Pontificia Universidad Católica Argentina “Santa María de los Buenos Aires” Facultad de Ciencias Sociales y Económicas TRABAJO FINAL DE LICENCIATURA “El milagro irlandés: Crecimiento basado en la libertad y apertura económica” Ignacio Martín Insua No. de Registro: 03-020199-0 Febrero 2008 1 ÍNDICE 1. Introducción …………………………………………………………………….....3 2. Teoría: Políticas Sanas y Baja Regulación ……………………………………....5 a. El libre mercado y las instituciones ……………………………………....5 b. La política económica, la regulación y sus efectos ……………………....8 3. La Economía Irlandesa: 1950 – 1973 …………………………………………...11 4. La Economía Irlandesa: 1973 – 1987 …………………………………………...15 5. La Economía Irlandesa: 1987 – 2000 …………………………………………...18 6. Análisis Comparativo Entre Períodos …………………………………………..22 7. Las Causas Detrás del Éxito ……………………………………………………..28 8. Conclusión ………………………………………………………………………...33 9. Apéndice I: Política Industrial y Empresarial ..………………………………...34 10. Apéndice II: El Motor Exportador ……….……………………………………..36 11. Bibliografía .………………………………………………………………………41 2 INTRODUCCIÓN No son pocos los países que a causa de malos manejos de las cuentas públicas, excesivas intromisiones estatales en la actividad privada1, y grandes equivocaciones en el uso de la política fiscal; han terminado por ocasionar terribles crisis económicas, o no han dejado que la economía se desarrolle a largo plazo a una tasa potencialmente superior. En este trabajo se abordará el caso de la economía irlandesa, que a principios del siglo XX se caracterizó por tener altos niveles de regulación estatal. Hasta la década de 1960, no hubo cambios significativos en el rumbo de este país, pero hacia fines del siglo, de la mano de importantes reformas que llevaron a la disminución de la presencia del Estado en la economía, Irlanda se convirtió en el llamado “Tigre Celta” debido al enorme crecimiento y desarrollo experimentado. Así, el objeto del presente paper es brindar argumentos válidos en contra de la excesiva intervención estatal en la economía irlandesa, demostrando que con un Estado pequeño2 pudieron lograrse grandes resultados, en contraste con el nocivo incremento en las erogaciones fiscales y la presencia estatal en diversas actividades. En la primera sección del trabajo, se introducirá la teoría que respaldará el contenido de los siguientes capítulos. Luego se hará un análisis del crecimiento irlandés y las políticas económicas adoptadas en un primer período que se extenderá desde 1950 hasta 1973. La siguiente sección examinará los resultados obtenidos en una segunda etapa económica que abarca el período 1973 – 1987, caracterizado por un giro hacia políticas intervencionistas. Una cuarta parte del trabajo analizará el comportamiento económico en el último período de análisis: 1987 – 2000, durante el cual se tomaron medidas para corregir los desbalances ocasionados en el período anterior, y se sentaron las bases para el gran “despegue” en el crecimiento. En una quinta sección se hará una comparación entre las políticas adoptadas en cada período de análisis, y sus consiguientes resultados. Le seguirá otro capítulo en el que se enfatizarán las causas detrás del éxito irlandés y, finalmente, en la sección séptima, se arribará a la conclusión del trabajo. 1 Nos referimos con intromisiones estatales a aquellas actividades adoptadas por el Estado que concluyen en un crowding out de la actividad privada en el sector. 2 Nos referimos con Estado pequeño a un bajo nivel de intervención estatal en la economía. 3 4 I. TEORÍA: POLITICAS SANAS Y BAJA REGULACIÓN El libre mercado y las instituciones Al hablar de la baja o nula regulación, es casi inevitable citar los argumentos de la teoría neoclásica, que favorece políticas macroeconómicas orientadas al lado de la oferta, la utilización de expectativas racionales y la privatización de empresas estatales. La teoría llama al libre mercado y al desmantelamiento del planeamiento estatal y a la regulación del gobierno en las actividades económicas. El argumento central de los neoclásicos es que el subdesarrollo surge de una pobre asignación de recursos debida a malas políticas de precios y demasiada intervención estatal en la economía. Ellos afirman que “(…) dejando florecer la libre competencia en los mercados, privatizando las empresas estatales, promoviendo el libre comercio y la expansión de las exportaciones, abriendo las puertas a inversores extranjeros de países desarrollados, y eliminando la carga de regulaciones y distorsiones de precios en los factores, productos y mercados financieros, tanto la eficiencia económica como el crecimiento económico van a verse estimulados.”3 Más bien son la pesada mano del Estado, la corrupción, la ineficiencia y la falta de incentivos económicos los que mantienen a las naciones en el subdesarrollo. “La habilidad de los mecanismos de mercado para contribuir al alto crecimiento económico y al progreso económico en general ha sido ampliamente – y correctamente – reconocida en la literatura de desarrollo contemporánea (…) estar genéricamente en contra de los mercados sería casi tan raro como estar genéricamente en contra de las conversaciones entre las personas.”4 Bajo esta teoría, cualquier tipo de intervención gubernamental en la economía es distorsiva y contraproducente ya que los mercados son los mejores indicadores de los precios relativos en la economía: “Los precios desempeñan tres funciones en la organización de la actividad económica: primero, transmiten información. Segundo, aportan el estímulo para adoptar los métodos de producción menos costosos, y por esta razón inducen a emplear los recursos disponibles para los empleos más remunerados; 3 4 Todaro, Michael P. (1997), “Economic Development”, Longman, Chapter 3, pp 86-87. Sen, Amartya (2000), “Development As Freedom”, Anchor Books, New York, pp.6. 5 tercero, determinan quién obtiene las distintas cantidades del producto – la llamada distribución de la renta -.”5 Si bien estos argumentos son válidos para justificar una baja intervención estatal (más aún cuando se basan en casos reales como las experiencias en países de América Latina y África), hay que agregar también un complemento necesario para asegurar el crecimiento y el desarrollo de un país. Este viene del lado del fortalecimiento de las instituciones. A veces en los mercados existen fallas que no permiten el desarrollo de la eficiencia en la asignación de recursos, por lo que se requieren reglas que los encaminen hacia el óptimo. Ciertamente, como sostienen los economistas neoclásicos, el estado puede bloquear el desarrollo de un país debido a su insistencia en intervenir en los asuntos económicos de manera arbitraria, pero, por otro lado, sólo el estado puede garantizar que el mercado exista y funcione de forma eficiente. Esto no se contradice con la teoría neoclásica sino que la complementa ya que ésta sostiene que la libertad de mercado y la apertura económica son fundamentales para el crecimiento, sin embargo, estos principios no se oponen a la existencia del estado en cuanto al dictamen de “reglas claras” para permitir que los agentes económicos tengan una garantía sobre el correcto funcionamiento del mercado. Uno de los más importantes exponentes que estudió a las instituciones es Douglass North6, quién considera que los factores de producción (recursos naturales, capital, trabajo y tecnología) son esenciales, pero para que “cuajen”, por decirlo de alguna manera, requieren de la presencia de un quinto factor: las instituciones. Éstas se entienden en un sentido amplio e incluyen no sólo al estado, sino también a las normas (el derecho) y a los valores y principios. North entiende que el mercado sólo puede funcionar si se dan dos condiciones que sólo las instituciones pueden garantizar: (1) Los costes de transacción entre los agentes económicos son bajos. Esta condición significa que dichos agentes económicos tienen información suficiente sobre lo que pasa a su alrededor y que tienen expectativas positivas respecto a la conducta de los 5 Friedman, Milton (1980), “La Libertad de Elegir”, Grijalbo, Barcelona, pp.32. Douglass North Obtuvo el Premio Nobel de Economía en 1993, por haber renovado la investigación de la historia económica aplicando la teoría económica y métodos cuantitativos para explicar el cambio económico e institucional. 6 6 demás. Pueden confiar en que no serán engañados y en que pueden entrar en el mercado con un mínimo de seguridad. En definitiva, conocen las reglas del juego del mercado y saben que estas reglas se cumplen. Sin estas reglas del juego (por ejemplo, el cumplimiento de los contratos) el mercado no podría existir en su plenitud. Ahora bien, las reglas de juego no pueden ser establecidas y mucho menos garantizadas por el mercado, puesto que, por su propia naturaleza, el mercado está atomizado en multitud de distintas organizaciones, empresas y agentes económicos. Se requiere una autoridad política que, en colaboración con los agentes económicos, diseñe unas reglas del juego y garantice su cumplimiento. (2) La base de las reglas del juego anteriormente mencionadas es la existencia de derechos de propiedad bien definidos. Efectivamente, para que los agentes económicos pueden relacionarse entre sí, ya sea intercambiando productos, invirtiendo capitales o firmando contratos de trabajo, es necesario que todos tengan claro qué pueden comprar y qué pueden vender. En síntesis, los agentes económicos necesitan saber sobre qué recursos tienen el control, de cara a venderlos o alquilarlos y sobre qué recursos tienen el control los demás, de cara a comprarlos o a pagar un alquiler por ellos. La base del intercambio es saber qué derechos de propiedad tiene uno y qué derechos de propiedad tienen los demás. En caso contrario, todo el mundo se otorgará el derecho de disponer de cualquier recurso por la fuerza. Los derechos de propiedad se contraponen, en este sentido, al derecho “del más fuerte” y la negociación, el intercambio y el contrato se contraponen al robo, a la rapiña y a la confiscación. Una vez más, sólo las instituciones (por ejemplo, el derecho laboral o el derecho mercantil) pueden garantizar que dichos derechos de propiedad serán respetados, en primer lugar por el propio estado y en segundo lugar por el conjunto de los ciudadanos. La trascendencia de este aporte se da porque reconoce la importancia de los fundamentos económicos pero no los segrega de las decisiones políticas y las normas, sino que no concibe uno sin la presencia del otro: “(…) la teoría macroeconómica moderna nunca resolverá los problemas que confronta a menos que quienes la practican reconozcan que las decisiones tomadas por medio del proceso político afectan críticamente el funcionamiento de las economías”7 7 North, Douglass, (1995), “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, FCE, México, pp. 145. 7 La política económica, la regulación y sus efectos Hasta aquí tenemos una base teórica que sirve para sustentar una baja intervención estatal en la economía, acompañada de una fortaleza institucional que favorezca y complemente la implementación de las políticas económicas que este modelo acarrea. Continuando con la teoría, ahora nos concentraremos brevemente en explicar la importancia de una política macroeconómica sana y bajos niveles de regulación. Es de vital importancia para el crecimiento y desarrollo sostenido de todo país contar con la implementación de políticas macroeconómicas que permitan una estabilidad en el largo plazo. “La evidencia empírica de los países de la OECD sugiere que un ambiente macroeconómico sano, incluyendo unas finanzas públicas bien manejadas, un sector público no muy grande y la estabilidad de precios, pueden contribuir a incrementos en la productividad en el mediano plazo, a través de un impacto positivo en la confianza y mediante la asignación eficiente de recursos.”8 Cuando se menciona la estabilidad de precios, es claro que siempre es una preocupación mantener los niveles de inflación razonablemente bajos9 ya que ésta (cuando excede estos niveles) tiene una influencia negativa en el producto de una economía. Ello se debe a que la incertidumbre sobre el nivel de precios genera ineficiencias, y más aún cuando además de ser alta, la inflación es muy volátil de un período a otro. Además, cuando ésta es elevada, su efecto negativo es mucho mayor ya que lleva a recortar los horizontes temporales en todas las actividades que comprenden a la economía, desincentivando directamente a la inversión y al crédito a largo plazo, que son determinantes esenciales para el desarrollo sostenido de una nación. Otra desventaja que genera es que incrementa la fricción entre los agentes económicos ya que los asalariados exigirán aumentos de sueldos al ver una pérdida en su poder adquisitivo real, y si las empresas efectivamente otorgan los aumentos, disminuirán sus márgenes de ganancia 8 Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp.85 9 Los niveles razonables pueden variar de acuerdo a la economía de la que se esté tratando. Así, actualmente pueden ser niveles tolerables de inflación aquellos menores a un 2% anual para economías desarrolladas mientras que para aquellas en vías de desarrollo pueden ser buenos niveles aquellos que no superen el 6% anual. 8 haciendo que disminuyan sus expectativas de inversión a futuro, a menos que trasladen el aumento directamente a los precios, alimentando así una espiral inflacionaria viciosa. Por el contrario, si se mantiene un nivel de inflación bajo, los niveles de previsión serán altos y florecerá un ambiente propicio para inversiones a largo plazo y estabilidad de salarios. De aquí la importancia de mantener sanas políticas fiscales y monetarias que ayuden a cumplir con este objetivo.10 El tamaño del gobierno también tiene un impacto directo en el crecimiento económico. Por ejemplo, si nos enfocamos en el nivel de carga impositiva, está probado que pasado cierto límite, el producto comienza a decrecer. Por ello es importante que los niveles de impuestos no sean excesivos y permitan asegurar buenos rendimientos a las inversiones de las empresas, que son quienes emplearán más trabajadores si se les permite expandirse. La inversión estatal en la producción de bienes y servicios también puede resultar dañina para una economía ya que podría estar teniendo un efecto de “crowding out”, haciendo que empresas privadas que podrían producir ese bien o servicio de forma más eficiente, queden fuera de ese sector. El gasto público constituye una de las principales preocupaciones a la hora del análisis económico ya que debe analizarse cuándo éste es bueno y cuando es malo. Tiene un efecto positivo en la economía si se deriva por ejemplo en infraestructura, educación e inversión y desarrollo. En cambio, si éste se destina a subsidios y transferencias que mantienen sistemas ineficientes de producción, su efecto será negativo. En cuanto a regulación estatal, podemos afirmar que si es excesiva, puede perjudicar el desarrollo de empresas y negocios. Mejoras en el ambiente regulatorio tienen el poder de impactar positivamente en la productividad: “(…) mayor competencia que lleve a mercados más eficientes y flexibles, puede permitir que las firmas consigan un mayor crecimiento en su productividad mediante cambios en su organización y una menor ineficiencia en el uso de insumos.”11. Por otro lado, un ambiente poco competitivo, deriva en precios más altos y una producción y un empleo más bajos de lo que sería socialmente 10 Políticas fiscales y monetarias muy laxas pueden llevar a altos niveles de inflación si una economía está experimentando un período de expansión y pueden ayudar a reactivarla si ésta se encuentra en recesión – aunque podría alimentar un brote inflacionario más agudo si esa economía está en recesión y con inflación. 11 Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp.86 9 óptimo. Además las ganancias de productividad también podrían mejorar en un ambiente competitivo mediante la continua necesidad de las firmas por innovar y desarrollar nuevos productos. “Se estimó, por ejemplo, que las reformas estructurales implementadas en países de la OECD entre 1985 y 1995, incluyendo una baja en límites regulatorios y un incremento en los estándares de competencia, incrementaron el factor de productividad total de 0.2 a 0.3 puntos porcentuales en promedio.”12 Continuando con temas de regulación, podemos agregar que los mercados laborales flexibles también pueden contribuir a un incremento en la productividad si permiten una asignación más eficiente de los recursos laborales existentes13. Estudios de la OECD encuentran que una legislación laboral proteccionista puede llevar a menor productividad y a desincentivar la entrada y la expansión de las empresas. También hay evidencia de que esta puede tener efectos negativos en la actividad de investigación y desarrollo. Habiendo expuesto la teoría que sustenta nuestro argumento principal en este trabajo, continuaremos con las siguientes secciones, en las que podremos analizar las decisiones tomadas por Irlanda a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. 12 Cassidy, M. (2004), ‘‘Productivity in Ireland: Trends and Issues’’ Central Bank and Financial Services Authority of Ireland, Quarterly Bulletin, Spring 2004. pp. 86-87. 13 Por ejemplo, mercados laborales flexibles pueden ayudar a asegurar que una empresa que se encuentre en expansión dentro de un sector innovador, pueda nutrirse de trabajadores calificados. 10 II. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1950 - 1973 Antes de comenzar a desarrollar en profundidad el período 1950-1973 de la economía irlandesa, es conveniente hacer un breve repaso por la evolución económica previa del país. Desde 1800 a 1922, Irlanda fue parte del Reino Unido. Mandaba legisladores a la Casa de los Comunes (House of Commons) en el parlamento británico, utilizaba la Libra Esterlina como moneda corriente y estaba sujeta a las mimas leyes que Inglaterra. Durante la 1ra Guerra Mundial, la economía de Irlanda era abierta y contaba con un PIB per cápita similar al promedio de los países de Europa Occidental. “Cuando la República de Irlanda se independizó en 1922, contaba con un extenso sistema de comunicaciones, un sistema bancario desarrollado, una cadena de vigorosa de ventas mayoristas y minoristas, una eficiente y honesta administración, alfabetismo universal, un alto stock de casas, escuelas y hospitales, y muchos activos externos. No había destrucción causada por la guerra.”14 A partir de la década de 1930, comenzaron a adoptarse medidas altamente proteccionistas que incluían elevados aranceles a la importación, prohibiciones a la propiedad mayoritaria en la industria por parte de extranjeros o firmas extranjeras, y el establecimiento de empresas estatales en los sectores de generación eléctrica, puertos, bancos y seguros. Estas políticas continuaron hasta parte de la década de 1950, con resultados poco alentadores: una economía varada, una masa emigratoria de grandes proporciones (más de 400.000 personas abandonaron el país entre 1951 y 1961, siendo la población del mismo menor a 3 millones de habitantes) y un comercio exterior atado mayoritariamente al Reino Unido. Si bien, hasta la adopción de estas medidas, la industria local que se buscaba proteger había experimentado un crecimiento en las etapas tempranas del modelo, fue luego víctima del estancamiento ya que no se pudo beneficiar de mejoras en los insumos para la producción (desincentivados por altos aranceles) ni del desarrollo de economías de escala 14 Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University, pp. 1-2. 11 en un mercado tan pequeño y con un alto porcentaje de producción y población rural. Sólo se había crecido hasta lograr la sustitución de importaciones básicas. Al ver estos resultados el gobierno decidió comenzar a destrabar obstáculos y a generar incentivos para la entrada de capitales extranjeros que permitirían crear empleos y divisas mediante sus saldos de exportación. A mediados de los ’50, se dieron los primeros pasos hacia una menor intervención estatal: La inversión extranjera, especialmente en industrias exportadoras, fue bienvenida. En 1956, las ganancias provenientes de exportaciones para aquellos nuevos inversores fueron proclamadas libres de impuestos por 15 años. Las restricciones a la propiedad industrial por parte de extranjeros o firmas extranjeras fueron liberalizadas hasta su desaparición final en 1964. Las barreras arancelarias a las importaciones comenzaron a disminuirse dado que comenzó a reconocerse la importancia de insumos más baratos para la industria exportadora. Aunque Irlanda aún estuviese fuera del Mercado Común Europeo, firmó un tratado de libre comercio con el Reino Unido en 1965. Se estableció en 1949 la Autoridad de Desarrollo Industrial (Industrial Development Authotity - IDA). Comenzó a tomar fuerza a fines de los ’50 al fomentar la inversión extranjera y otorgar subsidios a muchas empresas, proporcionándoles entrenamiento y facilidades para la investigación y desarrollo (R&D, según sus siglas en Inglés). Se creó en Shannon una zona industrial y de libre comercio, con exenciones impositivas a las ganancias. “La liberalización del comercio durante los sesenta fue el motor del crecimiento económico de Irlanda. La producción se expandió a un promedio anual de 4.2 por ciento, 12 casi el doble de lo logrado en los años cincuenta. Sin embargo, todavía existía un alto grado de intervención estatal en la economía en esta época (…)”15 Tal como lo menciona Benjamin Powell, Irlanda se vio beneficiada por las medidas descriptas anteriormente y logró elevar su tasa de crecimiento anual para el período. Para fines de la década de 1960, 350 compañías extranjeras se habían establecido en el país y se habían convertido en las líderes del sector exportador. Pero a pesar de haber reducido su intervención en el ámbito comercial, el Estado irlandés seguía siendo el propietario de sectores clave como la energía y las telecomunicaciones, y aún estaba lejos de adoptar medidas más cercanas a la libre interacción de los mercados. Lo cierto es que durante los ’60 el resto de Europa Occidental también había experimentado un crecimiento de su PIB del 4% anual y las políticas adoptadas por Irlanda simplemente permitieron aprovechar estas buenas tasas de crecimiento económico general que disfrutaba la región. Ya en la década de 1970, Irlanda continuó implementando las medidas adoptadas en los anteriores años y, finalmente, en 1973, ingresó junto con el Reino Unido y Dinamarca a la Comunidad Económica Europea. Este suceso “(…) promovió importantes cambios psicológicos y estructurales para el país en todos los niveles”16. La economía irlandesa logró tener acceso a una importante cantidad de mercados con los que antes casi no comerciaba, siendo siempre su principal comprador de productos el Reino Unido y los Estados Unidos. El impacto inmediato de la entrada a este nuevo mercado fue un boom en las exportaciones agropecuarias que encontraron una enorme posibilidad de expansión a precios atractivos, y la inversión extranjera continuó creciendo. Concluimos para este período que Irlanda comenzó a dar los primeros pasos hacia su transformación a fines de los ’50, cuando se adoptaron medidas de desregulación en la economía, haciendo que el nivel de intervención estatal disminuya de manera importante y permitiendo la entrada de capitales extranjeros. Los impuestos eran ahora relativamente bajos (menos del 30% del PBN) en comparación con los de los países de la OECD (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico). Además la economía se veía 15 Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal, Vol. 22 No. 3. pp.3. 16 Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center for the Study of American Business, Washington University. Pp. 539 13 beneficiada por una administración macroeconómica ordenada, caracterizada por un déficit de Balanza de Pagos modesto, y una política fiscal conservadora en la que solo se tomaba prestado para financiar la inversión en capital público.17 Parecería que los años por venir serían más auspiciosos aún que los de la última década, sin embargo, debido a malos manejos en las políticas fiscal y monetaria, se desataron presiones inflacionarias acompañadas de altas tasas de desempleo. Abordaremos el desarrollo de la siguiente etapa en el siguiente capítulo. 17 Este párrafo se basa en el desarrollo del paper “Catching up with the Leaders: The Irish Hare” de Patrick Honohan y Brendan Walsh, Vol. 2002, No.1. (2002) pp 3. 14 III. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1973 - 1987 Como vimos en el capítulo anterior, el gobierno irlandés tomo medidas acertadas respecto a la liberalización de su economía, fundamentalmente a través de la apertura económica y su inserción en la Comunidad Económica Europea. Esto le permitió alcanzar buenos niveles de crecimiento, semejantes a los del resto de Europa Occidental. Sin embargo, a partir de 1973, el país se vio muy afectado por las dos crisis del petróleo (la 2da en 1979), la consecuente recesión económica mundial y malas políticas económicas adoptadas para enfrentar los contratiempos externos y locales. A principios de los ’70, Irlanda importaba más del 70% de sus requerimientos energéticos, y siempre se caracterizó por ser una economía altamente dependiente del petróleo. Fue por este motivo que la enorme escalada de precios del commodity entre 1972 y 1980 afectó duramente a la economía18: El costo de las importaciones de energía pasó a ser del 2.6% del PIB en 1972 a casi el 9% en 1980. La tasa promedio de inflación durante el período 1973-1982 fue de 15.7%, alcanzando un máximo de 20.9% en 1975. Estos niveles son significativamente más altos que los de la década de 1960, cuando se experimentó una tasa promedio de inflación del 4.8%. El promedio de crecimiento en el PIB también fue significativamente menor entre 1973 y 1983, si se lo compara con la década anterior: casi 2 puntos porcentuales menos. El gasto público se disparó en un intento de generar un aumento de la demanda agregada, pero esta política fiscal expansiva no era sostenible. Los problemas de endeudamiento en el país también se agravaron en forma vertiginosa. La Deuda Nacional, que en 1973 equivalía a un 32% del PNB, alcanzó una cifra del 105% diez años más tarde, y continuó creciendo hasta el 125% para el año 1987. En 1983, más del 50% de la Deuda Nacional 18 La información que se expone a continuación se obtuvo de una publicación hecha por Forfás, que es el Departamento de Política industrial y Ciencia y Tecnología para Irlanda, en el año 2000. 15 estaba denominada en moneda extranjera mientras que en 1973 solamente un 5.5% lo estaba. El déficit presupuestario corriente del gobierno, que siempre había sido superavitario entre 1922 y 1972, pasó a ser negativo en este último año (0.4% del PNB) y para mediados de la década de 1980, el déficit llegó a ser equivalente al 7% del PNB. Estas dificultades económicas se desarrollaron al mismo tiempo que comenzó un cambio importante en la población y la fuerza laboral durante la década de 1970. Continuando con el primer aumento sostenido en la población desde la independencia, ocurrido entre 1961 y 1971 (160.000 personas), esta siguió creciendo aún más entre 1971 y 1981 (465.000 personas). Este fuerte crecimiento demográfico fue importante ya que cambió el patrón de emigración neta que se venía registrando desde hacía 150 años. El flujo positivo neto de personas a Irlanda durante los ’70 fue consecuencia tanto de las altas expectativas de crecimiento económico luego de la incorporación del país a la Comunidad Económica Europea, como de la mala performance de la economía del Reino Unido, principal fuente de trabajo para quienes emigraban del país. Así el aumento de 162.000 trabajadores en la fuerza laboral durante la década de 1970, fue casi cinco veces superior al de la década anterior. Irlanda había finalmente revertido el flujo neto emigratorio que tenía desde hacía más de un siglo, pero el incremento en la población y en la masa laboral llevaron al Estado a sobrecontratar mano de obra para mantener estables los niveles de empleo y mantener un estímulo en la demanda agregada. Alrededor de un 50% del incremento en el empleo durante los ’70 fue absorbido por el sector público. Las altas tasas de inflación generaron pronto presiones salariales y la situación fiscal fue debilitándose vertiginosamente, viéndose obligado el gobierno a aumentar impuestos para poder mantener sus elevados niveles de gasto, generando así un círculo vicioso en la economía. 16 La presión impositiva como proporción del PNB creció del 31% en 1973 al 42% en 198519, pero ni siquiera este importante aumento fue suficiente para lograr equilibrar las finanzas públicas. En 1977, debido a los altos niveles de desempleo, la política fiscal expansiva fue aún mucho más agresiva ya que había “(…) escepticismo sobre la posibilidad de que las empresas privadas pudieran generar suficiente empleo”20. Así, como las tasas de interés reales habían permanecido bajas por algunos años, el gobierno decidió llevar a cabo una política de endeudamiento para financiar la expansión fiscal. Esta no resultó ser una buena medida ya que las bajas tasas de interés no durarían y los pagos de la deuda se incrementarían en grandes proporciones. Para mediados de los ’80 los pagos de intereses de la componente externa de la deuda alcanzaban el 5% del PBN. Para 1987 la economía estaba en una crisis. Mientras que hubo un incremento en el PIB, el PNB disminuyó en términos reales entre 1982 y 1986. La cantidad de puestos de trabajo se redujo en 70.000 entre 1980 y 1985, y para 1988 la tasa de desempleo había superado el 16%. El patrón tradicional de emigración había regresado al país y la entrada neta de 103.000 personas que se había dado entre 1971 y 1981 fue seguida por una salida neta de 208.000 entre 1981 y 1991. La situación económica de Irlanda quedó en una posición tan delicada que el próximo gobierno se vio obligado a estabilizar el gasto público y a desarrollar una estrategia de crecimiento nacional que fundó las bases para el período posterior de tasas de crecimiento excepcionales. 19 Dentro de los aumentos en impuestos, debe considerarse que La Comunidad Económica Europea presionó a Irlanda para que eliminara la exención impositiva a las ganancias derivadas de la exportación, ya que entendían que constituían una medida discriminatoria. En 1978 el gobierno negoció un compromiso que le permitió llegar a un acuerdo del 10% de impuesto sobre todas las manufacturas, pero honrando la anterior promesa con los primeros inversores de mantener una tasa inexistente hasta que se cumpliera el plazo de 25 años desde su establecimiento. (Burnham 2003, 540) 20 Honohan, P., and Walsh B. (2002) “Catching Up With The Leaders: The Irish Hare” Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 2002, No. 1, pp. 9. 17 IV. LA ECONOMÍA IRLANDESA: 1987 - 2000 Con los resultados que mostraba la economía a mediados de los ’80, era claro que Irlanda debía realizar un cambio de políticas internas. La tasa de desempleo era alta, la inflación también, y los mecanismos de financiamiento del Estado estaban agotados (deuda excesiva y alto nivel impositivo) por lo que la expansión fiscal era insostenible y debía ser corregida para evitar el creciente déficit. Ante este escenario, en 1987 se tomaron medidas ortodoxas, comenzando por un congelamiento en la contratación de empleados públicos que permitió terminar con la tendencia del Estado a actuar como empleador de última instancia, como sucedía en la anterior década. También recortaron gastos en salud (6%), educación (7%), agricultura (18%), transporte y vivienda (11%) y el presupuesto militar se recortó un 7% para lograr reducir el déficit lo máximo posible. Adicionalmente se eliminó la Oficina Ambientalista, el Consejo Nacional de Servicios Sociales y otros organismos21. Otra inteligente medida que se tomó para disminuir el empleo público existente fue la aplicación de de jubilación temprana y otros incentivos, que permitieron una reducción de casi 10.000 puestos de trabajo. Uno de los pasos más importantes que permitieron que Irlanda pavimentara su camino hacia la recuperación y las posteriores altas tasas de crecimiento fue la implementación del Programa para la Recuperación Nacional22. Este contemplaba un acuerdo por 3 años entre el Gobierno, las empresas y las agrupaciones gremiales, en el cual las partes se comprometían a restringir los aumentos salariales a una tasa de 2.5% por año. También se acordó tomar medidas para restaurar el orden en las finanzas públicas y una reducción en los impuestos personales para compensar los bajos aumentos salariales. Hubo además un acuerdo de políticas gubernamentales para apoyar el desarrollo de los sectores industrial, de servicios y de agricultura.23 21 Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal, Vol. 22 No. 3. 22 En inglés, Programme for National Recovery, implementado en 1987. 23 Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. 18 Lo más sobresaliente de este Programa fue que abarcó a todos los sectores que interactúan en la economía (gobierno, empresas y trabajadores), lo que permitió darle un fuerte giro a la misma. Gracias a esta iniciativa, el gobierno pudo lidiar con los desbalances en las finanzas públicas, mediante los recortes ya mencionados, sin generar tensiones sociales ni preocupaciones en el sector industrial. Incluso se logró negar subsidios a muchas industrias tradicionales que no podían competir en el ámbito de un mercado común europeo. El Programa y la forma en el que fue implementado por los 3 principales actores sociales, permitió renovar la confianza del inversor en la economía. Los resultados fueron: Ayudó a limitar las expectativas inflacionarias gracias a los acuerdos salariales. La tasa anual promedio de crecimiento en el PNB y PIB se recuperó a más de 4% y 5% respectivamente (1987-1990). La Deuda Nacional se redujo de un tamaño de 125% del PNB en 1987 a un 98% en 1990. Luego de la caída de alrededor de 75.000 empleos en el período 1980-1986, se crearon más de 50.000 puestos de trabajo en los siguientes 5 años, lo que significó que el número de desempleados que llegó a 232.000 en 1987, cayó a 172.000 en 1990. El éxito alcanzado por el Programa entre 1987 y 1990 llevó a mayores negociaciones para extender nuevos programas colectivos de tres años. A medida que pasó el tiempo, se fueron incorporando voluntariamente otros sectores de la comunidad y empleados, incluso se extendió el proceso de incorporación voluntaria desde el nivel nacional al nivel municipal y a empresas individuales. Es por ello que la cooperación social fue bien adaptada en el área de políticas públicas, en la cual todas las nuevas decisiones importantes se discutían con las partes del Programa antes de ser implementadas. La aplicación de estos programas sociales fue clave para el desarrollo y el crecimiento de la economía irlandesa ya que fueron una fuente de estabilización. Ahora, “con el tamaño del gobierno en la economía reducido, el clima macroeconómico 19 estabilizado, y las políticas de libre comercio que habían existido por décadas, la economía de Irlanda empezó a crecer a una tasa del 4 por ciento para 1989. Ese nivel de crecimiento era impresionante comparado con el 1.9 por ciento de crecimiento entre 1973 y 1986 cuando el gobierno había implementado políticas fiscales activistas. Sin embargo, esta tasa de crecimiento del 4 por ciento no se compara al crecimiento logrado a finales de los años noventa. El gobierno hizo cambios de políticas adicionales durante el período 1990-95 que condujo al país a tasas de crecimiento más altas.”24 Un punto importante para asegurar el camino hacia el crecimiento fue que, una vez estabilizada la situación económica, el gobierno no adoptó nuevamente políticas fiscales expansionistas. Aquí hay que resaltar la importancia que tuvo la firma del Tratado de Maastricht (1992) que ayudó a dar credibilidad al compromiso de Irlanda de continuar con políticas fiscales sanas25. Otra de las limitaciones que encontró Irlanda para financiar un aumento del gasto público fue su membresía del Sistema Monetario Europeo. Existe una tasa de cambio fijo entre la moneda irlandesa y el resto de las monedas del SME, por lo que queda limitada la posibilidad de seguir con una política monetaria expansionista e inflacionista26. Con estos compromisos que el país tenía para limitar la expansión del gasto, solo podría aumentarlo vía impuestos, pero claramente no lo hizo. “Durante los noventa, las tasas impositivas personales y corporativas disminuyeron dramáticamente, y las tasas arancelarias continuaron decayendo. En 1989 el impuesto a la renta estándar bajó de un 35 por ciento a un 32 por ciento (…) Aunque Irlanda había tenido relativamente libre comercio por un largo tiempo, el arancel promedio continuó disminuyendo de un 7.5 por ciento en 1985 hasta un 6.9 por ciento en 1999.”27 24 Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal, Vol. 22 No. 3. 25 El Tratado de Maastricht exigía a sus miembros mantener déficit fiscales menores al 3% de su PIB y fijar una meta del 60% en su relación deuda/PIB. 26 Muchos analistas difieren en sus opiniones respecto del efecto de la política monetaria irlandesa en el crecimiento económico a largo plazo después de la entrada al SME. James Burnham llega a la conclusión de que no jugó un rol demasiado importante ni para bien ni para mal, sin embargo sostiene que incorporarse al Euro, aunque perdiendo el control sobre su política monetaria, el país pudo disfrutar de tasas de interés más bajas. 27 Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal, Vol. 22 No. 3. 20 La tasa de impuesto para las corporaciones también se redujo drásticamente, pasando de un 40% en 1996 a un 24% en el año 2000. A fines del siglo XX, Irlanda tenía la tasa impositiva general más baja en toda Europa, con la excepción de Luxemburgo: El total de los ingresos por concepto de impuestos que tenía el país en 1999 llegaba al 31% del PIB mientras que el promedio de la Unión Europea alcanzaba el 46%. El proceso de ajuste iniciado a partir de mediados de los ’80, junto con las políticas y medidas de apertura implementadas a partir de la década de 1960, llevaron a un período de crecimiento económico excepcional en los ’90 que se tradujo de la siguiente manera28: La tasa anual de crecimiento en el PIB fue del 9% en el período de 7 años comprendido entre 1993 y 1999 inclusive. La tasa promedio de inflación anual fue de 1.9% entre 1993 y 1999. El ratio de Deuda/PNB cayó al 53% en 1999 después de estar en valores superiores al 93% en 1993. La tendencia de emigración logró revertirse nuevamente a partir de 1990, con un incremento neto de la población de 240.000 personas. La cantidad de personas empleadas creció más del 60% entre 1993 y 1999. Esto significa que se crearon más de medio millón de puestos de trabajo, llevando la tasa de desempleo al 4.5% en este mismo período. “Durante el período comprendido entre 1987 y el 2000, Irlanda alcanzó y sobrepasó los niveles de vida del resto de Europa. Hubo un fuerte crecimiento a principios de los noventa y un marcado crecimiento de tigre a finales de esa década cuando el crecimiento del PIB promedió más del 9 por ciento desde 1996 hasta el 2000. Las políticas que se tomaron durante ese período no fueron la única causa del crecimiento que tuvo lugar. Más bien, se les puede ver como la última pieza que faltaba y que, cuando finalmente se le puso en su lugar, permitió que se fortaleciera la causa más amplia del crecimiento económico.” 29 28 Información obtenida de Forfás. Powell, Benjamin (2003) “Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger.” Cato Journal, Vol. 22 No. 3. 29 21 V. ANALISIS COMPARATIVO ENTRE PERIODOS Luego de haber expuesto las políticas y comportamientos económicos que caracterizaron a cada período, haremos a continuación una comparación entre ellos. El primer aspecto que podemos analizar es la evolución del PIB30: Figura 1 Fuente: CSO, Catalogue for Economic Reports of the President, 1999, Department of Finance, UK, 2000, EU Commission, 2002. Como mencionamos en cada apartado, la economía de Irlanda mantuvo un crecimiento positivo a lo largo de cada período de análisis. Vemos que en una primera etapa, el la variación interanual de la economía fue mayor que en la segunda (4.34% vs. 3.4%). La principal causa de esta diferencia podría radicar en que las cuentas públicas eran aún ordenadas dentro del primer período de análisis mientras que en el segundo pudimos ver que se desajustaron en gran medida. En ambos períodos las políticas comenzadas en los ’50 en cuanto a la liberalización económica y, especialmente en cuanto a la exportación, se mantuvieron. Bajo esta óptica, parecería lógico que la economía haya crecido más en la 30 Los datos disponibles para elaborar una serie de evolución de PIB son escasos y los más fiables parten de los primeros años de la década de 1960. 22 primera etapa ya que las bases del cambio se mantuvieron y solo varió la política económica. Ahora bien, debemos reconocer que el paso de un período a otro no fue tan negativo en cuanto a crecimiento de PIB porque Irlanda se vio beneficiada en la segunda etapa por la entrada a la Comunidad Económica Europea, que ayudó a expandir las exportaciones y a recibir mayor inversión extranjera31. A pesar de ello, su PIB no creció todo lo que pudo haber crecido ya que las decisiones económicas y políticas restaron atractivo a un mayor grado de inversiones. Figura 2 Fuente: Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center for the Study of American Business, Washington University. Si la economía pudo mantener esas tasas de crecimiento en ese período fue por la fuerte y agresiva expansión fiscal lograda a través de la completa erosión del superávit en las cuentas públicas y el financiamiento externo desmesurado (Ver Figuras 3-5). No debemos dejarnos engañar por lo que el PIB nos muestra sino que hay que mirar otros indicadores para ver la salud de una economía: 31 Como se puede ver en la Figura 2, los flujos que recibió Irlanda de la CEE fueron muy importantes durante el segundo período de análisis, y fueron disminuyendo hacia el último período, que paradójicamente fue el de mayor crecimiento en la economía. Esto último ayuda a reforzar nuestra idea de que el mayor grado de apertura y políticas que invitaron a las empresas tuvieron éxito independientemente de estar la economía insertada dentro de la Unión Europea, cuyo mayor impacto por transferencias se vio en el período anterior (al haber sido el período de entrada de Irlanda en la CEE). 23 Figura 3 Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC. Figura 4 Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC. 24 Figura 5 Fuente: Honohan P and Walsh B. 2002. “Catching up with the leaders: The Irish Hare”. Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 2002, No. 1. Washington DC. A pesar de que el gobierno intentó en este período incrementar la demanda agregada a través de niveles elevados de gasto público, no logró contener la tasa de desempleo que llegó a niveles socialmente intolerables, junto con los continuos incrementos y presiones salariales retroalimentados por una tasa de inflación creciente (Ver figuras 6-8). La situación nos demostró claramente que bajo la inexistencia de un escenario político-económico estable, por más que se logró un incremento en la producción total de la economía (que no pudo haber sido sostenible en el largo plazo), las políticas fiscales excesivamente expansionistas terminaron causando problemas que afectaron al conjunto de la economía. 25 Figura 6 Fuente: Honohan, P. 2006, “Small Countries Doping with EMU: The Case of Ireland”, Bank of Slovenia Conference, Ljubljana. Figura 7 Fuente: Fortin, Pierre (2002) “The Irish Economic Boom: Facts, Causes and Lessons”Université du Québec à Montréal and Canadian Institute for Advanced Research. 26 Figura 8 IPC - % Promedio anual 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% 13,60% 10,80% 4,80% 1961-1970 1971-1980 1981-1986 2,90% 2,50% 1987-1993 1994-2000 Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos de Burnham, James B. 2003. “Why Ireland Boomed”. St. Louis: Center for the Study of American Business, Washington University. Para salir de esta crisis, tanto la comunidad política como económica de Irlanda tuvieron que actuar en conjunto, tomando las medidas mencionadas en el cuarto capítulo de este trabajo, cuyos resultados fueron satisfactorios y se muestran en cada uno de los gráficos presentados: Se lograron acuerdos sociales para reducir las presiones salariales y de precios, se aplicó una política fiscal ortodoxa, logrando así recuperar el superávit fiscal y reducir consistentemente el nivel de deuda externa e interna, se continuó con una política orientada hacia el beneficio de las empresas y de la exportación (ver capítulo VI y Apéndices), y todo esto llevó a niveles óptimos de empleo y a tasas de crecimiento del producto tan elevadas que para el período 1995-2000, creció a un ritmo del 9.67% anual. 27 VI. LAS CAUSAS DETRÁS DEL EXITO Ya hemos visto los resultados y procesos que experimentó la economía irlandesa desde la década de 1950. Analizamos distintos aspectos que contribuyeron a su crecimiento y desarrollo, y ahora podremos exponer los más significativos. Claramente, no hay una sola causa detrás del éxito alcanzado sino que son varios factores que se combinaron para generar el bienestar, muchos de los cuales fueron sembrados en la década de 1960 y darían frutos más adelante: Administración Pública: El sistema de administración pública tuvo un importante rol en la transformación irlandesa ya que ayudó a fomentar el desarrollo del sector empresarial significativamente. Hasta décadas recientes, el sector comercial de bienes y servicios era débil, por lo que el sector público jugó un rol promocional, encabezado por la Autoridad de Desarrollo Industrial (IDA) que incentivó la inversión extranjera directa en el país por muchos años32. Como ya lo mencionamos, la eficiencia y la efectividad con las que un rango de políticas públicas son administradas (impuestos, infraestructura, educación, competencia, etc.) son determinantes para el camino hacia el crecimiento económico. El proceso de competencia global fue un impulso importante para obtener mayor eficiencia, mejor management y cambios operativos en respuesta a las necesidades de mercado en los sectores comerciales de Irlanda. El desafío para el sector público fue lograr una tasa similar de cambio en una reforma operativa sin afectar las fuerzas que el mercado proveía. El proceso de reforma pública comenzó bajo la Iniciativa de Administración Estratégica, motivado por ciertas preocupaciones: El nivel de la deuda pública era tan alto que las erogaciones y los impuestos estaban atentando contra un sector empresarial más productivo y orientado al mercado. 32 Ver Apéndice sobre política industrial. 28 Los objetivos de las políticas públicas eran poco claros y daban pocos incentivos al sector privado que se enfrentaba a una creciente competencia global. El sistema público de administración operaba bajo una visión cerrada y orientada hacia adentro, siendo inadecuada para satisfacer las necesidades de los agentes económicos. Los primeros pasos hacia la reforma pública ya fueron tomados, logrando una mayor eficiencia y efectividad, y promoviendo de este modo la competitividad nacional. Algunos de los siguientes puntos tienen que ver directamente con este. Reforma Impositiva: Hubo una transformación significativa en el régimen impositivo irlandés a lo largo de las últimas décadas, pero especialmente entre 1990 y 2000. Una amplia base de impuestos fue reducida en gran medida, entre ellos, los impuestos a los ingresos personales, que disminuyeron más del 30% desde la década de 1980 hasta el año 2000. Los impuestos corporativos también fueron reduciéndose paulatinamente: Figura 9 Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University. 29 Figura 10. Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University. Todas estas reducciones llevaron a fomentar la inversión en el país y también a preservar aquella que ya existía. El desarrollo empresarial irlandés tuvo una gran motivación gracias a este laxo régimen impositivo, que les brindó a las corporaciones un mayor grado de competitividad33. Acuerdos Sociales: La mencionada serie de acuerdos nacionales entre los agentes económicos (empresas, gremios y gobierno) que se dieron desde 1987, fueron vitales para la performance económica de Irlanda. Fueron adoptados bajo un fuerte sentido de preocupación por la crisis gestada en los 70’s y 80’s, y permitieron dar certidumbre y estabilidad sobre precios, salarios y relaciones industriales. Se logró entre otras cosas llegar a los siguientes resultados: Aumentos salariales modestos que permitieron mantener la competitividad del sector comercial. 33 Ver Apéndice II para advertir el rol de las corporaciones en las exportaciones y el crecimiento económico. 30 Grandes reducciones en las tasas impositivas a los ingresos de los empleados. Un mejor clima de trabajo entre empresas y empleados, con menos disputas y huelgas, menor cantidad de días de trabajo perdidos. Flexibilidad y apoyo del gobierno para lograr mayor control de las finanzas públicas, para iniciar el programa de reforma del sector público y establecer un cuadro macroeconómico consistente para que Irlanda pudiera participar en la Unión Monetaria Europea. Niveles récord de empleo. Incremento en los estándares de vida para aquellos que están empleados. Un positivo rol de las uniones comerciales, cuerpos de trabajadores y agrupaciones sociales para direccionar las decisiones del gobierno hacia un mejorado ambiente de negociaciones en cuanto a las relaciones industriales. Entrada a la Unión Europea: La incorporación de Irlanda a esta unión tuvo diversos impactos que afectaron a su desarrollo por distintas vías. Estabilidad Macroeconómica: Irlanda se tuvo que someter al Tratado de Maastricht, lo que ayudó a imponer limitaciones a su política fiscal y permitió una disciplina financiera sostenida en el tiempo. Las mejoras en este campo ya son actualmente descontadas y parte del éxito de Irlanda se debe sus finanzas públicas ordenadas. Transferencias: Las transferencias que Irlanda recibió de la Unión Europea fueron considerables, a tal punto que en 1991 llegaban a ser el 6.6% de su PIB. Luego fueron cayendo como porcentaje del PIB pero los aportes fueron significativos en cuanto a su destino para mejorar el capital humano, infraestructura y promover nuevos proyectos de industria nacional y de investigación y desarrollo. Reforma en el sistema de Finanzas Públicas: Las transferencias recibidas bajo el cuadro de apoyo de la CEE hicieron que Irlanda deba modificar su sistema de finanzas públicas hacia uno más moderno, que incluya 31 planeamiento a largo plazo, presupuestos multi-anuales, introducción de evaluaciones de efectividad y auditorias sistemáticas. Entrada al Mercado Común: La remoción de barreras comerciales y de movimiento de personas en la UE hicieron que la economía irlandesa se abriera a las fuerzas de la competencia externa, lo cual incentivó a las empresas allí asentadas a lograr mayores índices de competitividad. Esto es esencial para una economía basada en el crecimiento de las exportaciones (Ver Apéndice II). Esto promovió la desregulación e introducción de competencia en áreas como energía y telecomunicaciones, que no se hubiesen logrado anteriormente. La entrada de Irlanda a un mercado unificado de más de 360 millones de personas fue uno de los factores que ayudó al éxito para atraer inversión extranjera directa y aumentar la competitividad de las empresas locales. Estos factores fueron clave para lograr la transformación que vimos en la economía irlandesa, sentando las bases para el crecimiento guiado por las exportaciones y la inversión extranjera directa. 32 VII. CONCLUSIÓN A lo largo de este trabajo pudimos analizar el giro que tomó Irlanda en el rumbo de sus políticas económicas, pasando de ser una economía con restricciones comerciales, impuestos altos y tensiones en el mercado de trabajo, a ser uno de los países con mayor apertura económica y con mayores beneficios para las empresas tanto locales como extranjeras. La economía de este país tuvo un traspié cuando la presencia del Estado tomó dimensiones exageradas (1973-1987), pero pudimos observar que cuando las políticas públicas entraron en caminos que limitaban su expansión mediante el desarrollo e incorporación de nuevas normas institucionales (Tratado de Maastricht, Unión Monetaria y acuerdos sociales), la incertidumbre fue eliminada y, junto con acciones que dieron lugar a pocas distorsiones en las fuerzas de mercado (bajos impuestos, eliminación de barreras comerciales y de leyes contra la propiedad empresarial extranjera) se logró un incremento sobresaliente en los principales indicadores económicos. Si bien el tamaño del Estado disminuyó, hay que tomar en cuenta que éste si tuvo un rol importante en este proceso, ya que parte de la política pública adoptada consistió en la implementación regimenes de promoción industrial y de la exportación vía diversas organizaciones públicas. Este factor fue tan constructivo como haber disminuido su acción directa en la actividad económica. Concluimos así que Irlanda se vio netamente beneficiada por un mayor nivel de libertad económica y desregulación estatal, limitando el poder público al fortalecimiento de las instituciones. Gracias a ello, los habitantes del país gozan de uno de los mejores estándares de vida en el mundo. 33 APÉNDICE I: POLITICA INDUSTRIAL Y EMPRESARIAL Al hablar de política empresarial e industrial en el caso de Irlanda, parece obvio tener que mencionar el rol que tuvo la Autoridad de Desarrollo Industrial (ADI), otorgando permisos y asesoramiento a las empresas para crear producción y empleo en el país. Pero no era una cuestión tan simple como ésta. Siempre hubo un amplio rango de políticas públicas y otras actividades detrás de los organismos como la ADI, que establecieron los parámetros fundamentales para apoyar el trabajo promocional de las agencias, haciendo que alcanzaran un relativo éxito. La política empresarial fue definida en una forma abarcativa de todos los elementos de política pública que impactan de una manera significativa en el desarrollo del sector industrial. Así se ponen en marcha una serie de recomendaciones sobre como las políticas públicas a lo largo de un amplio rango de áreas deberían ser modificadas para dar mejor apoyo al desarrollo de un sector empresarial orientado a la exportación. “La política de desarrollo industrial es aceptada como la inclusión de elementos tradicionales de las distintas áreas como la impositiva, transporte, telecomunicaciones, energía, competencia, administración pública, educación; así como también las actividades promocionales de las distintas agencias de desarrollo”34 Podemos ahora decir que el camino de la política empresarial por este amplio espectro ha sido razonablemente exitoso. Mencionaremos algunos ejemplos. En las décadas de 1960 y 1970: El esquema de liberación de ganancias sobre las exportaciones que permitió que el sector manufacturero pudiera operar con una tasa cero de impuesto corporativo para su actividad exportadora. 34 Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. 34 La decisión de establecer cuerpos como la ADI para que funcionaran como agencias separadas del sistema de servicio social, lo cual permitió mayor flexibilidad operativa. La remoción del requerimiento de que todas las empresas manufactureras en Irlanda tuvieran mayoría accionaria en manos de irlandeses nativos. Más recientes: El establecimiento del Centro de Servicios Financieros de Irlanda, con la ayuda de incentivos impositivos y arreglos regulatorios favorables. La decisión de unificar la tasa de impuestos corporativos en tan sólo 12,5% para el ingreso comercial en todos los sectores de la economía. La liberalización de la industria de telecomunicaciones para cumplir con los requerimientos de la UE. La continua y significativa inversión en el sistema educativo e infraestructura para ayudar a moldear una base de recursos humanos en el futuro, que incrementaría el avance económico y social en Irlanda. Todos estos cambios ayudaron a lograr una importante mejora en la contribución de estos sectores al crecimiento del empleo, producto y exportaciones, especialmente a partir de la década de 1990. 35 APÉNDICE II: EL MOTOR EXPORTADOR La economía irlandesa ha evolucionado desde una economía basada en la explotación de recursos naturales, básicamente agrícola, cerrada y con poca proyección exportadora; hacia una economía sostenida en la exportación de productos con un alto nivel tecnológico y de conocimiento incorporado. Se ha convertido en una de las economías más abiertas del mundo tal que su sector importador y exportador juntos sumaban más de un 130% del PIB para el año 2000: Figura 11. Fuente: Haughton, Jonathan (2002) “Trade Agreements and Tax Incentives: The Irish Experience” Suffolk University. Para apreciar los resultados de esta transformación es necesario comprender que las consecuencias de las políticas industriales y de incentivos (Ver Capítulo VI y Apéndice I) han sido notables. Veamos las siguientes tablas: 36 Figura 12: Proporción estimada por sector sobre el PIB 1960-1999 (%). Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. Figura 13: Proporción estimada por sector sobre el total de las Exportaciones 1960-1999 (%). Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. El sector industrial y de servicios fue tomando importancia a medida que el país se fue desarrollando, haciendo que el sector agrícola fuera reduciendo su participación en el total de la economía35 y permitiendo la entrada de productos irlandeses más variados a una mayor cantidad de mercados. La apertura económica que se introdujo en el país fue causante de una diversificación de las naciones receptoras de bienes y servicios locales. En 1960, el principal socio comercial de Irlanda era el Reino Unido y, si algo malo sucedía en esa economía, Irlanda se vería altamente perjudicada. Décadas más tarde, la situación cambió, haciendo al país menos vulnerable a shocks en un solo lugar. 35 Es importante reconocer este aspecto de la economía irlandesa ya que vemos que la evolución que sufrió va de acuerdo con la teoría de crecimiento y desarrollo, que encuentra que los países menos desarrollados son dependientes de su producción primaria, mientras que los más avanzados en su crecimiento basan su actividad económica mayormente en los sectores industriales y de servicios. Ver Todaro, Michael P. (1997) “Economic Development” Chapter 2, Longman, New York. 37 Gracias a la entrada en la UE, ahora el resto de los países de Europa constituyen una importante fuente de exportaciones, al igual que Estados Unidos, que para 1999 alcanzó una participación del 15% sobre el total de las exportaciones irlandesas: Figura 14: Destino de las exportaciones (%) por región 1960-1999. Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. En los últimos tiempos, el sector industrial que más importancia tuvo en el crecimiento de la economía irlandesa fue el de alta tecnología. Los productos farmacéuticos, la electrónica, los equipos eléctricos y de telecomunicaciones, los desarrollos de ingeniería y de software; han logrado un incremento acelerado en las exportaciones y en el empleo. Detrás de tal desarrollo se encuentra la presencia de una gran variedad de empresas multinacionales que decidieron operar en Irlanda gracias a las políticas de fomento a la industria y a su estable marco macroeconómico. Desde 1980 alrededor del 40% de toda nueva inversión en electrónica desde EE.UU. a Europa fue captada por Irlanda (Ver Figura 15). Más de dos tercios de las computadoras vendidas en Europa eran producidas en Irlanda para 1999 y, ese mismo año el país se convirtió en el mayor exportador mundial de productos de software, tanto en términos de valor como de volúmenes36. 36 Información obtenida del trabajo realizado por John Travers para Forfás. 38 Figura 15: Proporción de Inversión Directa proveniente de EE.UU, 1998 Fuente: Survey of Current Business, U.S. Department of Commerce. El Departamento de Comercio de EE.UU. también muestra que por varios años, las compañías manufactureras originarias de ese país han obtenido los mayores rendimientos para sus inversiones, luego de impuestos, en Irlanda (24% anual): Figura 16: Tasa de Retorno sobre Inversión en Manufacturas en Europa para empresas estadounidenses, 1991-1996 Fuente: Survey of Current Business, U.S. Department of Commerce. 39 A continuación podremos ver la contribución que tuvo el sector de alta tecnología en el crecimiento de las exportaciones entre 1993 y 1999: Figura 17: Cambio en exportaciones de alta tecnología 1993-1999. Expresado en millones de libras irlandesas corrientes. Cambio interanual %. Fuente: Travers, John (2000) “The Evolution of Economic Policies in Ireland – The Underlying Reasons for the High Economic Growth Rates of the 1990s” Forfás, Ireland. Esta tabla nos muestra que las exportaciones de alta tecnología pasaron a formar parte de casi dos tercios del total exportado por todos los sectores, cuando 6 años antes representaban un 47%. La importancia de este sector fue creciente y para 1999 representaba el 25% del PIB Una razón fundamental para el desarrollo de un sector industrial tan fuerte y de alta tecnología fue el hecho de que Irlanda logró convertirse en el lugar más atractivo para las inversiones extranjeras debido los bajos costos operativos que impone a las corporaciones y a los grandes incentivos a la inversión. Todo este crecimiento basado en la actividad exportadora fue producto de las medidas de política económica tomadas desde la década de 1950 en la que comenzó a abrirse y a desregularse la economía, al mismo tiempo que se desarrollaron y crearon fuertes instituciones que brindaron estabilidad macroeconómica y política. 40 BIBLIOGRAFIA • Burnham, James B. 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