E l Procede y el Piso en la incorporación del suelo de propiedad social a usos urbanos en los municipios conurbados de la Z M C M L u c y N e l l y Maya González* En este artículo se revisan los mecanismos de incorporación regulada del suelo de origen social al desarrollo urbano en el ámbito de los municipios conurbados de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). A diez años de las modificaciones al artículo 27 constitucional se explora la forma en que los programas Procede y Piso han participado en la regulación del cambio de uso de suelo de rural a urbano, los factores que han influido en que los ejidatarios hayan decidido utilizar los nuevos mecanismos de desincorporación del régimen de propiedad social y la posición de los distintos actores involucrados (ejidatarios, Sector Agrario, Corett, desarrolladores privados y municipios) ante estos mecanismos. 1 Palabras clave: suelo, ejido, artículo 27 constitucional, Procede, Piso. F e c h a de r e c e p c i ó n : 9 de e n e r o de 2003. F e c h a de aceptación: 17 de m a r z o de 2004. P r o c e d e a n d Piso i n t h e I n c o r p o r a t i o n o f Socially-Owned P r o p e r t y i n t o U r b a n Uses i n M u n i c i p a l i t i e s i n t h e MCMZ C o n u r b a t i o n This article reviews the mechanisms for the regulated incorporation of socially-owned property into urban development in municipalities in the Mexico City Metropolitan zone (MCMZ) conurbation. Ten years after the modifications to Article 27 of the Constitution, the author explores the role played by the implementation of the Procede and Piso programs in the regulation of the change of land use from rural to urban, the reasons why ejido owners have decided to use the new mechanisms for separating from the social property regime and the position of the various actors involved (ejido owners, Agrarian Sector, Corett, private developers and municipalities) vis-á-vis these mechanisms. K e y w o r d s : l a n d , e j i d o , A r t i c l e 27 o f the C o n s t i t u t i o n , Procede, Piso. * Profesora asistente de la División de Economía del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A . C . (CIDE). Correo electrónico: lucy.maya@cide.edu. Se refiere indistintamente a las tierras de ejidos y comunidades. 1 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S , v o l . 19, núm. 2 (56), pp. 313-375 314 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S Introducción S o n tres los p r i n c i p a l e s objetivos d e l p r e s e n t e artículo: e l p r i m e r o es p r e s e n t a r las t e n d e n c i a s actuales de los avances d e l P r o g r a m a d e Certificación de D e r e c h o s Ejidales y Titulación d e Solares U r b a n o s ( P r o c e d e ) e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a Z o n a M e t r o p o l i t a n a d e l a C i u d a d de M é x i c o , ya q u e los m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a da d e suelo d e o r i g e n social están c o n d i c i o n a d o s e n b u e n a m e d i d a p o r los resultados de este p r o g r a m a . 2 E l s e g u n d o o b j e t i v o es a v e r i g u a r c o n q u é f r e c u e n c i a se h a n u t i l i zado l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o sobre tierras parceladas y l a a p o r t a c i ó n de tierras de uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a r i a s c o m o m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo al d e s a r r o l l o u r b a n o e n los n ú c l e o s agrarios c e r t i f i c a d o s p o r e l P r o c e d e e n los m u n i c i p i o s seleccionados. Y el t e r c e r o es revisar e n qué m e d i d a se c u m p l i e r o n las metas del P r o g r a m a de I n c o r p o r a c i ó n de Suelo Social a l D e s a r r o l l o U r b a n o (Piso). E l trabajo se d i v i d e e n c u a t r o secciones y se i n c l u y e n a d e m á s a l g u n a s r e f l e x i o n e s finales. E n l a p r i m e r a se p r e s e n t a n los a n t e c e d e n tes d e l a i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo de p r o p i e d a d social e n l a ZMCM; e n la s e g u n d a se e x p l i c a b r e v e m e n t e e l f u n c i o n a m i e n t o d e l P r o c e d e y se p r e s e n t a su avance e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s h a s t a j u n i o d e 2003, d i f e r e n c i a n d o los n ú c l e o s agrarios de a c u e r d o c o n su e t a p a e n e l p r o ceso d e certificación. E n l a t e r c e r a s e c c i ó n se e x p l i c a n de m a n e r a g e n e r a l los m e c a n i s m o s legales d e i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo de p r o p i e d a d social a usos u r b a n o s : cuáles son las c o n d i c i o n e s e n q u e los e j i d a t a r i o s h a n o p t a d o p o r u t i l i z a r estos m e c a n i s m o s , cuál es l a m a g n i t u d d e l a s u p e r f i c i e 3 E n 1998 la ZMCM se extendía sobre el Distrito Federal, 37 municipios conurbados del Estado de México y uno del estado de Hidalgo (Conapo, 1998). E n el presente trabajo de investigación se consideran como área de estudio 36 de los 37 municipios conurbados del Estado de México, aunque nos hubiera gustado incluir toda la ZMCM. Se excluyeron el municipio mexiquense NezahualcóyoÜ (porque desde el inicio del Procede ya no contaba con superficie de propiedad social) y Tizayuca, del estado de Hidalgo, para facilitar la obtención de la información. Tampoco se incluyeron los núcleos agrarios del Distrito Federal, pues el Procede no se ha instrumentado en esa entidad. Los miembros de los núcleos agrarios son referidos en este trabajo como ejidatarios aunque se trate de ejidatarios o de comuneros, ya que es factible aplicar todas las disposiciones a las comunidades que prevé la Ley Agraria para los ejidos, incluyendo el Procede y los mecanismos de incorporación de suelo de propiedad social que aquí se estudian, siempre y cuando no contravengan lo dispuesto expresamente en la misma ley. 2 3 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 315 i n c o r p o r a d a y cuál h a sido el d e s t i n o de estos t e r r e n o s . E l análisis se c e n t r a e n los datos de a p o r t a c i ó n de tierras a sociedades i n m o b i l i a rias y d e i n c o r p o r a c i ó n d e l suelo a l m e r c a d o m e d i a n t e e l d o m i n i o p l e n o e n t r e e l a ñ o de 1993 y e l mes d e j u n i o de 2 0 0 1 , a u n q u e t a m b i é n se p r e s e n t a n datos actualizados d e estos dos m e c a n i s m o s h a s t a j u n i o d e 2003. D e b e advertirse q u e e n este artículo se a n a l i z a n las c o n d i c i o n e s p o r las cuales los e j i d a t a r i o s h a n segregado l a s u p e r f i c i e d e sus e j i d o s , p e r o n o se e s t u d i a n las características d e a q u e l l o s q u e n o h a n h e c h o uso de estos m e c a n i s m o s . P o r e l t i p o d e f u e n t e s de i n f o r m a c i ó n u t i l i zadas, t a m p o c o f u e p o s i b l e c u a n t i f i c a r e n q u é m a g n i t u d c o n t i n ú a presentándose l a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r d e l suelo de p r o p i e d a d s o c i a l . E n l a cuarta sección se c o m p a r a la f r e c u e n c i a c o n q u e se u t i l i z a r o n los mecanismos de i n c o r p o r a c i ó n e x p l o r a d o s e n l a sección a n t e r i o r y los de l a e x p r o p i a c i ó n p r o m o v i d a p o r l a Comisión para l a R e g u l a r i z a c i ó n de l a T e n e n c i a d e l a T i e r r a ( C o r e t t ) , refiriéndose sólo a l o s núcleos agrarios considerados e n e l Piso respecto a las metas proyectadas p o r este p r o g r a m a e n t r e 1996, fecha de su i n i c i o , y e l a ñ o 2000. I m p o r ta además observar la m a g n i t u d de l a i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo de o r i g e n social p a r a l a c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a de interés social y c o m p a r a r l a c o n otros tipos d e p r o p i e d a d . E n este caso, e l p e r í o d o de estudio se e x t i e n d e de 1999 a 2002 y abarca sólo aquellos n ú c l e o s q u e habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o o habían a p o r t a d o sus tierras a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a antes de j u n i o de 2 0 0 1 . E l artículo finaliza c o n algunas r e f l e x i o n e s sobre los resultados a q u e se llegó. Para e l d e s a r r o l l o d e l p r e s e n t e t r a b a j o f u e necesario c o n s u l t a r y analizar datos n o p u b l i c a d o s de l a Procuraduría A g r a r i a ( P A ) y d e l R e g i s t r o A g r a r i o N a c i o n a l ( R A N ) , t a n t o d e sus delegaciones e n e l Est a d o d e M é x i c o c o m o d e sus o f i c i n a s c e n t r a l e s . Se t r a t a d e d a t o s desagregados p o r n ú c l e o a g r a r i o . Estos se c o m p l e m e n t a r o n c o n i n f o r m a c i ó n p r o v e n i e n t e de los Tabulados básicos por municipio, Procede, abril de 1992 a diciembre de 2003, Estado de México ( I N E G I , 2 0 0 4 ) , d e d o n de se o b t u v i e r o n las características p o r m u n i c i p i o de l a s u p e r f i c i e m e d i d a de los n ú c l e o s agrarios e n q u e h a t r a b a j a d o e l I n s t i t u t o N a c i o n a l d e Estadística, Geografía e Informática ( I N E G I ) . 4 También se utilizó i n f o r m a c i ó n n o p u b l i c a d a de l a d e l e g a c i ó n m e x i q u e n s e de l a C o r e t t sobre l a s u p e r f i c i e e x p r o p i a d a e n t r e 1996 y Esta superficie es la que ha medido el INEGI y no coincide necesariamente con la que ha certificado el RAN. 4 316 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S 2000 p a r a l a regularización d e a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s y l a c o n s t r u c ción de nueva infraestructura. Las i n m o b i l i a r i a s q u e d e s a r r o l l a r o n u n i d a d e s h a b i t a c i o n a l e s d e interés social sobre l a s u p e r f i c i e d e p r o p i e d a d social s e g r e g a d a e n tre 1999 y 2002 p r o p o r c i o n a r o n e l d a t o d e l n ú m e r o d e v i v i e n d a s q u e c o n s t r u y e r o n e n esos años, e l c u a l f u e c o m p a r a d o c o n e l n ú m e r o t o tal d e viviendas d e este t i p o c o n s t r u i d a s e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s d u r a n t e el m i s m o p e r i o d o de acuerdo c o n la información de la e m presa Softec ( 2 0 0 4 ) , c o n s u l t o r a e n proyectos i n m o b i l i a r i o s . 5 6 Para c o n o c e r los esfuerzos i n s t i t u c i o n a l e s y l a f o r m a e n q u e h a n v e n i d o t r a b a j a n d o las distintas d e p e n d e n c i a s q u e c o l a b o r a r o n e n los trabajos de P r o c e d e , c o m o l a PA, e l RAN y l a C o r e t t , se entrevistó a a l g u n o s de sus f u n c i o n a r i o s . E n j u n i o d e 2001 se a b o r d ó a los f u n c i o n a r i o s de la PA y d e l RAN, y d e n u e v o se les entrevistó e n j u l i o d e 2003 c o n l a f i n a l i d a d d e aclarar las dudas surgidas de u n p r i m e r análisis. A d e m á s se c o n c e r t a r o n r e u n i o n e s c o n f u n c i o n a r i o s d e estas m i s m a s d e p e n d e n c i a s q u e i n t e r v i n i e r o n e n l a aplicación de los m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n de suelos d e p r o p i e d a d social a usos u r b a n o s . Las p r e g u n t a s g i r a r o n e n t o r n o a las d i f i c u l t a d e s q u e se p r e s e n t a r o n d u r a n t e los trabajos d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a y l a aportación d e tierras d e uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a rias, y se p i d i ó su o p i n i ó n sobre esos m e c a n i s m o s . C o n e l fin d e i n d a g a r sobre las c o n d i c i o n e s q u e s u e l e n i n f l u i r e n la decisión d e los ejidatarios a f a v o r d e u t i l i z a r los m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n d i s p o n i b l e s , se entrevistó a a l g u n o s i n t e g r a n t e s de los 14 n ú c l e o s agrarios q u e hasta j u n i o d e 2 0 0 1 habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, d e los dos n ú c l e o s q u e a p o r t a r o n su t i e r r a a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, y d e l n ú c l e o e n d o n d e se u t i l i z a r o n los dos m e c a n i s m o s antes de esa fecha. E n j u n i o d e 2 0 0 1 se entrevistó a algunos ejidatarios d e c i n c o núcleos agrarios c o m o p a r t e d e l a p r i m e r a etapa de investigación, y e n j u n i o de 2003 a ejidatarios d e los o t r o s 12 n ú c l e o s . Se refiere al suelo de propiedad social, que ha cambiado su régimen de propiedad para convertirse en privada mediante la adopción del dominio pleno o la aportación a sociedades inmobiliarias. De acuerdo con las Estadísticas de Vivienda de 1999 a 2002 editadas por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), el número total de viviendas financiadas durante ese periodo en uno de los municipios del estudio (Coacalco) fue de poco menos de la mitad de las viviendas construidas tan sólo en suelo de origen social, por lo que se decidió acudir a otra fuente, Softec, para conocer este dato. 5 6 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 317 Se c o n s u l t a r o n e n l a d e l e g a c i ó n d e l RAN e n e l Estado de M é x i c o los r e g i s t r o s públicos de cada u n o de estos n ú c l e o s e n busca d e los n o m b r e s y las d i r e c c i o n e s d e los r e p r e s e n t a n t e s d e los n ú c l e o s a g r a rios e n e l m o m e n t o de l a aplicación d e l P r o c e d e o de a l g u n o d e los m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n ; también se b u s c a r o n los d a t o s d e los actuales representantes. S ó l o se l o g r ó entrevistar a o c h o e j i d a t a r i o s q u e habían o c u p a d o algún c a r g o de representación; e n e l resto de los n ú c l e o s a g r a r i o s los r e p r e s e n t a n t e s n o a c c e d i e r o n a l a entrevista o b i e n n o f u e p o s i b l e localizarlos. D e las conversaciones c o n los q u e h a n d e s e m p e ñ a d o a l g ú n c a r g o de representación d e l e j i d o se o b t u v o l a i n f o r m a c i ó n más a m p l i a , l o c u a l p o d r í a estar d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o c o n su m a y o r c o n o c i m i e n t o sobre l a n u e v a L e y A g r a r i a y los p r o c e d i m i e n t o s r e q u e r i d o s e n l a i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a de tierras a l d e s a r r o l l o u r b a n o p a r a p o d e r a c t u a r e n los ó r g a n o s d e decisión. E n e l resto d e l o s n ú cleos a g r a r i o s seleccionados se entrevistó a ejidatarios q u e n o h a b í a n o c u p a d o algún c a r g o d e representación e j i d a l . Antecedentes C o m o r e s u l t a d o d e l acelerado c r e c i m i e n t o de l a C i u d a d de M é x i c o , desde m e d i a d o s d e l siglo pasado su área u r b a n i z a d a se e x t e n d i ó p r i m e r o s o b r e e l t e r r i t o r i o d e l D i s t r i t o F e d e r a l , después sobre a l g u n o s m u n i c i p i o s d e l Estado de M é x i c o , y más r e c i e n t e m e n t e sobre e l m u n i c i p i o T i z a y u c a d e l estado d e H i d a l g o . A c t u a l m e n t e más d e dos terceras partes de l a ZMCM se e x t i e n d e n sobre los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s d e b i d o e n p a r t e a l a restricción p a r a c o n s t r u i r e n e l D i s t r i t o F e d e r a l y al d e s a r r o l l o de l a i n f r a e s t r u c t u r a vial h a c i a esa zona. Este c r e c i m i e n t o h a i n c o r p o r a d o m e d i a n t e i n s t r u m e n t o s legales, y también c o n formas ilegales, suelo de p r o p i e d a d p r i v a d a p a r a usos u r banos ( 6 3 % ) , además de suelo de p r o p i e d a d social ( 2 7 % ) , f e d e r a l ( 3 % ) y d e l ex Vaso de Texcoco ( 6 % ) ( C r u z , 1997: 17). E n particular, p a r a q u e el suelo de p r o p i e d a d social pase a los usos u r b a n o s d e f o r m a r e g u l a d a se h a r e q u e r i d o c u m p l i r c o n dos c o n d i c i o n e s : d e s i n c o r p o r a r l o d e l r é g i m e n de p r o p i e d a d e j i d a l o c o m u n a l y c o n t a r c o n los permisos de uso de suelo y de construcción ( O l v e r a , 2002: 191). Según l a L e y F e d e r a l d e R e f o r m a A g r a r i a v i g e n t e hasta antes d e 1992, l a t i e r r a d e p r o p i e d a d social n o se p o d í a vender, e m b a r g a r , n i traspasar a terceros, p e r o cada e j i d a t a r i o p o d í a ceder sus d e r e c h o s 318 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S ejidales a u n ú n i c o sucesor. Desde l a d é c a d a de los c u a r e n t a , los m e canismos legales p a r a l i b e r a r l a p r o p i e d a d social de tales r e s t r i c c i o nes y f a c i l i t a r d i s t i n t o s usos d e l suelo f u e r o n : l a c r e a c i ó n y a m p l i a c i ó n de zonas u r b a n a s e j i d a l e s ; l a p e r m u t a , hasta antes de 1971 ( S c h t e i n g a r t , 1990), y l a e x p r o p i a c i ó n p o r u t i l i d a d pública, q u e c o n t i n ú a v i g e n t e . A l a p a r se d i e r o n procesos ilegales, e n t r e ellos l a c o m p r a v e n t a y l a subdivisión de las tierras ejidales t a n t o p o r i n t e g r a n t e s d e los p r o pios n ú c l e o s agrarios c o m o p o r personas ajenas a éstos, a d e m á s d e l a c e s i ó n de suelo e j i d a l a más d e u n m i e m b r o d e l h o g a r p o r c a d a ejidatario (Aguado, 1998). 7 A p a r t i r d e los setenta l a regularización d e a s e n t a m i e n t o s i r r e g u lares sobre tierra de p r o p i e d a d social se convirtió e n u n o d e los r e n g l o n e s más i m p o r t a n t e s d e l a política u r b a n a , d e b i d o a su p r o l i f e r a c i ó n . E n e l Estado de M é x i c o se c r e ó c o n t a l fin e l I n s t i t u t o d e A c c i ó n U r b a n a e Integración Social ( A u r i s ) c o m o u n o r g a n i s m o d e s c o n c e n t r a d o d e l g o b i e r n o d e l estado. A l m i s m o t i e m p o e l g o b i e r n o f e d e r a l c r e ó l a C o r e t t , q u e sufrió varias m o d i f i c a c i o n e s e n su e s t r u c t u r a y a l cances hasta q u e e n 1999 f u e sectorizada e n l a Sedesol. 8 H a c i a p r i n c i p i o s de la década de los noventa ya se había asentado e n la ZMCM, sobre suelo de p r o p i e d a d social, a l r e d e d o r de la tercera parte de las colonias populares de las cuales u n g r a n n ú m e r o se f o r m ó m e d i a n t e asentamientos irregulares; asimismo se habían c o n s t r u i d o algunas u n i d a d e s habitacionales p r o m o v i d a s p o r institutos estatales sobre terrenos expropiados de este t i p o de p r o p i e d a d (Cruz, 2 0 0 1 : 157 y 2 5 2 ) . A p a r t i r d e las r e f o r m a s de 1992 al artículo 27 c o n s t i t u c i o n a l y l a e x p e d i c i ó n de l a n u e v a L e y A g r a r i a , e x i s t e n dos vías jurídicas p a r a r e g u l a r i z a r los a s e n t a m i e n t o s i r r e g u l a r e s e n suelo d e p r o p i e d a d social: l a e x p r o p i a t o r i a y e l r e c o n o c i m i e n t o d e l d e r e c h o de los avecindados y posesionarlos p o r p a r t e de l a A s a m b l e a e j i d a l . Esta asamblea c o n s t i t u y e l a a u t o r i d a d m á x i m a d e l n ú c l e o a g r a r i o y l a ley le o t o r g a l a f a c u l t a d de solicitar l a titulación de los p r e d i o s (solares u r b a n o s ) a f a v o r d e cada e j i d a t a r i o , a v e c i n d a d o y p o s e s i o n a r l o . A m b a s vías p u e d e n ser aplicadas también a t e r r e n o s n o o c u p a d o s , p o r l o q u e c o n s t i t u y e n 9 Aunque en muchas ocasiones fueron utilizadas para disfrazar la venta ilegal de suelo ejidal (Cruz, 2001: 197-202). Actualmente Auris ya no regulariza la tenencia de la tierra. Promueve, coordina y fomenta la construcción, el mejoramiento, la regeneración y la rehabilitación de viviendas y fraccionamientos en el Estado de México (véase http://www.edomex. gob.mx/auris/marco.html). Que también sigue funcionando con el propósito de adquirir terrenos libres para la creación de reservas y la construcción de infraestructura. 7 8 9 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 319 m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a de tierras d e o r i g e n s o c i a l a l desarrollo urbano. D e a c u e r d o c o n esta ley, además de l a e x p r o p i a c i ó n es p o s i b l e c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d social a p r i v a d a m e d i a n t e o t r o s dos esquemas: l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre parcelas, y l a a p o r t a c i ó n de tierras d e uso c o m ú n p a r a c o n s t i t u i r sociedades m e r c a n t i l e s . A d e m á s estos m e c a n i s m o s p e r m i t e n i n c o r p o r a r e l suelo d e l o s n ú cleos a g r a r i o s a usos u r b a n o s e n f o r m a r e g u l a d a s i e m p r e y c u a n d o dichas tierras estén consideradas d e n t r o de los planes y p r o g r a m a s locales vigentes e n m a t e r i a u r b a n a de asentamientos h u m a n o s y p a r a su f r a c c i o n a m i e n t o y v e n t a se e m p l e e n las disposiciones a p l i c a b l e s a l suelo d e p r o p i e d a d p r i v a d a . 1 0 Por o t r a p a r t e , e n e l P r o g r a m a N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o (PNDU) 1995-2000 se subraya l a n e c e s i d a d de d i s p o n e r de s u e l o sufic i e n t e p a r a satisfacer los r e q u e r i m i e n t o s de v i v i e n d a , sobre t o d o de interés social, de e q u i p a m i e n t o u r b a n o y l a p r o p i a e x p a n s i ó n u r b a n a . D e a c u e r d o c o n este p r o g r a m a , las ciudades d e l país c r e c e r í a n a l r e d e d o r d e 150 000 hectáreas hasta e l a ñ o 2000, y de éstas 6 5 % c o r r e s p o n d e r í a a suelo d e o r i g e n social, según los planes y p r o g r a m a s d e d e s a r r o l l o u r b a n o locales. E n este m a r c o y p a r a agilizar l a i n c o r p o r a c i ó n de d i c h o s u e l o a l d e s a r r o l l o u r b a n o e l g o b i e r n o f e d e r a l c r e ó e n 1996 e l Piso. D e n t r o d e este p r o g r a m a se h a n c o o r d i n a d o l a Sedesol, e l sector a g r a r i o y los g o b i e r n o s de los estados y m u n i c i p i o s p a r a c o n c e r t a r l a i n c o r p o r a c i ó n d e suelo d e p r o p i e d a d social a l a o f e r t a legal al servicio d e las i n s t i t u c i o n e s públicas, sociales y privadas de v i v i e n d a y al d e s a r r o l l o i n m o b i l i a r i o ; a l a vez p r e t e n d e h a c e r partícipes a los e j i d a t a r i o s d e los b e n e f i c i o s derivados d e su urbanización. L o s m e c a n i s m o s d e i n c o r p o r a c i ó n de suelo q u e p r o m o v i ó e l Piso f u e r o n los p e r m i t i d o s p o r l a Ley A g r a r i a , i n c l u y e n d o los de i n c o r p o r a c i ó n de suelo l i b r e y l a exp r o p i a c i ó n p a r a regularízación. E n e l P r o g r a m a N a c i o n a l de D e s a r r o l l o U r b a n o y O r d e n a c i ó n d e l T e r r i t o r i o 2001-2006 ( P N D U - O T ) se c o n t i n ú a r e c o n o c i e n d o a los ejidos c o m o los p r i n c i p a l e s s u m i n i s t r a d o r e s de t i e r r a p a r a e l c r e c i m i e n t o u r b a n o , p o r q u e dos terceras partes d e l a t i e r r a q u e r o d e a los p o l í g o n o s u r b a n o s d e l país son de p r o p i e d a d social. Para reforzar los cambios a la Ley Agraria en materia urbana, en 1993 se expidió una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que establece la competencia de las autoridades locales en materia de asentamientos humanos y fortalece la autoridad municipal en materia urbana (González y Vargas, 2000: 63). 10 320 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S E n c o n g r u e n c i a c o n e l P N D U - O T , e l P r o g r a m a Sectorial d e V i v i e n d a 2001-2006 i n c l u y e l a c o o r d i n a c i ó n d e l sector a g r a r i o , l a C o r e t t y d e m á s entidades relacionadas c o n los p r o g r a m a s de suelo p a r a c o n t i n u a r l a p r o m o c i ó n de los m e c a n i s m o s de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a q u e c o n t e n í a el Piso. P e r o esta vez se p r e t e n d e r e f o r z a r l a c r e a c i ó n d e reservas t e r r i t o r i a l e s acordes c o n l a n o r m a t i v i d a d de d e s a r r o l l o u r b a n o c o m o u n a estrategia p a r a i m p u l s a r e l sector v i v i e n d a . P a r a l l e v a r a cabo este c o m e t i d o se planteó e l P r o g r a m a Suelo L i b r e ( S u l i ) q u e o p e r a l a C o r e t t c o m o a u x i l i a r de l a administración f e d e r a l , estatal y m u n i c i p a l . Su p r o p ó s i t o es f a c i l i t a r m e d i a n t e l a e x p r o p i a c i ó n c o n c e r tada, p r i n c i p a l m e n t e de ejidos y c o m u n i d a d e s , l a i n c o r p o r a c i ó n d e tierras c o n uso a g r o p e c u a r i o consideradas p a r a l a e x p a n s i ó n de l a c i u d a d p o r el p l a n de d e s a r r o l l o u r b a n o v i g e n t e , cuya o c u p a c i ó n i r r e g u l a r o cuya v e n t a sea i n m i n e n t e e n e l c o r t o p l a z o , a l a reserva t e r r i t o rial urbana para el desarrollo urbano. E l avance del P r o c e d e e n los municipios conurbados de l a Z M C M hasta j u n i o de 2003 El nuevo marco legal agrario ha r e q u e r i d o que u n a m p l i o c o n j u n t o de actividades d é o p e r a t i v i d a d a las disposiciones q u e c o n t i e n e . A l g u nas d e ellas las h a r e a l i z a d o el P r o c e d e , p r o g r a m a q u e se p u s o e n m a r c h a e n 1993 c o n e l o b j e t i v o de e x p e d i r y e n t r e g a r a sus b e n e f i c i a rios los certificados y títulos c o r r e s p o n d i e n t e s . E n p r i n c i p i o su a p l i c a c i ó n h a g e n e r a d o m e c a n i s m o s p a r a r e g u l a r las tierras de p r o p i e d a d social al d e l i m i t a r l a s u p e r f i c i e de los núcleos agrarios, ya q u e m u chos d e los certificados ejidales entregados a los e j i d a t a r i o s hasta a n tes de la aplicación de este p r o g r a m a n o d e l i m i t a b a n c l a r a m e n t e las s u p e r f i c i e s de los n ú c l e o s a g r a r i o s r e s p e c t o a o t r o s , o e n t r e los e j i d a t a r i o s de u n m i s m o n ú c l e o . E n m u c h a s ocasiones éstos n o estab a n actualizados después de las d o t a c i o n e s , a m p l i a c i o n e s , e x p r o p i a ciones y segregaciones de los n ú c l e o s agrarios d e l país, así c o m o d e sus divisiones y de sus superficies segregadas p o r o t r o s m e d i o s . E n o t r o s casos los e j i d a t a r i o s n i s i q u i e r a c o n t a b a n c o n estos d o c u m e n t o s . E n e l ámbito u r b a n o este p r o g r a m a h a p e r m i t i d o r e g u l a r i z a r ter r e n o s ya u r b a n i z a d o s y h a sido p a r t e d e l m e c a n i s m o de integración de tierras libres de p r o p i e d a d social al d e s a r r o l l o u r b a n o d e f o r m a r e g u l a d a , ya q u e , de a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , se r e q u i e r e q u e los e j i d a t a r i o s c u e n t e n c o n d o c u m e n t o s q u e avalen los límites de sus t i e - E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 321 rras, y q u e se c o n o z c a c l a r a m e n t e l a asignación de sus parcelas y de sus t i e r r a s de uso c o m ú n p a r a p o d e r segregarías d e l n ú c l e o a g r a r i o . L a realización d e l P r o c e d e h a r e q u e r i d o e l t r a b a j o c o n j u n t o d e varias e n t i d a d e s públicas y de los i n t e g r a n t e s de los n ú c l e o s a g r a r i o s . P o r e l sector a g r a r i o h a n p a r t i c i p a d o l a Secretaría de l a R e f o r m a A g r a r i a ( S R A ) , l a PA y e l RAN; l a SRA h a f u n g i d o c o m o responsable d e l a c o o r d i n a c i ó n d e l p r o g r a m a ; l a PA, c r e a d a a p a r t i r de las r e f o r m a s , h a t e n i d o a su cargo l a o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a , l a resolución de c o n f l i c t o s y l a p r o m o c i ó n d e l a e j e c u c i ó n d e l p r o g r a m a , así c o m o l a i n t e g r a c i ó n de los e x p e d i e n t e s y e l c u m p l i m i e n t o e s t r i c t o de l a l e g a l i d a d ; y e l RAN h a sido responsable d e l a formalización d e l a t e n e n c i a d e p r o p i e d a d social d e r i v a d a de los a c u e r d o s de las asambleas, m e d i a n t e e l r e g i s t r o , catastro y certificación de p r o d u c t o s cartográficos y l a e x p e d i c i ó n de c e r t i f i c a d o s y títulos. E l I N E G I h a r e a l i z a d o los trabajos t é c n i c o operativos c o n d u c e n t e s a l a identificación, u b i c a c i ó n geográfica y m e d i c i ó n de los l i n d e r o s y s u p e r f i c i e s de las tierras de los n ú c l e o s a g r a r i o s , así c o m o d e l a g e n e ración d e los p r o d u c t o s cartográficos q u e a m p a r a n los r e s u l t a d o s de las m e d i c i o n e s . Los g o b i e r n o s de los estados y m u n i c i p i o s h a n p a r t i c i p a d o e n las tareas d e c o o r d i n a c i ó n y p r o m o c i ó n d e l p r o g r a m a , al i g u a l q u e otras d e p e n d e n c i a s q u e h a n c o a d y u v a d o a su e j e c u c i ó n , c o m o l a Sedesol y l a C o r e t t ; esta última se h a e n c a r g a d o d e i d e n t i f i c a r las s u p e r f i c i e s segregadas d e l n ú c l e o a g r a r i o p a r a q u e n o sean c e r t i f i cadas. 11 A m e d i a d o s d e 2003 se r e c o n o c í a e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s d e l Estado de M é x i c o q u e 240 n ú c l e o s agrarios se e x t e n d í a n sobre 3 8 % d e su s u p e r f i c i e t o t a l , cuya extensión es de a l r e d e d o r d e 3 6 3 000 hectáreas. D e a c u e r d o c o n los datos p r o p o r c i o n a d o s p o r l a PA d e l Estado d e M é x i c o , h a c i a esa f e c h a 2 5 % d e los n ú c l e o s agrarios n o e r a viable d e certificación, 3 % estaba e n p r o c e s o de certificación y e l 7 2 % restante ya había sido c e r t i f i c a d o (véase e l c u a d r o A l e n e l a n e x o ) . Como producto de este trabajo de medición, el INEGI generó mapas digitalizados de casi la mitad de país, los cuales pueden servir como una herramienta valiosa para identificar con bastante precisión el suelo que podría incorporarse a usos urbanos, tomando en cuenta su ubicación y su infraestructura disponible, entre otras variables. Estos mapas digitalizados son propiedad del RAN y hacia principios del año 2003 estaban siendo incorporados al Inventario de Suelo de la Sedesol. 11 322 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S Núcleos agrarios no viables de certificación H a s t a j u n i o de 2003 las i n s t i t u c i o n e s coaligadas e n e l P r o c e d e h a b í a n d e t e c t a d o d u r a n t e e l diagnóstico e j i d a l , p r i m e r a etapa d e l p r o c e d i m i e n t o g e n e r a l o p e r a t i v o d e l p r o g r a m a , varios p r o b l e m a s q u e i m p e dían su aplicación e n 61 de los n ú c l e o s agrarios aquí analizados. D e a c u e r d o c o n l a i n f o r m a c i ó n d e l a PA d e l Estado de M é x i c o , los p r i n c i pales p r o b l e m a s f u e r o n : — L a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r p o r invasiones de ejidatarios d e l m i s m o n ú c l e o a g r a r i o , de ejidatarios de otros núcleos y d e p r o p i e tarios privados. Este e r a e l caso de 20 núcleos, de los cuales o c h o se u b i c a n e n e l m u n i c i p i o T l a l n e p a n t l a ( S a n J u a n Ixtacala, San J u a n I x h u a t e p e c , San M i g u e l C h a l m a , S a n t a C e c i l i a Acatitlán, San Andrés A t e n e o , L a L o m a , San Lucas Tepetlacalco y T e q u e x q u i n a h u a ) , seis e n N a u c a l p a n (San J u a n T o t o l t e p e c , San Luis T l a t i l c o , San Rafael C h a m a p a , San Francisco C h i m a l p a , Santa María Nativitas y San M i g u e l T e c a m a c h a l c o ) , dos e n Ecatepec (San Cristóbal Ecatapec y Santa María T u l p e t l a c ) , dos e n Cuautitlán (San J u a n A d á m i c a y San Sebastián X h a l a ) , u n o e n Cuautitlán Izcalli (Plan de G u a d a l u p e ) y u n o más e n Atizapán (San M a t e o T e c o l o a p a n ) . — Los c o n f l i c t o s p o r límites c o n o t r o s n ú c l e o s a g r a r i o s o c o n p e q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s . Esta situación se presentó e n siete n ú cleos agrarios; c u a t r o se u b i c a n e n N a u c a l p a n (Santa C r u z Acatlán, San A n t o n i o Z o m e y u c a n , San Esteban H u i t z i l a c a s c o y San B a r t o l o N a u c a l p a n ) , u n o e n I x t a p a l u c a ( T l a l p i z a h u a ) , u n o e n L a Paz (Los Reyes L a Paz) y o t r o más e n T e x c o c o (San Jerónimo Amanalco). — Los p r o b l e m a s legales d e b i d o a ejecuciones p e n d i e n t e s e n los T r i b u n a l e s A g r a r i o s , j u i c i o s agrarios e n trámite, c o n f l i c t o s legales c o n p e q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s y c o n otros n ú c l e o s agrarios. Este f u e e l p r i n c i p a l p r o b l e m a e n 11 n ú c l e o s a g r a r i o s ; c u a t r o de ellos se u b i c a n e n I x t a p a l u c a ( T l a p a c o y a , A y o t l a , R í o Frío y Z o q u i a p a n ) , tres e n T l a l n e p a n t l a (San P a b l o J a l p a , Santa María N a t i v i t a s X o c o y a h u a l c o y San J e r ó n i m o T e p e t l a c a l c o ) , u n o e n Cuautitlán I z c a l l i (Axotlán I I ) , u n o e n C h a l c o (San L o r e n z o C h i m a l p a ) , u n o e n Chimalhuacán ( X o chiaca) y o t r o más e n Nicolás R o m e r o (Santa María M a g d a l e na Cahuacan). E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 323 — Los p r o b l e m a s i n t e r n o s sociales c o m o son los c o n f l i c t o s e n tre los m i e m b r o s d e l p r o p i o n ú c l e o a g r a r i o y l a f a l t a d e i n t e rés de los ó r g a n o s de representación o su i n e x i s t e n c i a ; esto i m p i d i ó q u e 10 n ú c l e o s más e n t r a r a n a l p r o g r a m a . D e éstos, tres se u b i c a n e n H u i x q u i l u c a n (San Francisco A y o t u x c o , Santa C r u z A y o t u x c o y H u i x q u i l u c a n ) , dos e n Nicolás R o m e r o (San J u a n de las Tablas y Transfiguración), dos más e n C h a l c o (Santa María H u e x o c u l c o y V i l l a d e C h a l c o ) , u n o e n C o y o t e p e c ( C o y o t e p e c ) , u n o e n C h i c o n c u a c (San P a b l i t o ) y o t r o m á s e n T l a l n e p a n t l a (San B a r t o l o T e n a y u c a ) . — Los núcleos agrarios ya n o t i e n e n t i e r r a d e b i d o a q u e l a sup e r f i c i e e j i d a l se a c a b ó después de q u e se e j e c u t a r o n varias e x p r o p i a c i o n e s . Es e l caso de n u e v e n ú c l e o s a g r a r i o s , d e los cuales c u a t r o se u b i c a n e n T e o l o y u c a n (Santa C r u z T e o l o y u c a n , San J u a n T e o l o y u c a n , Santo Tomás y E l A n a l ) , u n o e n Cuautitlán (Cuautitlán), u n o e n Chimalhuacán ( B a r r i o d e San Agustín A t l a p u l c o ) , u n o e n L a Paz (San Sebastián C h i m a l p a ) , u n o e n N a u c a l p a n (San L o r e n z o T o t o l i n g a ) y o t r o m á s e n Z u m p a n g o (San P e d r o d e l a L a g u n a ) . — Los ejidatarios de c u a t r o núcleos agrarios r e c h a z a r o n e n t r a r a l p r o g r a m a . Se trata de núcleos alejados de l a m a n c h a u r b a n a y podría pensarse q u e los ejidatarios d e estos núcleos n o h a n c o n t a d o c o n información suficiente sobre e l p r o g r a m a o n o confían e n las instituciones involucradas e n éste (véase e l m a p a 1). Estos núcleos se u b i c a n e n C h a l c o (San M a t e o H u i t z i l i n g o ) , N a u c a l p a n (Santiago T e p e t l a x c o ) , Nicolás R o m e r o (Nicolás R o m e r o ) y e n Z u m p a n g o (San M i g u e l B o c a n e g r a ) . S e g ú n Rodríguez (1998: 34) b u e n a p a r t e de los ejidatarios q u e e n u n p r i n c i p i o r e c h a z a r o n e l p r o g r a m a , m o d i f i c a n su p u n t o d e vista y l o aceptan p o s t e r i o r m e n t e , e n b u e n a m e d i d a p o r q u e los núcleos vecinos ya regularizados les m u e s t r a n l a c o n v e n i e n c i a de e n t r a r a l p r o g r a m a . Pero debe recordarse es decisión exclusiva de los ejidatarios e n t r a r a l p r o g r a m a . A finales de l a década de los n o v e n t a , de a c u e r d o c o n l a i n f o r m a c i ó n d e l RAN, l a superficie t o t a l de estos núcleos n o viables de c e r t i f i cación ascendía a 35 510 hectáreas, l o q u e representa 2 4 % de l a p r o p i e d a d social de los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s (véase e l c u a d r o A 2 e n el a n e x o ) . Se trata de u n a s u p e r f i c i e a p r o x i m a d a , d a d o q u e ésta n o p u d o ser m e d i d a c a b a l m e n t e p o r e l INEGI d e n t r o de los trabajos d e l Procede. 324 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S L a m a y o r p a r t e de estos n ú c l e o s se localizaba e n m u n i c i p i o s c o n u n a urbanización m u y i n t e n s a , a l m e n o s hasta p r i n c i p i o s d e l a d é c a da d e los n o v e n t a , y e n g e n e r a l están u b i c a d o s cerca d e c a r r e t e r a s p r i n c i p a l e s (véase e l m a p a 1 ) . Núcleos agrarios en proceso de certificación Para m e d i a d o s de 2003 los trabajos d e l P r o c e d e n o habían c o n c l u i d o en siete núcleos agrarios, a u n c u a n d o sus diagnósticos ejidales i n d i c a ban q u e era v i a b l e su certificación. Su extensión ascendía a p o c o más de 10 320 hectáreas, equivalentes a 8 % de l a s u p e r f i c i e de p r o p i e d a d social de los m u n i c i p i o s m e x i q u e n s e s c o n u r b a d o s (véase e l c u a d r o A3 e n el anexo). E n e l n ú c l e o a g r a r i o de San Francisco C u a u t l a l p a n ( N a u c a l p a n ) el p r o c e s o de certificación se d e t u v o después d e l d i a g n ó s t i c o e j i d a l . E n o t r o s tres e l p r o c e s o n o avanzó después de l a s e g u n d a e t a p a : H u e h u e t o c a ( H u e h u e t o c a ) , Santa C a t a r i n a d e l M o n t e ( T e x c o c o ) y San F r a n c i s c o C h i l p a (Tultitlán); e n esta fase cada n ú c l e o a g r a r i o l l e v ó a c a b o u n a A s a m b l e a d e I n f o r m a c i ó n y A n u e n c i a d o n d e los e j i d a t a r i o s a p r o b a r o n l a i n c o r p o r a c i ó n a l p r o g r a m a de certificación e integraron u n a Comisión Auxiliar. E n otros tres núcleos agrarios las comisiones respectivas j u n t o c o n p e r s o n a l de la RA y d e l INEGI r e a l i z a r o n l a delimitación de sus parcelas, de las áreas de uso c o m ú n y de los asentamientos h u m a n o s m e d i a n t e l a elaboración de u n croquis p r e l i m i n a r ( a m a n o alzada), e i n t e g r a r o n las listas d e los posibles sujetos de d e r e c h o c o m o parte de l a t e r c e r a etapa del p r o c e d i m i e n t o . Después, e n l a c u a r t a etapa, los ejidatarios de los núcleos I x t a p a l u c a ( I x t a p a l u c a ) y Santa María T e c u a n u l c o (Texcoco) a p r o b a r o n los trabajos de l a Comisión A u x i l i a r y e l INEGI, y j u n t o c o n ellos l o g r a r o n m e d i r de m a n e r a f o r m a l los terrenos ejidales, p e r o e n dos d e los núcleos ya n o s i g u i e r o n c o n el proceso. Cabe m e n c i o n a r q u e e l INEGI h a u t i l i z a d o t e c n o l o g í a q u e le perm i t e m e d i r y u b i c a r c o n g r a n precisión l a s u p e r f i c i e e j i d a l p o l í g o n o p o r p o l í g o n o gracias a l a c u a l h a p o d i d o e l a b o r a r los planes generales e i n d i v i d u a l e s de cada n ú c l e o a g r a r i o c o n g r a n precisión. 1 2 Se pueden utilizar dos métodos: el directo consiste en determinar las coordenadas geográficas o geodésicas de puntos situados sobre la superficie terrestre por medio del Sistema de Posicionamiento Global (GPS), y el método indirecto en fotoidentificar los polígonos ejidales en el campo. 12 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 325 F i n a l m e n t e , e n el n ú c l e o a g r a r i o C o a t l i n c h a n (Texcoco) se llevó a cabo la A s a m b l e a de Delimitación, D e s t i n o y Asignación de T i e r r a s ( A D D A T ) d o n d e los ejidatarios a p r o b a r o n los planos elaborados p o r e l I N E G I , l a relación de sujetos de d e r e c h o y l a asignación de cada n ú c l e o e n t r e sus m i e m b r o s , d u r a n t e l a q u i n t a etapa, p e r o ya n o s o l i c i t a r o n l a inscripción y certificación de sus tierras n i e n t r e g a r o n sus e x p e d i e n t e s al R A N , p o r l o q u e e l proceso d e certificación n o llegó a c o n c l u i r s e . A l g u n o s de los p r i n c i p a l e s factores q u e h a n i m p e d i d o l a c e r t i f i c a c i ó n de estos n ú c l e o s son: l a f a l t a de acuerdos e n t r e los e j i d a t a r i o s r e s p e c t o a los límites d e sus parcelas, l a p r o p o r c i ó n q u e les c o r r e s p o n d í a d e los b e n e f i c i o s d e sus tierras de uso c o m ú n o l a asignación de los b e n e f i c i a r i o s ; los p r o b l e m a s legales c o m o a m p a r o s o j u i c i o s p e n d i e n t e s q u e n o se c o n s i d e r a r o n e n los diagnósticos ejidales; y e l c a m b i o e n los límites de los n ú c l e o s agrarios d e b i d o a o c u p a c i o n e s i r r e g u l a r e s d u r a n t e e l p r o c e s o de certificación. Núcleos agrarios certificados Desde e l i n i c i o d e l p r o g r a m a hasta j u n i o de 2003 f u e c e r t i f i c a d o u n t o t a l de 172 n ú c l e o s agrarios e x t e n d i d o s sobre u n a s u p e r f i c i e a p r o x i m a d a d e 93 805 hectáreas, q u e r e p r e s e n t a n 7 2 % de l a s u p e r f i c i e de p r o p i e d a d social (véase e l c u a d r o A 4 e n e l a n e x o ) , y b e n e f i c i a r o n a a p r o x i m a d a m e n t e 4 1 300 posibles sujetos de d e r e c h o ( I N E G I , 2 0 0 4 ) . Tras u n a c o m p a r a c i ó n de las características de los n ú c l e o s a g r a rios q u e f u e r o n c e r t i f i c a d o s c o n las de a q u e l l o s q u e aún n o h a n p o d i d o certificarse se e n c o n t r ó q u e , c o m o ya l o m e n c i o n a b a C r u z ( 2 0 0 1 ) , los m u n i c i p i o s q u e tenían u n a urbanización m u y intensa antes d e 1990 m u e s t r a n u n a m e n o r p r o p o r c i ó n d e núcleos agrarios c e r t i f i c a d o s . P o r e j e m p l o , e n e l m u n i c i p i o de N a u c a l p a n sólo tres de sus 16 n ú c l e o s agrarios f u e r o n certificados, y e n T l a l n e p a n t l a sólo u n o de 13. E l avance d e l P r o c e d e p o r m u n i c i p i o está r e l a c i o n a d o también c o n l a u b i c a c i ó n de los n ú c l e o s respecto a l a m a n c h a u r b a n a de l a ZMCM, ya q u e l a m a y o r p a r t e de los c e r t i f i c a d o s se l o c a l i z a más lejos de las carreteras p r i n c i p a l e s y de l a s u p e r f i c i e u r b a n a q u e los carentes de certificación, c o m o se observa e n e l m a p a 1. 1 3 Son posibles sujetos de derecho porque se les registró durante los trabajos de medición del INEGI, pero no necesariamente han obtenido sus respectivos títulos y certificados. 13 326 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S D e a c u e r d o c o n los datos q u e p r o p o r c i o n a e l p e r s o n a l d e l a d e l e g a c i ó n m e x i q u e n s e d e l RAN, los trabajos de certificación m a s i v a e n el Estado de M é x i c o i n c l u y e r o n solamente las tierras de uso c o m ú n y parceladas, ya q u e desde e l c o m i e n z o de los trabajos d e l p r o g r a m a e l gob i e r n o d e l estado a c o r d ó c o n e l Comité Estatal d e l Procede, y éste a su vez c o n su Comité N a c i o n a l de d i c h o p r o g r a m a , q u e n o se titularían los solares u r b a n o s d e l estado, y q u e sólo l a delegación de l a C o r e t t e n e l Estado de M é x i c o continuaría r e g u l a r i z a n d o los asentamientos i r r e g u lares sobre tierras de p r o p i e d a d e j i d a l , sin q u e esta decisión p u e d a sustentarse jurídicamente. Titulación d e solares A pesar de d i c h o a c u e r d o , hasta j u n i o de 2003 se habían t i t u l a d o solares u r b a n o s e n tres núcleos agrarios d e l Estado de M é x i c o : Santa María P a l a p a (San Martín d e las P i r á m i d e s ) , S a n t o T o m á s C h i c o n a u t l a (Ecatepec) y San J e r ó n i m o C h i c a h u a l c o ( M e t e p e c ) . Este ú l t i m o n o se l o c a l i z a e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM. E n e l p r i m e r n ú c l e o m e n c i o n a d o se t i t u l a r o n 28 de los 33 solares q u e se habían m e d i d o , c o n u n a extensión de 1.23 hectáreas; n o se c u e n t a c o n datos d e los otros dos núcleos. E n estos tres casos l a titulación se e x p l i c a p o r e l h e c h o d e q u e los p r o p i o s ejidatarios p r e s i o n a r o n p a r a q u e los trabajos d e l P r o c e d e abarc a r a n t o d o e l n ú c l e o a g r a r i o , i n c l u y e n d o los solares. E n a ñ o s más r e cientes los e j i d a t a r i o s de o t r o s n ú c l e o s se h a n acercado a l a delegac i ó n estatal d e l RAN a solicitar l a titulación de sus solares. A d i f e r e n c i a d e l p r o c e s o de regularización de l a C o r e t t e n q u e los p o s e s i ó n a n o s d e suelo d e o r i g e n social o c u p a d o i r r e g u l a r m e n t e deb e n p a g a r dos veces p o r su l o t e p a r a p o d e r o b t e n e r su p r o p i e d a d , e n l a regularización p o r m e d i o d e l P r o c e d e e l trámite es g r a t u i t o ; s i n e m b a r g o los e j i d a t a r i o s d e b e n c u b r i r gastos c o m o l a delimitación y l a m e d i c i ó n de los solares, d a d o q u e e l INEGI sólo delimitó las g r a n d e s áreas d e a s e n t a m i e n t o h u m a n o d e l estado (véase e l c u a d r o A 4 d e l a n e x o ) . A d e m á s , los ejidatarios d e b e n gestionar ante las a u t o r i d a 1 4 1 5 E n este proceso de regularización se expropian primero los terrenos ocupados irregularmente a favor de la Corett y posteriormente los posesiónanos deben pagar por su lote a este organismo, aunque ya lo hubieran pagado al ejidatario o promotor. Por lo general los ejidatarios contratan para hacer este trabajo a ex trabajadores del INEGI, que están capacitados para medir sus solares de acuerdo con las "Normas técnicas para la delimitación de las tierras al interior del ejido". 14 15 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 327 des m u n i c i p a l e s c o r r e s p o n d i e n t e s los p e r m i s o s y usos de suelo n e c e sarios p a r a la localización, d e s l i n d e y f r a c c i o n a m i e n t o de sus áreas de asentamientos h u m a n o s . 1 6 E n los títulos de p r o p i e d a d de cada solar se especifican l a s u p e r f i cie, las m e d i d a s y las colindancias d e l m i s m o . C o n ellos cada u n o a d q u i e r e l a c a l i d a d de p r o p i e d a d p r i v a d a , es i n s c r i t o e n e l Registro Público d e l a P r o p i e d a d (RPP) y d e b e pagar los impuestos c o r r e s p o n d i e n t e s . Ya se m e n c i o n a b a e n la p r i m e r a sección q u e l a titulación d e los solares p o s i b i l i t a l a regularización d e los a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s sob r e t i e r r a s ejidales, p o r q u e d e a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a se p u e d e n t i t u l a r t a n t o los solares ya o c u p a d o s c o m o los q u e aún están l i b r e s , y los sujetos q u e p u e d e n ser b e n e f i c i a d o s c o n esta titulación s o n los e j i d a t a r i o s , los c o m u n e r o s , los f a m i l i a r e s de los ejidatarios y las p e r s o nas ajenas a l n ú c l e o ( a v e c i n d a d o s ) , s i e m p r e y c u a n d o sean r e c o n o c i das p o r l a A s a m b l e a e j i d a l . C o m o n o se t i t u l a r o n los solares de f o r m a masiva e n e l E s t a d o de M é x i c o , se e v i t a r o n l a d u p l i c i d a d d e m e c a n i s m o s de regularización de a s e n t a m i e n t o s sobre p r o p i e d a d social e n t r e e l P r o c e d e y l a C o r e t t , y los p r o b l e m a s q u e habrían p o d i d o presentarse si l a A s a m b l e a e j i d a l h u b i e r a s o l i c i t a d o q u e le f u e r a n r e s t i t u i d o s los t e r r e n o s o c u p a d o s p o r los avecindados e n vez d e r a t i f i c a r su asignación de los solares d e estos últimos ( C r u z , 2 0 0 1 ) . Certificación d e s u p e r f i c i e p a r c e l a d a y d e uso c o m ú n P o r m e d i o d e l P r o c e d e los sujetos de d e r e c h o , e j i d a t a r i o s y a v e c i n d a dos, también h a n o b t e n i d o certificados d e derechos sobre parcelas y sobre s u p e r f i c i e de uso c o m ú n , a u n q u e d e b e aclararse q u e este p r o grama n o logró certificar 2 7 % de la superficie parcelada m e d i d a , n i 3 0 % d e l a de uso c o m ú n . D e los 172 n ú c l e o s agrarios q u e se c e r t i f i c a r o n h a c i a m e d i a d o s d e l a ñ o 2003, c i n c o n o c o n t a b a n c o n s u p e r f i c i e p a r c e l a d a : Atizapán (Atizapán de Z a r a g o z a ) , Santiago Tepalcapa (Cuautitlán I z c a l l i ) , San M i g u e l A g u a B e n d i t a ( H u i x q u i l u c a n ) , San J e r ó n i m o A m a n a l c o ( T e x c o c o ) y San Lucas P a t o n i ( T l a l n e p a n t l a ) . E n los o t r o s 167 núcleos a g r a r i o s f u e r o n e n t r e g a d o s casi 4 1 000 certificados p a r c e l a r i o s , c o r r e s p o n d i e n t e s a 7 0 % d e las 58 510 parcelas i d e n t i f i c a d a s . E n los Aunque no se realizaron entrevistas a los nuevos propietarios en algunos de los núcleos donde se titularon solares, valdría la pena averiguar posteriormente si esta titulación les resultó menos costosa que si hubieran regularizado sus lotes por medio de la Corett. 16 328 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s se especifica e l n ú m e r o de hectáreas, su u b i c a c i ó n , l i n d e r o s y c o l i n d a n c i a s , y se a n e x a u n p l a n o de c a d a p a r c e l a . C a d a e j i d a t a r i o r e c i b i ó u n o o varios c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s , d e acuerd o c o n e l n ú m e r o de parcelas c o n q u e c o n t a r a . Tras o b t e n e r este c e r t i f i c a d o , l a ley a g r a r i a p e r m i t e a l e j i d a t a r i o r e n t a r o v e n d e r a m i e m b r o s d e l p r o p i o n ú c l e o a g r a r i o sus d e r e c h o s p a r c e l a r i o s s i n q u e r e q u i e r a l a autorización de l a A s a m b l e a e j i d a l , o b i e n a d q u i r i r l a p r o p i e d a d sobre sus parcelas, p o r l o q u e éstas d e j a n de ser de p r o p i e d a d social y se v u e l v e n de p r o p i e d a d p r i v a d a s i e m p r e y c u a n d o l o a u t o r i c e l a A s a m b l e a e j i d a l , c o m o se explicará e n l a siguiente sección. D u r a n t e las entrevistas se e n c o n t r ó q u e a l g u n o s e j i d a t a r i o s v e n d i e r o n sus parcelas a personas ajenas a l n ú c l e o a g r a r i o e n e l m a l e n t e n d i d o de q u e sus c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s les g a r a n t i z a b a n l a p r o p i e d a d p r i v a d a sobre ellas. C o n e l fin de evitar este p r o b l e m a , a p a r t i r d e l a ñ o 2000 los c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s e x p e d i d o s p o r e l R A N l l e v a n la leyenda: " E l presente certificado sólo acredita la c a l i d a d de e j i d a t a r i o " , o d e " p o s e s i o n a r í o " , según sea e l caso. N o se sabe si esta aclaración h a l o g r a d o r e d u c i r e l p r o b l e m a de l a v e n t a i r r e g u l a r . O t r o s e j i d a t a r i o s h a n v e n d i d o sus parcelas a personas ajenas a los n ú c l e o s agrarios antes de s o l i c i t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas, a u n c u a n d o sabían q u e sus c e r t i f i c a d o s n o les g a r a n t i z a b a n l a p r o p i e d a d p r i v a d a sobre sus parcelas, c o m o se explicará más a d e l a n t e . E n n i n g u n o de los casos tales ejidatarios h a n r e c i b i d o sanción a l g u n a . E l Sector A g r a r i o h a a p u n t a d o l a p o s i b i l i d a d de q u e e n e l Estado de M é x i c o u n a p a r t e de los p o s e s i ó n a n o s de solares h u b i e r a a s i g n a d o esta s u p e r f i c i e c o m o p a r c e l a d a p a r a p o d e r solicitar su certificación p o r e l P r o c e d e . E n e l caso de los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s , l a g r a n c a n t i d a d de parcelas c o n extensión m e n o r a u n a hectárea ( 6 2 % ) p o d r í a s u g e r i r q u e así f u e . 1 7 E n c u a n t o a l a s u p e r f i c i e de uso c o m ú n , de l a t o t a l i d a d d e n ú cleos agrarios c e r t i f i c a d o s sólo 131 c o n t a b a n c o n este t i p o d e t i e r r a y ésta se e x t e n d í a sobre 25 771 hectáreas (véase e l c u a d r o A 4 e n e l a n e x o ) . E n este caso e l RAN había e x p e d i d o hasta j u n i o d e 2003 p o c o más d e 16 500 certificados de uso c o m ú n a i g u a l n ú m e r o de ejidatarios, de los 19 418 q u e c o n t a b a n c o n d e r e c h o e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s . C o m o se t r a t a de u n a s u p e r f i c i e i n d i v i s i b l e , e n los c e r t i f i c a d o s d e d e r e c h o s se e s p e c i f i c a l a p r o p o r c i ó n q u e le c o r r e s p o n d e a c a d a E n promedio, por núcleo agrario 15% de las parcelas mide menos de 0.5 hectáreas y 47% mide entre 0.5 y menos de una hectárea. 17 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 329 e j i d a t a r i o de los b e n e f i c i o s q u e p r o d u c e e l área de uso c o m ú n , t a n t o e n especie c o m o e c o n ó m i c o s . D e a c u e r d o c o n l a ley a g r a r i a tal s u p e r ficie de uso c o m ú n p e r m a n e c e i n t r a n s f e r i b l e , i n e m b a r g a b l e e i n a l i e n a b l e , c o m o antes de las r e f o r m a s al artículo 27 c o n s t i t u c i o n a l d e 1992, p e r o a h o r a p u e d e segregarse d e l e j i d o m e d i a n t e su a p o r t a c i ó n a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a ejidal. L o s nuevos mecanismos de incorporación d e l suelo a usos urbanos e n los municipios conurbados de l a ZMCM La adopción del dominio pleno sobre tierras parceladas A p a r t i r de 1993 l a d e l e g a c i ó n d e l RAN e n e l Estado d e l M é x i c o com e n z ó a r e c i b i r las solicitudes de a l g u n o s ejidatarios q u e ya c o n t a b a n c o n sus c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s , habían d e c i d i d o c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d de sus parcelas, y sus respectivas Asambleas e j i d a l e s los habían a u t o r i z a d o p a r a q u e s o l i c i t a r a n l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o . D e s d e entonces y hasta j u n i o de 2003 l l e g a r o n a esta d e l e g a c i ó n s o l i c i t u d e s de e j i d a t a r i o s d e 37 n ú c l e o s agrarios u b i c a d o s e n m u n i c i pios c o n u r b a d o s de l a ZMCM. H a c i a j u n i o d e 2 0 0 1 se habían a u t o r i z a d o las p r i m e r a s s o l i c i t u d e s de e j i d a t a r i o s d e 15 d e estos núcleos. Se u b i c a n e n los m u n i c i p i o s d e C o a c a l c o , C o c o t i t l á n , Cuautitlán I z c a l l i , E c a t e p e c , H u i x q u i l u c a n , Tepotzotlán, T e x c o c o y Tultitlán. A través de los años u n m a y o r n ú m e r o d e m i e m b r o s d e tales n ú c l e o s h a m o s t r a d o interés e n a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas, p o r l o q u e l a s u p e r f i c i e segregad a de sus ejidos se i n c r e m e n t ó hasta 2 773 hectáreas a m e d i a d o s d e 2003, l o q u e r e p r e s e n t a 5 6 % d e su área p a r c e l a d a . E n t r e j u l i o d e 2 0 0 1 y j u n i o de 2003 p o c o m e n o s de 800 e j i d a t a r i o s de o t r o s 18 n ú c l e o s a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre 1 554 hectáreas d e área p a r c e l a d a . Se u b i c a n e n los m u n i c i p i o s d e A c o l m a n , A t e n e o , C h a l c o , Cuautitlán, I x t a p a l u c a , N a u c a l p a n y T e c á m a c , d o n d e hasta e n t o n c e s n o había s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada, y e n Ecatepec, T e x c o c o y Tultitlán. E n t o t a l , p a r a m e d i a d o s de 2003 e n t r e los 2 290 e j i d a t a r i o s de los 33 n ú c l e o s ya m e n c i o n a d o s habían i n c o r p o r a d o 4 327.5 hectáreas ( 3 3 . 4 % d e l área p a r c e l a d a t o t a l de estos n ú c l e o s ) a l m e r c a d o f o r m a l de tierras m e d i a n t e l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas (véase e l c u a d r o 1 ) . o o o o o o o o C5/ M _I« _» OH ¿L| p_ P_, CL, Ci Tt r-iO*—'l>cO©©COOf>*<—i Oí CO Oí Oí i—l i—I rH i—Ir-! (N (M H GO CO O CO iT5 OC0O00<NC000^OHCM^(ObO CO CM if) (M rH 0> 1 Ö i—( © c o c í i r > a > o í m f > a í C í > — i O Í co O Í i> CO 00 O CM Í > JT>P i—i IO o Oí TP *n GO CO oó 1 oó CO — 1Of CO oí oó cO ai Oí CO o Oí 00 CO CO Of o Oí Oí Oí CO 00 Oí CO <— CO >— »— r-Hco i—i o co J > TH 1 1 1 id 00 00 CO Oí O Í 00 1 Oí 00 — 1 oó oó oó o í> Oí Oí o 00 oó ^ ' rH í> id OÍ Oí Os l> í> 1 c O G O CO 1 co Oí — í> Oí Oí 1 — 1 10 i> Of CO u u u tí tí tí tí c3 ^flS N N tí tí tí N 0 13 ^ 13 13 13 v O tí y 0 "3 '3 tí o S H títítí<B££tt* 0 tí 3 vns u o 0u 1-j-j O * 5 " SS C Uü X£ «L Ü ^ H 3 tí tí tí JS tí "O T5 a. O o . _ U .y _9><'tí tí X u T3 'S ^ c -° o u U 13 <J o O o u u tí tí tí o H-t 5 SS S¿3f22 tí c tí c tí tí tí tí tí tí C/3 C/> C/3 C/3 C/3 ü rtí tí y O fe o tí S tí c/3 c/3 0 PH o OH © «O l> GO CM O H O H ci ^* >0 IO i-H s o •s 'o-s fi co •3 .2 3 fi a, .2, H TtJ o -tf 00 CM 00 l> lO CM X> GO CO CD Ci rH m 00 00 CO CO Ci <o CM co O r-H C fi fi ' o ! O 1> O Ci GO O CM Ci 1—t CM cO Ci CM CM l-H co CD oô I> CO VO H CM CO GO GO CM Ci CM 00 o (M CM 00 o m 00 co G O »n in 00 U U <î < < o fi fi -S -S fi OS 03 a - of S i 45 u Ufi U U U Utiltlâ tlâ ko lco lco Ci Ci 1> & 3 <u ,<u ^ r H H ai fi fi 0 as OS *N x 5 fi as <u fi /fi fi PC S < â R B S So fi.. .g X vw c/3 <J aJ ai U e aS fi S aS ^ OH 0H ^3 ^ S § -S 3 5 fi >- " O S •srtSe s fi fi fi „ ^ ^as as fi fi CD / H CD / N CD / as aS OH "3 S 'fi o fi £ 0 « 0H fi H ai O fi r 13 H w fi £P fi O r§ OH O fi a CM 3 « I o S o PS oS fi u <J CJ c3 <u CL OH OH S •euS S 2 3 Ci CM « ° 2 CTS o 11 &•§ fi fi 13 « J -3 fi £ o fi fi as as c/3 crt 332 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S P o r o t r a p a r t e , h a c i a j u n i o de 2003 q u e d a b a n p e n d i e n t e s las s o l i c i t u d e s de otros c u a t r o n ú c l e o s agrarios: T l a p a l a ( C h a l c o ) , O z u m b i l l a y San P e d r o A t z o m p a ( T e c á m a c ) y Azotlán e n Tepotzotlán. E l análisis q u e sigue se basa sólo e n los núcleos c o n a d o p c i ó n d e d o m i n i o p l e n o hasta j u n i o de 2 0 0 1 , q u e f u e r o n los visitados. E l p r o c e s o de a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o U n a vez q u e los ejidatarios e n t r e g a n sus solicitudes a l RAN d e l estado, éste c o m p r u e b a q u e l a s u p e r f i c i e q u e se p r e t e n d e segregar c o i n c i d a c o n l a c e r t i f i c a d a y q u e los b e n e f i c i a r i o s q u e s o l i c i t a n l a a d o p c i ó n sean e f e c t i v a m e n t e los registrados a n t e r i o r m e n t e . S ó l o si estas c o n d i ciones se c u m p l e n , e l RAN estatal c o n t i n ú a c o n e l trámite p a r a c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d . H a s t a antes d e 2002, a ñ o e n q u e desapareció e l Consejo N a c i o n a l d e D o m i n i o s P l e n o s , las delegaciones d e l RAN requerían a d e m á s q u e este consejo revisara p r i n c i p a l m e n t e q u e las parcelas n o h u b i e r a n s i d o ocupadas y q u e n o se e n c o n t r a r a n e n a l g u n a z o n a a r q u e o l ó gica o de reserva e c o l ó g i c a , i n d e p e n d i e n t e m e n t e de su d e s t i n o . 18 Después de l a revisión d e l Consejo, éste p e d í a a los g o b i e r n o s locales q u e v e r i f i c a r a n si los usos q u e se pretendía d a r a las parcelas c o r r e s p o n d í a n a los establecidos e n los planes y p r o g r a m a s d e desar r o l l o u r b a n o vigentes. E n e l caso d e las parcelas q u e serían d e s t i n a das a usos u r b a n o s , los g o b i e r n o s locales d e b í a n revisar q u e esta sup e r f i c i e estuviera c o m p r e n d i d a d e n t r o de las áreas declaradas c o m o reserva de c r e c i m i e n t o . U n o de los p r o b l e m a s q u e e n f r e n t a r o n las a u t o r i d a d e s d e los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM p a r a d a r c u m p l i m i e n t o a l o exp u e s t o f u e q u e n o todos los m u n i c i p i o s c o n t a b a n c o n u n p l a n de des a r r o l l o u r b a n o y d e los q u e sí tenían, e n l a m i t a d de ellos n o estaba a c t u a l i z a d o ( I n d e s o l , 2 0 0 1 ) . P o r l o t a n t o l a emisión de d i c h a o p i n i ó n p o d í a atrasarse, d i f i c u l t a n d o e l proceso de c a m b i o de d o m i n i o , o b i e n el personal d e l gobierno m u n i c i p a l podía actuar discrecionalmente para decidir cuándo opinar favorablemente. A d e m á s , los responsables de las oficinas de d e s a r r o l l o u r b a n o m u n i c i p a l e s n o estaban s u f i c i e n t e m e n t e capacitados, l o q u e atrasaba e l trámite. T a l f a l t a de capacitación p u e d e deberse a q u e e n 8 0 % de E n este consejo estaban representados la SRA, la PA, el RAN, la Sedesol, la Corett, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap, ahora Semarnat) y el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), entre otros. 18 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 333 los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s este p e r s o n a l tenía m e n o s de u n a ñ o d e antigüedad e n su p u e s t o , m u y p r o b a b l e m e n t e c o m o r e s u l t a d o d e l c a m b i o de g o b i e r n o e n 2000 ( I n d e s o l , 2 0 0 1 ) , a u n q u e casi t o d o s los responsables de esa área c o n t a b a n c o n estudios u n i v e r s i t a r i o s y casi l a m i t a d h a b í a t r a b a j a d o ya e n e l g o b i e r n o m u n i c i p a l . C o n t i n u a n d o c o n e l p r o c e s o , e l RAN d e l estado e j e c u t a b a l o s trám i t e s d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sólo c u a n d o e l c o n s e j o y los g o b i e r n o s locales d e t e r m i n a b a n l a v i a b i l i d a d d e l c a m b i o d e r é g i m e n de p r o p i e d a d sobre l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a . P a r a c a m b i a r e l r é g i m e n de p r o p i e d a d , e l RAN estatal r e g i s t r a e n c o n j u n t o la superficie parcelada a desincorporarse (parcial o t o t a l ) ; i n d i v i d u a l i z a las solicitudes d e los e j i d a t a r i o s , y solicita a su vez a las oficinas centrales d e l RAN las claves c o r r e s p o n d i e n t e s a l a c a n c e l a c i ó n de los d e r e c h o s d e los c e r t i f i c a d o s p a r c e l a r i o s ; finalmente e l a b o r a los títulos c o r r e s p o n d i e n t e s q u e m a n d a p a r a su inscripción a l RPP. C o n estos títulos las parcelas d e j a n de ser de p r o p i e d a d social y q u e d a n reguladas p o r el derecho c o m ú n . H a s t a 2 0 0 1 , a pesar d e l a participación d e l Consejo y d e l o s gob i e r n o s locales e n este m e c a n i s m o , n o se p u e d e a f i r m a r q u e e l u s o de suelo q u e se le haya d a d o a l a s u p e r f i c i e segregada sea e l d e c l a r a d o p o r los e j i d a t a r i o s e n sus solicitudes. L o q u e sí q u e d a c l a r o es q u e ese suelo, a h o r a de p r o p i e d a d p r i v a d a , n o p u e d e destinarse a l a c o n s t r u c c i ó n d e v i v i e n d a m i e n t r a s n o esté especificado e n los p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o u r b a n o m u n i c i p a l e s . E n caso c o n t r a r i o se trataría d e u n a urbanización i r r e g u l a r . Desde 2 0 0 2 , sin l a i n s p e c c i ó n d e l Consejo n i de los g o b i e r n o s locales, algunas parcelas h a n p o d i d o ser segregadas m e d i a n t e ese m e c a n i s m o a u n c u a n d o ya estaban ocupadas. P o r e j e m p l o , e n u n a investigación r e c i e n t e se e n c o n t r ó q u e e n 2002 los ejidatarios d e Sant i a g o C u a u t l a l p a n ( T e p o t z o t l á n ) , j u n t o c o n las a u t o r i d a d e s m u n i c i pales, estaban n e g o c i a n d o p a r a q u e e n c u a n t o los ejidatarios o b t u v i e r a n e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus p a r c e l a s , l a C o m i s i ó n p a r a l a Regularización d e l Estado d e M é x i c o ( C r e s e m ) , q u i e n hasta m e d i a dos de 2003 se e n c a r g a b a d e r e g u l a r i z a r a s e n t a m i e n t o s sobre suelo de p r o p i e d a d p r i v a d a , r e g u l a r i z a r a e l a s e n t a m i e n t o h u m a n o q u e se había f o r m a d o e n d i c h o n ú c l e o ( O l v e r a , 2002: 2 0 5 ) . E n este caso l a C r e s e m escrituraría los lotes e n q u e cada p a r c e l a se f r a c c i o n ó a f a v o r de cada p o s e e d o r y al m i s m o t i e m p o se regularizaría su uso de suelo c o n la i n t e r v e n c i ó n d e l g o b i e r n o m u n i c i p a l . 334 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S C o n d i c i o n e s q u e i n f l u y e r o n p a r a q u e los ejidatarios adoptaran el d o m i n i o pleno D e a c u e r d o c o n e l análisis de l a i n f o r m a c i ó n d i s p o n i b l e y l a o b t e n i d a m e d i a n t e las entrevistas a e j i d a t a r i o s , las p r i n c i p a l e s c o n d i c i o n e s q u e i n f l u y e r o n e n su d e c i s i ó n de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus parcelas f u e r o n : l a d e m a n d a de suelo e j i d a l y l a e x p e c t a t i v a d e o b t e n e r m a y o r e s ganancias a l v e n d e r l o e n vez d e u t i l i z a r l o e n a c t i v i d a d e s agrícolas, ganaderas o p a r a l a e x p l o t a c i ó n d e m i n e r a l e s . A esto se s u m a n , a u n q u e e n m e n o r m e d i d a , l a b a j a p r o d u c t i v i d a d d e las p a r c e l a s , la avanzada e d a d de los e j i d a t a r i o s q u e n o les p e r m i t e s e g u i r t r a b a j a n d o l a t i e r r a , y e l h e c h o de q u e su a c t i v i d a d p r i n c i p a l n o sea l a agropecuaria. D u r a n t e l a última d é c a d a se i d e n t i f i c ó e n los m u n i c i p i o s con u r b a d o s de l a ZMCM u n a c r e c i e n t e d e m a n d a de suelo d e o r i g e n social p a r a usos u r b a n o s p o r p a r t e d e i n m o b i l i a r i a s y p a r t i c u l a r e s . H a s t a j u n i o de 2 0 0 1 a l g u n o s ejidatarios de seis n ú c l e o s a g r a r i o s habían c a m b i a d o e l r é g i m e n d e p r o p i e d a d sobre sus parcelas p a r a p o d e r v e n d e r l a s a i n m o b i l i a r i a s c o n las q u e ya tenían c o n t r a t o s d e c o m p r a v e n t a , o a l m e n o s habían c o m p r o m e t i d o su v e n t a "de p a l a b r a " . E l p r o b l e m a c o n estas transacciones es q u e , de a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , los d e r e c h o s p a r c e l a r i o s n o d e b e r í a n enajenarse a t e r c e r o s n o e j i d a t a r i o s e n t a n t o las parcelas n o f u e r a n segregadas d e l n ú c l e o agrar i o . S i n e m b a r g o ésta es u n a práctica c o m ú n , c o m o p u d o c o r r o b o r a r s e e n o t r a investigación r e c i e n t e ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) . 19 E l suelo más d e m a n d a d o es e l q u e está cerca de las p r i n c i p a l e s vías d e c o m u n i c a c i ó n , e n p a r t e p o r q u e las i n m o b i l i a r i a s se i n t e r e s a n más p o r los t e r r e n o s q u e o f r e c e n m e j o r e s c o n d i c i o n e s de a c c e s i b i l i d a d . E n e l m a p a 2 se señalan los n ú c l e o s agrarios c o n e j i d a t a r i o s q u e a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre su p a r c e l a h a c i aj u n i o de 2 0 0 1 y de 2003. Allí se p u e d e observar l a cercanía de los ejidos c o n s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada respecto a las p r i n c i p a l e s vías de c o m u n i c a c i ó n , c o m o son: e l e j i d o San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) u b i c a d o m u y cerca de l a autopista M é x i c o Querétaro y de l a autopista C h a m a p a L e c h e r í a ; e l e j i d o Coacalco (Coacalco) j u n t o a l a Vía L ó p e z P o r t i l l o , y e l e j i d o Santo Tomás C h i c o n a u t l a (Ecatepec) e n t r e l a a u t o p i s t a y l a c a r r e t e r a l i b r e M é x i c o Pachuca. Coacalco (Coacalco), San Martín Obispo (Cuautitlán Izcalli), San Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), y Santa María Chiconautla y Santo Tomás Chiconautla (Ecatapec). 19 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 335 P o r e l l a d o de l a d e m a n d a de suelo p a r a particulares, los ejidataríos m a n i f e s t a r o n q u e su decisión de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus parcelas: f u e p a r a p o d e r r e p a r t i r l a s e n t r e sus h i j o s , d e b i d o a l c r e c i m i e n t o d e l a p r o p i a p o b l a c i ó n d e l n ú c l e o y a l a f o r m a c i ó n de n u e v a s f a m i l i a s ; p a r a v e n d e r l a s a p a r t i c u l a r e s ; y p a r a d e f e n d e r s e m e j o r d e las invasiones e n sus parcelas. A l g u n o s ejidataríos o p i n a n q u e a l segregar sus parcelas d e l n ú cleo a g r a r i o evitarán las ventas i r r e g u l a r e s q u e f u e r o n r e c o n o c i d a s e n al m e n o s l a m i t a d de los n ú c l e o s agrarios visitados. T a l es e l caso de los ejidataríos d e San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , q u i e n e s sol i c i t a r o n e l d o m i n i o p l e n o " p a r a a f r o n t a r l a presión d e l c r e c i m i e n t o u r b a n o q u e les r o d e a y p o d e r i n c o r p o r a r sus tierras a l d e s a r r o l l o u r b a n o e n f o r m a c o n v e n i e n t e [ p a r a ellos] y n o m e d i a n t e a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s irregulares". L a d e m a n d a t a m b i é n p u d o h a b e r a u m e n t a d o d e b i d o a q u e las a u t o r i d a d e s m u n i c i p a l e s y d e l a e n t i d a d , y e l p e r s o n a l d e l a PA y d e l RAN h a n i m p u l s a d o l a i n c o r p o r a c i ó n d e t i e r r a d e o r i g e n e j i d a l a p r o yectos d e u r b a n i z a c i ó n ; éste es e l caso d e l e j i d o Tultitlán y sus B a r r i o s (Tultitlán), d o n d e los ejidataríos e n t r e v i s t a d o s a s e g u r a r o n q u e d i c h o n ú c l e o r e c i b i ó a p o y o d e l g o b i e r n o estatal p a r a a c e l e r a r e l p r o ceso d e a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o . M i e n t r a s q u e , de a c u e r d o c o n los m i e m b r o s e n t r e v i s t a d o s d e l e j i d o S a n t o T o m á s C h i c o n a u t l a ( E c a t e p e c ) , p e r s o n a l d e l a PA platicó c o n los ejidataríos q u e n o q u e rían a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas r e s p e c t o a l a c o n veniencia de hacerlo y venderlas e n c o n j u n t o a u n a i n m o b i l i a r i a ; t a m b i é n se les r e c o m e n d ó c o m p r a r t e r r e n o e n o t r o l u g a r d o n d e p u d i e r a n s e g u i r c u l t i v a n d o si así l o deseaban. L o s ejidataríos d e este n ú c l e o a c c e d i e r o n y a l g u n o s d e ellos c o m p r a r o n t e r r e n o s de c u l t i v o en o t r o núcleo agrario. Es i m p o r t a n t e aclarar q u e l a decisión d e c a m b i a r e l r é g i m e n sob r e las parcelas d e p r o p i e d a d social a p r i v a d a c o r r e s p o n d e exclusivam e n t e a los ejidataríos, sin e m b a r g o a l g u n o s de ellos, q u e n o deseab a n v e n d e r sus parcelas, f u e r o n p r e s i o n a d o s p o r los q u e sí q u e r í a n v e n d e r , o los c o r r e d o r e s q u e c o n t r a t a n los p r o m o t o r e s i n m o b i l i a r i o s los f u e r o n c o n v e n c i e n d o u n o p o r u n o ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) . C o m o c o m p l e m e n t o de la d e m a n d a , l a e x p e c t a t i v a de los ejidataríos de o b t e n e r mayores ganancias a l v e n d e r sus parcelas e n vez de seguir trabajándolas, d e s e m p e ñ ó u n p a p e l p r i m o r d i a l e n su d e c i s i ó n de a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas. A l g u n o s investigadores p l a n t e a r o n q u e los ejidataríos n o deseaban v e n d e r las tierras 336 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S ejidales p o r q u e m a n t e n í a n estrechas relaciones c o n ellas, s i n i m p o r tar s u p o c a o n u l a r e n t a b i l i d a d e c o n ó m i c a e i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e q u e e l e j i d a t a r i o n o se d e d i c a r a p r i n c i p a l m e n t e a las a c t i v i d a d e s a g r o p e c u a r i a s ( G o n t r e r a s y C r u z , 1997; E s q u i v e l , 1998; C r u z , 2 0 0 1 ) . E n g e n e r a l , e n los n ú c l e o s c o n parcelas segregadas hasta j u n i o d e 2 0 0 1 , esta c o n d i c i ó n n o se presentó. E n c u a n t o a l a p r o d u c t i v i d a d p o t e n c i a l d e las parcelas, n o se e n c o n t r ó u n a c l a r a relación e n t r e e l m a y o r p o t e n c i a l p r o d u c t i v o (parcelas c o n r i e g o ) y e l m e n o r interés d e los e j i d a t a r i o s p o r a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre ellas. P o r e j e m p l o , fue segregada l a t o t a l i d a d d e la s u p e r f i c i e p a r c e l a d a d e l e j i d o Coacalco ( C o a c a l c o ) , a pesar d e q u e 8 2 % e r a de r i e g o ( I N E G I , 2 0 0 4 ) . D e a c u e r d o c o n las entrevistas e n este n ú c l e o , los e j i d a t a r i o s r e c o n o c i e r o n q u e les c o n v e n í a más v e n d e r su t i e r r a p a r a o b t e n e r u n a m a y o r g a n a n c i a q u e seguir trabajándola. E n el m i s m o s e n t i d o , a l g u n o s de los e j i d a t a r i o s de Santa María T u l p e t l a c (Ecatepec) d e c i d i e r o n segregar sus parcelas d e l n ú c l e o p o r q u e a u n q u e c u e n t a n c o n l a i n f r a e s t r u c t u r a p a r a e l r i e g o , ya n o les l l e g a e l agua necesaria p a r a seguir trabajándolas. D e l a m i s m a m a n e r a , de a c u e r d o c o n los e j i d a t a r i o s e n t r e v i s t a dos, los m o t i v o s q u e se asocian a l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sob r e las parcelas de t e m p o r a l son su baja p r o d u c t i v i d a d y los altos costos q u e les r e p r e s e n t a el c u l t i v a r o c r i a r g a n a d o e n este t i p o d e t i e r r a , p o r l o q u e p r e f i e r e n v e n d e r l a . A d e m á s los entrevistados i n f o r m a n q u e el r o b o de sus cosechas p o r g e n t e q u e vive e n los a s e n t a m i e n t o s h u m a n o s cercanos p r o v o c a q u e d i s m i n u y a o desaparezca e l interés d e l e j i d a t a r i o p o r t r a b a j a r su p a r c e l a y p o r t a n t o a u m e n t a su p r o p e n s i ó n a v e n d e r l a o d e d i c a r l a a usos d i s t i n t o s al agrícola o a l g a n a d e r o . D a d o q u e los datos sobre l a a c t i v i d a d p r i n c i p a l de los e j i d a t a r i o s n o estaban d i s p o n i b l e s p o r n ú c l e o a g r a r i o , n o f u e p o s i b l e r e a l i z a r u n análisis exhaustivo q u e los r e l a c i o n a r a c o n la decisión de los ejidatarios d e a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas. E n los m u n i c i p i o s t a m p o c o se e n c o n t r ó la c o r r e s p o n d e n c i a q u e se esperaba e n t r e las a l t a s p r o p o r c i o n e s d e e j i d a t a r i o s d e d i c a d o s a las a c t i v i d a d e s a g r o p e c u a r i a s y las bajas p r o p o r c i o n e s de s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada. D e a c u e r d o c o n los e j i d a t a r i o s entrevistados, además d e la baja p r o d u c t i v i d a d a g r í c o l a d e sus p a r c e l a s , m u c h o s y a n o p u e d e n trabajarlas p o r su avanzada e d a d , o b i e n , a l m o r i r ellos, sus h i j o s ya n o estarán interesados e n trabajar la t i e r r a , l o q u e p r o v o c a q u e d i s m i n u ya e l interés p o r conservar su p a r c e l a y t e r m i n e n p o r segregaría d e l n ú c l e o p a r a después v e n d e r l a . E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 337 C a b e m e n c i o n a r q u e g r a n p a r t e d e los e j i d a t a r i o s e n t r e v i s t a d o s está c o n s c i e n t e d e q u e la a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre sus p a r celas eleva su v a l o r p o r e l solo h e c h o d e q u e son d e p r o p i e d a d p r i v a da; a d e m á s , esto les p e r m i t e o b t e n e r e l m e j o r p r o v e c h o p o s i b l e e n f o r m a i n d i v i d u a l . S i n e m b a r g o es i m p o r t a n t e a d v e r t i r q u e l a e x p e c t a tiva d e m a y o r e s ganancias p u e d e ser m u y e n g a ñ o s a e n e l l a r g o p l a z o . E n a l g u n o s casos los e j i d a t a r i o s r e c i b i e r o n t a l c a n t i d a d d e d i n e r o p o r sus t i e r r a s , a pesar de los bajos p r e c i o s de v e n t a , q u e h a n sido secuestrados. E n otros casos se g a s t a r o n e l p a g o q u e r e c i b i e r o n , de tal f o r m a q u e se q u e d a r o n sin d i n e r o y s i n tierras. D e s t i n o d e las parcelas segregadas Después de q u e los e j i d a t a r i o s o b t i e n e n e l d o m i n i o p l e n o s o b r e sus parcelas p u e d e n d e c i d i r conservarlas, cederlas, v e n d e r l a s , u t i l i z a r las p a r a o b t e n e r créditos o a p o r t a r l a s a u n a sociedad i n m o b i l i a r i a , p e r o d e b e recordarse q u e e l d e s t i n o q u e deseen d a r l e a sus t i e r r a s , a h o r a d e p r o p i e d a d p r i v a d a , a u n q u e es decisión exclusiva d e los p r o pios e j i d a t a r i o s , d e b e ser avalada p o r l a reglamentación v i g e n t e . D e a c u e r d o c o n las entrevistas a e j i d a t a r i o s , casi todos a q u e l l o s q u e d e c i d i e r o n conservar sus tierras s i g u e n c u l t i v a n d o y c r i a n d o gan a d o c o n la m i s m a i n t e n s i d a d c o n q u e l o hacían antes de la a d o p c i ó n de d o m i n i o p l e n o , a u n q u e e n a l g u n o s casos h a n c o n s t r u i d o viviendas e n sus parcelas. U n e j e m p l o d e n ú c l e o c o n s u p e r f i c i e segregada d o n de se desea conservar las parcelas es e l e j i d o Santiago C u a u t l a l p a n e n Tepotzotlán. H a c i a m e d i a d o s d e 2003 los e j i d a t a r i o s q u e hasta e n t o n ces n o habían a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o p l a n e a b a n h a c e r l o sobre l a t o t a l i d a d de sus parcelas, a u n q u e deseaban conservar p a r t e d e sus tierras y c e d e r e l resto a sus h i j o s , así c o m o m a n t e n e r e l uso agrícola. E n este n ú c l e o los e j i d a t a r i o s a f i r m a r o n q u e les c o n v e n í a ser d u e ñ o s de sus parcelas p o r q u e creían q u e era más fácil q u e les e x p r o p i a r a n sus tierras o q u e las i n v a d i e r a n s i n q u e ellos p u d i e r a n d e f e n d e r s e si seguían sujetos a l r é g i m e n de p r o p i e d a d social, a u n q u e deseaban conservar l a m i s m a organización d e l e j i d o . E n 2 0 0 1 los e j i d a t a r i o s d e c i n c o de los 15 n ú c l e o s c o n parcelas segregadas hasta j u n i o de ese a ñ o v e n d i e r o n 1 245.1 hectáreas — q u e era la s u p e r f i c i e c o n a d o p c i ó n de d o m i n i o p l e n o e n sus ejidos hasta entonces— a promotores e inmobiliarias habitacionales, c o m o muest r a e l c u a d r o 2. 42 42 fi fi G S o al 1 s • h CD u n ü c t¡ i > 1 £§• § § g aS as O O "Ö O U<U W W Z¡ as Zai <U O O 04 & u u <U <u N(U M U 0 01 Qi T3 fi fi er er O o O O PQ P3 Q .H 53 / OS O « O •"3 OH -i -5 -i S -s« o C/5 C/2 C/3 0 0 0 T ! fi -o a OH fi fi fi cu > o a cu O O OH SH O rfi rfi U U § -o ? fi ^i CO — r1 g fi O s o o OH O •~ Vi O •o 1) "d fi v î ^ ^ H H C> O Ol w '? T«3 y ^ o 1 •g O'fi T—î VO "^t » —I T—< O i> CM J> I> CM (M CM »5; (L) fi <o ÍH c! I S-- 2 %• 'S ^ O öS Q CM 40 fifi .Vi 3 s 1 & I O o u rfi rfi U <U <U 3 3 OH fi/ ér ^ a g U c<3 CA CP I CU (M O -S U ¿5 *X3 as ? 5-3 45 çj U as viS c fifi Û- s s. co 'fi 'fi w 33 X fi & s fi o 8 gg y C3 x >t> H S § ^ ^o ^ ^ ci c o <2 O fQ U fi fi fi S $ (73 C/3 C3 / n fi U C/3 8 .2 I I " o ^ O o „S Q fi 42 <> Wh« £ fi I u E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 339 L o s ejidatarios de tres n ú c l e o s u b i c a d o s a l n o r t e d e l a Z M C M , v e n d i e r o n sus parcelas a l G r u p o Sadasi. E n las parcelas segregadas d e l e j i d o Coacalco, este g r u p o construyó e n t r e 1999 y 2002 e l c o n j u n t o h a b i t a c i o n a l L o s H é r o e s Coacalco, y sobre l a s u p e r f i c i e d e los e j i d o s Santa María C h i c o n a u t l a y Santo Tomás C h i c o n a u t l a se e d i f i c a r o n seis secciones d e l c o n j u n t o L o s H é r o e s Ecatepec; a m b o s d e d i c a d o s a p o b l a c i ó n c o n ingresos m e d i o s . L o s e j i d a t a r i o s d e San Cristóbal T e x c a l u c a n y San B a r t o l o m é C o a t e p e c v e n d i e r o n l a t o t a l i d a d de su s u p e r f i c i e segregada a l C o n sorcio I n m o b i l i a r i o L o m a s S.A. ( C i l s a ) . Estos n ú c l e o s se u b i c a n a l p o n i e n t e de l a ZMCM e n u n área q u e se caracteriza p o r e l d e s a r r o l l o de g r a n d e s proyectos i n m o b i l i a r i o s p a r a estratos de altos i n g r e s o s . E n estos t e r r e n o s c o m e n z ó l a c o n s t r u c c i ó n de Bosque Real C o u n t r y C l u b , p r o y e c t o q u e además d e l d e s a r r o l l o h a b i t a c i o n a l i n c l u y e u n c l u b de golf. A m e d i a d o s de 2 0 0 1 e l p r e c i o p o r m e t r o c u a d r a d o a l p ú b l i c o i b a de 450 a 600 dólares, d e p e n d i e n d o de su u b i c a c i ó n . 20 L o s ejidatarios de o t r o s tres n ú c l e o s h a n r e c i b i d o ofertas d e c o m p r a p o r p a r t e d e p r o m o t o r e s e i n m o b i l i a r i a s , s i n q u e hasta m a r z o d e 2003 se h u b i e r a f o r m a l i z a d o su venta. E n 2002 u n p r o m o t o r p r e s e n t ó a los e j i d a t a r i o s de L a P i e d a d (Cuautitlán I z c a l l i ) u n p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o h a b i t a c i o n a l p a r a d e s a r r o l l a r l o e n su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a . Desde e n t o n c e s los e j i d a t a r i o s y e l p r o m o t o r se h a n r e u n i d o p a r a adec u a r e l p r o y e c t o , a c o r d a r e l p r e c i o d e l suelo y l a f o r m a d e p a g o . A l g o s i m i l a r h a o c u r r i d o e n San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , d o n d e se p r e t e n d e c o n s t r u i r viviendas, u n c l u b de g o l f y bodegas. E n a m b o s casos e l a y u n t a m i e n t o n o había a u t o r i z a d o los respectivos usos d e l suelo. E n e l caso d e l e j i d o Santa María T u l p e t l a c ( E c a t e p e c ) , e l G r u p o Sadasi o f r e c i ó c o m p r a r a los ejidatarios su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a , p e r o ellos n o e s t u v i e r o n de a c u e r d o c o n e l p r e c i o ( m e n o s de 100 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o ) y d e c i d i e r o n n o v e n d e r e n espera de u n a m e j o r oferta. D e l resto d e la s u p e r f i c i e segregada se h a v e n d i d o u n a p a r t e a p a r t i c u l a r e s , a u n q u e se desconoce su m a g n i t u d . E n p a r t i c u l a r se d e tectó e n siete n ú c l e o s agrarios u b i c a d o s a l n o r t e y a l o r i e n t e de l a ZMCM l a v e n t a d e esta t i e r r a a p a r t i c u l a r e s p a r a l a c o n s t r u c c i ó n de viviendas, bodegas y c o m e r c i o s : Santiago C u a u t l a l p a n ( T e p o t z o t l á n ) , San L o r e n z o R í o T e n c o (Cuautitlán I z c a l l i ) , Tultitlán y sus B a r r i o s Ocho ejidatarios de este núcleo no vendieron sus parcelas a Cilsa porque sus certificados presentaban problemas; sin embargo dicho consorcio está interesado en comprarlas. 2 0 340 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S (Tutltitlán), Santa MaríaTulpetlac (Ecatepec), Cocotitlán (Cocotitlán) y M o n t e c i l l o s y San S i m ó n ( T e x c o c o ) . E n g e n e r a l los e j i d a t a r i o s d e estos núcleos n o v e n d e n t o d a su t i e r r a , pues suelen c o n s e r v a r p a r t e de las parcelas p a r a r e p a r t i r l a s e n t r e sus h i j o s , dinámica s i m i l a r a l a q u e existía antes d e l a aplicación d e este m e c a n i s m o de a d o p c i ó n d e l d o m i n i o pleno. T a m b i é n es i m p o r t a n t e destacar q u e de los 15 n ú c l e o s a g r a r i o s c o n s u p e r f i c i e segregada a j u n i o de 2 0 0 1 , n i n g ú n ejidatarío v e n d i ó sus parcelas, a h o r a d e p r o p i e d a d p r i v a d a , a l g o b i e r n o estatal o a los gobiernos municipales. De acuerdo c o n la Ley General de Asentam i e n t o s H u m a n o s y l a L e y A g r a r i a , c u a n d o los p r e d i o s c o m p r e n d i dos e n las zonas de reserva señaladas e n los planes y p r o g r a m a s d e d e s a r r o l l o u r b a n o aplicables están e n v e n t a , las e n t i d a d e s federativas y los m u n i c i p i o s t i e n e n e l d e r e c h o de p r e f e r e n c i a p a r a a d q u i r i r l o s sobre c u a l q u i e r o t r o i n t e r e s a d o , p a r t i c u l a r o empresa i n m o b i l i a r i a . S e g ú n d i j e r o n los e j i d a t a r i o s entrevistados, los g o b i e r n o s locales n o les o f r e c i e r o n c o m p r a r sus parcelas. S i n e m b a r g o , a u n q u e d i c h o s gob i e r n o s e s t u v i e r a n interesados e n c o m p r a r l a s , c o m o los e j i d a t a r i o s p u e d e n fijar a su t i e r r a e l p r e c i o q u e e l i j a n , si éste sobrepasa e l q u e los g o b i e r n o s están dispuestos a pagar, s i m p l e m e n t e n o p u e d e n a d quirirla. E n l o q u e toca a l a aportación, resultó q u e los e j i d a t a r i o s de u n sólo n ú c l e o a g r a r i o , de los 15 c o n s i d e r a d o s , a p o r t a r o n p a r t e de sus parcelas a u n a sociedad. Se trata d e l F i d e i c o m i s o I n m o b i l i a r i a S a n m o , S. A . d e C. V., c o n s t i t u i d o p o r más de l a m i t a d de los e j i d a t a r i o s de San Martín O b i s p o (Cuautitlán I z c a l l i ) , p o r u n p r o m o t o r , y p o r los d e s a r r o l l a d o r e s . Estos e j i d a t a r i o s a p o r t a r o n sus parcelas, a h o r a de p r o p i e d a d p r i v a d a , a l fideicomiso, y h a n estado r e c i b i e n d o las g a n a n cias p r o v e n i e n t e s de l a r e n t a d e las b o d e g a s c o n s t r u i d a s p o r los d e s a r r o l l a d o r e s . D e a c u e r d o c o n e l c o m i s a r i o e j i d a l de 1993, a ñ o e n q u e e n t r ó e n v i g o r e l P r o c e d e y se a d o p t ó e l d o m i n i o p l e n o , ellos p r e f i e r e n r e c i b i r p o c o a p o c o las ganancias d e l fideicomiso y n o perd e r esta t i e r r a , a u n q u e h a y a n v e n d i d o ya o t r a p a r t e de sus parcelas. A d e m á s , h a c i a j u n i o de 2003 e l p r o m o t o r y los d e s a r r o l l a d o r e s estab a n p l a n e a n d o c o n s t r u i r viviendas, u n c l u b de g o l f y más bodegas, p e r o aún les f a l t a b a o b t e n e r l a l i c e n c i a de uso d e l suelo. 341 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O P r e c i o d e v e n t a d e los t e r r e n o s p a r c e l a d o s segregados D e l a i n f o r m a c i ó n p r o p o r c i o n a d a p o r a l g u n o s de los e j i d a t a r i o s se c o l i g e q u e e n g e n e r a l los p r e c i o s e n q u e éstos v e n d i e r o n sus p a r c e l a s a los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s f u e r o n i n f e r i o r e s q u e a q u e l l o s e n q u e solían venderse a p a r t i c u l a r e s . L o s e j i d a t a r i o s q u e v e n d i e r o n sus parcelas a los p r i m e r o s r e c i b i e r o n e n t r e 110 y 160 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o a precios d e l 2000, m i e n t r a s q u e los p a r t i c u l a r e s p a g a r o n e n t r e 180 y 3 300 pesos e n p r o m e d i o , c o m o se m u e s t r a e n e l c u a d r o 3. Tal d i f e r e n c i a p u e d e deberse a q u e los p r o m o t o r e s y las i n m o b i l i a r i a s n e g o c i a n u n m e j o r p r e c i o c o n los e j i d a t a r i o s p o r q u e les c o m p r a n u n a m a y o r extensión de t e r r e n o , y también a q u e c o n s i d e r a n las c a r a c t e rísticas p r o p i a s d e los t e r r e n o s . A l r e l a c i o n a r e l p r e c i o a l q u e se v e n d i e r o n las parcelas segregadas a las i n m o b i l i a r i a s y los p r o m o t o r e s y su u b i c a c i ó n e n la Z M C M , t a l parece q u e ésta n o h a i n c i d i d o e n l a diferenciación de p r e c i o s . N o sucede l o m i s m o c o n los t e r r e n o s q u e se h a n v e n d i d o a p a r t i c u l a r e s ; así, e n Cocotitlán, n ú c l e o a g r a r i o u b i c a d o a l sur de l a ZMCM e n u n área d e c r e c i m i e n t o m o d e r a d o ( C o n a p o , 1 9 9 8 ) , los e j i d a t a r i o s h a n v e n d i d o u n a p a r t e de sus parcelas e n 180 pesos e l m e t r o c u a d r a d o , m i e n t r a s q u e los e j i d a t a r i o s de Tultitlán y sus B a r r i o s , a l n o r t e d e l a ZMCM, e n u n área c a r a c t e r i z a d a p o r u n g r a n c r e c i m i e n t o d u r a n t e los CUADRO 3 Precio de venta de las parcelas segregadas mediante la adopción del dominio pleno a junio de 2001 Precio de venta por m 2 Núcleo agrario San Bartolomé Coatepec San Cristóbal Texcalucan Coacalco Santo Tomás Chiconautla Santa María Chiconautla Cocotitlán Montecillos Santa María Tulpetlac San Simón Tultitlán y sus Barrios Municipio Comprador Huixquilucan Huixquilucan Coacalco Ecatepec Ecatepec Cocotitlán Texcoco Ecatepec Texcoco Tultitlán Inmobiliaria Inmobiliaria Inmobiliaria Inmobiliaria Inmobiliaria Particulares Particulares Particulares Particulares Particulares (pesos de 2000) FUENTE: Entrevistas a ejidatarios en junio de 2001 y marzo de 2003. 110 110 110 140 160 180 480 300 300 3 300 342 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S años más recientes, las h a n v e n d i d o hasta e n 3 300 pesos p o r m e t r o cuadrado en p r o m e d i o . D e n t r o d e u n m i s m o n ú c l e o l a d i f e r e n c i a de p r e c i o s d e las p a r c e las v e n d i d a s a p a r t i c u l a r e s d e p e n d e e n b u e n a p a r t e de su u b i c a c i ó n ; existe u n a relación d i r e c t a e n t r e l a a c c e s i b i l i d a d y e l p r e c i o , d e m o d o q u e e n t r e más cerca están los p r e d i o s de u n a vía d e c o m u n i c a c i ó n p r i n c i p a l , m a y o r resulta su p r e c i o . O t r o f a c t o r i m p o r t a n t e a c o n s i d e r a r es q u e e n g e n e r a l e l p r e c i o a l q u e c o m e n z a r o n a v e n d e r s e f u e i n f e r i o r a a q u e l e n q u e se están v e n d i e n d o r e c i e n t e m e n t e , c o m o p u d o ser c o r r o b o r a d o e n o t r a investigación ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) ; esta v a l o r a c i ó n t i e n e q u e ver e n p a r t e c o n e l a u m e n t o d e la d e m a n d a d e l s u e l o y l a h a b i l i d a d de los e j i d a t a r i o s p a r a n e g o c i a r p r e c i o s más altos c o n los compradores. D e b e m e n c i o n a r s e q u e los precios de las parcelas v e n d i d a s a los p a r t i c u l a r e s y a los p r o m o t o r e s e i n m o b i l i a r i a s , e n g e n e r a l r e s u l t a r o n s u p e r i o r e s a los precios fijados p o r l a C o m i s i ó n de Avalúos d e Bienes N a c i o n a l e s ( C a b i n ) . P o r e j e m p l o , e n San Cristóbal T e x c a l u c a n e l p r e c i o final q u e l a i n m o b i l i a r i a p a g ó p o r las parcelas f u e casi 2 5 % super i o r a l fijado p o r l a C a b i n , y e n Tultitlán y sus B a r r i o s a l g u n o s p a r t i c u lares h a n p a g a d o e l d o b l e d e l p r e c i o v a l u a d o p o r esta c o m i s i ó n d e - 1 7 0 0 p e s o s - p o r a l g u n o d e estos t e r r e n o s ; s i n e m b a r g o o t r o s e j i d a t a r i o s de este m i s m o n ú c l e o o t o r g a r o n a u n p r o m o t o r u n c o n j u n t o de parcelas p o r 800 pesos e l m e t r o c u a d r a d o . Es p r o b a b l e q u e los avalúos de estos t e r r e n o s d i c t a m i n a d o s p o r la C a b i n sean i n f e r i o res p o r q u e se d e t e r m i n a r o n de a c u e r d o c o n su uso o r i g i n a l , agrícola p o r e j e m p l o , y n o c o n su uso final, c o m o p o d r í a ser e l h a b i t a c i o n a l . L a plusvalía g e n e r a d a p o r e l c a m b i o de uso d e l suelo se r e p a r t e e n t r e los e j i d a t a r i o s y los c o m p r a d o r e s y n o l l e g a al g o b i e r n o m u n i c i p a l . D e a c u e r d o c o n l a L e y A g r a r i a , l a p r i m e r a e n a j e n a c i ó n d e las parcelas d e s i n c o r p o r a d a s d e l r é g i m e n de p r o p i e d a d social q u e d a l i b r e d e i m p u e s t o s o d e r e c h o s federales p a r a e l e n a j e n a n t e , p o r l o q u e p o s i b l e m e n t e resulte difícil p a r a los g o b i e r n o s locales q u e n o c u e n t a n c o n l a s u f i c i e n t e c a p a c i d a d e c o n ó m i c a e l p r o v e e r de servicios a esos nuevos c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s . E n a l g u n o s casos los g o b i e r n o s locales n e g o c i a n c o n los d e s a r r o l l a d o r e s e l o t o r g a m i e n t o d e los p e r m i s o s p a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e los nuevos f r a c c i o n a m i e n t o s a c a m b i o de a l g u n o s beneficios p a r a e l m u n i c i p i o , c o m o p u e d e n ser obras viales, escuelas o p a t r u l l a s , p o r e j e m p l o . E n e l caso d e l g o b i e r n o m u n i c i p a l de H u i x q u i l u c a n , éste y e l g o b i e r n o d e l Estado de M é x i c o a c o r d a r o n c o n los d e s a r r o l l a d o r e s E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 343 d e l B o s q u e Real C o u n t r y C l u b l a c o n s t r u c c i ó n de u n a n u e v a v i a l i d a d , L a B a r r a n c a de H u e y e t l a l c o . E l g o b i e r n o m u n i c i p a l a p o r t ó 2 2 % d e l a inversión i n i c i a l y e l g o b i e r n o d e l estado o t r o 2 9 % ; e l resto p a r a esta p r i m e r a etapa d e c o n s t r u c c i ó n l o a p o r t a r o n los d e s a r r o l l a d o r e s . Seg ú n los p r o p i o s d e s a r r o l l a d o r e s , se s u p o n e q u e esta o b r a va a b e n e f i ciar a más de 70 000 h a b i t a n t e s y p o d r í a a y u d a r a resolver u n o d e los p r i n c i p a l e s p r o b l e m a s viales d e l a z o n a . La aportación de tierras de uso común a sociedades ejidales en los municipios conurbados de la ZMCM inmobiliarias C o m o ya se m e n c i o n ó , de a c u e r d o c o n l a nueva Ley A g r a r i a las tierras de uso c o m ú n son inalienables, i m p r e s c r i p t i b l e s e i n e m b a r g a b l e s , y l a única e x c e p c i ó n se presenta e n los casos e n q u e p o r manifiesta u t i l i d a d los ejidatarios d e c i d e n t r a n s f e r i r su d o m i n i o a sociedades m e r c a n t i l e s o civiles e n las q u e ellos m i s m o s p a r t i c i p a n . L a aportación l a realiza e l e j i d o c o m o persona m o r a l y p r o p i e t a r i o de las tierras de uso c o m ú n , a u n q u e existe l a p o s i b i l i d a d de q u e las acciones de l a sociedad se e x p i d a n i n d i v i d u a l m e n t e a n o m b r e de cada u n o de los ejidatarios. U n a vez q u e los ejidatarios c u e n t a n c o n el c e r t i f i c a d o e x p e d i d o p o r el P r o c e d e — q u e asigna los derechos de uso c o m ú n a sus i n t e g r a n tes— y d e c i d e n a p o r t a r u n a p a r t e o l a t o t a l i d a d de esas tierras a u n a sociedad c o n f o r m e las especificaciones técnicas d e l RAN, se r e q u i e r e q u e : 1 ) existan u n p r o y e c t o de d e s a r r o l l o y u n o de escritura social; 2) l a PA e m i t a u n a o p i n i ó n sobre esos proyectos; 3) se resuelva e n l a A s a m blea e j i d a l la aportación de tierras t e n i e n d o e n c u e n t a l a o p i n i ó n de l a PA, a u n q u e l a asamblea p u e d e d e c i d i r q u e se realice l a aportación a u n c u a n d o tal o p i n i ó n sea negativa y 4) se constituyan las sociedades i n m o biliarias ejidales al solicitar p o r escrito l a inscripción d e l acta d e asamblea de aportación a n t e e l RAN y se p r o t o c o l i c e e n escritura pública l a aportación para su p o s t e r i o r inscripción e n e l RPP. 21 S ó l o e n tres de los n ú c l e o s agrarios c e r t i f i c a d o s , los e j i d a t a r i o s habían f o r m a d o sociedades i n m o b i l i a r i a s hasta j u n i o de 2 0 0 1 . Se t r a Esta opinión se basa en la certeza de la realización de la inversión proyectada, el aprovechamiento racional y sostenido de los recursos naturales, y la equidad en los términos que propongan. E n los casos en que el proyecto para el que se aportaría la tierra de uso común no entre en los planes de desarrollo urbano municipales vigentes, la PA puede convenir con las autoridades municipales la realización de un plan parcial específicamente para esa zona. 21 344 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S ta d e los ejidatarios de L a P i e d a d y San Francisco T e p o j a c o en el m u n i c i p i o d e Cuautitlán I z c a l l i , q u i e n e s a p o r t a r o n 275.3 hectáreas p a r a proyectos i n m o b i l i a r i o s h a b i t a c i o n a l e s e n 1997, y los d e Santiago C u a u t l a l p a n e n T e x c o c o , q u e a p o r t a r o n 55.0 hectáreas p a r a u n p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o i n d u s t r i a l e n e l m i s m o a ñ o , a pesar d e q u e l a PA o p i n ó n e g a t i v a m e n t e sobre su constitución. 22 N i n g u n o de los tres n ú c l e o s a g r a r i o s m e n c i o n a d o s solicitó e l financiamiento que otorga el Fideicomiso Fondo Nacional de F o m e n t o E j i d a l ( F i f o n a f e ) p a r a c o n s t i t u i r y sufragar los gastos p r e o p e r a t i v o s d e las sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, p o r q u e desde e l p r i n c i p i o d e los p r o y e c t o s los inversionistas se h i c i e r o n cargo de éstos. L a aportación a las sociedades i n m o b i l i a r i a s se realizó m e d i a n t e c o n t r a t o de asociación c e l e b r a d o p o r l a sociedad i n m o b i l i a r i a e j i d a l y los inversionistas; e l m o n t o de inversión de los ejidatarios se establec i ó d e a c u e r d o c o n e l v a l o r final d e las tierras aportadas a l a s o c i e d a d . E n g e n e r a l l a decisión d e los ejidatarios de a p o r t a r su s u p e r f i c i e d e uso c o m ú n a u n a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a e j i d a l se basó e n razones s i m i lares a las ya m e n c i o n a d a s e n l a s e c c i ó n a n t e r i o r : p r i n c i p a l m e n t e l a d e m a n d a d e l suelo, además l a u b i c a c i ó n de los t e r r e n o s , y e n m e n o r m e d i d a l a c a l i d a d d e l suelo. San Francisco Tepojaco L a s u p e r f i c i e d e uso c o m ú n a p o r t a d a p o r los ejidatarios d e este n ú cleo constituyó a l r e d e d o r de 3 0 % d e l v a l o r t o t a l de las acciones de l a s o c i e d a d y e l restante 7 0 % p e r t e n e c i ó a los inversionistas. E l v a l o r d e la s u p e r f i c i e d e San Francisco T e p o j a c o a l m o m e n t o de su a p o r t a c i ó n a l a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a f u e de 47 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o (a pesos d e l 2 0 0 0 ) . E l t e r r e n o a p o r t a d o p o r este n ú c l e o n o se u b i c a m u y cerca d e las p r i n c i p a l e s vías de c o m u n i c a c i ó n , c o m o se p u e d e observar e n e l m a p a 2; sin e m b a r g o los inversionistas c u e n t a n c o n q u e se c o n s t r u y a u n a n u e v a v i a l i d a d q u e m e j o r e e l acceso desde l a a u t o p i s t a M é x i c o Q u e r é t a r o . Las 220 hectáreas aportadas p o r este n ú c l e o agrar i o f u e r o n p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e o agostadero de m a l a c a l i d a d , q u e solían usarse p a r a l a a g r i c u l t u r a y l a ganadería c o n u n a baja p r o ductividad. E n 2000 c o m e n z a r o n los trabajos de urbanización d e los f r a c c i o n a m i e n t o s L o m a s de Cuautitlán y L o m a s de San Francisco T e p o j a c o E n este núcleo la aportación se realizó aun cuando la superficie segregada del ejido no había sido certificada por el Procede. 2 2 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 345 CUADRO 4 Características generales del suelo de uso común aportado a sociedades inmobiliarias ejidales a junio de 2001 Núcleo agrario Santiago San Francisco Tepojaco La Piedad Cuautlalpan Municipio Cuautitlán Izcalli Cuautitlán Izcalli Texcoco Opinión de la PA Positiva Positiva Negativa 55.2 55.0 136 21 Superficie aportada (ha) Valor por metro cuadrado (pesos del año 2000) Objeto social de la sociedad inmobiliaria 220.1 47 Habitacional Industrial Inmobiliaria Ejidal San Francisco Tepojaco, S.A. de C.V. Fraccionamiento L a Piedad, S.A. de C.V. Alcin, S.A. de C.V. Porcentaje de acciones de los ejidatarios en la sociedad 27 40 30 Avance de los proyectos hasta junio de 2001 Venta de lotes; construcción y venta de vivienda Construcción y venta de vivienda Sin avance Sociedad propietaria de las tierras Habitacional Núcleo agrario en Piso Piso Piso FUENTE: Cédulas informativas de aportación de tierras de uso común a sociedades mercantiles inmobiliarias (PA, 2001). 346 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S e n estos t e r r e n o s , y a l a ñ o s i g u i e n t e c o m e n z ó l a p r o m o c i ó n y v e n t a d e 11 0 0 0 lotes p o r p a r t e d e l a I n m o b i l i a r i a H i r , y l a c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a de t i p o social a cargo de la C o n s t r u c t o r a Profusa Cuautitlán, l a C o r p o r a c i ó n F G y l a I n m o b i l i a r i a Carne. E n t r e estas tres i n m o b i l i a r i a s p l a n e a b a n c o n c l u i r cerca de 6 000 viviendas e n 2004. La Piedad L a s u p e r f i c i e d e uso c o m ú n a p o r t a d a p o r L a P i e d a d se valuó e n 4 0 % d e las acciones totales, o t r o 4 0 % p e r t e n e c e a los inversionistas ( P r o fusa, S.A. de C.V.) y e l 2 0 % restante a l p r o m o t o r d e l p r o y e c t o . A l g u nos d e los ejidatarios de L a P i e d a d h a n t e n i d o desacuerdos c o n e l c o n s e j o de administración de l a s o c i e d a d d e b i d o a q u e los c o n t r a t o s de asociación f u e r o n m o d i f i c a d o s , de ahí q u e , según m a n i f i e s t a n , h a n estado r e c i b i e n d o m e n o s d i n e r o d e l q u e habían a c o r d a d o i n i c i a l m e n te. S i n e m b a r g o están c o n f o r m e s c o n su decisión de h a b e r a p o r t a d o sus tierras e n l u g a r de haberlas v e n d i d o , ya q u e sólo t u v i e r o n q u e i n v e r t i r sus tierras y h a n r e c i b i d o p a r t e de las ganancias a u n c u a n d o todavía n o haya v e n t a de viviendas. E l v a l o r a p r o x i m a d o de l a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p o r este n ú c l e o f u e d e 136 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o a pesos de 2000. E l t e r r e n o se u b i c a más cerca d e u n a vía p r i n c i p a l q u e e l de San Francisco T e p o j a c o ; f u e p r i n c i p a l m e n t e de m o n t e y se usaba p a r a l a a g r i c u l t u r a y l a ganadería c o n u n a baja p r o d u c t i v i d a d . L a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p o r este n ú c l e o f u e v a l u a d a a m a y o r p r e c i o q u e l a de T e p o j a c o , l o c u a l p u e d e deberse e n p a r t e a su m e j o r u b i c a c i ó n respecto a las p r i n c i p a l e s vías d e c o m u n i c a c i ó n o a q u e los ejidatarios l l e g a r o n a u n a c u e r d o más c o n v e n i e n t e . L a s u p e r f i c i e a p o r t a d a se destinó p a r a l a c o n s t r u c c i ó n d e l fracc i o n a m i e n t o L a P i e d a d . Desde 1999 c o m e n z ó l a edificación de v i v i e n das a cargo de l a c o n s t r u c t o r a A l t e q y, de a c u e r d o c o n los p r o m o t o r e s , este f r a c c i o n a m i e n t o se terminará a finales d e l año 2004 c o n u n t o t a l de 4 500 viviendas p a r a p o b l a d o r e s de bajos y m e d i a n o s recursos. Santiago C u a u t l a l p a n E l t e r r e n o a p o r t a d o p o r este n ú c l e o a g r a r i o se valuó e n a l r e d e d o r d e 3 0 % d e las acciones de l a sociedad; e l o t r o 7 0 % p e r t e n e c e a A l c i n , S.A. d e C.V., s o c i e d a d p r e v i a m e n t e c o n s t i t u i d a y ajena al e j i d o . C u a n d o se firmaron los c o n t r a t o s d e asociación, l a e m p r e s a i b a a p a g a r a los E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 347 e j i d a t a r i o s 21 pesos p o r m e t r o c u a d r a d o (pesos d e l a ñ o 2 0 0 0 ) . L a s u p e r f i c i e a p o r t a d a i b a a ser d e s t i n a d a p a r a l a i n d u s t r i a , p e r o h a c i a j u n i o d e 2001 l a asociación estaba p o r disolverse d e b i d o a q u e los e j i d a t a r i o s y la e m p r e s a n o l o g r a b a n l l e g a r a u n a c u e r d o sobre e l val o r de las tierras aportadas. L o s e j i d a t a r i o s p e d í a n q u e se les p a g a r a e l d o b l e p o r sus t e r r e n o s , a r g u m e n t a n d o q u e ya habían pasado c u a t r o años desde la firma d e l c o n t r a t o de asociación; la e m p r e s a o f r e c í a p a g a r s ó l o u n a y m e d i a veces l o q u e se había a c o r d a d o a l p r i n c i p i o . E n e l a ñ o 2 0 0 1 esta m i s m a s u p e r f i c i e f u e e x p r o p i a d a p a r a c o n s t r u i r las obras c o m p l e m e n t a r i a s d e l n u e v o A e r o p u e r t o I n t e r n a c i o n a l de l a C i u d a d de M é x i c o (DOF, 22 d e o c t u b r e de 2 0 0 1 ) , p e r o d e s p u é s , c o n l a c a n c e l a c i ó n de d i c h o p r o y e c t o , los ejidatarios e n t a b l a r o n u n a d e m a n d a c o n t r a l a c o m p a ñ í a A l c i n p o r q u e ésta se negaba a p a g a r l e s p o r sus tierras, y h a c i a j u n i o de 2003 esperaban llegar a u n a c u e r d o p a r a q u e les f u e r a n devueltas. A d i f e r e n c i a de los dos casos anteriores, d o n d e a l a a c c e s i b i l i d a d parece c o r r e s p o n d e r l e u n p a p e l c e n t r a l e n e l valor de t e r r e n o , e n este n ú c l e o e l v a l o r t a n bajo de l a s u p e r f i c i e a p o r t a d a p u e d e estar r e l a c i o n a d o c o n q u e la t i e r r a es salitrosa y n o tenía uso, sin i m p o r t a r q u e esté u b i c a d a m u y cerca de u n a vía p r i n c i p a l , l a carretera f e d e r a l M é x i c o T e x c o c o . A pesar de q u e éste e r a e l más bajo de los precios vistos e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s , superaba e n c i n c o veces a l q u e se pagaría p o r la e x p r o p i a c i ó n e n 2 0 0 1 , de a c u e r d o c o n e l cálculo de l a C a b i n . Incorporación de suelo de p r o p i e d a d social a l desarrollo urbano e n e l marco d e l Piso E l P r o g r a m a d e I n c o r p o r a c i ó n d e Suelo Social p a r a e l D e s a r r o l l o U r b a n o (Piso) f u e c r e a d o e n 1996 c o n e l p r o p ó s i t o d e g a r a n t i z a r l a o f e r t a d e suelo a p t o p a r a e l d e s a r r o l l o u r b a n o y l a v i v i e n d a , p e r m i t i e n d o l a t r a n s f e r e n c i a y e l a p r o v e c h a m i e n t o de t e r r e n o s d e p r o p i e d a d social c o n s i d e r a d o s e n los planes m u n i c i p a l e s de d e s a r r o l l o u r b a n o , e i m p u l s a n d o proyectos i n m o b i l i a r i o s c o n l a participación d e los ejidatarios y la iniciativa privada. L o s m é t o d o s de i n c o r p o r a c i ó n de suelo d e o r i g e n social a p r o y e c tos u r b a n o s y d e v i v i e n d a c o n t e n i d o s e n e l p r o g r a m a Piso e r a n : 1) l a a d q u i s i c i ó n de d o m i n i o p l e n o y c o m e r c i a l i z a c i ó n a u t o gestionaria o institucional; 348 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S 2) l a a p o r t a c i ó n de tierras a sociedades i n m o b i l i a r i a s ; y 3) l a e x p r o p i a c i ó n c o n c e r t a d a p a r a áreas d e c r e c i m i e n t o d e p o blados e n regularización, o p a r a l a i n c o r p o r a c i ó n d e suelo u r b a n o p a r a v i v i e n d a social y p o p u l a r . A l c o m i e n z o d e l p r o g r a m a l a p r i o r i d a d d e los o r g a n i s m o s q u e e n él intervenían e r a l a c r e a c i ó n de sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, p e r o d e b i d o a q u e este m e c a n i s m o resultó m u y c o m p l i c a d o p o r q u e los e j i d a t a r i o s n o estaban dispuestos o n o deseaban e n t r a r e n u n n e g o c i o q u e requería t i e m p o y tal vez d i n e r o y c o n o c i m i e n t o s e m p r e s a riales, t o m a r o n l a d e c i s i ó n d e apoyar l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o sobre la superficie parcelada para ofrecerla e n el m e r c a d o abierto. P o r e j e m p l o , c u a n d o e l g r u p o de e j i d a t a r i o s de San Cristóbal T e x c a l u c a n e n H u i x q u i l u c a n — q u e se d e d i c a n a l a e x p l o t a c i ó n de a r e n a y diversos materiales r e l a c i o n a d o s c o n ésta e n sus t i e r r a s d e uso c o m ú n — q u i s i e r o n f o r m a r u n a sociedad i n m o b i l i a r i a e j i d a l a p o r t a n d o su s u p e r f i c i e p a r c e l a d a , les p a r e c i ó q u e se requerían d e m a s i a d o s trámites e inversión, p o r l o q u e d e c i d i e r o n q u e era m e j o r p a r a ellos a d o p t a r e l d o m i n i o sobre ésta y v e n d e r l a . U n a a l t e r n a t i v a p a r a los e j i d a t a r i o s q u e deseen v e n d e r su s u p e r f i c i e de uso c o m ú n y n o a p o r t a r l a a u n a s o c i e d a d i n m o b i l i a r i a es c a m b i a r p r i m e r o su t i p o d e t i e r r a a p a r c e l a d a y l u e g o a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre ella. E n 1996, l u e g o de diversos estudios, las instituciones q u e p a r t i c i p a b a n en. e l P i s o i d e n t i f i c a r o n e n e l m a r c o de este p r o g r a m a casi m i l núcleos agrarios e n e l país, a los cuales de a c u e r d o c o n e l uso de sus t e r r e n o s , l a clase de t i e r r a q u e los c o n f o r m a b a y las características de los b e n e f i c i a r i o s , era más factible i n c o r p o r a r l o s al d e s a r r o l l o u r b a n o q u e a otros e n e l curso de los años siguientes. D e éstos, 62 se u b i c a b a n e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s de l a ZMCM y de ellos 40 f u e r o n certificados, dos estaban e n proceso de certificación y los 20 restantes n o e r a n viables de certificación (véase los cuadros A l , A 2 y A 3 d e l a n e x o ) . 23 C o n e l o b j e t i v o de revisar q u é t a n t o f u n c i o n ó e l Piso e n l a i n c o r p o ración d e l suelo de o r i g e n social p a r a e l p e r i o d o c o m p r e n d i d o e n t r e 1996, c u a n d o c o m e n z ó e l p r o g r a m a , y e l a ñ o 2000, se calculó l a superficie parcelada segregada y l a a p o r t a d a a sociedades i n m o b i l i a r i a s sólo de los núcleos considerados e n e l Piso. E n este caso nueve ejidos de los E n la instrumentación del Piso la Corett participa como coordinadora operativa, la Sedesol y la SRA (incluyendo la PA y el RAN) como dependencias normativas, y con carácter estatal participan los gobiernos locales como coordinadores el programa (Corett, 1997). 2 3 E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 349 15 revisados e n l a sección a n t e r i o r p e r t e n e c e n a l Piso, a l i g u a l q u e dos de los tres núcleos q u e a p o r t a r o n su área de uso c o m ú n (véase l o s cuadros 2 y 4 ) . Esta i n f o r m a c i ó n se contrasta e n e l c u a d r o 5 c o n l a s u p e r f i cie de o r i g e n social e x p r o p i a d a e n este m i s m o p e r i o d o p a r a su r e g u l a rización, a cargo d e la C o r e t t , o p a r a d e d i c a r l a a i n f r a e s t r u c t u r a . L o s mecanismos de i n c o r p o r a c i ó n r e g u l a d a d e l suelo de o r i g e n social a usos u r b a n o s e n el p e r í o d o p e r m i t i e r o n q u e u n a m a y o r s u p e r ficie se destinara a uso h a b i t a c i o n a l , respecto a l a superficie r e g u l a r i z a d a p o r l a Corett. Los ejidatarios de nueve núcleos certificados y c o n s i derados p o r este p r o g r a m a a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre e l área p a r c e l a d a y los dos núcleos agrarios q u e a p o r t a r o n su superficie d e uso c o m ú n a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales c o n o b j e t o h a b i t a c i o n a l hasta j u n i o de 2001 también están considerados e n e l Piso (275.4 hectáreas) . L a C o r e t t regularizó asentamientos sobre 1 193 hectáreas d e p r o p i e d a d social e n 14 núcleos agrarios considerados e n el P i s o . 24 Se observa q u e d e l t o t a l de l a s u p e r f i c i e p a r c e l a d a segregada, cerca d e l a m i t a d f u e d e s t i n a d a p a r a e l d e s a r r o l l o de proyectos h a b i t a c i o nales d e t i p o s o c i a l , p o c o más d e l a t e r c e r a p a r t e p a r a l a e d i f i c a c i ó n de v i v i e n d a s residenciales y de u n c l u b de g o l f , y n o se t i e n e i n f o r m a c i ó n d e l d e s t i n o d e l resto d e l a s u p e r f i c i e . 25 26 O t r a s 67.5 hectáreas c o r r e s p o n d i e n t e s a c i n c o n ú c l e o s a g r a r i o s c o n s i d e r a d o s e n e l Piso f u e r o n e x p r o p i a d a s c o n c e r t a d a m e n t e p a r a los g o b i e r n o s estatal y m u n i c i p a l e s c o n e l p r o p ó s i t o de q u e f u e r a n dedicadas a i n f r a e s t r u c t u r a . 27 A l m e n o s d u r a n t e este p e r i o d o los g o b i e r n o s m u n i c i p a l e s y estatales n o h a n o b t e n i d o espacios p a r a c o n s t i t u i r reservas t e r r i t o r i a l e s de l a s u p e r f i c i e segregada de los n ú c l e o s agrarios i n c l u i d o s e n e l Piso. E n p a r t i c u l a r , l a extensión i n c o r p o r a d a a usos u r b a n o s y d e s t i n a d a a l a c o n s t r u c c i ó n de v i v i e n d a d e interés social, i n c l u y e n d o l a sup e r f i c i e p a r c e l a d a segregada y l a a p o r t a d a a sociedades i n m o b i l i a r i a s , asciende a 3 3 % de l a c o n s i d e r a d a e n e l Piso e n t r e 1996 y 2000 e n e l Atizapán de Zaragoza y San Mateo Tecoloapan (Atizapán), L a Piedad, San Francisco Tepojaco y Santiago Tepalcapa (Cuautitlán Izcalli), Villa de Chalco (Chalco), Ayotla y Tlapacoya (Ixtapaluca), Los Reyes y sus Barrios Tecamachalco, L a Magdalena Atlipac y Los Reyes L a Paz ( L a Paz), San Francisco Chimalpa (Naucalpan), San Juan Ixtacala (Tlalnepantla), y Buenavista (Tultitlán). P o r los ejidatarios de Coacalco (Coacalco), y Santa María Chiconautla y Santo Tomás Chiconautla (Ecatepec). Por los ejidatarios de San Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan). S a n Bartolomé Coatepec y San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan), Villa de Chalco (Chalco), L a Magdalena Atlipac (La Paz), y Tultitlán y sus Barrios (Tultitlán). 24 2 5 26 27 350 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S CUADRO 5 Superficie incorporada al desarrollo urbano de los núcleos agrarios considerados en el Piso por mecanismo, 1996-2000 Superficie incorporada Porcentaje por los núcleos por mecanismo Mecanismo de incorporación del Piso agrarios en Piso (ha) de incorporación Total incorporado 2 987.6 100.0 Superficie con adopción de dominio pleno 1 451.7 48.6 702.0 23.5 543.1 206.6 18.2 6.9 275.4 9.2 1 260.5 42.2 1 193.0 39.9 67.5 2.3 Vendida a inmobiliarias habitacionales para la construcción de vivienda de interés social Vendida a inmobiliarias habitacionales para la construcción de viviendas residenciales y club de golf Resto de la superficie* Aportación a sociedades inmobiliarias ejidales Expropiación Para regularización (Corett) Concertada por el gobierno estatal o municipal para infraestructura * U n a parte de esta superficie ha sido vendida a particulares, otra ha sido cedida y el resto la conservan los ahora propietarios, pero se desconoce su magnitud. FUENTE: Elaboración propia a partir del cuadro 1, el cuadro 4, Ejidos considerados por Piso y centros urbanos (SRA, 2001) e Incorporación de suelo al desarrollo urbano por promovente (Corett, 2001). área d e e s t u d i o . E n esta s u p e r f i c i e se e d i f i c a r o n 8 100 viviendas e n los c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s Los H é r o e s Ecatepec, e n Ecatepec; L a Pied a d , e n Cuautitlán I z c a l l i ; y L o s H é r o e s Coacalco, e n Coacalco, e n t r e 1999 y 2000, c u a n d o e m p e z ó l a e r e c c i ó n de c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s sobre t e r r e n o s segregados de los n ú c l e o s agrarios c o n s i d e r a d o s e n e l Piso. Estas viviendas r e p r e s e n t a n p o c o más de l a t e r c e r a p a r t e de las c o n s t r u i d a s e n los tres m u n i c i p i o s e n estos dos años. A d e m á s , e n t r e 2001 y 2002 f u e r o n c o n s t r u i d a s otras 25 822 viviendas d e interés soc i a l c o m o p a r t e d e las nuevas etapas de estos m i s m o s c o n j u n t o s . D e esta m a n e r a , a l m e n o s e n estos m u n i c i p i o s , b u e n a p a r t e de los p r o y e c t o s h a b i t a c i o n a l e s de interés social h a n sido c o n s t r u i d o s e n los últimos años sobre suelo de o r i g e n social, c u m p l i e n d o c o n dos d e los objetivos d e l Piso: p r o v e e r suelo de este t i p o de p r o p i e d a d e E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 351 CUADRO 6 Vivienda de interés social construida entre 1999 y 2002 sobre superficie ejidal segregada hasta junio de 2001. Núcleos agrarios en el Piso Viviendas de interés social construidas (b) Sobre superficie (a)/(b) ejidal segregada porcentajes 8 100 1 000 700 6 400 35.8 42.8 41.8 36.3 Periodo y municipio (a) Totales 1999-2000 Coacalco Cuautitlán Izcalli Ecatepec 22 2 1 17 619 335 676 608 2001-2002 Coacalco Cuautitlán Izcalli Ecatepec 42 19 16 7 508 137 059 312 25 13 8 4 822 113 300 409 60.7 68.5 51.7 60.3 1999-2002 Coacalco Cuautitlán Izcalli Ecatepec 64 21 17 24 127 472 735 920 33 14 9 10 922 113 000 809 52.9 65.7 50.7 43.4 FUENTES: Softec, S.C., Corporativo GEO, Grupo Sadasi e Inmobiliaria Alteq. i n c o r p o r a r l o a b a j o costo. P e r o e n la m i s m a f o r m a se h a n d e s a r r o l l a d o f r a c c i o n a m i e n t o s residenciales p a r a personas de más altos i n g r e sos sobre u n a p a r t e d e los t e r r e n o s i n c o r p o r a d o s e n e l m a r c o d e l Piso a costos similares, c o m o s u c e d i ó e n H u i x q u i l u c a n . A d e m á s de Ecatepec, Cuautitlán I z c a l l i y Coacalco, los m u n i c i p i o s de Tecámac, I x t a p a l u c a , Nicolás R o m e r o y Tultitlán se d i s t i n g u e n e n l a ZMCM p o r ser de los de m a y o r c a n t i d a d de v i v i e n d a d e t i p o social c o n s t r u i d a e n e l p e r i o d o c o n s i d e r a d o . E n estos c u a t r o m u n i c i p i o s , hasta antes de 2002 los c o n j u n t o s se d e s a r r o l l a r o n e x c l u s i v a m e n t e sobre s u p e r f i c i e de p r o p i e d a d p r i v a d a y reservas d e l g o b i e r n o estat a l o m u n i c i p a l , a u n q u e c o n t a b a n c o n s u p e r f i c i e de o r i g e n social seg r e g a d a (véase e l c u a d r o 1 ) . 28 L a finalidad d e l Piso es a b a t i r l a i n c o r p o r a c i ó n de suelo de p r o p i e d a d social a usos u r b a n o s p o r l a vía de l a i r r e g u l a r i d a d ; sin e m b a r g o e n el p e r i o d o 1996-2000 n o se e n c o n t r a r o n claros i n d i c i o s de q u e sus esPor ejemplo, en el municipio Ixtapaluca se construyó el conjunto Los Héroes Ixtapaluca sobre terrenos del Rancho Jesús María, Villas Geo San Jacinto sobre un rancho lechero de propiedad privada, y la unidad habitacional San Buenaventura sobre los terrenos de E l Canutillo (Vega, 2003). 28 352 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S fuerzos l o g r a r a n r o m p e r el ciclo ocupación-regularización. C o m o se describió en la sección anterior, el c r e c i m i e n t o u r b a n o continúa generándose de m a n e r a i r r e g u l a r sobre este t i p o de p r o p i e d a d , i n c l u y e n d o las tierras de los núcleos agrarios certificados p o r e l P r o c e d e . N o se sabe si q u i e n e s a c c e d i e r o n a u n a v i v i e n d a d e interés social e n a l g u n o de estos c o n j u n t o s sean los m i s m o s q u e p o d r í a n h a b e r a d q u i r i d o u n p r e d i o e n algún a s e n t a m i e n t o i r r e g u l a r sobre s u p e r f i c i e de o r i g e n social. D e a c u e r d o c o n H e r n á n d e z ( 2 0 0 3 ) , e n u n e j i d o e n e l m u n i c i p i o Los Reyes L a Paz, l a p o b l a c i ó n q u e t r a d i c i o n a l m e n t e h a c o m p r a d o suelo d e p r o p i e d a d social d e f o r m a i r r e g u l a r , e n m u y p o cos casos p o d r í a acceder a u n crédito p a r a a d q u i r i r u n a v i v i e n d a e n los c o n j u n t o s h a b i t a c i o n a l e s de t i p o social c o n s t r u i d o s , y p e r s o n a s q u e sí habían o b t e n i d o algún c r é d i t o habían d e c i d i d o n o e j e r c e r l o y prefirieron adquirir u n terreno en el mercado informal. R e f l e x i o n e s finales A d i e z años d e l i n i c i o d e los trabajos d e l P r o c e d e se había l o g r a d o c e r t i f i c a r 7 2 % de los n ú c l e o s a g r a r i o s u b i c a d o s e n los m u n i c i p i o s c o n u r b a d o s ; s i n e m b a r g o esta c i f r a n o r e p r e s e n t a l a v e r d a d e r a situac i ó n d e los n ú c l e o s de esta área, ya q u e , c o n las dos e x c e p c i o n e s ya m e n c i o n a d a s , n o f u e r o n t i t u l a d o s sus solares u r b a n o s n i c e r t i f i c a d o s p o r c o m p l e t o sus t e r r e n o s de uso c o m ú n y sus parcelas. Parece m u y difícil q u e se l o g r e l a certificación de los núcleos i d e n t i ficados c o m o n o viables, pues presentan varios problemas q u e n o se h a n p o d i d o allanar d u r a n t e l a existencia d e l Procede n i d u r a n t e más t i e m p o . A p a r t i r de 2001 disminuyó e l personal e m p l e a d o e n los organismos involucrados d i r e c t a m e n t e e n los trabajos d e l Procede, c o m o l a PA, el RAN y e l INEGI, l o cual h a d i f i c u l t a d o aún más su aplicación, p o r l o q u e p r o b a b l e m e n t e tales cuestiones serán resueltas e n su mayoría p o r la Corett d e l estado, p a r t i c u l a r m e n t e e n el caso de los núcleos c o n invasiones. E l P r o c e d e c o n c l u i r á su l a b o r e n 2006 y los o r g a n i s m o s i n t e r v i n i e n t e s dedicarán dos años a p a r t i r de 2004 a actualizar e l catastro r u r a l o b t e n i d o hasta 2003. E n e l ámbito u r b a n o d i c h a actualización servirá p a r a l o c a l i z a r t e r r e n o s q u e p o s i b l e m e n t e p u e d a n i n c o r p o r a r se a usos u r b a n o s e n e l m a r c o d e los planes de d e s a r r o l l o u r b a n o c o r r e s p o n d i e n t e s , i n c l u y e n d o los q u e h a n sido segregados. Q u e d a p e n d i e n t e investigar si l a i r r e g u l a r i d a d de o c u p a c i ó n de las tierras de p r o p i e d a d e j i d a l q u e ya f u e r o n certificadas p o r e l Procede E L P R O C E D E Y E L PISO E N L A INCORPORACIÓN D E L S U E L O 353 alcanza l a m i s m a m a g n i t u d q u e se h a seguido p r e s e n t a n d o e n aquellas que n o f u e posible certificar, y si e l c o n t a r c o n u n c e r t i f i c a d o e x p e d i d o p o r e l p r o g r a m a h a p e r m i t i d o a los ejidataríos revaluar sus t e r r e n o s y e n q u é m e d i d a l o h a n h e c h o . A l respecto sólo se e n c o n t r a r o n d u r a n t e las entrevistas algunos datos q u e m o s t r a b a n q u e los precios de v e n t a de las parcelas certificadas antes d e l a a d o p c i ó n d e l d o m i n i o p l e n o e r a n m e n o r e s q u e los de las parcelas ya segregadas d e l e j i d o . A pesar de q u e se i n c o r p o r ó suelo de o r i g e n social a usos u r b a n o s n o se h a d e t e n i d o l a i r r e g u l a r i d a d e n l a o c u p a c i ó n y e n e l d e s t i n o de b u e n a p a r t e d e l suelo d e ese t i p o d e p r o p i e d a d . Esta i r r e g u l a r i d a d se h a p r e s e n t a d o c u a n d o : 1) los ejidataríos h a n d i v i d i d o su p a r c e l a y l a h a n r e p a r t i d o o v e n d i d o s i n seguir los p r o c e d i m i e n t o s necesarios q u e f o r m a l i c e n l a cesión o l a c o m p r a y le d e n r e s p a l d o j u r í d i c o , tales c o m o su r e g i s t r o ante e l RPP, o 2) los t e r r e n o s h a n sido i n c o r p o r a d o s a usos u r b a n o s a l m a r g e n de las disposiciones g u b e r n a m e n t a l e s e n m a t e r i a de urbanización. E n estos casos l a o c u p a c i ó n i r r e g u l a r d e s u e l o de p r o p i e d a d social s i m p l e m e n t e se convirtió e n o c u p a c i ó n i r r e g u l a r sobre p r o p i e d a d p r i v a d a , q u e h o y día d e b e r á ser resuelta p o r las a u t o r i d a d e s respectivas e n e l Estado de M é x i c o . También se c o m e t e n i r r e g u l a r i d a d e s e n l a i n c o r p o r a c i ó n e n los casos e n q u e : 3) la a u t o r i d a d m u n i c i p a l p e r m i t e el d e s a r r o l l o d e p r o yectos i n m o b i l i a r i o s a u n c u a n d o se l o c a l i c e n e n zonas d e reserva e c o l ó g i c a (Caño, 2003) o de riesgo, c o m o son las cercanas a ríos o líneas de alta tensión, y sin n i n g u n a planeación u r b a n a , c o m o e l t r a z a d o de calles (Jiménez, 2000: 1 0 5 ) , p r o d u c t o p o s i b l e m e n t e de l a f a l t a de planes d e d e s a r r o l l o u r b a n o o de sus actualizaciones, y l a falta de u n encargado d e l área de desarrollo u r b a n o o d e b i d o a su discrecionalidad; 4) l a v e n t a de parcelas a terceros n o ejidataríos se disfraza c o m o legal sin antes h a b e r a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o sobre éstas. E n tales casos l a A s a m b l e a ejidal debe r e c o n o c e r p r i m e r o a l a persona ajena a l n ú c l e o a g r a r i o q u e ya c o m p r ó l a parcela c o m o avecindada, y después, e n e l m a r c o d e l artículo 80 de l a L e y A g r a r i a , e l ejidatario validará l a enajenación d e sus derechos parcelarios al n u e v o avecindado; c o r r e s p o n d e entonces a l n u e v o avecindado realizar los trámites p a r a a d o p t a r e l d o m i n i o p l e n o sobre su parcela ( C a ñ o , 2 0 0 3 ) . Respecto a los ejidataríos q u e h a n a d o p t a d o e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas y después las h a n v e n d i d o , y a aquellos q u e a p o r t a r o n sus tierras a sociedades i n m o b i l i a r i a s ejidales, a m b o s r e c o n o c e n e n g e n e r a l q u e t o m a r o n l a m e j o r o p c i ó n , e n vez de seguir t r a b a j a n d o sus tierras o dándolas a trabajar. E n 2 0 0 1 a l g u n o s f u n c i o n a r i o s de l a 354 E S T U D I O S DEMOGRÁFICOS Y U R B A N O S PA destacaban l a i m p o r t a n c i a d e a p o y a r a los ejidatarios p a r a q u e n o " m a l b a r a t a r a n " sus tierras. C o n t a l fin, esta procuraduría h a p r o m o v i d o talleres de capacitación p a r a e x p l i c a r a los ejidatarios cuáles s o n las ventajas d e l a urbanización y cuáles las vías f u n d a m e n t a l e s p a r a d e s i n c o r p o r a r e l suelo. A u n q u e p o d r í a suponerse q u e si los ejidatarios e l e v a r a n los p r e cios las personas c o n m e n o r e s recursos ya n o p o d r í a n a c c e d e r a u n suelo b a r a t o , los t e r r e n o s se h a n s e g u i d o v e n d i e n d o , l o c u a l p o d r í a explicarse a r g u y e n d o q u e d e todas m a n e r a s e l suelo e j i d a l q u e se h a bía v e n d i d o a n t e r i o r m e n t e n o e r a t a n b a r a t o , y q u e n o s ó l o los más p o b r e s s u e l e n a d q u i r i r estos t e r r e n o s ( S m o l k a , 2002: 4 ) . A u n q u e las plusvalías de estas transacciones n o se c o m p a r t e n c o n e l m u n i c i p i o , a éste sí le c o r r e s p o n d e p r o v e e r de servicios a los n u e vos d e s a r r o l l o s , p o r l o q u e cabe p r e g u n t a r s e ¿hasta q u é p u n t o c o n v i n o a l m u n i c i p i o , d e a c u e r d o c o n sus planes, t a l i n t r o d u c c i ó n ? , sobre t o d o c u a n d o n o c u e n t a n c o n planes o c u a n d o éstos n o están a c t u a lizados. E n a l g u n o s casos l a segregación de los t e r r e n o s ejidales h a p r o v o c a d o divisiones e n t r e los e j i d a t a r i o s , p o r e j e m p l o e n Cocotitlán, Santa María T u l t e p e c , M o n t é e n l o s y San S i m ó n , d o n d e a l g u n o s q u e n o a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas n o estaban d e acuerd o e n q u e los demás ejidatarios l o h i c i e r a n , o c o m o e n e l caso d e a l g u n o s de San Martín O b i s p o q u e n o a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o sobre sus parcelas p o r q u e n o q u i s i e r o n venderlas p a r a e l d e s a r r o l l o de u n p r o y e c t o i n m o b i l i a r i o q u e se construyó e n las de otros ejidatarios d e l m i s m o n ú c l e o q u e sí a d o p t a r o n t a l d o m i n i o p l e n o . A d e m á s d e q u e , c o m o e n e l caso de San Cristóbal T e x c a l u c a n , se p r e s e n t a r o n p r o b l e m a s e n l a m i s m a f a m i l i a de los ejidatarios q u e a d o p t a r o n e l d o m i n i o p l e n o p o r q u e sus m i e m b r o s n o l l e g a b a n a a c u e r d o s sobre l a p r o p o r c i ó n de l a p a r c e l a q u e le c o r r e s p o n d í a a cada u n o . T a m b i é n es i m p o r t a n t e m a n i f e s t a r q u e n i e l g o b i e r n o estatal n i los m u n i c i p a l e s h a n a d q u i r i d o tierras segregadas d e l e j i d o p a r a const i t u i r reservas t e r r i t o r i a l e s , a u n q u e sí se advirtió u n esfuerzo d e l A u r i s p o r p r o m o v e r u n desarrollo h a b i t a c i o n a l de t i p o progresivo sobre estos t e r r e n o s p a r a personas de bajos recursos, p e r o e n m a r z o de 2003 aún n o l l e g a b a n a acuerdos. o co o r-t CM iO CO CO f •ä S CP T3 1 1 © ^ J> id oí ö If) Oi i ? 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