Apuntes para fortalecer la agenda gubernamental en

El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010
"El Fortalecimiento del Alto Gobierno para el Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas"
Caracas, 2010
Apuntes para fortalecer la agenda gubernamental en transparencia:
una aproximación al caso mexicano
Victor S. Peña Mancillas
______________________________
Mención Honorífica
Apartándose del “caso de éxito” como paradigma de aprendizaje, Goodin (2003:53) establece
que “Lo que exige explicación no es lo correcto, sino los casos que se apartan de ese ideal…lo que
resulta notable es lo que explican: no los resultados correctos, sino los malos; no la consecución
perfecta de nuestro objetivo, sino nuestros fracasos”.
Un caso de éxito, sin duda, es útil: comunica el buen término del trabajo de un equipo y,
buscando replicar ese triunfo, inspira en otros un reenfoque de los esfuerzos propios. Desde la
perspectiva de Goodin, fortalecer es acercarse a la experiencia desde una perspectiva crítica,
indagar en aquello que salió mal, aquello que se desvió del objetivo esperado. Esto, sin duda,
requiere de espíritu crítico y madurez suficiente de todas las partes involucradas.
Cerca de cumplirse una década de que el tema de la transparencia se inserta en el discurso y
en las políticas públicas de los niveles nacional y subancionales (estado y municipios) de México,
no se perciben ni se detectan las bondades que, se creía, la transparencia traería consigo. Esta
aseveración, por supuesto, requiere ser matizada: no todo el trabajo y esfuerzo realizado, ni todo el
dinero invertido, se han perdido. El enfoque propuesto, se insiste, requiere enfatizar las ausencias y
carencias y aprender de ellas.
A través de la reconstrucción descriptiva del recorrido constitucional que ha tenido la
transparencia en México como reflejo de la agenda de gobierno, este escrito da cuenta de cómo la
participación e involucramiento ciudadano debe ser factor para el fortalecimiento del diseño,
conducción y evaluación de la transparencia como política pública. Al mismo tiempo, empleando la
aproximación propuesta por Goodin, se encuentra que los acuerdos cupulares, como mecanismos de
formación de la agenda gubernamental en el tema que nos ocupa, han incidido negativamente en el
modelo organizacional vigente a nivel subnacional en México.
1. A manera de introducción: Adentrándonos en la experiencia mexicana
“La familia de mi esposa es de Querétaro y no es tema la desaparición de la Comisión de
Transparencia, eso nos debiera preocupar”. Esta frase pertenece al académico y periodista
especializado en temas de transparencia, Miguel Treviño de Hoyos. La pronunció en el marco del
seminario “Transparencia en riesgo?: Un debate nacional”, organizado por el InfoDF 1, el Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM 2 y el CIDE3, el 22 de abril de 2008 en la Ciudad de
México, como parte de lo que fuera la defensa sostenida por diversas instancias públicas para evitar
una reforma constitucional local en Querétaro en virtud de la cual la CEIG 4 dejaría de existir para
ser absorbida por la Comisión de Derechos Humanos 5.
Lo sucedido en 2008 en Querétaro es emblemático pues las manos que impulsaron el tema,
son las mismas que buscaron transformarlo: las de Marco Antonio León Hernández. Siendo
diputado local, fue él quien presenta la primera iniciativa en ese estado para legislar sobre
transparencia; dos legislaturas después, siendo otra vez diputado local, es quien presenta la
iniciativa de reforma que desaparecería a la Comisión de Transparencia. Una misma persona: dos
posturas antagónicas en menos de 10 años. En entrevista, pregunto a León Hernández cuando aún
1
Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal
Universidad Nacional Autónoma de México
3
Centro de Investigación y Docencia Económicas
4
Comisión Estatal para la Información Gubernamental del Estado de Querétaro
5
La versión estenográfica puede consultarse en
http://www.infodf.org.mx/iaipdf/extra/2008/transp_riesgo/ver_esteno_seminario_transparencia_en_riesgo.pd f
2
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era diputado y estaba por resolverse el tema ante la Suprema Corte de Justicia cuál o cuáles fueron
las razones que lo motivan. Responde: “Ni en el país, ni en Querétaro lo hemos logrado [que la
transparencia sea efectiva] por dos cosas fundamentalmente: la primera de ellas es que las leyes
fueron tan jóvenes que fueron superadas pronto… pero además las Comisiones no funcionan” (en
entrevista).
Desde que comienzan a constituirse organismos garantes de la transparencia como
mecanismos preferidos a nivel nacional y subnacional para implantar la transparencia como política
pública -después del año 2000- no sólo en Querétaro sino en muchos otros estados de la República,
su desarrollo ha sido acompañado con múltiples episodios críticos cuya incidencia debilita el
desempeño, la funcionalidad y la legitimidad de la política pública relativa a la transparencia.
Si a la transparencia se le considera como uno de los factores que incide en la calidad de la
democracia ¿cómo podríamos articular argumento alguno que justifique una aparente indiferencia
ciudadana ante las reincidentes y, en ocasiones, permanentes crisis en los organismos garantes de la
transparencia?
Como se verá más adelante, a los largo de la última década, la agenda gubernamental ha
privilegiado el centralismo nacional contra la descentralización que robustecería la instrumentación
de la política pública de manera más cercana a la población: en el orden municipal. Por ejemplo, en
virtud de la Tesis P./J. 57/2008 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se
desincentivó la creación de Consejos Ciudadanos Municipales como hasta entonces había estado
funcionando; la adición constitucional al artículo sextos –última de las etapas descritas en el
presente trabajo- limita una de las principales virtudes del federalismo que, en México, podría y
debiera vivirse: la capacidad de innovación legislativa y la adecuación, dentro del orden estatal, de
la propia ley.
Sostenemos –y, de aquí la aproximación empleando la recomendación de Goodin- que no se
perciben ni pueden identificarse las bondades de la transparencia en la vida del mexicano. La
pregunta, en particular es: ¿hay algún impacto positivo en la vida de la gente? Veamos tres
instrumentos:
• Encuesta sobre gobernabilidad y desarrollo empresarial.- Realizado en 2002 y en 2005 por
el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, A.C. (CEESP) por encargo de la Secretaría
de la Función Pública, tiene por objeto conocer el impacto de la corrupción en el desarrollo
empresarial y la gobernabilidad democrática; contempla un apartado estatal.
• Índice nacional de corrupción y buen gobierno.- Transparencia Internacional, capítulo
México ha realizado este estudio en los años 2001, 2003, 2005 y 2007 sobre 35 trámites (en esta
última ocasión) para los estados de la república mexicana.
• Índice de transparencia de la información fiscal de las entidades federativas.- Desarrollado
por aregional.com para del 2002 al 2005. En cada año varía el objetivo.
No es posible encontrar una relación entre los esfuerzos en materia de transparencia
desarrollados a nivel federal o subnacional y la disminución de la corrupción, el aumento de la
propia transparencia.
No existen, o de ser el caso no hay conocimiento público, esfuerzos de parte de los
organismos garantes de la transparencia por referenciar o alinear su trabajo a impactar a cualquiera
de estas mediciones. Y podrá decirse que impactar en estos o cualesquier otro instrumento no es lo
que sus respectivas leyes les piden.
¿Por qué sucede esto?
La manera más sencilla de explicar esto es que no existe una relación entre lo que se mide en
cualquiera de los tres instrumentos enlistados (o algún otro que pueda ubicarse) y los organismos.
Estos, puede argumentarse, lejos de buscar inhibir la corrupción se centran en la promoción del
acceso a la información como derecho, en la presentación de solicitudes y en dirimir –en el mejor
de los casos- controversias cuando la información solicitada es negada. El inhibir la corrupción es
algo que queda lejos del alcance del esfuerzo que puede hacerse: Rodolfo Vega Hernández,
comisionado del estado del Querétaro, lo dice de esta manera: “Nosotros no podemos garantizar la
transparencia aunque trabajamos para que haya transparencia: que la información se dé a través del
recurso, promoviendo que la gente busque información, que la gente se entere” (en entrevista).
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Para quien o quienes consideran sí debe existir relación entre el trabajo de los OEAIP y los
beneficios esperados de la transparencia, lo limitado de los resultados obtenidos se explica en al
menos una de las siguientes cuatro categorías: 1) la procesal-cultural; 2) la de los recursos
limitados; 3) la de “gente buena atrapada en sistemas malos” 6 (con la variante de “malas personas
en malos sistemas”) y, finalmente, 4) la de debilidad organizacional (“institutos o comisiones sin
dientes”, como se le ha dicho).
La explicación procesal-cultural refiere una larga sucesión de pasos o aproximaciones
sucesivas indispensables, para que la transparencia se integre como un aspecto de la vida: en los
servidores públicos, ésta asimilación se verá reflejada en la forma de trabajar al estar cada vez más
conscientes de que lo que hagan o dejen de hacer será conocido; para la sociedad, el cambio cultural
se verá reflejado en un crecimiento constante en el interés por conocer y en la acción de preguntar.
Estos cambios son culturales, se subraya, y llevan su tiempo; ¿cuánto? habrá quien hable de
cinco, diez, quince años; algunos más hablarán de una o dos generaciones. Pero, la verdad, nadie lo
sabe. Y no se trata de que debiera haber una fecha de cuándo este cambio se presentará. La
vulnerabilidad de esta explicación se centra, sin embargo, en que no hay un soporte medianamente
confiable para el tiempo señalado, un programa o algo similar: nada supera la mera especulación.
En la segunda categoría, el bajo impacto es justificado por el factor económico: cómo se
quiere un cambio en la realidad cuando los órganos garantes son de las instancias autónomas que
menos dinero disponen para trabajar. Esta explicación se basa en el razonamiento “a mayor dinero,
mayor impacto” lo cual no es cierto. Además privilegia el criterio de insumos para el trabajo y no el
producto o impacto obtenido.
Como nota adicional, dada la característica de la autonomía, tal y como se verá en el apartado
de la autonomía, la manera en que el recurso es ejercido en los entes garantes es, por regla general,
discrecional y poco transparente.
En “buenas personas en malos sistemas” agrupo toda aquella explicación que considere que
dentro de las Comisiones e Institutos se encuentran personas pro-transparencia que luchan contra
los que trabajan en la administración pública y que son pro-opacidad y, como los primeros son
menos que los segundos, hay poco avance; la variante, “malas personas en malos sistemas”
consideraría que sencillamente no hay, en el sector público, personas pro-transparencia.
Aún cuando comparto la importancia de la persona, este argumento olvidaría que el sistema,
que también podría llamársele contexto, institución u organismos. Estos aspectos funcionan tanto
como un inhibidor y, al mismo tiempo, como catalizador y modelador de acciones, actitudes y
aptitudes.
Finalmente, la de debilidad organizacional (“institutos o comisiones sin dientes”) ha sido el
argumento que mayor trascendencia ha conseguido: la adición al sexto constitucional en el aspecto
de la incorporación de sanciones así lo siguiere. Sin embargo, habrá que considerar alguno de los
principios dentro del diseño orgánico-institucional que refiere que “Las penas más severas pueden
disuadir a los cumplidores espontáneos de la idea de ingresar a determinado campo de actividad (es
decir, pueden reducir el perfil idealista de esa ocupación), mientras que las recompensas altas
pueden atraer a agentes de mentalidad egocéntrica que previamente podrían haberla considerado un
terreno inadecuado para ellos” (Pettit; 2003:101).
Y agrega que “ya sean recompensas o penas, las sanciones deberían ser cuantitativa y
cualitativamente tales que eviten crear condiciones como las siguientes: 1. Las sanciones enciendan
una luz de alerta para los agentes, presentándoles su situación existente de cumplimiento como
egocéntricamente insatisfactorio. 2. Las sanciones eliminan o vuelven marginales los pensamientos
no egocéntricos; concentran la atención de los agentes en cuestiones más orientadas al interés
egoísta. 3. Las sanciones convierten en menos atractivos los pensamientos no egocéntricos, al
sugerir a los agentes que los demás, en especial otras personas que detentan autoridad, tienen un
mal concepto de ellos o no confían en ellos. 4. Las sanciones dirigen la atención de los agentes
hacia posibilidades de no cumplimiento que previamente podrían no habérseles ocurrido nunca. 5.
Las sanciones sugieren a determinados agentes que otros no han estado cumpliendo con su parte, y
que ellos están llevando la carga del cumplimento sin el apoyo de los demás. 6. Las sanciones
6
Esta expresión, aquí utilizada, es empleada por Luis F. Aguilar Villarreal (2006:181).
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tienen efectos selectivos que desalientan a aquellos que tienden a ser naturalmente más cumplidores
o que atraen hacia el área pertinente a aquellos que están menos naturalmente inclinados a cumplir”
(Pettit; 2003:109-110).
Que “tengan dientes los institutos”, parece no resolver la problemática planteada. El ahora ex
presidente del Instituto de Transparencia de Jalisco, Augusto Valencia López, lo expresó de esta
manera: “En Jalisco, si se incumple con la resolución del Consejo se cae en una figura delictiva que
es el de abuso de la autoridad. Pareciera un inhibidor importante para que se cumplan las
resoluciones, pero en la práctica lo que sucede es que se incumplen las resoluciones, se presentan
las denuncias penales y la Procuraduría no hace su trabajo… [cita un ejemplo] comenzamos los
trabajos del Instituto con las resistencias del gobernador en turno [Francisco Ramírez Acuña] por
cumplir con una resolución que derivó en una denuncia penal… hubo juicios de nulidad, hubo
denuncia penal y operó toda la maquinaria del Estado para solventar estos asuntos… movió
[Ramírez Acuña] a la Procuraduría para que se archivara su expediente de manera definitiva y de
manera irregular y obligó a que los magistrados del Tribunal Administrativo cometieran un delito
resolviendo, también, de manera definitiva un asunto que no les correspondía. A los magistrados les
presentamos una solicitud de juicio político para también aparejarlos de denuncia penales pero,
bueno, todo el cochinero se lavó ¿verdad?” (en entrevista).
Se presenta, ahora, la reconstrucción de la evolución constitucional de la transparencia como
reflejo de la agenda gubernamental. Lo haremos considerando de manera implícita los aportes
explicativos en la conformación de la agenda de la “red de cuestiones” (issue network) y el
“subsistema de políticas” (policy subsystems), cuya explicación se amplía en este mismo trabajo.
2. La constitucionalización de la transparencia en México
“La subordinación de la ley a los principios constitucionales equivale a introducir una
dimensión sustancial no sólo en las condiciones de validez de las normas, sino también en la
naturaleza de la democracia” (Ferrajoli, 2003:19). Por esto, la integración de la transparencia al
orden constitucional reviste especial importancia.
2.1 Primera etapa: La base que no era
La base normativa se encuentra en el artículo sexto 7. Entender su contenido supera la mera
trascripción pues ha sido objeto de, al menos, tres interpretaciones de parte de la SCJN y una
adición, esto último en 2007. Entenderlo, entonces, precisa de un análisis descriptivo de su
evolución.
Hasta antes de 1977, el artículo sexto sólo era garantía de la denominada “libertad de
expresión” pues establecía que la manifestación de ideas no podía ser objeto –salvo en casos de
ataque a la moral, los derechos de terceros, se provocara algún delito o se perturbara el orden
público- de alguna inquisición de orden judicial o administrativa. El texto original en la
Constitución de 1917 no era diferente al del sexto de la Constitución de 1857 y, en esencia,
mantenía la línea identificada desde la constitución de Apatzingán de 1814 (artículo 40) y de las
Bases Orgánicas de la República Mexicana, promulgadas en 1843 (artículo noveno).
En diciembre de 1977 se publican en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas y
adiciones a los artículos 6, 41, 51 a 55, 60, 61, 65, 70, 73, 76, 93, 97 y 115. En su conjunto, y desde
entonces, estas reformas y adiciones fueron “otro intento, el más reciente hasta ahora, para poner en
concordancia nuestra práctica consuetudinaria con la democracia electoral que postula la
Constitución” (Tena; 1994:603) y, entendidas por su naturaleza, como “destinada a la materia
política, entendiendo este último vocablo en la acepción restringida del tema electoral” (Tena;
1994:xxi).
En el caso particular, al artículo sexto se le adicionan las últimas diez palabras para quedar
como sigue:
Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún
7
A pesar de que en algunas lecturas relacionadas con la materia se ubican los artículos séptimo y octavo como
relacionados, el análisis se centra en el primero mencionado.
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delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos
por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado
Este precepto, tal cual en su redacción posterior a la Reforma Política de 1977 –y hasta una
nueva adición en 2007-, fue señalada como base constitucional de lo que se conoce ahora como el
acceso a la información pública o la transparencia. Como se verá en los siguientes párrafos, sin
embargo, esta posición no está exenta de críticas.
Ignacio Burgoa, por ejemplo, al estudiar lo conducente, trascribe la iniciativa que motivó la
Reforma Política de 1977 en los siguientes términos: “El carácter de interés público que en la
iniciativa se reconoce a los partidos políticos, hace necesario conferir al Estado la obligación de
asegurar las condiciones para su desarrollo, y de propiciar y suministrar el mínimo de elementos
que estos requieren para su acción destinada a recabar la adhesión ciudadana… siendo los partidos
entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus
ideas en los medios de comunicación social se traducirá en el mayor respeto al pluralismo
ideológico y cobrará plenitud la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información”
(Burgoa; 2003:673). Desde esta versión, el agregado constitucional pretendía defender el interés de
los partidos, no de los ciudadanos como pretendió verse posteriormente.
Lo anterior coincide con la interpretación que hiciere la SCJN, en su octava época, a través
de la tesis 2a. I/928, donde se identifican las tres características que tendría el sentido del artículo
sexto constitucional: La primera, que el derecho a la información es una garantía social, correlativa
a la libertad de expresión que consiste en que el Estado permita el que, a través de los diversos
medios de comunicación, se manifieste de manera regular la diversidad de opiniones de los partidos
políticos; la segunda, que la definición precisa del derecho a la información queda a la legislación
secundaria; y, la tercera, que no se pretendió establecer una garantía individual.
Cuatro años después, la SCJN sustentó la tesis P. LXXXIX/969, a través del cual se establece
que el derecho consagrado se encuentra estrechamente vinculado con el derecho a conocer la
verdad, y exige que las autoridades se abstengan de dar a la comunidad información manipulada,
incompleta o falsa, so pena de incurrir en violación grave a las garantías individuales.
Más adelante, al resolver el precedente que dio lugar a la tesis P.LX/2000 10, se estableció que
el derecho a la información obliga al Estado no solamente a informar sino a asegurar que todo
individuo sea enterado de algún suceso de carácter público y de interés general. En términos de la
Corte, ese derecho fundamental se traduce en una obligación que corre a cargo de las personas
físicas y morales, sean estas últimas privadas, oficiales o de cualquier otra índole.
Puede decirse que son las interpretaciones de la SCJN de los años 1996 y 2000 –sobretodo
esta última-, las que motivan que el artículo sexto sea considerado base constitucional de la
transparencia. Todavía en los primeros años de esta década, dada la situación naciente en cuanto a
la comprensión de la naturaleza de la transparencia, pueden localizarse algunos textos que también
refieren a los artículos séptimo 11 y octavo12 constitucional como base complementaria en la
materia13. En honor a la verdad, no es sino hasta 2007, y en virtud de la adición que se estudia en el
8
Semanario Judicial de la Federación; Octava Época; Segunda Sala; X, Agosto de 1992 Página: 44;Tesis: 2a. I/92
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Página 513, del tomo III; Junio de 1996; Tesis P. LXXXIX/96,
10
Publicada en la página 74 del tomo XI, abril de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
11
En lo conducente el artículo dice “Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquiera materia.
Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la
libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún
caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito”.
12
El artículo octavo dice: “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre
que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese
derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya
dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario”.
13
Esto puede entender pues, seminalmente, se consideró al derecho de acceso a la información como una extensión de las
libertades de opinión y expresión (en virtud de las cuales puede buscarse, recibirse y difundir información e ideas) según
se establece en diversos instrumentos internacionales: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de diciembre
de 1948 (artículo 19); La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto San José de Costa Rica, noviembre de
1969 (artículo 13) y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, marzo de 1976 (artículo 19), como
ejemplos.
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siguiente sub-apartado, que se clarifica dónde se ubica la piedra angular constitucional y comienza a
cobrarse un sentido de unidad14.
Destáquese, sin embargo, que hasta este momento la transparencia como ahora se entiende,
tenía como base una serie de interpretaciones de la SCJN, no hay un involucramiento ciudadano
más allá del estrictamente necesario para iniciar procedimientos jurisdiccionales ni hay una agenda
de gobiernos respecto del tema.
2.2 Segunda etapa. En la transparencia de la agenda: Los ciudadanos presentes a nivel
federal, ausentes en los niveles subnacionales
Tomando el año de 1977 como referencia, tal y como se hace en la mayoría de los textos,
debe considerarse que en 25 años, poco sucedió: “Hubo que esperar hasta el 30 de abril de 2002
para que el panorama comenzara a cambiar. En ese fecha, el Congreso aprobó por unanimidad la
nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG)
… misma que fue publicada en el Diario Oficial el 11 de junio del mismo año” (López-Ayllon;
2004:2).
De 1977 al 2002, en su estudio La creación de la Ley de Acceso a la Información en México:
una perspectiva desde el Ejecutivo Federal, López-Ayllón (2004; 3-4) refiere algunas variaciones
institucionales y organizacionales en torno al tema, pero nada decisivo: en 1981 se elaboró un
proyecto de Ley Reglamentaria del artículo sexto donde “los funcionarios públicos estaban
obligados a satisfacer las demandas de información de los ciudadanos”; en 1997, la iniciativa de
Ley Federal de Comunicación Social presentada por el Partido Acción Nacional (PAN), Partido de
la Revolución Democrática (PRD) y del Trabajo (PT) “incluía diversas disposiciones en materia de
acceso a la información”.
Una de las cualidades más preciadas del Estado Federal es “la capacidad de experimentación,
de servir como auténtico laboratorio político” (Barceló; 2005:2). Dicha capacidad cristaliza en la
innovación que se produce en cada una de las entidades que lo componen. De acuerdo con Alan
Tarr “las oportunidades de innovación estatal dependen de que el gobierno federal deje a los estados
un amplio margen de actuación independiente, de que no se involucre en las políticas estatales y de
que el diseño de sus política no termine con el esfuerzo estatal” (2008:60).
En materia de transparencia, de 2002 a 2007, aprovechando el impulso que en el discurso
recibía el tema de la transparencia y sin que hubiera un articulado específico constitucional que los
restringiera, se vivió una auténtica carrera innovadora a nivel estatal. Frente a un marco
constitucional federal poco preciso, toda ley en la materia –la del orden federal y la de los estados,
por supuesto-, podía ser tan diferente como los actores involucrados quisiesen.
Esto, sin embargo, no siempre fue visto con buenos ojos: “la competencia entre los estados
por contar con un marco jurídico… resultó una navaja de doble filo: aseguró la entrada de los
estados y municipios al tema, pero con leyes hechas a la carrera” (Treviño; 2007:338). En la
exposición de motivos que acompaña la adición constitucional al artículo sexto puede, incluso,
leerse que “la dificultad más importante [que ha enfrentado el tema de la transparencia] es la
heterogeneidad con la que se ha legislado y con la que se ejerce hoy mismo en la entidades y en las
instituciones de la República, una diversidad perjudicial para la práctica de un derecho que es
fundamental”15. De las innovaciones, sin duda, algunas fueron avances y otros retrocesos. Además,
visto ahora en retrospectiva, a dos años de la adición constitucional, los pretendidos efectos de una
homologación en la materia no se han hecho presentes.
Cualquiera que sea la evaluación de la etapa previa al 2007, debe señalarse que en el
trasfondo de todo ello existió una expresión de federalismo donde, si bien no existe un modelo
14
Incluso, pueden ubicarse interpretaciones que recientemente se consideraron necesarias donde se entrelazan estos
artículos como es el caso de la Tesis: I.1o.A.168 A, de enero de 2009, en cuyo rubro puede leerse “ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL. ANTE LA OMISIÓN DE UNA AUTORIDAD DE DAR
RESPUESTA A UNA SOLICITUD EN EJERCICIO DE ESE DERECHO, NO ES NECESARIO AGOTAR EL MEDIO
DE DEFENSA PREVISTO EN LA LEY RELATIVA Y SU REGLAMENTO ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE
AMPARO RECLAMANDO UNA VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL”.
15
Tomado de “Reforma al 6° constitucional que establece el derecho de acceso a la información pública en un derecho
fundamental de los mexicanos”, página 12. Editado por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
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propiamente dicho para cada una de las 32 leyes de los estados, sí hay ciertas características
comunes que sirven para ilustrar el estado del arte.
La primera de las características, que funciona como paradigma dominante, es la existencia
de organismos autónomos ciudadanizados con una instancia colegiada superior de decisión
denominada Consejo. Este organismo –que en los estados recibe el nombre de Instituto, Consejo o
Comité, según el Estado de que se trate- es la autoridad en la materia y se encarga de promover el
ejercicio del derecho y resolver controversias que se susciten entre solicitantes y solicitados. Si bien
la autonomía de la que gozan puede presentar diferente gradiente, por lo general, no dependen de
alguno de los Poderes del Estado, lo que los convierte en instancias completamente autónomas.
La segunda característica común es la amplitud de los sujetos obligados. A diferencia de lo
que ocurre en el orden federal con el IFAI, en los Estados el órgano rector en la materia sí tiene
autoridad sobre más de un solo poder e instancia. En los 32 casos, se reconoce autoridad a favor del
órgano autónomo sobre el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial, los Ayuntamientos y otros
Organismos Autónomos.
En la mayoría de los casos también se incluye a los Partidos Políticos (salvo los casos de
Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Puebla y Tamaulipas) y personas privadas que reciban dinero
público (salvo el caso de Chiapas, Guanajuato, Morelos, Nuevo León y Puebla). En algunos casos
la legislación también incluye sindicatos, sin que hasta la fecha se tenga noticia de que se esté
llevando a cabo alguna acción en este sentido.
La tercera característica común es que en todos los estados se legisla sobre un procedimiento
único para el acceso a la información. Las variaciones entre estados se presentan en los tiempos
señalados. Un ejemplo: en el plazo establecido para dar respuesta a una solicitud, los tiempos van
desde 5 días (Jalisco y Sonora) hasta los 20 días (Campeche). La moda al respecto es de 10 días
hábiles.
Una cuarta y última característica se relaciona con la existencia de información denominada
“reservada” como excepción de la información pública sujeta a un periodo en el cual no se dará a
conocer la información. La variación se presenta en los supuestos que cada una de las normas
establece así como en el tiempo que debe esperarse antes de que la información se libere que va
desde los 5 años (Baja California) hasta los 12 años (Baja California Sur, Colima, Durango,
Guerrero, Hidalgo, Querétaro, Yucatán y Zacatecas). En al menos tres casos (San Luis Potosí,
Morelos y Tamaulipas) existe un periodo mixto, dependiendo del tipo de sujeto obligado de que se
trate.
2.3 Tercera etapa. El vértice: Adición al artículo sexto constitucional
Por inconsistente que pudiera parecer a la luz del modelo federal, son las entidades federadas
las que promueven la existencia de una homologación de las leyes estatales a partir de una adición
constitucional.
Al concluir el Primer Foro Nacional de Transparencia Local 2006, celebrado en la capital del
Estado de Jalisco, tres Gobernadores de tres Estados y de tres partidos políticos distintos (PRI,
PAN, PRD), firmaron la “Declaración de Guadalajara”, en la que después de un diagnóstico
completo sobre las leyes locales y de las reglamentaciones municipales, se propone una reforma
constitucional que incorpore al texto fundamental el derecho de acceso a la información pública y
los requisitos mínimos a cumplir en y por toda la República.
En marzo de 2006, el tema llegó a la XXVII Reunión Ordinaria de la Conferencia Nacional
de Gobernadores (CONAGO). En esa oportunidad, los 26 mandatarios presentes y seis
representantes de gobiernos estatales decidieron dar continuidad a la propuesta de reforma
constitucional e inscribirla en su agenda de trabajo.
En noviembre de ese año la denominada “Iniciativa de Chihuahua” se hizo pública en el
marco del Segundo Congreso de Transparencia Local, que tuvo lugar en aquella entidad. El
documento fue firmado por los Gobernadores de Aguascalientes, Chihuahua y Zacatecas y se
sumaron el Gobernador del Estado de Veracruz y el entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
La Junta de Coordinación Política de la LX Legislatura Nacional tomó un acuerdo para su
presentación y adopción por el Pleno de la Cámara de Diputados, en el sentido de fortalecer el
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derecho fundamental de acceso a la información y la transparencia. El acuerdo expone que
“Gobernadores de las principales fuerzas políticas del país han elaborado un diagnóstico y una
propuesta para llevar a cabo reformas tendientes a elevar a rango constitucional, obligaciones
básicas e iguales en materia de transparencia y acceso a la información”.
Destáquese, para los fines de este trabajo, que hasta este momento ha sido a iniciativa de los
Gobernadores y no sus representados, que el tema se ubica en la agenda de gobierno. Antes de
terminar el 2006, el 13 de diciembre, tuvo lugar un evento que contó con la participación de
diversos sectores en la Cámara de Diputados y diversos personajes de la vida pública. El 21 de
diciembre, la Comisión de Puntos Constitucionales celebró una reunión donde, entre otros puntos,
sus integrantes analizaron la iniciativa que reformaba el artículo sexto de la Constitución.
Acordaron incluirla como prioridad en la agenda legislativa del próximo período de sesiones.
En febrero de 2007, la Comisión de Puntos Constitucionales organizó una reunión de trabajo
conjunta con la Comisión de la Función Pública y con integrantes de la Comisión de Puntos
Constitucionales del Senado de la República. A la reunión fueron invitados a exponer sus puntos de
vista los Comisionados del IFAI y otros expertos nacionales. El acuerdo central de esta reunión fue
la conformación de una comisión especial para elaborar una propuesta de redacción que se apegase
a los principios emitidos en la Iniciativa de Chihuahua.
En sesión de mesas directivas de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la
Función Pública del Congreso de la Unión, el 20 de febrero, se aprobó por unanimidad de los
presentes el proyecto de dictamen que contiene el decreto que adiciona el artículo 6° constitucional.
En abril de ese año, la adición es aprobada y enviada, como parte del Constituyente
permanente, a los Estados para que en su caso, la apoyasen. Finalmente cristaliza, a partir del 20 de
julio de 2007, como un texto nuevo en la constitución dando el plazo de un año para que las
legislaturas estatales hicieran las adecuaciones pertinentes. En este proceso reciente de
constitucionalización de la transparencia cabe la pregunta ¿dónde está la voz ciudadana en la
conformación de la agenda? A lo largo del proceso, no existe.
Además de los actores ya mencionados, tiene importante papel la COMAIP 16, instancia
aglutinadora de los entes garantes subnaciones de la transparencia, que pudiese ser descrita con las
palabras de Offe: “las instituciones generan intereses creados sobre su propia preservación, en
ocasiones hasta el punto de que la aparición endógena de preferencias eficaces por acuerdos
alternativos se vuelve virtualmente inconcebible” (2003:262).
Olson señala que “cuando un número de individuos tienen un interés común o colectivo –
cuando comparten un mismo objetivo o propósito-, la acción desorganizada, individual [no será]
capaz de realizar ese interés común, ni tampoco de promover ese interés de manera adecuada”
(citado por Ostrom; 2000:78). Por esto, el surgimiento de un esfuerzo como la COMAIP no debiera
sorprendernos. Encuadra, además, dentro del modelo del corporativismo sobre cómo generan poder
para la toma de decisiones (modelo estudiado por Parsons; 2007:276).
La COMAIP, además, nace y funciona en virtud de un compromiso que carece validez legal.
Este compromiso, denominado Acta Constitutiva, fue suscrito el 16 de junio de 2004 por siete
consejeros o comisionados presidentes, un director general 17, la entonces presidenta del IFAI, María
Marván Laborde, y dos testigos de honor, Mauricio Merino Huerta y Ernesto Villanueva.
La COMAIP personifica el conglomerado que constituye un Maurice Duverger (1983:246)
explica en los siguientes términos la “ley de bronce de la oligarquía”, desarrollada por Robert
Michels: “cualquiera que sean los procedimientos de designación de las autoridades, aún cuando
16
Conferencia Mexicana de Instituto de Acceso a la Información Pública.
Firmaron: Dorangélica de la Rocha Almazán, comisionada presidenta de la Comisión para el Acceso a la Información
Pública del Estado de Sinaloa; Ramona Carbajal Cárdenas, comisionada presidenta de la Comisión Estatal para el Acceso
a la Información Pública de Colima; Gustavo Velásquez de la Fuente, consejero presidente del Consejo de Información
Pública del Distrito Federal; Mario Humberto Burciaga Sánchez, comisionado presidente de la Comisión Estatal para el
Acceso a la Información Pública de Durango; Alfredo Ling Altamirano, director general del Instituto de Acceso a la
Información Pública del Estado de Guanajuato; José Antonio Zavala, comisionado presidente de la Comisión Estatal para
el Acceso a la Inofrmación Pública de Michoacpan de Ocampo; José Daniel Ruiz Sepúlveda, comisionado presidente de la
Comisión de Acceso a la Información Pública del Estado de Nuevo León y Jesús Uribe Cabrera, comisionado presidente
de la Comisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro.
17
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este procedimiento sea democrático, aunque se renueven en intervalos regulares, los dirigentes en
los diferentes niveles tenderían a perpetuarse en el poder, a designar de hecho un sucesor por una
especie de cooptación; la elección formal no es más que una ratificación. De este modo, todas las
organizaciones… [tienden a darse] una estructura oligárquica de hecho, incluso si su estructura
oficial es democrática”.
A partir del 2007, posterior al episodio descrito, el artículo sexto constitucional queda con el
siguiente agregado:
Artículo 6º. …
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el
Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes
principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo
federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de
interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá
prevalecer el principio de máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en
los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá
acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión
expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e
imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos
actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa
y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la
información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será
sancionada en los términos que dispongan las leyes.
De las fracciones trascritas pueden identificarse los siguientes principios comunes para la
Federación, los Estados y el Distrito Federal:
• Toda la información en posesión de los órganos del estado mexicano es pública (en
fracción I); aquí se incluye al Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en los ámbitos federal, estatal y a los
Ayuntamientos, a los Órganos Constitucionales Autónomos, con autonomía legal, e incluso a
cualquier otra entidad pública federal, estatal o municipal. Considerando, además, que “es voluntad
de esta Legislatura que se incluyan para la interpretación de dicho término, aquellas del sector
paraestatal contenidas en la Constitución, tales como organismos públicos descentralizados,
empresas de participación estatal y fideicomisos público” 18;
• El principio de máxima publicidad (fracción I), por el que las excepciones deben ser
aplicadas en forma restrictiva y limitada, sólo cuando existan los elementos que justifiquen
plenamente su aplicación;
• La protección de la vida privada y de los datos personales, como límite del derecho de
acceso a la información (fracción II);
• Que el ejercicio del derecho de acceso a la información, y de acceso y rectificación de
datos personales, no puedan estar condicionados ni requerir de acreditación de interés alguno
(fracción III);
• El principio de gratuidad (fracción III).
De igual manera, se identifican las siguientes bases operativas:
• La necesaria existencia de mecanismos de acceso que permitan a cualquier persona
realizar y obtener de manera expedita obtener de manera expedita el acceso a la información, a sus
datos personales o la rectificación de estos últimos (fracción IV);
18
Tomado de “Reforma al 6º…
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• La necesaria existencia de mecanismo de revisión, también expedito, ante un órgano u
organismo especializado (fracción IV);
• La necesaria existencia de órganos u organismos 19 que gozarán de tres autonomías,
orientadas a garantizar estas cualidades: operativa que consiste en la administración responsable con
criterios propios; de gestión presupuestaria que se refiere a la aprobación de sus proyectos de
presupuesto ejercer su presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia
sujetándose a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes, autorizar
adecuaciones y determinar los ajustes que correspondan en su presupuesto, en caso de disminución
de ingresos, atendiendo a sus competencia conforme a la Ley, y finalmente la de decisión, que
supone una actuación basada en la ley y en la capacidad de un juicio independiente debidamente
fundado y motivado, al margen de las autoridades en turno;
• La necesaria existencia de mecanismos para proporcionar a través del uso remoto de
mecanismos o medios electrónicos sus principales indicadores de gestión, así como información
sobre sus actividades que procure una adecuada rendición de cuentas (fracción V);
• Existencia de mecanismos legales sobre la manera en que los sujetos obligados deberán
hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o
morales, estas últimas con independencia de su naturaleza pública o privada, por lo que se
considerarían incluidos las propias autoridades, entidades, órganos y organismos federales, estatales
y municipales, los partidos políticos y otras instituciones de interés público, así como
organizaciones no gubernamentales, sociedades, asociaciones y fundaciones entre muchos otros
(fracción VI);
• El establecimiento de sanciones por la inobservancia a las disposiciones contenidas en las
leyes en la materia (fracción VII).
3. Marcos conceptuales para el análisis del caso
3.1 Formación de la agenda gubernamental y participación ciudadana
Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura “el conjunto de problemas,
demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de
su acción y, más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han
considerado que tienen que actuar” (Aguilar, 2000:29).
Una de las cualidades más preciadas del Estado Federal es “la capacidad de experimentación,
de servir como auténtico laboratorio político” (Barceló; 2005:2). En materia de transparencia, de
2002 a 2007 se vivió una auténtica carrera innovadora a nivel estatal. Frente a un marco
constitucional federal poco preciso, toda ley en la materia –la del orden federal y la de los estados,
por supuesto-, podía ser tan diferente como los actores involucrados quisiesen.
Debe destacarse, sin embargo, que mientras que en el orden federal la participación
ciudadana, académica y periodística fueron claves, en los entes subnacionales no sucedió lo mismo.
A nivel federal hubo un encuentro del interés ciudadano y el interés gubernamental; en los estados,
salvo excepciones que referiremos, imperó un interés cupular gubernamental al que se sumaron, con
mayor o menor intensidad, grupos ciudadanos que, por lo que puede verse, pronto se cansaron y el
tema no se mantuvo.
La experiencia jurídica legal, además, no fue vista con buenos ojos: En la exposición de
motivos que acompaña la adición constitucional al artículo sexto puede, incluso, leerse en la
exposición de motivos que “la dificultad más importante [que ha enfrentado el tema de la
transparencia] es la heterogeneidad con la que se ha legislado y con la que se ejerce hoy mismo en
la entidades y en las instituciones de la República, una diversidad perjudicial para la práctica de un
19
De conformidad con la exposición, la utilización de los conceptos de órgano u organismo “no fue casual: responde a una
distinción técnicamente importante. Los organismos son entes públicos que administran asuntos específicos y que cuentan
con determinados grados de autonomía e independencia. El organismo, además de ser un principio de organización,
constituye un reparto de competencias públicas, integrándose una persona de derecho público, con personalidad jurídica,
recursos propios y a la cual se le han delegado poderes de decisión; como ejemplo, tenemos a los denominados
organismos constitucionales, así como a los organismos descentralizados, constituidos en el ámbito de la administración
pública” (Tomado de “Reforma al 6º…).
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derecho que es fundamental”20.
De las innovaciones, sin duda, algunas fueron avances y otros retrocesos. Además, visto
ahora en retrospectiva, a tres años de la adición constitucional, los pretendidos efectos de una
homologación en la materia no se han hecho presentes.
Una probable explicación a esto es la siguiente: la transparencia, generalizando, no surge en
los estados a partir de la sociedad y su constitucionalidad, resultado de acuerdo cupulares, terminó
alejando aún más al ciudadano del tema.
Retomando el tema de la agenda, desde su aproximación primaria básica, la formación de la
agenda es el “proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la población se
transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria de las autoridades públicas”
(Cobb y Ross, 1976: 126).
La manera en que se elabora la agenda de gobierno, además, según establece Aguilar
Villanueva (2000:27):
…deja ver quiénes son los que efectivamente definen y justifican los problemas públicos,
cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales
en públicas y en prioridad de gobierno, cuáles organismos y decisores gubernamentales están
siempre prontos a actuar frente a las demandas de determinados grupos, cuál es el firmamento
ideológico que otorga valor y prioridad al asunto pública a cuales cuestiones. Revela, en suma, cuál
es la postura de poder que domina efectivamente la hechura de una política.
La importancia específica del proceso, establece el citado autor, se debe a dos hechos:
primero, la capacidad de atención del gobierno es limitada y, segundo, los problemas de una política
son un asunto por definir y no datos a priori (Aguilar, 2000: 30 y 31). Después de todo, como dicen
Cobb y Elder “lo que está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección
de los problemas sino también su definición” (1984:77).
En las aproximaciones conceptuales citadas hasta ahora, como podrá observarse, la presencia
del ciudadano –como comunidad, como sociedad- es destacable. Y se enfatiza: en el caso de la
transparencia, la formación de una agenda pública y una gubernamental tienen un importancia
adicional, una importancia respecto al régimen democrática, pues, después de todo, “el control
democrático depende... de que los ciudadanos dispongan de información para valorar la actuación
de los gobiernos, además que les sea posible atribuir responsabilidades y que puedan castigar o
recompensar” (Marinez, 2009:81).
La realidad, sin embargo, se impone: en la conformación de la agenda previa a la
institucionalización de la transparencia en los estados, tal y como ya se ha señalado, hay un
distanciamiento entre gobierno y ciudadanía. La frase de Treviño de Hoyos, aquélla utilizada el
presente escrito a manera de introducción (mi esposa es de Querétaro, y ahí a nadie le importa si su
organismos de transparencia desaparece, por decirlo rápido), bien pudiese replicarse en otros casos.
Si a la transparencia se le considera como uno de los factores que incide en la calidad de la
democracia ¿cómo podríamos articular algún argumento que justifique una aparente indiferencia
ciudadana ante las reincidentes y, en ocasiones, permanentes crisis en las que los organismos
garantes de la transparencia en los estados viven? Algunas ideas se encuentran en el último apartado
del presente escrito.
La transparencia, la participación ciudadana y la agenda conforman un triángulo que debiera
ser inquebrantable: Freddy Mariñez Navarro (2009:71), cuando analiza la relación Estado-sociedad
ubica dos relaciones distintas: la relación entre gobernante y ciudadanos; y la relación del
gobernante con los funcionarios públicos:
La primera ha sido la preocupación de las investigaciones en lo relativo a las instituciones del
régimen político y sus relaciones con el control o la rendición de cuentas. La segunda cobra también
relevante importancia porque presenta los retos de los funcionarios electos de buscar controlar a la
burocracia del Estado en la implementación de las políticas públicas.
Evidentemente, la relación que encontramos es del primer tipo, el relativo a relación
gobernador-ciudadano. Seguimos con el tema de la agenda. Dada la importancia de los trabajos de
20
Tomado de “Reforma al 6° constitucional que establece el derecho de acceso a la información pública en un derecho
fundamental de los mexicanos”, página 12. Editado por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
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Roger Cobb y Charles Elder en las décadas de los setenta y mediados de los ochenta, se identifican
dos tipos de agenda, a saber:
• La sistémica, pública o constitucional: Integrada por las cuestiones que una comunidad
percibe como merecedoras de la atención pública; tiende a ser global, general.
• La institucional, formal o gubernamental: Integrada por los asuntos que explícitamente
son aceptados para considerarse de manera seria y activa por parte de quienes toman las decisiones;
tiende a ser específica, concreta y acotada.
Aún cuando la transparencia en sí misma pudiera constituirse como agenda sistemática,
pública o constitucional, consideramos que la manera en la que se implanta es producto de la
agenda institucional, formal o gubernamental pues ha sido ahí donde se definió el abordaje, en
términos generales, a través de la creación de organismos ciudadanizados, autónomos. Al respecto,
Cobb y Elder (1983), Kingdon (1984) y Aguilar (2000), entre otros, coinciden al señalar que el
establecimiento de la agenda institucional, formal o gubernamental es un proceso contingente, poco
estructurado, inestable. Sin embargo, como se verá en el apartado siguiente, este proceso fue
suficientemente estructurado.
Finalmente, en cuanto a la formación de agenda, debe señalarse que la sumatoria de
elementos y el proceso en el cual se presentan producen, al menos, tres probables patrones o
modelos de comportamiento (Aguilar, 2000:50; basado en Cobb y Ross, 1976:127):
• Modelo de iniciativa externa.- El origen se encuentra en problemas y conflictos de varios
grupos;
• Modelo de movilización.- El origen se encuentra del aparato gubernamental por lo que ya
está en su agenda; para una implementación exitosa se necesita, sin embargo, colocar el tema en la
agenda pública y convertirlo en asunto de interés público;
• Modelo de iniciativa interna.- El origen está en el gobierno, pero es necesario convencer a
las agencias de gobierno.
En el siguiente apartado, se reconstruirá la constitucionalización de la transparencia en
México. De ahí habremos de definir el origen, consecuencia de la ausencia de ciudadanos y el tipo
de modelo al que pertenece. Antes, sin embargo, entraremos a su estudio. Tal y como lo establecería
Lasswell en 1936, “se trata de saber: Who gets what, when and how: Quién consigue qué cosa,
cuándo y cómo” (citado por Aguilar, 2000:44).
3.2 Transparencia, ¿para qué?
Siguiendo a Arellano Gault, esto es, comprender las mejores estrategias para avanzar en la
agenda de la transparencia debe clarificarse qué podría lograrse, es decir, los objetivos a alcanzar.
La situación no es menor pues, como apunta Jonathan Fox “si la transparencia tiene diversos
objetivos entonces también implica diferentes estrategias” (2008:186). Estas estrategias, además, no
deberán elaborarse ni emprenderse de manera aislada pues “el acceso a la información desarticulado
de estrategias complementarias puede tener el paradójico resultado de crear mayor opacidad
gubernamental” (Ackerman; 2008:12).
La necesidad de clarificar objetivos y definir (o redefinir) estrategias es abordada, desde otra
óptica, por Mauricio Merino al decir que “mientras se presuma que la transparencia queda colmada
con la entrega de documentos públicos no reservados a quienes los solicitan, los órganos obligados
por las leyes de la materia no se verán compelidos a modificar sus rutinas para anticiparse a esas
solicitudes y favorecer a la transparencia como un valor organizacional propio de su operación, ni
tampoco a reconocer que la información que producen, utilizan y distribuyen en la construcción de
sus decisiones y en su gestión cotidiana es un recurso público estratégico” (2008:240).
Entonces ¿cuáles son los objetivos que se persiguen con la implementación de la
transparencia en general?
Para Ackerman y Sandoval “el derecho a la información tiene un impacto claramente positivo
en al menos tres diferentes esferas de acción social: la política, la económica y la administración
pública… en el ámbito político se contribuye a que los ciudadanos despierten políticamente y se
involucren de forma más proactiva en las diferentes actividades gubernamentales… [en lo]
económico, la transparencia genera un clima de inversión más confiable al permitir a los actores
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económicos calcular dónde y cuándo podrán invertir con mayor seguridad… [en lo que respecta a]
la administración pública, la transparencia mejora el proceso de toma de decisiones de los
servidores públicos al obligarles a conducirse con mayor responsabilidad… genera obvios controles
a la corrupción [y] repercute en un mejoramiento de la legitimidad y la confianza en el gobierno por
parte del pueblo al permitir una mayor efectividad en la implementación de las políticas públicas”
(2005:18).
José Antonio Aguilar Rivera, por su parte, encuentra cinco funciones específicas de la
transparencia: uno, la evaluación de los gobernantes dentro de un contexto de “democracia
representativa… [que permite] a los electores premiar o castigar el desempeño de sus gobernantes y
representantes” (2006:28), agregando que “no es un control ni un límite sino un elemento facilitador
del gobierno democrático… uno de los vínculos que unen al liberalismo con la democracia”
(2006:29); dos, la rendición de cuentas, pues la transparencia “sirve para exigir cuentas a los
gobernantes… [siendo que] funciona de manera tanto capacitadora del poder ciudadano como
inhibidora de conductas y acciones que atenten contra el interés público” (2006:29); tres, el control
del poder público, que basa en el beneficio de la publicidad elaborado por Bentham; cuatro, el
fortalecimiento de la autoridad política descrito de la siguiente manera:
“Un paradójico efecto de la transparencia es que el acceso a la información no sólo sirve para
limitar el poder de los gobiernos; también lo aumenta… [pues] sirve para generar confianza en el
electorado y aumentar la posibilidad de que el pueblo consienta las políticas adoptadas. Un
gobierno transparente no sólo es más legítimo; más fuerte porque, por ejemplo, a menudo es
fiscalmente más poderoso que uno opaco” (2006:30); y cinco, detección y corrección de errores
pues “puede establecer un entramado institucional el cual, si funciona de manera adecuada, facilita
que la toma de decisiones sea más concienzuda y hace que sea más sencillo aprender de los errores
y corregirlos. Impide a los poderosos invocar la secrecía y aislarse, como están naturalmente
inclinados a hacer, de críticas, argumentos alternativos e ideas frescas” (2006:32).
José Ramón Cossío Díaz, quien define la transparencia como una “cualidad consistente en
permitir el pleno acceso de la ciudadanía a las determinaciones provenientes de los órganos del
Estado, y a los procesos de que derivan” (2005:40), cuando analiza la incidencia de ésta sobre el
Estado de Derecho dice que “podemos identificar varios puntos. Primero, el aumento de la
disponibilidad de información, aumenta la calidad de la información de la ciudadanía y aumenta así
las posibilidades de control de los actos del poder público. Adicionalmente, facilita el conocimiento
del modo como actúan esos órganos, lo que a su vez aumenta la calidad de las prestaciones
otorgadas, y tenderá a impedir que, por la vía de la corrupción, se tomen decisiones alejadas de los
parámetros de otorgamiento de bienes y servicios… adicionalmente, podemos considerar que el
aumento de la información habrá de incrementar la necesidad de tomar decisiones sustantivas por
parte de los órganos del Estado” (2008:113).
Para Jonathan Fox y Libby Haight, “el derecho a saber es importante, en principio, por al
menos cuatro razones muy claras... a. El ejercicio honesto del poder requiere de supervisión
ciudadana… b. La participación democrática requiere de una ciudadanía informada… c. Es
fundamental para orientar las estrategias de cambio reformistas tanto desde adentro como desde
afuera del Estado… d. Ayuda a resolver problemas de ciudadanas y ciudadanos individuales”
(2007:30-31).
Transparencia Internacional, entidad global de sociedad civil, desarrolla su trabajo con un
solo objetivo: la lucha contra la corrupción. Alicia Gómez López quien dice que “la transparencia es
la obligación que tienen toda dependencia y servidores públicos de divulgar lo que se conoce como
información básica relacionada con el desempeño de sus funciones… [y] el acceso a la información
pública es el derecho de toda persona para solicitar información que no ha sido divulgada, o que
sencillamente no ha sido capaz de encontrar por sí mismo” (2007:9), a la pregunta ¿transparencia y
acceso a la información para qué? responde que “entre los innumerables beneficios que de ellos se
pueden derivar… [se destacan los siguientes:] en primer lugar, son un excelente instrumento de
control sobre las instancias que manejan recursos públicos… [pero, convenientemente aclara que]
debe quedar claro que la transparencia y el acceso a la información distan mucho de ser meras
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herramientas anticorrupción, y su pertinencia no debe determinarse a partir de la utilidad que
muestren para combatir aquél o cualquier otro problema” (2007:10).
Sobre este primer beneficio, dos reflexiones. El primero, que pareciera reconocerse con
claridad la insuficiencia tanto de la transparencia como del acceso a la información como
herramientas anticorrupción distando su postura, cargada de realismo, de la generalmente aceptada;
sin embargo, habría que identificar la incongruencia en el mensaje: califica, primero de “excelentes
instrumentos” para después reconocer que no lo son tanto.
Segundo comentario: al pretender interpretar lo dicho por Gómez cabe la pregunta: ¿es la
transparencia insuficiente para combatir la corrupción o lo que es insuficiente es la manera en que la
transparencia es implantada?
Siguiendo con Gómez López y los beneficios de la transparencia y el acceso a la información
entre los que destaca “en segundo lugar, permite aumentar la eficacia en el funcionamiento de
dichas instancias [las públicas]… en tercer lugar, contribuye a elevar la legitimidad de los
servidores públicos… en cuarto lugar, son absolutamente necesarios para que una adecuada
rendición de cuentas pueda tener lugar… en quinto lugar, permiten un mejor ejercicio de otros
derechos por parte de los ciudadanos… en sexto y último lugar… el simple ejercicio y disfrute de
estos derechos nos hace mejores ciudadanos” (2007:10-11).
Definida por el organismo como el abuso al ejercicio del poder que se ha confiado para
obtener beneficios particulares, la corrupción, escribe Eduardo Bohórquez director del capítulo
México, “es un factor que altera las decisiones públicas y que, en muchas ocasiones, distrae el uso
de los recursos escasos en beneficio de intereses privados… afecta lastimosamente la calidad de
vida de los hogares y reduce sus oportunidades de desarrollo… es síntoma de un diseño normativo
ineficaz, tanto de leyes generales como de procedimientos administrativos, pero también de una
permisividad social al comportamiento deshonesto o diferente del consagrado en las leyes”
(2006:78).
José Bautista Farías, sobre la transparencia dice “remite a tres aspectos fundamentales: i) el
acceso a la información de las instancias públicas, de manera permanente, expedita y gratuita; ii) la
apertura, a los ciudadanos, de los espacios donde se toman las decisiones de carácter público; iii) la
participación de los ciudadanos de los órganos y programas de gobierno” (2007:15).
Hasta ahora, se han encontrado objetivos claramente establecidos. Existe, sin embargo, la
posibilidad de que no siempre sea así. Rodolfo Vergara en su escrito La transparencia como
problema, por ejemplo, se plantea la pregunta ¿ayuda la transparencia al desempeño de las
organizaciones públicas? Y responde: “la anterior es una pregunta delicada que puede tener diversas
respuestas dependiendo del tipo de organización y su materia de trabajo. Hablando en términos
generales la transparencia sí ayuda a mejorar el desempeño de una organización, pero debemos
entender que algunas de ellas necesitan de mucha discreción para poder funcionar correctamente”
(2005:21).
4.1. Modelo legal-institucional mexicano: El estado del arte
4.1.
La dispersión de la transparencia en el nivel federal
La LFTAIPG se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 11 de junio de 2002 21.
Se presenta, entonces, en el periodo de innovación en los estados previo a la existencia de un
esfuerzo por constitucionalizar la transparencia.
Al calificar al modelo federal como disperso se pretende enfatizar cómo la LFTAIPG
resolvió el problema de coordinación que pudiera presentarse entre diversos poderes u órganos
autónomos: dejó a cada quien tomar sus decisiones.
De acuerdo con su artículo 1, la LFTAIPG tiene como finalidad “proveer lo necesario para
garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los
21
De ese momento a la fecha, sólo en dos ocasiones ha sufrido modificaciones: en el 2004 se deroga una fracción
relacionada con los supuestos en los que no se requería consentimiento para proporcionar datos personales (fracción I del
artículo 22) y, en 2006, se agrega un listado de instrumentos legales, la mayoría internacionales, como base para hacer la
interpretación del derecho de acceso a la información.
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órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”. Las
entidades legales son denominadas genéricamente como “sujetos obligados” siendo estos: el Poder
Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República; el
Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la
Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos; el Poder Judicial de la Federación y el Consejo
de la Judicatura Federal; los órganos constitucionales autónomos; los tribunales administrativos
federales, y cualquier otro órgano federal (artículo 3, fracción XIV).
La Ley está integrada por sesenta y cuatro artículos, organizados bajo tres títulos: el primero,
de las disposiciones comunes para los sujetos obligados, con cinco capítulos; El segundo, sobre el
acceso a la información en el Poder Ejecutivo Federal, con cuatro capítulos; y, el tercero, sobre el
acceso a la información en los otros sujetos obligados, con un solo capítulo.
El procedimiento para presentar una solicitud, ante quién hacerlo, los tiempos para obtener
respuestas, las instancia que promociona el tema y dirime controversias, es decir lo más evidente en
cuanto a la transparencia, se desarrolla sólo para el Poder Ejecutivo. Para los poderes Legislativo y
Judicial, los órganos autónomos como el Instituto Federal Electoral, el Banco de México, la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, incluso las Universidades Autónomas –UNAM, o
las Agrarias de Chapingo y la Antonio Narro- la LFTAIPG reenvía a principios y plazos cuya
determinación, como se verá en la siguiente sub-sección, no es sencilla.
El título primero, el de las disposiciones comunes para los sujetos obligados, además de las
disposiciones generales, establece: primero, lo relativo a las “obligaciones de transparencia”, es
decir, información que debe estar disponible sin que medie solicitud de información 22; Segundo, la
definición de “información reservada” e “información confidencial” y el tratamiento general que
debe dársele; Tercero, principios para el tratamiento de los denominados “datos personales”; y,
cuarto, lo relativo a las cuotas inherentes al material en que se soporta la información a la que se
accedió.
Para el Poder Ejecutivo, en el título segundo de la multicitada norma, se establecen los
requerimientos organizacionales necesarios para el ejercicio del derecho –las unidades de enlace y
los comités de información 23-, la conformación y facultades del Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI), el procedimiento para acceder a la información en poder del Ejecutivo
y el procedimiento a seguir frente al IFAI por desviaciones en el procedimiento establecido o
resultados insatisfactorios a criterio del solicitante.
Respecto a las unidades de enlace, se establecen las siguientes funciones (artículo 28):
• Recabar y difundir la información referente a las “obligaciones de transparencia”;
• Recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información;
• Auxiliar a los particulares en la elaboración de solicitudes y, en su caso, orientarlos sobre
las dependencias o entidades u otro órgano que pudieran tener la información que solicitan;
• Realizar los trámites internos de cada dependencia o entidad, necesarios para entregar la
información solicitada, además de efectuar las notificaciones a los particulares;
• Proponer al Comité los procedimientos internos que aseguren la mayor eficiencia en la
gestión de las solicitudes de acceso a la información;
• Habilitar a los servidores públicos de la dependencia o entidad que sean necesarios, para
recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información;
• Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información, sus resultados y costos.
• En cada dependencia o entidad, de acuerdo con el artículo 29 de la multicitada Ley, deberá
integrarse Comité de Información con las siguientes funciones:
• Coordinar y supervisar las acciones de la dependencia o entidad tendientes a proporcionar
la información prevista en la Ley;
• Instituir, de conformidad con el Reglamento, los procedimientos para asegurar la mayor
eficiencia en la gestión de las solicitudes de acceso a la información;
22
En la práctica, esta información se encuentra en las páginas de Internet de los sujetos obligados.
La creación de unidades de enlace y comités de información al interior de las instancias obligadas por la Ley es una
medida adoptada en la mayoría de las legislaciones estatales.
23
15
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Caracas, 2010
• Confirmar, modificar o revocar la clasificación de la información hecha por los titulares
de las unidades administrativas de la dependencia o entidad;
• Realizar a través de la unidad de enlace, las gestiones necesarias para localizar los
documentos administrativos en los que conste la información solicitada;
• Establecer y supervisar la aplicación de los criterios específicos para la dependencia o
entidad, en materia de clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la
organización de archivos, de conformidad con los lineamientos expedidos por el Instituto y el
Archivo General de la Nación, según corresponda;
• Elaborar un programa para facilitar la obtención de información de la dependencia o
entidad, que deberá ser actualizado periódicamente y que incluya las medidas necesarias para la
organización de los archivos;
• Elaborar y enviar al Instituto, de conformidad con los lineamientos que éste expida, los
datos necesarios para la elaboración del informe anual.
Para algunas instancias federales, existe un régimen especial en el caso de la existencia de
unidades de enlace y comités de información:
Artículo 31. El Centro de Investigación y Seguridad Nacional; el Centro de Planeación para
el Control de Drogas; la Dirección de Coordinación de Inteligencia de la Policía Federal
Preventiva; la Unidad contra la Delincuencia Organizada; el Estado Mayor Presidencial, el
Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada o bien, las
unidades administrativas que los sustituyan, no estarán sujetos a la autoridad de los Comités a que
se refiere el Artículo 29, siendo sus funciones responsabilidad exclusiva del titular de la propia
unidad administrativa.
El IFAI, instancia creada en virtud de la norma que se estudia, es “es un órgano de la
Administración Pública Federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado
de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la
negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las
dependencias y entidades” (artículo 33).
Además de la necesaria coordinación que debe existir entre unidades de enlace, comités de
información y el IFAI, en la LFTAIPG puede ubicarse una necesaria coordinación entre el IFAI y el
Archivo General de la Nación: el artículo 32 de la LFTAIPG establece que corresponde al “Archivo
General de la Nación elaborar, en coordinación con el Instituto, los criterios para la catalogación,
clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la organización de
archivos de las dependencias y entidades”.
Consideremos la siguiente observación: “…salvo algunos estudios iniciales de carácter
fundamentalmente normativo… se carece de investigaciones que permitan conocer el estado que
guarda la implementación de la [LFTAIPG] en el conjunto de los órganos federales y sus
implicaciones para la consolidación de la transparencia en el gobierno federal” (López-Ayllon y
Arellano; 2008:3).
Para el caso de las instancias del Poder Ejecutivo, por la pertenencia y la labor que puede y
hace el IFAI, la implantación de la norma ha sido uniforme. Es, en el caso de los “otros sujetos
obligados” –conocidos como OSOS-, donde termina la efectividad del modelo federal.
La regulación de los OSOS se ubica en el único capítulo del título tercero de la LFTAIPG. En
particular, en el siguiente artículo:
Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara
de Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial
de la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la
Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los
órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus
respectivas competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los
órganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso
a la información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley.
Pueden, entonces, considerarse como OSOS al Banco de México, la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal Electoral (IFE), la Auditoria Superior de la
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Federación, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, la Cámara de Diputados, la Cámara de
Senadores, la Comisión Permanentes del Congreso de la Unión, la Suprema Corte de Justicia, el
Consejo de la Judicatura, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, Tribunal
Superior Agrario, Universidad Autónoma de Chapingo, Universidad Autónoma Metropolitana,
Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro.
Para cada uno de estos casos, de acuerdo con lo establecido por la LFTAIPG, existirá una
definición particular sobre la materia, siguiendo los “principios y plazos” especificados en la propia
norma.
Lo disperso del modelo, visto ahora desde la óptica de los OSOS, sugiere al menos tres
problemas:
• No hay una instancia que determine con claridad quiénes son OSOS;
• La comprensión de lo que los OSOS hacen en materia de transparencia, al estar
fragmentada, sobrepasa las capacidades de todos los individuos;
• Establecer cuáles son los “principios y los plazos” no es sencillo.
De cada uno de los supuestos, ampliamos las consideraciones:
No hay una instancia que determine con claridad quiénes son OSOS. La lista de OSOS
presentada líneas arriba no deja de ser arbitraria. Redactado como se encuentra el artículo 61 de la
LFTAIPG, no es clara la delimitación de quién puede considerarse, o no, OSOS.
Dicha situación crea huecos de opacidad que, para colmarlos, deben emprenderse diferentes
mecanismos de búsqueda. Uno de ellos se encuentra en el informe anual que rinden al IFAI (ver
siguiente sub-sección). Sin embargo, considero no es un camino infalible. Dos ejemplos:
El 26 de abril de 2006 se publicó la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Agraria
Antonio Narro, con sede en el Estado de Coahuila. La figura jurídica que en virtud de esa Ley
adopta la Universidad, hasta ese momento integrada al orden estatal coahuilense, es equiparable a la
Universidad Autónoma de Chapingo. Mientras que esta ha cumplido con el informe anual, aquélla
no.
“El caso del Infonavit es peculiar. Aunque formalmente aparece como una entidad de
laadministración pública federal, este organismo argumentó que debido a que su financiamiento no
provenía de manera exclusiva del presupuesto federal y que su estructura supone la participación de
los sectores empresarial y obrero, no debía estar sujeto a la competencia del Instituto Federal de
Acceso a la Información. Conforme a esta lógica el presidente de la República expidió en diciembre
de 2005 un Reglamento de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores en Materia de Transparencia y Acceso a la Información.” (López-Ayllón y Arellano;
2008:9). Sin ser OSOS, se le da ese trato.
Quedan fuera del espectro de la LFTAIPG los partidos políticos y los sindicatos. Esto no
sucede en los Estados. La comprensión de lo que los OSOS hacen en materia de transparencia, al
estar fragmentada, sobrepasa las capacidades de todos los individuos.
Cada entidad considerada como OSOS, emite su propia normatividad.
Así, tenemos casos como el de la SCJN, donde la transparencia se soporta en la siguiente
normatividad:
• Reglamento de la SCJN y el Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (D.O.F. 2 de abril de
2004 y publicación de reforma D.O.F 12 diciembre de 2007);
• “Acuerdo General de la Comisión para la Transparencia, Acceso a la Información Pública
Gubernamental y Protección de Datos Personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, del
nueve de julio de dos mil ocho (D.O.F 15 de julio, 2008);
• Lineamientos para el desarrollo de las sesiones públicas del Comité de Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales de fecha 27 de agosto de 2008;
• Acuerdo General 1/2001 y su complementario sobre el flujo documental, depuración y
digitalización.
En el caso del IFE, por ejemplo, el tema de la transparencia actualmente requiere para su
funcionamiento de un reglamento, vigente desde agosto de 2008, seis lineamientos particulares –
17
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sobre la clasificación de la información, para la recepción, trámites y respuestas de solicitudes, en
materia de archivos, por ejemplo-, ocho acuerdos –que van desde el perfil del especialista que
puede contratarse en el tema de transparencia hasta lo relativo a las solitudes de datos personales,
pasando por la designación del Consejero Electoral que preside el órgano garante de la
transparencia-, un manual de operación que observa IFETEL en la atención a solicitudes de
información hechas por ese medio, siete criterios para atender solicitudes y una guía que contiene
criterios específicos de clasificación.
Un caso menos complicado puede ser el de la CNDH que se rige por un reglamento
publicado en el DOF el 29 de abril de 2003. También está el del Banco de México que, por su parte,
estableció una Comisión de Responsabilidades con un reglamento particular aprobado el 4 de junio
de 2003.
Sin pretender se exhaustivo, la enumeración hasta ahora hecha puede dar una idea de la
pluralidad de ordenamientos y la heterogeneidad, tan sólo en número ya no se diga en el contenido,
en los que descansa la transparencia en los OSOS.
Por si esta situación fuese poco, el único mecanismo de comunicación formal que existe entre
los diversos sujetos obligados que podría permitir un conocimiento sistemático sobre lo que nos
ocupa, se encuentran en un informe anual que debe presentarse de acuerdo con lo que establece el
siguiente artículo:
Artículo 62. Los sujetos obligados a que se refiere el artículo anterior elaborarán
anualmente un informe público de las actividades realizadas para garantizar el acceso a la
información, siguiendo los lineamientos establecidos en el Artículo 39, del cual deberán remitir
una copia al Instituto
Por la manera en que se reguló este mecanismo, los problemas que se generan sobrepasan la
utilidad que el informe anual pudiera significar. Veamos por qué.
En la página de Internet del IFAI, en el apartado particular para los informes de los OSOS
«http://www.ifai.org.mx/Osos/informes», sólo pueden consultarse los informes hasta el 2006. No
hay, en los informes, regularidad sobre qué ni cómo se informa, incrementando la dificultad de
poder sistematizar la información. Tratar de ubicar los informes anuales directamente en las páginas
de los OSOS es complicado, salvo en el caso del Banco de México 24 donde pueden encontrarse
todos los informes. Para el caso del IFE, por ejemplo, sólo puede encontrarse el último y después de
buscar en la normatividad que le aplica25.
El otro medio para conocer los informes anuales de los OSOS, es consultando los propios del
IFAI donde, al menos en la versión electrónica disponible en Internet, los incluye. Para esto,
primero se tendrá que ubicar los informes para después encontrar la información necesaria:
nuevamente encontramos diferencias radicales en cuanto a la información y a la manera en que esta
se presenta.
La ausencia de alguna entidad o mecanismo que pueda coordinar los contenidos y la manera
en que los informes son presentados, dado el estado de las cosas, la situación no puede sino
provocar la siguiente idea: si bien los OSOS cumplen con el artículo 62, dada la manera en que lo
hacen, el resultado es parecido a si no lo hicieran.
Tan fragmentada se encuentra la información, que pretender un conocimiento sistematizado
sobrepasa las capacidades de cualquier persona en lo individual. Hasta antes de la adición al sexto
constitucional, el único principio enunciado en la Ley fue el de máxima publicidad y disponibilidad
(artículo 6 LFTAIPG), sin que en la propia norma se ofrezcan elementos para saber qué entender
por ello.
En un esfuerzo interpretativo, López-Ayllón y Arellano (2008:10-11), en el Estudio en
Materia de Transparencia de Otros Sujetos Obligados por la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública gubernamental, proponen tres principios: el primero, definido por
“el conjunto de disposiciones que establecen los procedimientos de acceso que deben seguir las
24
Los
informes
puede
localizarse
en
la
siguiente
http://www.banxico.org.mx/footer/leyTransparencia/informes/informesTransparenciaBM.html
El
informe
puede
encontrarse
en
http://normateca.ife.org.mx/internet/normaSID/normaSID_temas02.asp
25
18
la
siguiente
dirección:
dirección:
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personas para tener acceso a la información administrativa”; el segundo, la protección de datos
personales; el tercer, las “obligaciones de transparencia”.
Es pertinente recordar que el primer título de la LFTAIPG contiene disposiciones comunes
para los sujetos obligados. En los cinco capítulos que integran dicho título, pueden encontrarse
reglas comunes para las “obligaciones de transparencia”, la distinción entre información reservada y
confidencial, la protección de datos personales y las cuotas de acceso.
Nótese que entre lo establecido por la Ley como disposiciones comunes –y a los que cabría
tamizarlos para evaluar si pueden o no considerarse como principios-, y los identificados por
López-Ayllón y Arellano hay diferencias. Lo referente a las “disposiciones que establecen el
procedimiento” –y los tiempos, plazos y términos inherentes a él- es lo que más llaman la atención
pues todo eso, al encontrarse en el título segundo de la LFTAIPG, obligaría sólo al Poder Ejecutivo
y no a los OSOS. En la práctica, sin embargo, lo observado por el Ejecutivo al respecto se ha
establecido como referencia, pero legalmente, me parece, no cabría una reproducción o aplicación
inmediata.
Hecha la adición al artículo sexto constitucional, según se ha señalado, pueden ubicarse los
siguientes principios:
• Toda la información en posesión de los órganos del estado mexicano es pública;
• El principio de máxima publicidad;
• La protección de la vida privada y de los datos personales, como límite del derecho de
acceso a la información;
• El ejercicio del derecho no puedan estar condicionados ni requerir de acreditación de
interés alguno;
• El principio de gratuidad.
En este sentido, los principios mencionados se encuentran en la constitución y no en la Ley,
como establece el artículo 61. Aun cuando cabría un análisis mucho más puntual respecto al grado
en que la LFTAIPG contiene y observa los principios constitucionales, consideremos que, en una
interpretación armónica, sí los contiene y, por lo tanto, son lo que debieran observar los OSOS.
¿Podría decirse que un sistema legal así de disperso responde a los intereses y necesidades de
la ciudadanía? La respuesta es negativa. Es, entonces, el producto de acuerdos cupulares.
5. Fortalecimiento de la ciudadanía como fin de la propia transparencia
La transparencia resulta, por su esencia, una institución 26. Para podérsele instrumentar debe
considerársele una política pública que sirve de medio para alcanzar diversos fines que puede
catalogarse, sistematizando lo ya redactado en el apartado 3.2) en cualquiera de los siguientes
rubros (Peña: 2009):
• Combatir a la corrupción;
• Controlar el poder (Aguilar, Cossío), fortalecerlo a través de la legitimidad (Aguilar) y/o
propiciar el involucramiento proactivo de la comunidad (Ackerman-Sandoval, Aguilar, FoxHaight);
• Promover la inversión (Ackerman-Sandoval);
• Propiciar un mejor servicio público (Cossío y Fox-Haight), promover su evolución hacia
formas y mecanismos cada vez más eficientes (Aguilar y Fox-Haight) y/o constituir un paso previo
a la rendición de cuentas.
• Satisfacer intereses personales respecto al acceso individual a datos personales en poder de
los órganos del estado (Fox-Haight).
De las citadas, para la finalidad del presente trabajo, nos enfocaremos en el segundo objetivo,
en particular lo referente al propiciar el involucramiento proactivo de la comunidad. Es, dentro de
este objetivo, que encontraríamos una de las relaciones más reiteradas dentro del tema:
transparencia-democracia-ciudadanía.
26
“El término instituciones se refiere a las normas que abarcan cuestiones tales como los procedimientos de toma de
decisiones, la transmisión de bienes, los procesos de negociación” (Talbot; 2003:119)
19
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Hacemos, ahora, una aproximación empírica de cómo se ha entrelazado la transparencia, con
la democracia y la ciudadanía. Mientras que la participación ciudadana, académica y periodística
fueron claves para el tema en el orden federal, en las entidades federativas no sucedió lo mismo.
De los estados de la República, de acuerdo con una investigación que actualmente se realiza,
Jalisco es –prácticamente- el único donde se ubica un claro interés por destacar un origen
ciudadano. Lo hizo, sobretodo, en un texto denominado “Ciudadanos por la transparencia:
surgimiento de un nuevo derecho en Jalisco” de la autoría de José Bautista Farías, incluido en el
volumen “Acceso a la Información: un derecho de avanzada en Jalisco” publicado en 2007. En los
demás estados, la movilización ciudadana previa a la colocación del tema en la agenda, han
quedado en la anécdota, en referencia obscura.
Cuando en Querétaro se vivió uno de los momentos más álgidos respecto a la viabilidad del
organismo garante de la transparencia, refirió Miguel Treviño de Hoyos –cita ya hecha-, “La familia
de mi esposa es de Querétaro y no es tema la desaparición de la Comisión de Transparencia, eso nos
debiera preocupar”. Una institución, dice Offe, “que funciona alivia a los actores de sus
preocupaciones sobre objetivos o estrategias, ya que es posible confiar en que un curso de acción
institucionalmente prescrito tendrá efectos beneficiosos o, al menos, aceptables. Así las
instituciones permiten que las preocupaciones instrumentales sean reemplazadas por una dosis
saludable de ritualismo y conservadurismo” (2003:253). Evidentemente, esto no ha sucedido.
Es, sin duda, para preocuparse. Las crisis que el tema de la transparencia ha sufrido en sus
organismos garantes, que van desde la falta de legitimación y credibilidad de quienes los encabezan
hasta problemas administrativos y de corrupción, se han presentado, han madurado y se han resuelto
–en el mejor de los casos-, alejados de la mirada de la ciudadanía. No hay, en los estados, un
auténtico sentimiento de pertenencia respecto del tema: queda la impresión de que la solución
resulta más cara que el problema.
A casi diez años de que la transparencia se incluyera en el discurso político, en las políticas y
programas de gobierno y en las leyes de nuestro país, no es clara qué tanto se han logrado los
beneficios que de ella se esperaban. ¿Qué se esperaba de la transparencia? Se esperaba que
fortaleciera a la ciudadanía, que incrementara la confianza del ciudadano en su gobierno, que
facilitara la comunicación del ciudadano y su gobierno, se suponía que iba a combatir la corrupción.
Hoy no tenemos certeza de cómo la transparencia ha abonado en alguno de estos temas.
La realidad se ha impuesto: hay información en el internet pero no siempre es clara ni se
actualiza con la periodicidad necesaria, los tiempos de respuesta son relativamente cortos pero la
calidad de las respuestas deja mucho qué desear, no se ve el trabajo de los instituto de transparencia
en los estados.
Se insiste: ahora el primer reto que tienen los institutos de transparencia es la transparencia de
los propios institutos. Cuando comenzó lo de la transparencia se consideró que la mejor manera de
implantarlo era a través de organismos autónomos y “ciudadanizados” y con leyes flexibles y
sencillas.
La idea no parecía mala: la autonomía permitiría independencia de criterio, la
“ciudadanización” garantizaba que los funcionarios de la transparencia “no tuvieran cola que les
pisen” y las leyes flexibles haría para que todos los ciudadanos pudieran ejercer su derecho sin
mayor problema. Otra vez la realidad se ha impuesto.
Los institutos deben asumir un nuevo paradigma: pasar del alejamiento que se han
autoimpuesto y buscar una sana cercanía. Debe haber una redefinición y debe ser desde dentro de
los propios institutos. Cualquier intento externo podrá ser interpretado como intervención y
retroceso.
Los institutos de transparencia sí necesitan redefinir sus acciones y el papel que deben
interpretar. Deben asumirse no como islas sino como parte de un esfuerzo que debe ser conjunto y
cuya intención es que las cosas se hagan mucho mejor.
En otras ocasiones hemos sostenido que no hay cómo soportar la idea de incidencia en algún
indicador relacionado con la transparencia en el que se haya avanzado de manera positiva posterior
a la implementación del esquema por el que se trata de implantar la transparencia en nuestro país
20
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(Peña, 2009). Parafraseando a Norberto Bobbio, tenemos “promesas incumplidas de la
transparencia”.
¿Qué se esperaba de la transparencia? Se esperaba que fortaleciera a la ciudadanía, que
incrementara la confianza del ciudadano en su gobierno, que facilitara la comunicación del
ciudadano y su gobierno, se suponía que iba a combatir la corrupción. Hoy no tenemos certeza de
cómo la transparencia ha abonado en alguno de estos temas.
Una parte importante de los institutos de transparencia en los estados han pasado por largos
periodos de crisis. Prácticamente ninguno de ellos, contrario a lo que pudiera pensarse, son
producto de gobiernos estatales que quisieran entorpecer el trabajo que se realiza en estos institutos.
En el fondo, el origen de los problemas está adentro: pleitos entre los consejeros, problemas
administrativos, falta de planeación y claridad en lo que deben hacer, escándalos: Es paradójico,
pero ahora el primer reto que tienen los institutos de transparencia es la transparencia de los propios
institutos.
“Cuando una institución no logra cumplir su objetivo, podemos atribuir su fracaso a una de
estas dos causas: (1) un diseño erróneo de la institución con relación al cumplimiento de ese
objetivo; y (2) un error de un individuo en particular dentro de la institución” (Hardin; 2003:165).
En el caso que nos ocupa, la razón se encuentra en esta doble vertiente: dependerá el caso particular
sobre el que se quiera posar el estudio, para saber hacia cual lado la balanza se definirá.
En cuanto a diseño, en términos generales, la autonomía ha sido la búsqueda permanente.
Para Miguel Carbonell (2004:103), Santiago López Acosta y María del Pilar Hernández (los tres
siguen las ideas de Manuel García Pelayo), identifican las siguientes características de los
organismos constitucionales autónomos:
• Configuración inmediata por la constitución, es decir, que sea el propio texto
constitucional el que determina su existencia.
• Sean organismos necesarios e indefectibles en la medida en que si no existieran, o dejaran
de hacerlo, se afectaría el funcionamiento del Estado de Derecho.
• Incidencia en la voluntad estatal “toda vez que estos entes participan en la dirección
política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales que
contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones” (Hernández;
Autonomía).
• Se ubican fuera de la estructura orgánica de los tres poderes tradicionales a través de la
ausencia de controles burocráticos y autonomía financiera con garantías para evitar “la asfixia en el
suministro de los recursos económicos” (Carbonell; 2004:105).
• La autonomía orgánica, funcional y, en ocasiones, presupuestaria.
De acuerdo con el trabajo realizado por Miguel Ángel Arévalo, Omar Ortega Álvarez y Juan
Gil Martínez (2004), las principales características de los organismos constitucionales autónomos
son las siguientes:
• Inmediatez: Deben estar establecidos y configurados directamente en la constitución.
• Esencialidad: Son necesarios para el estado democrático de derecho contemporáneo.
• Dirección Política: Participan en ésta y emanan de actos ejecutivos, legislativos y
jurisdiccionales contribuyendo a la toma de decisiones del Estado.
• Paridad de Rango: Mantiene con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación.
• Autonomía: Generalmente tienen autonomía orgánica y funcional y en ocasiones
presupuestaria.
• Apoliticidad: Son órganos técnicos y no políticos.
• Inmunidad: Los titulares de estos órganos pueden ser removidos por el señalamiento de
responsabilidades.
• Transparencia: Los actos y decisiones de los órganos autónomos, salvo los casos
comprensibles del secreto en las investigaciones del Ministerio Público, podrán ser conocidos por
los ciudadanos, y cualquiera podrá tener acceso a la información, incluyendo obviamente los
órganos del Estado.
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• Intangibilidad: Deberán ser órganos permanentes, o por lo menos para su derogación se
debe exigir un procedimiento de reforma constitucional mucho más reforzado que el proceso de
reforma legal ordinario, y
• Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho: Es imprescindible que en las
responsabilidades administrativas de funcionarios de los respectivos órganos éstos cuenten con
todas las garantías constitucionales y procesales
Sin embargo, dada la experiencia acumulada, lo que se requiere para la transparencia es un
buen diseño. En el caso de las políticas, dice Goodin, “consideramos bien diseñadas a aquella que
se corresponde adecuadamente con las demás y con el sistema político, económico y social en el
cual está inserta… En el caso de un sistema integral, estar bien diseñado significa que todas las
piezas se ajustan correctamente en un todo armónico: están bien integradas, están en equilibrio”.
(2003:52). En el caso de la transparencia, las piezas no parecen estar en equilibrio.
David Arellano (2007) ha dicho quela problemática que se tiene en cuanto a las expectativas
no satisfechas de la transparencia tienen relación con que la construcción social en torno a ella, la
transparencia, se ha basado más en esperanzas sin sustento teórico ni analítico. La línea dominante
para el entendimiento del tema ha tomado la forma de concatenación aparentemente sólida de
acontecimientos sociales y jurídicos. Sergio López-Ayllon es, quizás, quien mayor producción
académica ha tenido al respecto describiendo, sobretodo, la experiencia nacional.
Al entenderse la transparencia como una conquista social, cualquier pretensión de
modificación al esquema existente, podría interpretarse como una intromisión o retroceso en contra
de los intereses sociales que impulsaron su nacimiento. Si sólo entendemos a la transparencia como
un fenómeno jurídico, querremos solucionar todos reformando leyes.
Un problema de definición en temas de transparencia, atrae problemas de gobernabilidad.
“La gobernabilidad –en términos del neoinstitucionalista Goodin- es nada menos que la conducción
de la sociedad por parte de los funcionarios que controlan lo que desde el punto de vista
organizacional, constituyen los “altos mandos” de la sociedad” (2003: 28).
No puede entenderse la transparencia fuera de un sistema democrático. Sin embargo, en el
caso mexicano, identificar una clara relación entre estos elementos es algo más complejo de lo que
se ha querido aceptar.
En México, no debe extrañarnos, sea lugar común ubicar el surgimiento del derecho a la
información dentro de las reformas políticas que se presentaron a finales de la década de los setenta,
cuando se incluye al final del artículo sexto que “el derecho a la información será garantizado por el
Estado”.
El ubicar el derecho a la información, transparencia como hasta aquí se le ha identificado de
manera general, en este momento deberá hacerse según me parece con cautela al considerar, como
lo hace Ignacio Burgoa (2003:672-673), el antecedente y la finalidad en la entonces adición al
artículo sexto: es una consecuencia del Plan Básico de Gobierno (1976-1982) elaborado por el
Partido Revolucionario Institucional cuyo destinatario eran los medios de comunicación (obsérvese,
no la ciudadanía) al quererse evitar “el monopolio mercantilista [y] la información manipulada”.
Por lo anterior, y en vista de lo que esta investigación identifica, considero debe ubicarse a la
transparencia sí como una de las consecuencia de un sistema democrático, pero que no se presenta
hasta después del año 2000.
Considerando tres modelos democráticos, el competitivo elitista, el pluralista y el de la
democracia participativa (Iriarte, Vázquez y Berazza;2003), se ubica en el tercero al ser este el que
considera que “para que haya una sociedad más equitativa es necesario un sistema político más
participativo” (Iriarte, Vázquez y Berazza).
Dentro de las formas de relación socioestatal, Ernesto Inzunza Vera identifica a la
transparencia como una interfase en la que el Estado informa a la sociedad civil (2007;272). En una
consideración más precisa, y utilizando el mismo esquema de interfases de Insunza, deberán
incluirse las interfases comunicativas, sociedad y estado se comunican constantemente, y de
cogestión, además de la ya ubicada.
Siendo que la transparencia no puede darse fuera de un contexto democrático se reitera la
preocupación sobre cuál ha sido la contribución de la transparencia al sistema democrático y si la
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manera en la que se organiza a nivel estatal permite esto. Chester Barnard dijo que “el arte del
ejecutivo consiste en no decidir sobre cuestiones que no son pertinentes, en no decidir
prematuramente, en no adoptar decisiones que no pueden llevarse a cabo, en no tomar decisiones
que correspondan a otros” (1938:194). Estas recomendaciones se pasaron por alto en la
conformación de la agenda.
6. ¿Es momento para replantear la agenda?
La opacidad, ausencia de transparencia en el quehacer público, se identifica como el
problema. La constitución de entes integradores y articuladores de la política pública en la materia,
bajo la denominación de institutos, comisiones o consejos, fue el eje central de la solución; el
paradigma dominante para su constitución fue el de la autonomía/ciudadanización bajo la lógica de
que entre más acentuadas fueran estas características, más eficaz sería su trabajo. Antes de
continuar, vale la pregunta: ¿es momento para replantearse la agenda?
6.1. El Ciclo de Atención de los Asuntos: Marco de referencia
Si la comprensión del tema de la transparencia comienza con su colocación en la agenda de
gobierno nacional y sus correlativas en el orden estatal. La línea dominante para el entendimiento
del tema ha tomado la forma de concatenación aparentemente sólida de acontecimientos sociales y
jurídicos. Sergio López-Ayllon es, quizás, quien mayor producción académica ha tenido al respecto
describiendo, sobretodo, la experiencia nacional.
Al entenderse la transparencia como una conquista social, cualquier pretensión de
modificación al esquema existente, podría interpretarse como una intromisión o retroceso en contra
de los intereses sociales que impulsaron su nacimiento. Si sólo entendemos a la transparencia como
un fenómeno jurídico, querremos solucionar todos reformando leyes.
La transparencia, desde una perspectiva de política pública, se integra, entre otros aspectos,
de la conjugación de lo social, lo jurídico y lo administrativo. Para su comprensión, pues, se
propone abordarlo a través del Ciclo de Atención de los Asuntos (CAT) de Anthony Down (1972) y
su relación con las actividades organizaciones del gobierno descrito en los trabajos de Peters y
Hogwood (1985).
El CAT de Down (descrito por Parsons; 2007:146-148) se constituye por cinco etapas, a
saber:
• Etapa 1: Pre-problema. Donde los expertos y diseñadores de políticas públicas pueden ser
conscientes del problema y puede haber información al respecto, pero el interés público es escaso.
• Etapa 2: Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico. Caracterizado por la
concentración del interés público que provoca la demanda de acción gubernamental.
• Etapa 3: Calcular los costos y los beneficios. Los responsables de las políticas públicas y
el público se dan cuenta del costo asumido y lo contrasta con el progreso alcanzado.
• Etapa 4: Declive del interés público en el tema.
• Etapa 5: Quiescencia. Etapa posterior al problema, el tema se ve remplazado por otro en
la agenda.
Parsons (2007:146), ilustra las etapas en la Ilustración 1:
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"El Fortalecimiento del Alto Gobierno para el Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas"
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Ilustración 1: CAT de Down
Fuente: elaboración basada en Parsons
Peters y Hogwood, en 1985, “aportan un nivel de análisis que establece un puente entre la
formación de temas y la atención pública y la respuesta del gobierno que se expresa como cambio
organizacional” (Parsons; 2007:149). Así, entre las etapas 2 y 3 del CAT de Down, Peters y
Hogwood ubican el “punto álgido de la actividad organizacional”; para la etapa 5, estos autores
prevén una sucesión o terminación organizacional. El diagrama elabora por Parsons (2007:149) es
la ilustración 2:
Ilustración 2: Relación propuesta por Peters y Hogwood con base en el CAT
Fuente: elaboración con base en Parsons
¿Podría aplicarse el modelo CAT al tema de la transparencia? Sostengo una respuesta
afirmativa.
6.2. Aplicando la Metodología CAT a la Transparencia
Etapa 1: Pre-problema
Los textos que se ocupan en el tema, ubican el inicio del tema en 1977, cuando se reforma el
artículo sexto constitucional para quedar como sigue:
Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o
administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún
delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos
por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.27
27
El subrayado es nuestro. Indica la adición que se hiciere en 1977.
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Este inicio, como ya se ha establecido, es controversial pues hay quienes afirman que la
intención en 1977 era una muy diferente a lo que hoy conocemos como transparencia. Puede
rescatarse el dicho de López-Ayllón (2004:5) en el sentido de que “en suma, los mecanismos de
transparencia y acceso a la información eran aunque no del todo desconocidos en México,
rudimentarios y débiles institucionalmente”.
Etapa 2: Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico
Con Jalisco, Querétaro y la Ley Federal, comienza la proliferación de leyes en la materia que,
salvo el caso de Baja California, incluyeron como eje de la política pública la creación de los OAIP.
La ilustración 3 muestra los años en que las leyes estatales comenzaron su vigencia. Puede
observarse cómo entre el 2004 y el 2006 se concentra la aparición de organismos garantes. De la
línea de tiempo que se presenta puede inferirse un “entusiasmo eufórico” en el tema.
Ilustración 3: Línea del tiempo
Fuente: elaboración propia.
En estos años, la transparencia se entendería como la solución a todos los males: hacia de la
administración pública una más eficiente y efectiva, generaba ciudadanía, involucraba a la
ciudadanía en la toma de decisiones, provocaba rendición de cuentas, generaba confianza que se
traduciría en inversión, en desarrollo económico. Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico:
etapa 2.
Comprender esta etapa requiere hacer tres pausas: primera, para preguntarnos la razón o
razones que motivaron la aparición de OAIP como solución de política pública en el tema de la
transparencia; segunda, para recordar los objetivos de la transparencia (lo que servirá como insumo
en el replanteamiento) y tercera, para reflexionar sobre el funcionamiento sub óptimo que ya hemos
referido.
Etapa 3: Calcular los costos y los beneficios
En David Arellano Gault encontramos una de las primeras propuestas por entender el tema
desde otra perspectiva: “Sin duda que los discursos y las metáforas son fundamentales en una
reforma y en una política, su uso es válido y necesario. Sin embargo, sería preciso al menos avanzar
en dos sentidos adicionales: uno, sacando a flote los supuestos argumentativos y la solidez teórica y
práctica de los supuestos que sostienen a la metáfora… Segundo, relacionar las especificidades de
los aparatos administrativos contemporáneos para comprender cuáles pueden ser las mejores
estrategias para avanzar en la agenda de la transparencia, como proyecto político y social y no sólo
como una imagen de guerra entre “buenos y malos”, entre seres “naturalmente” opacos y
transparentes” (2008: 264-265).
El cálculo de costos y beneficios comienza a tomar forma. De acuerdo con la información
disponible puede afirmarse que no hay un esfuerzo de parte de los OAIP por referenciar o alinear su
trabajo. No hay un esfuerzo consistente, de parte de los OAIP, por desarrollar indicadores que
clarifiquen cómo contribuyen a cualquiera de los beneficios esperados de la transparencia. La
medición a la que se le ha dado mayor importancia es la presentación de solicitudes de información
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El XXIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública 2010
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bajo la lógica “entre más solicitudes haya, más trabaja el OAIP promoviendo el derecho”. El
número de solicitudes, sin embargo, poco dice, y es fácilmente manipulable 28.
Encontramos, pues, una ausencia de medición que coincide con una serie de crisis
organizacionales, crisis de credibilidad, precariedad en el trabajo cuya descripción supera el
objetivo del presente estudio.
Etapas 4 y 5: Declive del interés público en el tema y quiescencia
Siguiendo el CAT, podremos identificar que en la transparencia existió una “explosión”,
identificable por la proliferación de los OAIP (entusiasmo eufórico, en términos de Down), seguido
de una “implosión”, o disminución del interés en el tema.
Si podemos estar de acuerdo con lo anterior será sencillo reconocer que la transparencia
como tema (y las organizaciones vinculadas) están próximas a un replanteamiento o su desaparición
(sucesión organizacional o terminación, en términos de Peters y Hogwood). Esto no debe
sorprendernos: “los asuntos políticos son fenómenos transitorios, episódicos y, debido a que la vida
política de una comunidad tiende a estar organizada en torno a temas, también tiende a ser episódica
y desordenada” (Crenson, citado por Parsons; 2007:171).
7. Conclusiones y lecciones
Cuando se abordó el tema de la agenda, se estableció que la sumatoria de los elementos
descritos y el proceso mediante el cual se entrelazan producen, al menos, tres probables patrones o
modelos de comportamiento (Aguilar, 2000:50; basado en Cobb y Ross, 1976:127). Para el caso
particular, el tema de la transparencia nos parece obedece a un “Modelo de Movilización”, lo que
implica que el origen se encuentre del aparato gubernamental y se requiera, para una
implementación exitosa, colocar el tema en la agenda pública y convertirlo en asunto de interés
público. En esta parte es donde se advierte la principal falla de transparencia.
Se requiere un replanteamiento del proceso, es decir, reelaborar la agenda considerando una
participación mucho más internalizada de parte de la comunidad. En cuanto al tipo de agenda, se
estableció que, en la definición de Cobb y Ross, es el “proceso mediante el cual las demandas de
varios grupos de la población se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención seria
de las autoridades públicas” (1976: 126).
Esto, sin embargo no aplica al caso de estudio al estar ausente grupos poblacionales. Una de
las principales críticas vertidas a lo largo del trabajo es la ausencia de ciudadanía. La presencia que
puede advertirse es cupular: sea materializada en la figura de gobernadores de los estados, o en la
COMAIP, o a través de Instituto y Comisiones. El ciudadano, ése que debiera estar interesado en el
tema, parece ausente y extraño.
Establecimos, también que Cobb y Elder (1983), Kingdon (1984) y Aguilar (2000),
coincidían al señalar que el establecimiento de la agenda institucional, formal o gubernamental es
un proceso contingente, poco estructurado, inestable. Esto, como puede advertirse, no ocurrió en el
capítulo estudiado. Si bien el proceso legislativo pudo estructurar la manera en que se integró la
agenda, los registros de lo que el proceso fue –desde la formulación de la primera propuesta hasta la
constitucionalización- estuvo intrumentado bajo esquemas estables donde participó la estructura
burocrática y con intereses creados en torno del tema.
Se dijo que de la reconstrucción del capítulo de transparencia podríamos decir, siguiendo a
Lasswell, “Who gets what, when and how: Quién consigue qué cosa, cuándo y cómo”: La respuesta
podría formularse de la siguiente manera: Las agrupaciones públicas con intereses creados (who)
garantizaron su existencia jurídica en el más alto novel normativo (what) en la constitucionalización
28
Como ejemplo puede documentarse la decisión del Consejo General del Instituto de Coahuila que a la letra dice “En el
uso de la voz el licenciado Alejandro Cárdenas López (director general), propone al Consejo General dicte un acuerdo
mediante el cual se establezca que a partir de la fecha y para los subsecuentes informes se consideren las peticiones
(equivalente a preguntas) como solicitudes de información propiamente dichas”… “Por unanimidad se acuerda que para
los subsecuentes informes se consideren las peticiones como solicitudes de información propiamente dichas”. Así, acorde
con la información con que se cuenta disponible en la página electrónica de esta instancia, éste solo cambio de enfoque
duplicó el número de “solicitudes”.
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de la transparencia en 2007 (when) a través de la organización que les permitió redes informales de
apoyo con los poderes Ejecutivos de diversos partidos y extralegales como lo es la COMAIP (how).
Empleando un postulado neoinstitucionalista que dice “Las instituciones que tienen
relativamente mayor cantidad de participantes cuentan con una ventaja comparativa (económica,
militar o de cualquier tipo) frente de las que tienen menos” (Goodin, 2003:42), parece cobrar
relevancia en la experiencia que describimos.
Sin embargo, este logro para las organizaciones se planteó, germinó y se desarrollo alejado
de una base social que es importante. Más que importante, en un régimen democrático,
transparencia y ciudadanía se nos presenta como un binomio indisoluble. Esto ha provocado (y, de
manera altamente probable, seguirá provocando) un proceso de maduración de los organismos
especializados tendiendo más a un modelo burocrático-público, que a uno ciudadanizado y flexible.
Tal y como se encuentran al día de hoy, los esfuerzos –léase “Institución”- que se genera en torno
de la transparencia no cumple su objetivo.
“Cuando una institución no logra cumplir su objetivo, podemos atribuir su fracaso a una de
estas dos causas: (1) un diseño erróneo de la institución con relación al cumplimiento de ese
objetivo; y (2) un error de un individuo en particular dentro de la institución” (Hardin; 2003:165).Se
ubican las dos causas. La negociación (usando la definición de Talbot de institución) para la
constitucionalización pudo ser efectiva, eficiente, pero alejada de la comunidad. Fue, dicho en una
sola frase, errónea: al hacerlo entre cúpula de cúpulas se compromete al largo plazo la
sostenibilidad de la institución.
La participación de la COMAIP puede estructurarse atendiendo las características
mencionadas por Meyer y Rowan: “las estructuras de organización formal surgen en contextos muy
institucionalizados. Se crean profesiones, políticas y programas junto con los productos y servicios
que se supone deben producir racionalmente… esto lleva a que las organizaciones incorporen las
prácticas y procedimientos definidos por los conceptos racionalizados prevalecientes del trabajo
organizacional e institucional en la sociedad. Las organizaciones que lo hacen aumentan su
legitimidad y sus perspectivas de supervivencia, independientemente de la eficacia inmediata de las
prácticas y procedimientos adquiridos” (1999:79). Siguiendo a los mismos autores, “los productos,
servicios, técnicas, políticas y programas institucionalizados funcionan como mitos poderosos y
muchas organizaciones los adoptan ceremonialmente. Pero la conformidad con las reglas
institucionales frecuentemente entra en un agudo conflicto con los criterios de eficiencia; por el
contrario, coordinar y controlar la actividad con el fin de promover la eficiencia socava la
conformidad ceremonial de una organización y sacrifica su apoyo y legitimidad. Para mantener la
conformidad ceremonial, las organizaciones que reflejan las reglas institucionales tienden a proteger
sus estructuras formales de las incertidumbres de actividades técnicas mediante una integración
poco rígida, estableciendo diferencias entre sus estructuras formales y las actividades de trabajo
reales” (Meyer y Rowan 1999:79)
Se estableció, a lo largo del trabajo que en el caso de la transparencia, la formación de una
agenda pública y una gubernamental tienen un importancia adicional, una importancia respecto al
régimen democrática, pues, después de todo, “el control democrático depende... de que los
ciudadanos dispongan de información para valorar la actuación de los gobiernos, además que les
sea posible atribuir responsabilidades y que puedan castigar o recompensar” (Marinez, 2009:81).
Tal y como se encuentra el modelo que rige, no vemos cómo pueda esto lograrse: lo que tenemos es
el acceso a la documentación administrativa, no el control democrático de la actuación de los
gobernantes.
Se requiere un esquema armónico con el régimen democrático, que integre a la población.
Esto aún cuando “A menudo resulta una buena idea diseñar instituciones a fin de que se alienten la
falta de armonía y, por lo tanto, la dinámica, lo cual nos obliga a considerar e incluso quizás
modificar oportunamente la manera en la que se hacen las cosas” (Goodin 2003:58). No hubo
intención de provocar esto con el esquema que se ha seguido, debe buscarse que lo relativo a la
transparencia funcione.
Retomando a Offe, “… en la medida en que las instituciones funcionen adecuadamente y
continúen generando niveles de resultados tolerables, no existe una necesidad percibida de
27
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preocuparse por el proceso, potencialmente costos, de innovar tales instituciones o de introducir
alternaciones institucionales” (2003:262). Sin duda se hace necesario un replanteamiento hacia el
ciudadano.
Sin duda la participación e involucramiento ciudadano debe ser factor para el fortalecimiento
del diseño, conducción y evaluación de la transparencia como política pública, sin embargo, han
sido los acuerdos cupulares (principalmente la de gobernadores) quienes terminan incidiendo
negativamente en la deslegitimación del modelo organizacional vigente a nivel subnacional en
México. El fortalecimiento de la agenda necesita redescubrir al ciudadano.
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