la problemática de los residuos sólidos urbanos en
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I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. LA PROBLEMÁTICA DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Szanto Narea, M Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile Resumen A continuación se presenta la situación del manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Se plantea una breve exposición de la situación sobre el Manejo de los residuos en la región, basado en los informes de la Organización Mundial de la Salud y la Oficina Panamericana de la Salud, informes regionales y estudios de análisis sectoriales realizados por el BID, BIRF, la Universidad de Cantabria (España) y la Universidad Católica de Valparaíso, a través de la Cátedra UNESCO Banco Santander. Se presentan temas técnicos desde el manejo intraedificacional, la caracterización del residuo, hasta la disposición final. Se realiza una referencia específica a los procesos utilizados en la recuperación de recursos de residuos sólidos municipales. Además de temas técnicos son presentados los aspectos políticos, administrativos, legales, institucionales y financieros. Palabras clave: Residuos sólidos, análisis sectorial, condiciones socioeconómicas, recolección, transferencia, reciclaje, tratamiento, aspectos ambientales, salud. 1. Introducción La comunidad, que protege la salud y seguridad de sus residentes en un medio limpio y atractivo, tiene que tener un sistema de recogida y eliminación de desechos sólidos eficiente y bien organizado. Sin él, ratas, moscas e insectos portadores potenciales de enfermedades invadirán la ciudad. A medida que la población aumenta y se concentra en las zonas urbanas, el problema tiende a agudizarse. Si unido a esto consideramos la mejora de los niveles de vida, el público exige mejores servicios de eliminación de residuos. Hoy, en las grandes zonas metropolitanas de América Latina y el Caribe, el problema de la eliminación de los residuos ha alcanzado dimensiones severas debido a la disminución de áreas disponibles para vertidos y al impacto de controles anticontaminación cada vez más rígidos para el aire, el agua y el suelo. El natural crecimiento económico y demográfico y los continuos cambios de las características de los residuos permiten observar mejoras en el nivel de vida que goza la población. La concentración continua de la población en zonas metropolitanas ampliadas y en otras zonas urbanas ha presentado a estas comunidades serios problemas de carácter financiero, y técnico en lo que se refiere a la eliminación de residuos sólidos resultantes de las actividades industriales, comerciales, y domésticas entre otras. Los métodos ineficaces e inapropiados de tratamiento de residuos sólidos tienen como consecuencia el deterioro del paisaje y graves riesgos para la salud pública, por aumento de los vectores de transmisión de enfermedades. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Hoy debemos reconocer el esfuerzo por desarrollar la gestión ambiental latinoamericana focalizada a nivel local, por las autoridades regionales. Con mayor o menor dinámica, los procesos de descentralización vigentes en la región buscan atacar y resolver los problemas ambientales a nivel provincial o municipal. A nivel Local es donde se da la estrecha relación entre los generadores de externalidades ambientales y los grupos sociales afectados por ella. También a nivel local, el uso de determinadas funciones ambientales, como el manejo de residuos, se presenta y afecta en forma directa a los actores de desarrollo, generando conflictos de uso de carácter a veces dramático. Sin embargo la gestión local no cuenta actualmente con un bagaje suficientemente desarrollado de instrumentos y metodologías. La población de América Latina y el Caribe, más adelante referida como "la región", ha aumentado de 209 millones en 1960 a aproximadamente 518 millones en 2001. La población en áreas urbanas aumentó de 196 millones en 1975 a casi 400 millones en 2001. En 1975, aproximadamente el 61% de la población total de América Latina vivía en áreas urbanas. En 2001, la población urbana representaba el 78,3% del total. Cerca del 20% de la población total de la región vive en siete grandes áreas metropolitanas: San Pablo, Río de Janeiro, Ciudad de México, Buenos Aires, Santiago, Caracas y Bogotá. Además, aproximadamente 40 ciudades de la región tienen poblaciones con más de 1 millón de residentes. La mayoría de los países de la región experimentan problemas ambientales similares. Estos problemas dependen de la educación, la demografía, y el grado de desarrollo económico alcanzado. Generalmente, los países han concentrado sus esfuerzos intentando mejorar el grado de industrialización y el nivel de bienestar económico. A la inversa, se prestó poca o ninguna atención a la protección de la salud pública y a los potenciales impactos negativos ambientales, que podrían haber sido causados por una escasa planificación del desarrollo industrial. También es evidente que la recolección, tratamiento y disposición deficientes de residuos sólidos municipales por las comunidades ubicadas en áreas de estancación o de importantes cuencas de ríos puede contaminar seriamente el suministro de agua de otras comunidades, quizás más grandes. Por lo tanto, sería técnicamente más apropiado y factible proveer asistencia financiera y técnica a estas comunidades más pequeñas para mejorar sus prácticas de manejo de residuos sólidos que invertir en programas de tratamientos relativamente complejos y costosos para quitar los contaminantes de su suministro de agua. 2. Condiciones Socioeconómicas La cantidad, la composición y otras características físicas del residuo sólido municipal están influidas por varios factores; algunos de estos factores son socioeconómicos. Por lo tanto, se otorga una breve presentación de las condiciones socioeconómicas de la región. El producto bruto nacional de la región (PBN) experimentó un período de crecimiento estable en la década del 70. El PBN per cápita aumentó de $1500 en 1970 a más de $2000 en 1980. El crecimiento del PBN en la década del 70 fue seguido de un serio descenso a comienzos de la década siguiente. La economía de la región ha comenzado a mostrar algunas señales de recuperación a partir del año 1994, el PBN alcanzó $2125. Los Gobiernos de la región generalmente distribuyen una parte substancial de sus presupuestos al mejoramiento de su infraestructura. Sin embargo, durante los últimos años, I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. el sector privado ha tenido un rol importante en el desarrollo de infraestructura, particularmente en los sectores asociados con energía y comunicaciones. Aproximadamente, el 60% de las inversiones en infraestructura han sido financiadas con inversiones internacionales. Recientemente, hubo un crecimiento moderado en la mayoría de las economías de la región, se redujo la inflación, y hubo una afluencia substancial de capital extranjero. Estas mejoras se han llevado a cabo a través de la ejecución de cambios radicales, tales como la liberalización de mercado, restricciones en gasto público, barreras de importaciones reducidas, y cambios en estructuras de impuestos para aumentar el acceso extranjero y para hacer que las inversiones extranjeras sean más atractivas. Otra acción llevada a cabo por los países de la región es la privatización de las principales industrias y entidades estatales. Este esfuerzo ha incrementado la participación del sector privado en varias actividades en el sector de manejo de residuos sólidos. A pesar de las mejoras realizadas durante los últimos años, los problemas económicos y ambientales que enfrentan los países de América Latina y el Caribe están lejos de resolverse. Aproximadamente 150 millones de personas, o cerca de uno de cada tres de los residentes viven en la pobreza. En la mayoría de los países, el porcentaje de inflación y deuda externa permanecen aun relativamente altos. Una deuda externa alta podría impactar negativamente en la capacidad de un país para financiar grandes proyectos ambientales. Cabe señalar que los datos de la situación de manejo de residuos sólidos de la región son escasos y de baja fiabilidad. En general este es un sector en los cuales solo las Universidades a través de trabajos de investigación han aportado antecedentes que permiten un mejor diseño de ingeniería. 3. Cantidades y Representación de Residuos La información sobre las cantidades y características de los residuos generados en la región es de baja fiabilidad. La generación y composición de los residuos sólidos varía substancialmente dentro de la región. Esta variabilidad es una función de una cantidad de factores que incluyen: • Clima, • geografía, • condiciones económicas, lo que conduce a un mayor o menor consumo de bienes, • condiciones socioculturales, • cambios introducidos por el desarrollo industrial y tecnológico. En general, la producción de residuos sólidos municipales de la región se encuentra entre – aproximadamente 0,91 Kg./cápita/día en 2001, con porcentajes de producción típicamente más altos en grandes áreas metropolitanas. El porcentaje de generación de residuos per cápita en la región es prácticamente de dos a tres veces menor que el porcentaje de países industrializados. Las composiciones promedio de los residuos sólidos dispuestos en algunas ciudades de América Latina se presentan en el Tabla 1. La concentración de materia putrescible en la corriente de residuos que se muestra en el cuadro es relativamente alta (desde aproximadamente el 50% hasta el 70%), como es típico de la mayoría de los países económicamente en desarrollo. La alta concentración de materia orgánica, en particular de residuos de comida, resulta en un contenido de humedad relativamente alto. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Tabla 1. Composición media de residuos sólidos municipales (%) en países seleccionados de América Latina y el Caribe Fuente: Informe de la evaluación regional de los servicios de manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. OPS; 2005; 147 p 4. Manejo en origen, Recolección y Transferencia Los residuos se almacenan de varias maneras. Los pequeños contenedores utilizados en viviendas unifamiliares o pequeñas empresas no están uniformados e incluyen canastos, cajas de cartón, bolsas plásticas, y otro tipo de receptáculos. Los contenedores públicos también varían en tamaño y diseño. Debido a que estos contenedores no están clasificados apropiadamente o no se vacían según un calendario regular y adecuado, los contenedores públicos a menudo desbordan y los residuos se caen alrededor de ellos. En relación a la manera en que se almacenan los residuos en la vivienda en general los Municipios solamente pueden reglamentar la forma en que los residuos se presentan a la recolección por medio de una Ordenanza Municipal. Al respecto, cabe destacar que el uso de la bolsa plástica en Chile, ha significado aumentar en más de un 20% el rendimiento de los recolectores, debido a que este artículo es desechable y evita al operario la maniobra de tener que vaciar un receptáculo y volver a dejarlo en el sitio donde lo recogió. Sin embargo en las grandes ciudades como es el caso de Viña del Mar o Santiago de Chile, mejora tanto el aspecto sanitario como el técnico al usar contenedores de mayor tamaño para la recogida. En la mayoría de los países de la región, los servicios de recolección de residuos sólidos no son provistos a todos los generadores de residuos. Los servicios de recolección de residuos son provistos principalmente en áreas urbanas, a pesar de que el alcance no beneficia a la población total de la ciudad. El servicio es a menudo ofrecido en áreas urbanas que han pavimentado calles y que pueden adaptar vehículos de recolección convencionales. Las áreas con altos ingresos a menudo reciben servicios de recolección frecuentes y confiables (generalmente sobre una base diaria), mientras que las personas que viven en zonas marginales y en los suburbios normalmente no tienen acceso a servicios de recolección de residuos. Aunque el equipo de recolección mecanizada se utiliza en alguna de estas grandes ciudades de la región, el equipamiento de un diseño más simple tiende a ser el utilizado en la mayoría de los países industrializados. La cantidad de personal de recolección en general varía entre dos y seis personas. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. La recolección se realiza con equipos mecanizados, por lo general camiones compactadores y una cuadrilla de operarios conformada por 3 ó 4 hombres. Se puede observar casos como Soledad en Barranquilla (Colombia) el uso vehículos con tracción animal. Si embargo en las áreas con mayor desarrollo se emplean equipos utilizados para la recolección de residuos sólidos, con camiones comerciales convencionales y compactadores con o sin mecanismos hidráulicos. La recolección en América Latina y El Caribe constituye el componente más importante del manejo de los residuos sólidos urbanos. Desde el punto de vista económico, entre un 60 y un 70% del costo total del servicio (recolección, transporte y disposición final) se destina a este componente; explicable por el elevado costo de los equipos, de su operación y manutención y de la mano de obra involucrada. En los países de la región ALC, la cobertura promedio de recolección de en núcleos poblacionales da un promedio regional del 81%. Se estima que alrededor de un 90% de la población servida recibe servicios por parte de empresas privadas contratadas por las municipalidades, el resto lo recibe directamente de servicios municipales. En Chile desde 1981, y en forma progresiva, las municipalidades vienen concesionando a privados el servicio de recolección y transporte de los residuos sólidos domésticos. En la actualidad más del 90% de las municipalidades subcontratan a empresas privadas para realizar estas labores, ya sea en forma parcial o total; en la concesión parcial, se entrega preferentemente la recolección y transporte de los residuos sólidos del centro y de los sectores comerciales. Si bien la mayoría de las ciudades chilenas tienen una cobertura del servicio que se aproxima al 100%, y que la frecuencia de recolección es de 2 a 5 veces por semana, desafortunadamente esto no queda reflejado en ciudades limpias y libres de microbasurales o basurales clandestinos. Durante la última década, se desarrollaron una cantidad de programas pilotos y se llevaron a cabo en algunas ciudades para aumentar el alcance de recolección, particularmente en áreas de bajos ingresos. Con asistencia financiera de gobiernos extranjeros, algunos de los programas se han puesto en práctica. La mayoría de estos programas utilizan métodos de recolección no convencionales, como carretas llevadas por animales o bicicletas, en combinación con un centro de disposición público convenientemente ubicado. Las micro-empresas se han utilizado en otros lugares para proveer la recolección de residuos sólidos, tratamiento (reciclaje y abono), y servicios de disposición, así como también para recolectar residuos de áreas públicas. Estos programas resultaron ser eficaces para el suministro de servicios de recolección de residuos a más personas (particularmente aquellas que viven en asentamientos humanos), además de generar puestos de trabajo, se expandió la educación ambiental, y se aumentó la participación pública. Las estaciones de transferencia se comenzaron a utilizar recientemente en la región. La mayor parte de las pocas estaciones de transferencia que están en funcionamiento se encuentran en las grandes áreas metropolitanas. Sin embargo, debido a la falta de zonas apropiadas y próximas para situar rellenos sanitarios así como también las demandas y costos de los servicios mayores de otras opciones de tratamiento disponibles, muchas ciudades consideran a las estaciones de transferencia como un medio para manejar efectivamente el residuo sólido. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. 5. Reciclaje y Tratamiento En la región existen pocos programas formales para la recuperación de materiales de residuos sólidos. Una cantidad de razones contribuyen a la falta de programas formales de reciclaje y tratamiento. Las razones principales son: • Falta de capacidades profesionales, • Ausencia de tecnología apropiada, poco conocimiento público, y • Es relativamente alto el costo inicial de inversión de capital. Se han construido y están funcionando en América Latina unas pocas grandes y medianas plantas de tratamiento de residuos. El diseño y la tecnología para la mayoría de estas plantas fueron importados de Estados Unidos o de Europa. Los diseños de las plantas importadas de países industrializados han tenido la tendencia de ser mecánicamente intensivos y de energía/intensiva, y para la mayor parte, las plantas se cerraron o se deterioraron. En contraste, se construyeron plantas de procesamiento relativamente simples en México, Brasil, y Uruguay para recuperar los materiales reciclables de la corriente de residuos y/o para recuperar la materia orgánica para compost Típicamente, las plantas de compostaje que han sido construidas en la región se diseñaron y construyeron sin llevar a cabo estudios de mercado previos. Debido a la falta de información sobre las necesidades de mercados potenciales, se ha puesto muy poco énfasis sobre la producción de un producto de compostaje de alta calidad, y la calidad del compostaje terminado no ha sido lo suficientemente alta para atraer a los compradores. Consecuentemente, hasta ahora, los medios de compostaje han sido poco prósperos para comercializar sus productos finales. A pesar de la falta de programas de reciclaje formales, se recuperaron grandes cantidades de materiales de la corriente de residuos por métodos informales, en los domicilios, en las calles, o en los sitios de disposición final. Las actividades en las calles y en los sitios de disposición final generalmente son llevadas a cabo por personas de bajo nivel económico como un medio para generar algún ingreso, y desafortunadamente, a menudo son realizadas en condiciones insalubres. Algunas ciudades (por ejemplo, Cali, y Ciudad de México) se han esforzado para controlar y mejorar las condiciones de trabajo de los segregadores. La recuperación de energía de los residuos sólidos, por medio de la producción y combustión de combustible derivado de desechos (RFD) o utilizando sistemas de quema en grandes cantidades, no se practica en la región, principalmente debido a los costos relativamente altos (capital, operación y mantenimiento). La eficiente aplicación de estas tecnologías a la región está restringida por factores, como el contenido de humedad relativamente alto y el bajo poder calorífico de los residuos. Por otro lado, se utilizan incineradores de baja escala para la disposición de residuos hospitalarios generados en algunos municipios. Los proyectos para la recuperación de gas se llevaron a cabo en algunas áreas. Por ejemplo, la Ciudad de Santiago (Chile) ha ejecutado un exitoso programa de recuperación de gas en rellenos sanitarios. El mismo provee alrededor del 30% de la demanda de gas para la ciudad. Otras ciudades en la región llevaron a cabo diferentes métodos de recuperación, incluyendo la separación de la fuente; la separación del sitio de disposición para reciclaje, abono o producción de biogás; y procesamiento de la materia orgánica para alimento animal. La Ciudad de México, cuenta desde 1994 con plantas de selección y aprovechamiento de residuos sólidos para una capacidad total de ingreso de 5.500 toneladas por día y con un potencial de recuperación del 5,3% en promedio (291,5 t/día) I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. El reciclaje y compostaje se practican y promueven en la región. Sin embargo, no existe una política que incentive el desarrollo de plantas, observándose fracasos sucesivos Por su alto contenido de materia compostificable -materia orgánica, papeles y cartones- y por tener una relación carbono orgánico/nitrógeno (C/N) compatible con el proceso, se puede decir en términos generales que los residuos orgánicos de la región son apropiadas para ser compostificadas; pero hay otros aspectos difíciles de superar actualmente, como para considerarla alternativa viable para el tratamiento de residuos A modo de ejemplo, se tiene la planta compostificadora de Avellaneda, Buenos Aires (Argentina), que alcanzó a funcionar 3 meses en 1976 y que tuvo un costo cercano a los 10 millones de dólares. En Puebla (México), Medellín (Colombia), Rosario (Argentina), Puerto Príncipe (Haití), también existieron plantas de compost que tuvieron que cerrar por falta de mercado para el producto. Sao Paulo (Brasil), es un ejemplo favorable pues se tratan alrededor del 5% de sus residuos domiciliarios a través de este método, con la venta del producto se financian los costos de operación, no así los de inversión, los que son subsidiados por el estado de Sao Paulo; en otras ciudades brasileñas. En los países en que este método ha tenido resultados favorables, se debe a que se desarrollaron políticas nacionales para recuperar suelos, como el caso de Holanda, la India y Pakistán. En el caso de la incineración, está la experiencia de Buenos Aires, donde se compró una planta incineradora para 1.000 t/día (1976), con una inversión superior a los 30 millones de dólares, que prácticamente nunca funcionó. Esto se debió a que los residuos no tenían el poder calorífico suficiente para la autocombustión y el tener que usar combustible adicional encarecía enormemente la operación Se requiere para América latina y El Caribe de diseños específicos para alcanzar, características y necesidades locales de cada área que aseguren un éxito, económico y ambiental. . En cuanto a las plantas recuperadoras, de características industriales, éstas no tienen aún mucho sentido en Chile, ya que tienen costos altos de inversión y operación y además un mercado inestable para los elementos recuperados. La recuperación debe hacerse en los lugares de producción de residuos, es decir los interesados deben retirar desde la vivienda, comercio o industria, el material o los materiales que requieren. 6. Disposición final El relleno sanitario es el método más común de disposición de residuos en la región, explicado ampliamente por el bajo costo de este método comparado con otras alternativas. Sin embargo, el bajo costo de funcionamiento es un resultado del bajo nivel de esfuerzo para manejar los residuos. Sólo unos pocos rellenos sanitarios se construyeron en la región, algunos de los cuáles están equipados con sistemas de recolección de gas y tratamiento de lixiviados. Típicamente, los rellenos sanitarios, son vertederos semicontrolados o incontrolados que además están ubicados inapropiadamente y son explotados sin planificación. A pesar de que el manejo y operación de los rellenos sanitarios de la región parecen mejorar, aún hay un alto porcentaje de sitios pobremente operados. Las exigencias ambientales llevadas a cabo a través de la legislación y la aplicación de las evaluaciones de impacto ambiental de la disposición de residuos en Rellenos Sanitarios han I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. mejorado el diseño, explotación y control en los niveles municipales, provinciales, nacionales y también internacionales. Desafortunadamente, no todas las localidades que cuentan con servicio de recolección realizan disposición final sanitaria de los residuos recolectados; son muchas las localidades cuyos residuos, después de ser recolectados se disponen en basurales a cielo abierto. No obstante, la población que es atendida con sistemas sanitarios de disposición final alcanza al 85% del total de la población urbana que goza de servicios de recolección, situación en la cual la región metropolitana de Santiago de Chile gravita fuertemente. Es interesante destacar la evolución de Santiago de Chile, una de las capitales con mayor concentración de población. Desde 1977, la disposición final en la región metropolitana de Santiago de Chile se hace por medio del método denominado relleno sanitario, muchas ciudades han optado por la misma solución, y en la actualidad, cerca del 85% de la población urbana de Chile, cuenta con este tipo de servicio para la disposición final de sus residuos sólidos domiciliarios. Aún cuando esto parece un éxito, la mayoría de las localidades urbanas con menos de 20.000 habitantes disponen sus residuos en basurales. Situación sanitaria-ambiental muy preocupante, pues son también éstas las más desprotegidas en cuanto al acceso a información técnica para resolver estos problemas. Esta es una situación que se repite a lo largo de la Región de América Latina y El Caribe. La calidad de los rellenos en la Región y como ejemplo Santiago de chile, ha ido mejorando poco a poco, entre 1977 y 1979 éstos parecían más un vertedero controlado que un relleno sanitario, a partir de 1984 se incorporan impermeabilizaciones laterales y de fondo con recirculación de lixiviado y control por medio de chimeneas y drenes perimetrales del biogás producido, y a partir de 1996, los mejores rellenos sanitarios cuentan además con programas de post-cierre consistentes en la reutilización de los terrenos, monitoreos y planes para situaciones de emergencia. En el resto del país se ha seguido, en la medida de sus posibilidades, el ejemplo de Santiago. En general, hay una tendencia a la mejora de los rellenos sanitarios, poniéndose especial atención en los problemas relativos al biogás y lixiviados, así como en el plan de clausura y reinserción; no obstante, las localidades urbanas con menos de 20.000 habitantes son las más desprotegidas al respecto. Actualmente en la Región, los costos de los rellenos sanitarios oscilan entre 2 y 40 dólares la tonelada. Chile, con rellenos sanitarios de alta tecnología tiene costos que oscilan entre 4 y 12 dólares por tonelada, con un promedio de 8 dólares Esta diferencia en los costos, al igual que lo señalado para el servicio de recolección, no queda reflejada necesariamente en la calidad de los rellenos. Por otro lado, dado el alto costo de un relleno, no se registran experiencias de mancomunidades de municipalidades o ayuntamientos pequeños, que ubicadas dentro de un radio aceptable técnica y económicamente, puedan acceder solo al relleno sanitario. Es interesante resaltar que existe en algunos rellenos aprovechamiento del biogás, especialmente en Santiago, y que hay expectativas de expandir estas experiencias hacia provincia. Sobre estas materias, por lo demás, cabe señalar que hay una interesante experiencia, se han desarrollado técnicas de diseño y operación, procedimientos de extracción y alternativas de utilización. En la actualidad, en la ciudad de Santiago de Chile se recuperan del orden de 100.000 a 120.000 m3/día, cantidad que se distribuye por red de tuberías en la ciudad, representando alrededor del 40% del gas distribuido de esa forma. El precio de venta a la compañía de gas es de US $ 1,20/106 Kcal. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. En resumen se debe señalar que en la mayoría de las ciudades con más de 100.000 habitantes existen rellenos sanitarios o vertederos semicontrolados, persistiendo una gran cantidad de vertederos clandestinos y microbasurales; los primeros recibiendo principalmente residuos de las industrias y de la construcción, y los segundos residuos domiciliarios. Aún cuando en algunas ciudades se ha hecho estudios y evaluación de situaciones, todavía no se ven soluciones al problema. El estudio relativo al Diseño de un Plan de Cierre y Rehabilitación de Áreas Utilizadas como Vertederos (en ejecución), en el cual se revisaron 23 ciudades y 62 sitios de disposición final, ha permitido constatar diversos aspectos, entre los cuales destacan los siguientes: • Vertederos atendidos por la municipalidad 33, y por empresas privadas 25. • Gran parte de los vertederos son operados por contratistas privados. • El control de los lixiviados y de los gases, en general, es precario. La carencia de las obras mínimas necesarias para controlar biogás y lixiviados es muy preocupante. • La mayoría de los lugares de disposición final encuestados están aprobados por los respectivos servicios de salud; no obstante, se observa gran heterogeneidad en la calidad del servicio. • El manejo deficiente ha provocado en algunos casos que la autoridad sanitaria no autorice la operación de los vertederos. • Se aprecia el uso de diferentes técnicas de operación • Reciben otros residuos (industriales y hospitalarios) además de los domésticos. • Muchos presentan dificultades de maquinaria, personal capacitado e insuficientes recursos para realizar monitoreo de los riesgos ambientales. 7. Aspectos ambientales y de salud Los residuos sólidos generados por la actividad domiciliaria, no están exentos de riesgos para la salud. De hecho su composición heterogénea -dada en muchos casos por elementos tales como, restos de insecticidas, escombros, medicamentos vencidos, residuos de sustancias químicas y que en muchas ocasiones, incluyen residuos provenientes de dispensarios médicos, hospitales y clínicas, situadas en la comuna y que utilizan el servicioconstituyen un peligro para los empleados que realizan la recolección, para los segregadores y para las personas que eventualmente, de forma indirecta puedan entrar en contacto con los mismos. En los países de América Latina prevalecen, por razones casi obvias, los rellenos sanitarios como la mejor solución técnica y económicamente viable, pues reúnen los requerimientos sanitarios y ambientales para disponer los residuos sólidos, sin configurar un deterioro del ambiente, sin ocasionar peligro para la salud y sin afectar la seguridad de la población. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Los fenómenos químicos más importantes están dados por: • Disolución y arrastre de líquidos que se infiltran en el relleno. • Evaporación de compuestos químicos y de agua en el biogas del relleno. • Producción de compuestos orgánicos volátiles y semivolátiles. • Reacciones de óxido-reducción que afecta metales y sales metálicas. • Descomposición de compuestos orgánicos. Los fenómenos físicos más importantes que ocurren son: • Emisión de gases a la atmósfera. • Migración de gases. • Movimientos de líquidos percolados en el interior del relleno y subsuelo. Los impactos ambientales de los rellenos sanitarios dependen de su etapa de desarrollo, por ejemplo: • • • Etapa de habilitación Pérdida de la capa superficial del suelo. Alteración del hábitat. Pérdida de vegetación. Intersección y desviación de aguas superficiales y subsuperficiales. Impacto vial. Alteración de la permeabilidad del terreno. Modificación del paisaje. Ruidos, polvo, etc. Etapa de operación y construcción del relleno. Impacto vial. Potencial problema con olores. Potencial aumento del ruido. Potencial aumento de material particulado. Potencial contaminación de agua por líquidos percolados. Potencial problema estético por diseminación de papeles, plásticos y materias livianas. Potencial problema de seguridad debido al biogas. Afectación del paisaje (modificación parcial de la topografía). Aumento parcial del empleo. Etapa de clausura. Mejoramiento del paisaje. Recuperación de vegetación y eventualmente de hábitats. Recuperación del suelo para eventual uso humano. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Producto de la situación comentada, en el país existe amplia experiencia relativa a la operación de rellenos sanitarios, a la impermeabilización, al control de gases y a la recuperación de biogás. 8. Los segregadores En Chile se practica el reciclaje desde hace más de una década; actividad que es realizada por recolectores independientes, cartoneros o cachureros, fundamentalmente con fines económicos. El material más importante en esta actividad lo constituye el papel que alcanza aproximadamente unas 8.000 t/mes a nivel nacional. En el caso del vidrio, se reciclan cerca de 2.000 t/mes, lo que significa un 33% de los envases de vidrio. De los termoplásticos se reciclan cerca de 1.000 t/mes; según información proporcionada por la CONAMA Chile de la región metropolitana. La actividad de reciclaje depende de la existencia de un mercado, por lo cual no todos los residuos sólidos son potencialmente reciclables. Probablemente, esta realidad es la que ha limitado el desarrollo de esta alternativa, aún cuando son varias las municipalidades en el país que se están preocupando del tema del reciclaje. Aún cuando no existen datos actualizados respecto al número de personas que trabajan en la recolección y comercialización de los residuos reciclables, tanto a nivel nacional como en la región metropolitana, es en la región metropolitana donde se ha acumulado la mayor experiencia a este respecto. Datos que se obtuvieron de distintas fuentes, no escritas, estimaban en 1992 en 25.000 las personas, que trabajaban en esta actividad en la región metropolitana, tanto en términos independientes como en empresas comercializadoras de materiales reciclables; considerando a sus grupos familiares, la cifra mencionada se proyectaba a 120.000 las personas cuya economía familiar dependía de la labor de recolección para el reciclaje. Entre 1992 y 1995 se produjo una severa baja en el mercado del papel, principal producto que sostenía -y sostiene- la actividad del reciclaje en Chile; lo cual hizo disminuir significativamente la cantidad de personas que se dedican a esta actividad. En el año 1995, a partir de propuestas originadas en diversas comisiones técnicas y ciudadanas, la Intendencia Metropolitana de Chile, convocó a diversos actores relevantes de la región (CONAMA RM, SOFOFA, SESMA, Empresas acopiadoras, ONGs, incluso a la CEPAL, entre otros), a participar de un proceso de planificación para diseñar un Programa de Reciclaje a nivel metropolitano. El objetivo general del Programa Regional de Chile planteado fue el impulsar un sistema participativo, que permitiese reciclar permanentemente y en forma generalizada en la región metropolitana; dado el corto tiempo, el cumplimiento del objetivo del programa no puede ser aún evaluado integralmente. Los estudios disponibles respecto de los segregadores independientes han sido realizados en la región, y no siempre con un rigor estadístico, por tanto, las características que se explicitarán no necesariamente debieran ser las de todos los segregadores. Esta situación da cuenta del mundo marginal -invisible- que define a los habitantes que realizan la labor de segregación de residuos. En todo caso, el trabajo respecto del perfil de estos segregadores y de su quehacer, que han realizado algunas ONGs Al interior de los segregadores, se distinguen según el tipo de material recolectado: • los cartoneros, que son aquellos que recolectan papeles, cartones, plásticos, botellas y metales; y • los cachureros, que son aquellos que retiran residuos directamente reutilizables. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Se distinguen también los especialistas y los generalistas, según recolecten uno o más tipos de residuos sólidos reutilizables, dependiendo de las variaciones y posibilidades del mercado. Entre los cachureros hay quienes reparan el material recolectado antes de comercializarlo. La situación socioeconómica deficitaria de estos recolectores les impide el acceso a medios, infraestructura y equipamiento para una comercialización económicamente más productiva de los residuos. En general, el nivel microempresarial de los segregadores es deficitario; más bien su actividad corresponde a una economía informal y de subsistencia. De acuerdo a la información disponible, existen muy pocas organizaciones de cartoneros; destacando el Sindicato de Cartoneros de Estación Central en la región metropolitana, la que cuenta con un centro de acopio propio. La escasa información sobre el tema, indicaría que los segregadores tenían en 1994 un ingreso promedio de alrededor de los $60.000 a $70.000 mes (moneda nacional); situación que los ubica en la pobreza crítica. Ingreso que al ser fluctuante, agrava la realidad de estas personas. Sus bajos ingresos, su precario nivel educacional y su vulnerabilidad sanitaria y social, los sitúan en una situación de marginalidad. En el año 1995 se realizó el Segundo Encuentro de Recolectores de la Región Metropolitana de Chile, promovido por las ONGs Ecología y Desarrollo, y el Instituto de Ecología Política; en este participaron 63 recolectores, y el análisis se estructuró en cinco áreas de interés para este sector: organización; reivindicaciones sociales; reivindicaciones laborales; comercialización y reconocimiento social. La presencia en este evento de autoridades regionales, comunales y sectoriales, expresan un reconocimiento informal al quehacer y aporte de los segregadores en la gestión de los residuos sólidos en su dimensión de objetivos relativos al reciclaje. Lo descrito en los párrafos precedentes, exige que el tema de los segregadores en la Región, no sea tratado sólo desde una lógica de funcionalidad a una política sectorial de residuos sólidos, sino que debe ser abordado desde la pluralidad y complejidad de la situación-problema que expresan (social, económica y cultural). 9. Participación informal en el servicio En el estudio sectorial de 1980, se reconoció la acción informal en la separación y reutilización de los residuos sólidos; estimando que "no menos de 1.000 personas se dedican a esta labor en las ciudades con más de 20 mil habitantes" y que "a los precios actuales no se está recuperando más de US $8.000 por día en total”. En la presentación sobre la situación actual realizada por el ministerio de salud en el inicio del Taller Preparatorio del Análisis Sectorial (11 a 13 de junio de 1997), se señaló que se estimaba que unas 200.000 toneladas, de los 3 millones que se asume se generan al año por el sector urbano, no llegan a los sitios de disposición final. Estimación que permite señalar sobre la importante presencia de actividad informal; actividad en la cual se estimó, de acuerdo a la información recabada en las reuniones y entrevistas (municipalidades, ONGs, empresa privada, organismos de gobierno y profesionales), trabajarían actualmente unas 20.000 personas; al respecto se habla específicamente de "Organizar y reglamentar las actividades de los agentes informales". La minimización en la generación de residuos es un propósito mundial, pero de no fácil implementación; pues la primera estrategia que se tiene que manejar es la preventiva, es decir, regular la industria del envase. Ésta tendría la ventaja de reducir precios de los productos, ya que el comprador paga por el contenido y por el envase al ser éste último reducido al mínimo se pagaría menos. Sin embargo, en economías de libre mercado, como I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. el caso de Chile, hay precaución de tomar estas decisiones, pues se deja que sea el mercado el que conduzca a esta minimización. 10. Las políticas relacionadas con el manejo de residuos. Las políticas ambientales nacionales de la mayoría de los países de la región no están enfocadas al manejo de los residuos sólidos. Algunas de las razones de la ineficacia son: • Falta de interés o de recursos, • Standards de Salud Ambiental demasiado altos para la realidad (a menudo copiados o adaptados de países industrializados), • Un inadecuado diseño institucional para la implementación de dichas políticas, • Falta de profesionales entrenados y de habilidades gerenciales, y • Ausencia de programas de motivación y educacionales para la industria y el público. En varias ciudades de la región, actualmente se debate sobre la minimización del residuo, la recuperación del recurso, y el reciclaje. Sin embargo, en la mayoría de los casos, estas discusiones se realizan con una ausencia de estrategias nacionales desarrolladas en base a las condiciones del lugar. 11. Aspectos Administrativos y Financieros Debido a que el adecuado manejo de los residuos sólidos es esencial para la protección de la salud y el medio ambiente, la responsabilidad de proveer los servicios recae dentro del dominio público, usualmente sobre los municipios. El servicio en sí puede ser provisto por medio del sector público, o el sector privado puede utilizarse para suministrar alguno o todos los servicios. Las administraciones públicas a menudo gastan gran parte de sus recursos en operaciones más que en inversión de capital, y tienden a funcionar menos eficientemente que las empresas privadas. El conocimiento general es que el sector privado puede proveer servicios de residuos sólidos a un costo de operación más bajo, y además, que éste podría estar más dispuesto a realizar las inversiones de capital requeridas para mejorar la amplitud. Consecuentemente, existe una creciente tendencia en muchas de las grandes áreas metropolitanas e incluso en los municipios medios hacia la privatización. Un tema importante que actualmente enfrentan varias ciudades de la región es la decisión en lo que respecta a la privatización del manejo de residuos. Antes de tomar una decisión, se necesitan incluir una cantidad de factores: • Comprensión de las deficiencias o insuficiencias del sistema existente de manejo de residuos, con un énfasis en aquellos que afectan la salud pública y el medio ambiente, • Objetivos debidamente definidos y localizados geográficamente tendientes a mejorar el sistema, • Capacidad dentro del sector privado para proveer servicios de residuos sólidos, • Disponibilidad de la infraestructura necesaria para preparar los documentos y contratos de requerimiento, y para administrar los contratos, y • Método para financiar los servicios Se utilizan varios métodos para financiar los sistemas de manejo de residuos sólidos. Dos de los métodos más comunes para la recuperación de costos de recolección son: (1) a I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. través de los impuestos calculados sobre la base del área de una propiedad o la dimensión frontal; o (2) por medio de los honorarios del usuario cargados específicos para el servicio recibido. Es común mantener los impuestos u honorarios lo más bajo posible debido a razones políticas. No obstante, es común la evasión del pago por el servicio de recolección y los municipios rara vez recolectan la cantidad total de impuestos u honorarios. En los casos en que se carga el honorario de un usuario, muchas personas rehúsan a pagar porque el servicio no es confiable. La mayoría de las organizaciones públicas no alcanzan la recuperación del costo total, fundamentalmente porque los procedimientos contables inadecuados se utilizan para determinar los gastos actuales y debido a una falta capacidad o conocimiento para pagar sobre la parte de los usuarios. Son comunes los subsidios de ciertos sectores de las comunidades. La descentralización, una práctica creciente en la región, otorga a los gobiernos locales mayor poder político y mayores responsabilidades. Sin embargo, los recursos no son producidos o asignados a los gobiernos locales en proporción a las responsabilidades y obligaciones agregadas. Estas circunstancias afectan la calidad total del servicio. A pesar de que se demostró en unos pocos programas pilotos que incluso la población de asentamientos humanos está dispuesta a pagar una pequeña cantidad por un servicio frecuente y confiable, el servicio de residuos sólidos de la región tiene un gran déficit. Además, el proceso presupuestario es extremadamente débil y por lo general no tiene relación con la realidad de la situación. Los costos estimados para el manejo de residuos sólidos en algunas de las ciudades más grandes de América Latina y el Caribe se presentan en la Tabla 2. Como se muestra en la misma, los costos totales por el servicio se encuentran entre $15 y $105por tonelada. 12. Aspectos legales e Institucionales A pesar de que la mayoría de los países de la región ha estado de acuerdo con los contenidos de convenios internacionales relacionados con el manejo de residuos sólidos y la protección ambiental, muchos no comenzaron a aplicar los términos de aquellos acuerdos a su situación actual. Las leyes y las regulaciones relacionadas con el manejo de residuos sólidos son esencialmente no existentes, o son antiguas y rara vez impuestas. En particular, las leyes y regulaciones en la mayoría de los países de la región no dirigen las diferencias substanciales entre los residuos generados en algunas de las grandes áreas metropolitanas (por ejemplo, residuos residenciales, sanitarios y peligrosos), y de este modo no requieren diferentes métodos de recolección y disposición. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. Tabla 2. Costos de los servicios de manejo de residuos sólidos domésticos en países seleccionados de América Latina y el Caribe. Fuente: Informe de la evaluación regional de los servicios de manejo de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. OPS; 2005; 147 p 13. Conclusiones Substanciales deficiencias presentan el sistema de manejo de residuos sólidos de la región. Se calcula que el sistema tiene un déficit (financieramente y en alcance) en más del 70% de las ciudades. La demanda de servicios apropiados de manejo de residuos sólidos aumentó considerablemente durante los últimos diez años. Sin embargo, los servicios no han mejorado lo suficiente para proteger en forma adecuada la salud y el medio ambiente. La situación es particularmente perceptible en las grandes áreas metropolitanas. El déficit de recursos humanos entrenados en prácticas de manejo de residuos sólidos es un serio problema que enfrenta a los países de la región, así como también el cambio relativamente constante de personal. Además, parece ser una renuencia de los nuevos gobiernos el desarrollo y realización de políticas y objetivos, que se acentúa durante cambios periódicos de gobiernos nacionales y locales. Los sistemas de manejo de residuos sólidos de la región no pueden mejorarse solamente con importantes aportes de dinero e inversiones aisladas. Ya que el manejo eficaz de residuos sólidos está gobernado predominantemente por condiciones locales, la responsabilidad final para el mejoramiento de los sistemas recae sobre cada gobierno y su I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. población. Es necesario el desarrollo de programas de entrenamiento formal e informal para los profesionales de la región, y campañas de educación pública para informar a la población general sobre la importancia de las prácticas apropiadas de manejo de residuos. El manejo de residuos sólidos es un campo complejo y desafiante. Los recursos inadecuados, tal como es el caso de muchos países de la región, agravan los desafíos y complejidades. No obstante, debe llevarse a cabo mejoras en el manejo de residuos sólidos porque la administración eficaz de residuos es un importante factor de desarrollo económico y social de un país. Es necesario que un reforzamiento de la gestión a nivel local pase por avanzar en el desarrollo de marcos instrumentales y metodológicos y todos los aportes que se puedan hacer en este plano van a redundar en importantes beneficios para la toma de dediciones. La gestión de residuos sólo llegará a ser sostenible cuando se convierta en gestión de recursos y cuando la generación de residuos y el crecimiento económico sean parámetros independientes entre sí La gestión de residuos sólo llegará a ser sostenible cuando se convierta en gestión de recursos y cuando la generación de residuos y el crecimiento económico sean parámetros independientes entre sí. • El hallazgo más relevante es el vacío institucional detectado en el aspecto regulatorio en los ámbitos de manejo sanitario, tarificación, competitividad del mercado y localización de instalaciones de RSD. También aparece cómo deficitario el Rol de orientación del Estado, especialmente para los temas de participación ciudadana, fortalecimiento institucional, educación y minimización. • En el nivel comunal se constató (a) la existencia de un grave desfinanciamiento del sistema, por costos crecientes de los servicios, usuarios exentos del pago del servicio, falta de capacidad municipal de cobranza, poca voluntad política para cobrar; (b) déficit en recursos humanos capacitados y descoordinación en el interior de los municipios; (c) falta de información a la comunidad • En el nivel Regional, se constató problemas en (a) la coordinación intermunicipal, para obtener ventajas de trabajos conjuntos; (b) ausencia de planificación territorial para la localización de instalaciones de RSD • Escasa participación ciudadana, que ha provocado indiferencia respecto del problema de tasas de generación crecientes • Sistema tarifario inadecuado, que no diferencia entre cantidad, calidad y volumen de los residuos domiciliarios • Aspectos financieros del servicio municipal que permite traspasar a los usuarios los costos del servicio, sin embargo, la LRM exime del pago a los usuarios de los predios que tienen un valor inferior a 25UTM (sin entregar alternativa de financiamiento), y por otro lado, entrega a los alcaldes la facultad de cobrar, lo que ha producido un desfinanciamiento del servicio. • Sistema de cobranza, lo anterior unido a la falta de operatividad de sistemas de cobranzas efectivos profundizan los déficit municipales en la prestación del servicio, afectando con ello, la calidad del servicio que se provee a la población. • Carencia de una institucionalidad integradora • Participación privada en el mercado, con características de mercados de competencia imperfecta (oligopólicas o monopólicas) que han tendido a encarecer el servicio. I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. La institucionalidad vigente no permite tener un criterio integral ni un sistema homogéneo, transparente, eficiente en términos técnicos, sanitarios, ambientales, financieros y económicos, que asegure estándares de servicio adecuados y definidos con anterioridad, debido a la inexistencia de un criterio único en la solución de los problemas. Por otro lado, el marco de política económica del gobierno regional apunta al mantenimiento de una economía de mercado, como una forma eficiente de solucionar los problemas de asignación de recursos. Sin embargo, se dan situaciones en que el mercado no es eficiente en la provisión de soluciones, esto ocurre toda vez que existen distorsiones y fallas de los mercados, por ejemplo en los casos de economías o deseconomías externas en la producción, la existencia de asimetrías por de información, la existencia de estructuras de costos que incentivan la acción de monopolios naturales. En el caso del servicio básico de aseo, lo que nos preocupa es la inexistencia o la ineficiencia de este mecanismo asignador de recursos y regulador implícito del mercado, además de la poca claridad en el Rol normativo-regulador del Estado. Tal como se aprecia de los antecedentes presentados, para lograr una gestión eficiente de los RSD, se hace necesario compatibilizar los efectos de una serie de cuerpos legales, funciones y coordinar eficientemente a distintas entidades. Tal como se plantea en la política de RSD, lo que se busca es una Gestión Integral eficiente, es decir, una forma de organizar la gestión de RSD tal que considere todos y cada uno de los aspectos involucrados en su operación, partiendo desde el generador, continuando con el operador, la administración, operación y financiamiento del servicio hasta los eventuales perjudicados con la instalación de los lugares de disposición intermedia o final. Internalizar los costos del manejo integral de los RSD, mediante la construcción de un sistema tarifario adecuado, con cargos fijos y variables, en los que se considere la valorización de todos los costos en que se incurre para la provisión del servicio y las conductas que es conveniente desincentivar, desde el punto de vista del usuario o de la demanda por el servicio. Se requiere desarrollar mecanismos que fomenten la participación ciudadana y el compromiso público con las acciones que se implementen para optimizar la gestión y manejo de los RSD El sistema de licitaciones, fundado en bases generales homogéneas, que considera la totalidad de los servicios requeridos, con sus estándares y costos asociados, Un sistema tarifario que valoriza los servicios en base a sus costos de producción eficientes, y que considera las conductas que habría que incentivar y las que habría que desincentivar, dependiendo de los objetivos definidos, Un sistema de cobranzas, en manos de quien tiene la especialización y experiencia en este tipo de actividades, tal que permita eliminar los déficits que arroja el servicio, un sistema de subsidios focalizado para evitar tanto los desfinanciamientos actuales. Las situaciones de mayor riesgo sanitario o ambiental o de mayor producción serán reguladas mediante un sistema tarifario que incorpora el principio “el que contamina paga”. Ello permitirá que los generadores de residuos riesgosos o los sobreproductores asuman una mayor carga, evitando los subsidios cruzados, existentes en el sistema actual, entre los productores normales hacia los productores problema. Adicionalmente, un sistema tarifario que considere los costos de compensación a los municipios que estén dispuestos a recibir los residuos del resto de las comunas en su territorio, (principio de compensación), tenderá a aminorar o eliminar la resistencia comunitaria y social que genera la instalación cercana de lugares de disposición intermedia I Simposio Iberoamericano de Ingeniería de Residuos Castellón, 23-24 de julio de 2008. y/o final, al convertir la aceptación de lugares de depósito final en una eventual fuente de ingresos municipales. El esquema institucional debe incluir: Al sector privado que presta servicios de recolección, transporte, disposición final y aseo de calles y plazas, quienes para participar en el mercado deben actuar en forma competitiva, técnicamente eficiente y garantizar estándares de calidad del servicio mediante obligaciones claramente determinadas. Desde el punto de vista del Estado, se trata de generar un sistema eficiente y autofinanciado, considerando un eventual aporte público para cubrir el pago de los más pobres. Finalmente, a futuro, el sector estará conformado por los siguientes agentes: • Diferentes empresas proveedoras de servicios de recolección, en un mercado competitivo, evitando la colusión o formación de oligopolios, que cumplen con las normativas sanitarias, ambientales, de transporte y municipales para la provisión del servicio. • Los municipios, quienes deberán definir las condiciones que deben cumplir las empresas para obtener la autorización de operar en la recolección, deberán fiscalizar el cumplimiento de los estándares de calidad definidos, de las condiciones impuestas en los contratos, deberán mantener y hacer efectivas las pólizas de seguro de “mala ejecución”, llegado el caso. • Deberá estudiar, formalizar, dictar y difundir una serie de ordenanzas municipales tendientes a ordenar el comportamiento y las costumbres de la población comunal, como por ejemplo, tratamiento a los sobreproductores, ordenanza fijando las condiciones de autorización a empresas recolectoras, condiciones y horarios de uso de los bienes comunales, etc.
