BUENAS PRACTICAS PARA LA PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN

Junta de Transparencia y Ética Pública
BUENAS PRACTICAS PARA LA
PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN
PRIMERA PARTE:
Difusión de las normas sobre conducta y ética de los funcionarios
públicos
I. Introducción
1.- La legislación que regula las funciones de la Junta de Transparencia y Ética
Pública (JUTEP) establece como uno de sus cometidos principales la difusión de las
normas de conducta referentes a la ética de la función pública. Mediante dicha
difusión el Estado uruguayo se propone contribuir a la obtención de transparencia y
responsabilidad en la gestión administrativa de los funcionarios públicos. Para
cumplir con este propósito, la Junta instrumenta regularmente cursos de capacitación
dirigidos a funcionarios de distintos organismos públicos y elabora, en apoyo de
dichos cursos, manuales y cuadernos didácticos que exponen de manera integral las
normas, disposiciones y criterios especializados que rigen el debido funcionamiento
de la Administración Pública. Todo lo cual redunda en una “buena práctica”
preventiva de la corrupción en los términos del Artículo III Numerales 3 y 11 de la
Convención Interamericana contra la Corrupción.
2.- Precisamente, una serie de disposiciones normativas establecen como cometidos
de la Junta de Transparencia y Etica Pública difundir las normas de conducta
referentes a la Etica Pública como forma de contribuir a la transparencia y
responsabilidad en la gestión administrativa y su vinculación y cooperación con el
sector privado
3.- Dada su ubicación institucional y los cometidos que le ha conferido el legislador,
la difusión y la capacitación son dos de las funciones principales de la Junta en tanto
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organismo de acción preventiva contra la corrupción. Se trata de apoyar así a los
poderes del Estado estimulando la erradicación de las prácticas administrativas no
deseables en todos los ámbitos funcionales del mismo, instalando en su lugar aquellas
que caracterizan a la buena administración. De este modo se pretende ir más allá de
los conceptos de “buen padre de familia”, que rige para la actividad privada, o de
“diligencia empresarial”, que facilita el comercio, procurando, ni más ni menos, que
todos los funcionarios se esfuercen por desarrollar cada día algo mejor la actividad
pública.
4.- Con esa intención el Decreto 30/2003 referente a las “Normas de Conducta en la
Función Pública”, en su artículo 45, comete a la Junta la difusión del mismo así
como de las disposiciones de carácter penal, contenidas en la ley 17.060 y demás,
cuyo sujeto activo sea un funcionario público. El órgano de control debe también
difundir las disposiciones legales y reglamentarias referidas a las declaraciones
juradas de bienes e ingresos.
5.- Para el cumplimiento de tales cometidos, la Junta ha llevado adelante - en el
transcurso de los ejercicios 2006, 2007, 2008 y 2009 - una serie de cursos en la
Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) de la Oficina Nacional del
Servicio Civil (ONSC). Las experiencias iniciales de estas actividades de
colaboración se recogieron en el Convenio de Cooperación Interinstitucional suscrito
el día 3 de diciembre de 2007 por ambas instituciones, rigiendo desde entonces la
interacción regulada de los dos organismos estatales.
6.- Más recientemente la JUTEP organizó dos talleres para capacitación de
instructores pertenecientes a varios Organismos con la participación de unos 50
funcionarios en cada uno, con objetivos, organización y estructura similares a los que
luego se logró impulsar a un más amplio nivel gracias al convenio celebrado en 2010
con el Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD). El contenido
concreto de estos dos talleres fue, “Debates y Políticas sobre la corrupción”, “La
normativa Nacional Anticorrupción” y “Aspectos Institucionales y Cometidos de la
JUTEP”.
7.- En el transcurso del año 2010 la JUTEP y el PNUD convinieron suscribir una
“Carta de Acuerdo” cuyo propósito principal es avanzar en la ejecución de un
Programa de Capacitación para la implementación de una Red de funcionarios
públicos especializados en normativa anticorrupción. Con base en su experiencia
anterior la Junta se proponía también fortalecer la capacidad de los participantes para
actuar como eslabones preventivos del fenómeno, apoyándolos con materiales
formativos e informativos e impulsando actividades de difusión en sus respectivos
ámbitos.
8.- Adicionalmente se acordó que además de la conformación de una red de
funcionarios especializados, se realizó la elaboración y entrega de material formativo
e informativo a los funcionarios comprendidos en la red, y la realización de un
seminario de análisis y reflexión sobre la temática de la transparencia y la lucha
contra la corrupción.
II.- Metodología empleada
9.- Tomando como base la experiencia de capacitación que la Junta había
desarrollado en el período 2006/2009 se recurrió a la realización de talleres de 4 a 6
horas de duración basados en exposiciones didácticas de (45) (60) minutos en
promedio seguidas de sesiones de preguntas y respuestas, y procesos escritos de
evaluación a cargo de los participantes.
10.- Los docentes fueron seleccionados con base en su formación y experiencia
específicas a partir de un Registro estructurado en el año 2006, actualizado en el
2010, e integrado fundamentalmente por docentes de la Universidad de la República
Oriental del Uruguay
III.- Resultados
11.- En el período de un año transcurrido entre los meses de junio de 2010 y mayo de
2011 se llevaron a cabo los dieciséis (16) talleres programados en el marco de la
“Carta de Acuerdo” suscrita por la JUTEP y el PNUD en marzo de 2010. Diez (10)
de dichos talleres se desarrollaron en Montevideo, mientras que los seis (6) restantes
tuvieron lugar en igual número de departamentos del interior del país.
12.- El número de funcionarios que participó de las actividades de capacitación
alcanzó las cifras de 403 en la capital y 380 en el interior, totalizando así la suma de
733 funcionarios de niveles alto y medio de la Administración pública nacional.
13.- Todos los participantes fueron invitados a conformar una red especializada en
normativa anticorrupción. Para contribuir a la instalación y funcionamiento de dicha
red, se designó un responsable por parte de la JUTEP y se entregó a cada uno de los
asistentes un manual y un compendio de normas editado por la Junta. El contacto con
estos funcionarios se mantiene en la actualidad por vía electrónica o telefónica.
14.- El contenido de los talleres, el enfoque pedagógico de los docentes responsables
y la calidad de los materiales didácticos entregados en las sesiones fueron evaluados
positivamente por los participantes. La Coordinadora del Programa y los miembros
de la Junta comparten esta evaluación.
15.- Los talleres realizados en el interior del país fueron concebidos como instancias
regionales, destinadas a funcionarios públicos de instituciones radicadas en la ciudad
sede y en los departamentos aledaños. Sin embargo la realidad mostró que los
departamentos vecinos enviaban delegaciones de número muy reducido y puso de
manifiesto un marcado interés de las autoridades locales por lograr la reproducción
de las actividades de capacitación en aquellos departamentos que no fueron visitados
en primera instancia.
IV. Resumen y conclusiones
16.- Las actividades desplegadas en los años 2010-2011 en el marco del Programa de
capacitación desarrollado bajo la forma de talleres por la JUTEP, con el apoyo
financiero del PNUD, alcanzaron a un número ya significativo pero todavía
insuficiente de funcionarios de diversos organismos públicos de jurisdicción nacional
y departamental.
17.- La implementación de una red de funcionarios públicos especializados en
normativa anticorrupción está en marcha pero requiere de permanentes e intensos
esfuerzos de coordinación que la Junta aun no puede comprometer en virtud del
escaso número de funcionarios de que dispone y de los numerosos y complejos
cometidos que debe instrumentar.
18.- La participación de jerarcas de las reparticiones públicas en las actividades del
programa tuvo, entre otras consecuencias, el pedido concreto de múltiples
organismos públicos en el sentido de replicar los talleres en sus respectivas
organizaciones recurriendo a la modalidad de co-organización y financiación entre
los mencionados entes y la JUTEP. Así se ha hecho con el del MIDES, organismo
con el cual se llevó a cabo un taller en 2011 y sobretodo con la Dirección Nacional
de Aduanas, con la cual ya se han realizado dos talleres dirigidos a Jefes y a subjefes
de Aduana del Interior. Lo que ha repercutido en la celebración de un entendimiento
de acuerdo para evitar la corrupción, entre la propia Aduana y la Asociación de
Despachantes de Aduana, siendo este, el primer acuerdo entre un organismo público
y una entidad privada ( Este tema lo trataremos en la segunda parte de este informe)
19.- Posteriormente se han recibido solicitudes del Banco Central del Uruguay, el
Ministerio de Defensa, la Administración Nacional de Educación Pública y diversas
Intendencias Municipales del interior del país, a fin de replicar actividades de
capacitación de sus funcionarios. Ante tales solicitudes se está estudiando la
posibilidad de ampliar y mantener en el tiempo estas actividades de capacitación.
20.- La realización de los talleres en el interior del país permitió concluir que la
invitación por regiones que abarquen tres o cuatro departamentos no es efectiva ya
que se obtiene alta participación del Departamento sede y muy baja de los demás
departamentos. Se considera por ello que para futuras ediciones debería alcanzarse la
totalidad de los departamentos programando al menos un taller para cada uno, ya que
además de la efectividad de la participación se logra poder discutir con los
participantes la realidad concreta del departamento.
SEGUNDA PARTE:
Memorando de entendimiento entre organismo publico y privado
La Dirección Nacional de Aduanas (DNA, Organismo Público Estatal) y la
Asociación de Despachantes de Aduanas del Uruguay (ADAU Asociación Privada
Gremial) firmaron un documento relevante, desde muchos puntos de vista, llamado
Memorando de Entendimiento.
Este Memorando es un compromiso público - privado, que busca establecer
herramientas para mejorar los niveles de ética y trasparencia, en la actividad del
comercio exterior.
Actividad, que, de manera continua, necesita se le preste atención, mediante,
implementar medidas preventivas, y tender puentes de comunicación entre todos sus
actores para mejorar la transparencia.
Desde el punto de vista técnico, este documento, que fue pensado para la realidad de
Uruguay y sus desafíos institucionales, tiene algunas características para destacar:
Se enmarca en las recomendaciones dadas por el Consejo de Cooperación Aduanera
de OMA (Organización Mundial de Aduanas) en la Declaración de Arusha revisada.
El Uruguay comenzó a participar por primera vez en el Sub Comité de Ética de OMA
en el mes de octubre del año 2010.
Recomendaciones, que detallan de manera pormenorizada, para todas las Aduanas
del Mundo, cuales son las acciones que pueden implementarse para mejorar sus
niveles éticos.
En su Art. 10, aconseja, como parte de esa agenda aduanera, no escatimar esfuerzos
para tener una relación abierta, transparente y productiva con el sector privado.
Esto no es una novedad para Uruguay en la medida que entre la Dirección Nacional
de Aduanas y el sector privado el relacionamiento es fluido.
Lo que sí es una novedad, es la firma de un memorando donde el tema central, clave,
es ética y transparencia y lo que se está aceptando en el Memorando, la aceptación
expresa, lisa y llana de la existencia de debilidades en el área, y el compromiso
conjunto de mejora. Porque reconocer y asumir la realidad tal como es, no es un
camino fácil pero es, el primer paso para cambiar.
Por eso, luego del acápite, la primera palabra que usada en el Memorando es
“Reconociendo”.
Reconociendo que es primordial para las dos instituciones la lucha contra la
corrupción.
Reconociendo que, toda conducta que se aparta de las reglas merece una sanción,
porque la falta de ética, trae como consecuencia y encadenadamente, la destrucción
de la confianza, costos adicionales para la sociedad y la pérdida de oportunidades
para el país.
Porque cuanto más ética y más transparencia se irradie, se tendrá más desarrollo.
Se Acuerda instaurar un sistema conjunto para atacar las conductas impropias,
divulgando y promoviendo actividades con la participación de funcionarios y
despachantes.
Se acuerda también trabajar juntos en una mesa de dialogo, analizar los resultados de
la experiencia, generando indicadores tangibles sobre los resultados obtenidos.
Este memorando también es, un listado de compromisos concretos detallando cada
punto, para que quede claro que es la voluntad de las partes asumir, y rendir cuentas
del compromiso.
Por cada compromiso que asume la DNA, hay otro compromiso similar y de igual envergadura que
asume la ADAU.
Este método de trabajo ordenado y con tiempos precisos seguramente redundará en
mejores resultados.
La Aduana se compromete a tener un código de ética diseñado a su medida y para su
labor especifica y a su vez la Asociación de Despachantes se compromete a revisar y
actualizar el propio.
Este memorando deja una puerta abierta para recibir propuestas de entendimiento con
otros actores del sector privado. Acuerdos pensados y diseñados desde las
características particulares de cada uno de los actores del comercio exterior. Por lo
cual, en este momento, la DNA está invitando a todas las Asociaciones Privadas que
comparten el quehacer del comercio exterior a sumarse acordando compromisos
similares con la DNA.
Dr. José Pedro Montero
Presidente JUTEP
Dr. Iván Toledo
Secretario General JUTEP