilitar el seguimiento y control al desarrollo del proceso auditor.
La asignación de trabajo es el procedimiento mediante el cual, se designa al supervisor,
responsable de auditoría y equipo auditor, además el auditor mediante correo electrónico,
recibe el memorando de asignación de auditoría, que activa formalmente el inicio de la
auditoría.
Es posible que un auditor trabaje en diferentes asignaciones de trabajo e inclusive lo haga
para diferentes contralorías delegadas sectoriales e Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupción, sin crear confusiones o inconvenientes, pues el sistema lleva el
control de las horas asignadas y efectivamente trabajadas. Esto también permite que las
contralorías sectoriales compartan el recurso humano con las Unidad de Investigaciones
Especiales contra la Corrupción sin crear conflictos de tiempos.
2.
Fase de planeación
Esta fase se inicia con la notificación del memorando de asignación y comprende la
elaboración del cronograma de actividades para la misma, el análisis en detalle del ente o
asunto a auditar, la evaluación del control interno o de los mecanismos de control, la
determinación de los criterios técnicos de evaluación, alcance y estrategia de auditoría;
hasta la elaboración y aprobación del Plan de Trabajo y de los programas de Auditoría.
La Evaluación del C ontrol Interno, consiste en obtener suficiente comprensión de los
controles implementados por el auditado y la importancia de éstos para facilitar el logro de
los objetivos del ente a auditar. Este conocimiento implica que el equipo auditor deberá
realizar pruebas de recorrido para determinar si los factores de riego identificados en la
Planificación Estratégica, corresponden a los que efectivamente impactan la gestión de la
entidad o asunto a auditar, o si por el contrario se establecen otros factores de riesgo de
mayor o igual importancia que deban ser considerados en la evaluación que adelantara el
equipo auditor, y si los controles implementados por la entidad mitigan o no los riesgos.
Las pruebas de recorrido tienen como finalidad validar el entendimiento de los procesos y
transacciones representativas y confirmar que los controles identificados han sido puestos
en operación.
En esta etapa, el equipo auditor deberá evaluar si existen y se aplican los controles para
prevenir y/o detectar riesgos significativos que puedan afectar la ejecución de la gestión
del ente o asunto a auditar y el registro de las operaciones económicas, financieras,
sociales y ambientales en los estados contables.
3.
Fase de ejecución
La fase de ejecución es la parte central de la auditoría, en ella se practican todas las
pruebas y se utilizan todas las técnicas o procedimientos para encontrar las evidencias de
auditoría que sustentarán el informe.
Su contexto es el de satisfacer los objetivos establecidos en el memorando de asignación
de auditoría y desarrollar las tareas definidas en el plan de trabajo.
En esta fase, el equipo auditor ajusta y desarrolla los programas de auditoría para cada
línea y aplica pruebas mediante las diferentes técnicas de auditoría que conduzcan a
determinar los hallazgos.
El análisis está orientado a examinar de acuerdo con el alcance de la auditoría los
siguientes aspectos, entre otros:
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Obtención de los bienes y/o servicios que produce el auditado en términos de
calidad, cantidad, costo y oportunidad.
Evaluación de los riesgos de desvío de los recursos para la obtención de los
bienes y/o servicios.
Cumplimiento de la reglamentación que regula sus operaciones.
Razonabilidad de la información financiera.
Efectividad del sistema de control interno.
Fase de informe
4.
El informe de auditoría, es el documento final del proceso auditor, que sintetiza el
resultado del cumplimiento de los objetivos definidos en el memorando de asignación de
auditoría, en el plan de trabajo y el resultado de las pruebas adelantadas en la ejecución.
Los propósitos del informe son:
•
Registrar los resultados de la auditoría adelantada correspondientes al periodo
auditado.
•
Describir de manera precisa, clara y concisa los hallazgos determinados durante el
proceso auditor.
•
Comunicar e informar públicamente la opinión sobre la razonabilidad de los
estados financieros y/o el concepto sobre la gestión y resultados obtenidos por el
auditado
•
Comunicar sobre el Fenecimiento o no de la cuenta rendida por los responsables
del erario.
•
Apoyar el control político que ejerce el Congreso de la República
Conceptos Básicos del Proceso de Control Fiscal Micro
Evaluación del Sistema de Control Interno (SCI)
El Contralor General de la República tiene entre otras, la atribución constitucional de
“conceptuar sobre la calidad y eficiencia del Control Fiscal Interno de las entidades y
organismos del Estado”. En desarrollo de esta atribución, se realiza el análisis de los
sistemas de control existentes en las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de
determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si
son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. El Contralor General de la
República reglamentará los métodos y procedimientos para hacerlo.
Hallazgos de Auditoría
Hecho relevante que se constituye en resultado determinante en la evaluación específica
de un asunto en particular. Toda situación que haga ineficaz, ineficiente, inequitativa,
antieconómica o insostenible ambientalmente, la actuación del sujeto de control, o que
viole la normatividad legal y reglamentaria.
Se refiere a deficiencias o debilidades encontradas durante el proceso auditor.
Para el control fiscal, todos aquellos hechos o situaciones irregulares son hallazgos
administrativos que requieren acciones por parte de las entidades para que las
situaciones planteadas no se vuelvan a presentar.
Durante el desarrollo del ejercicio de auditoría, es importante resaltar la necesidad de una
comunicación oportuna entre el equipo auditor y la administración, de tal manera que esta
última cuente con el tiempo suficiente para soportar sus explicaciones sobre los hallazgos.
Algunos de estos hallazgos presentan connotaciones fiscales, disciplinarias, penales y/o
otras incidencias por: detrimentos del erario, evidencia de que los servidores públicos o
particulares que transitoriamente ejerzan funciones públicas han incurrido en algunas
conductas que la legislación tipifica como disciplinarias o por la ocurrencia de un hecho
posiblemente constitutivo de delito.
De acuerdo con las connotaciones del hallazgo, las instancias competentes asumen su
conocimiento para iniciar las acciones correspondientes.
Plan de Mejoramiento
Conjunto de acciones que ha decidido adelantar un sujeto de control fiscal, tendientes a
corregir y subsanar los hallazgos que hayan sido identificados en ejercicio de la Auditoría,
con el fin de adecuar la gestión fiscal a los principios de economía, eficiencia, eficacia,
equidad o a mitigar el impacto ambiental.
El plan de mejoramiento se origina como respuesta del sujeto de control a los hallazgos
detectados, validados y dados a conocer en forma oportuna a la administración durante el
proceso auditor.
Función de Advertencia
La Constitución Política de Colombia en su artículo 113 establece que además de la
ramas de poder público, existen otros órganos que la integran los cuales son autónomos e
independientes para cumplir las demás funciones del Estado.
Estos órganos tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines.
De otra parte el artículo 117 preceptúa que el Ministerio Publico y la Contraloría General
de la República son órganos de control, precisando en el artículo 118 que “La Contraloría
General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultados de la administración”
Igualmente la Carta Política, desarrolla en los artículos 267 y 268 todo lo referente al
control fiscal precisando que es una función pública ejercida por la Contraloría General de
la República, la cual vigila la gestión de la administración y de los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes de la nación.
Dicho control se ejerce de forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos,
sistemas y principios que establezca la ley.
El Decreto 267 del 2000, el cual organiza el funcionamiento de la Contraloría General de
la República, establece su estructura orgánica y fija funciones de sus dependencias en su
artículo 5, numeral 7, precisa la función de “Advertir sobre operaciones o procesos en
ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el
control posterior sobre los hechos así identificados.”
De otra parte, la ley 1474 del 2011, Estatuto Anticorrupción, en su artículo 127 determinó
lo referente a la verificación de los beneficios del control fiscal y para ello, determinó que
la Auditoria General de la República, constatará la medición efectuada por las contralorías
de los beneficios generados por el ejercicio de su función, para lo cual tendrán en cuenta
que se trate de acciones evidenciadas debidamente comprobadas, que correspondan al
seguimiento de acciones establecidas en planes de mejoramiento o que sean producto de
observaciones, hallazgos, pronunciamientos o advertencias efectuadas por la Contraloría,
que sean cuantificables o calificables y que exista una relación directa entre la acción de
mejoramiento y el beneficio.
Mediante Circular 005 del 21 de Junio del 2007, se determino lo referente a la función de
advertencia, reiterando los parámetros jurídicos y los lineamientos para su operatividad y
adopción.
La función de advertencia, es una función legal conferida a la Contraloría General de la
República, en el cual se le informa al gestor público responsable, que en ejercicio de la
vigilancia y control fiscal, de manera preventiva en tiempo real se han identificados
técnicamente hechos en operaciones o procesos en ejecución de la gestión
administrativa, que puede originar riesgos graves de detrimento o menoscabo de recursos
públicos.
Son competentes para la emisión, el Contralor General de la República, en aquellos casos
que por su relevancia o impacto social así lo requieran; los Contralores Delegados para la
vigilancia fiscal sectorial, los Gerente Departamentales que estime la procedencia en la
emisión previa coordinación con el Contralor Delgado Sectorial respectivo. En todo caso,
previa información al Contralor General o al Vice contralor.
Finalmente, cabe anotar que las actuaciones de la función de advertencia son registradas
como beneficios del control fiscal, aspecto este que ha sido considerado en el Estatuto
Anticorrupción Ley 1474 del 2011, al contemplarlo como uno de los competentes para su
cuantificación.
Beneficios del Control Fiscal
“El reporte de beneficios del control fiscal es una forma de medir el impacto del proceso
auditor que desarrolla la Contraloría General de la República (CGR); por lo tanto se
deberá cuantificar o cualificar el valor agregado generado por el ejercicio del control fiscal,
bien se trate de acciones evidenciadas, que correspondan al seguimiento de acciones
establecidas en planes de mejoramiento o que sean producto de observaciones,
hallazgos, pronunciamientos o advertencias efectuados por la CGR y que exista una
relación directa entre la acción de mejoramiento y el beneficio.”
Estatuto Anticorrupción (Artículo 127, Verificación de los Beneficios del Control Fiscal)
El Congreso de la República aprobó en julio de 2011 la Ley 1474 “por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de
actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, conocida como
Estatuto Anticorrupción y establece medidas especiales para el fortalecimiento del
ejercicio de la función de control fiscal territorial:
a) Medición permanente de los resultados e impactos producidos por el ejercicio de
la función de control fiscal;
b) Énfasis en el alcance preventivo de la función fiscalizadora y su concreción en el
fortalecimiento de los sistemas de control interno y en la formulación y ejecución
de planes de mejoramiento por parte de los sujetos vigilados;
Dicha ley establece en el artículo 127, cinco criterios a partir de los cuales debe los
beneficios del control fiscal: observaciones, hallazgos, planes de mejoramiento, funciones
de advertencia y pronunciamientos.
En el marco de este nuevo enfoque de los beneficios del control fiscal, la CGRrevisó el
manual existente de los beneficios del Control Fiscal, de tal forma que esté acorde tanto
con la Ley 1474 de 2011, como con los criterios establecidos por la Auditoría General de
la República (AGR) para los fines de certificación de los beneficios.
Proceso Administrativo Sancionatorio
La Ley 42 de 1993 faculta a las Contralorías para adelantar procesos administrativos
sancionatorios e imponer multas o amonestaciones, en contra de servidores públicos y
particulares que administren, manejen o inviertan fondos, bienes o recursos públicos,
cuando consideren que con base en la vigilancia fiscal, estos han obrado contrariando los
principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad y la valoración de los costos
ambientales; así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten
las contralorías.
El artículo 101 de la ley contempla como causales para el inicio de un proceso
administrativo sancionatorio e imposición de multa de hasta cinco (5) meses de salario,
las siguientes:
•
No comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías.
•
No rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad
establecidos por ellas.
•
Incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e
informes
•
Entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las
contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas
•
No aseguren los fondos, valores o bienes bajo su responsabilidad o no lo hicieren
oportunamente o en la cuantía requerida
•
No adelanten acciones para subsanar las deficiencias señaladas por las
contralorías
No cumplan las demás obligaciones fiscales
•