Informe de País Costa Rica

Informe de País
Costa Rica
Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento Municipal y
la Participación Ciudadana en América Central, 1995–2003
Junio 2004
Preparado para
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Departamento para América Latina y el Caribe
Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible
Preparado por
ASOCIACION INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACION
DE CIUDADES Y CONDADOS
Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00
Contenido
Siglas.............................................................................................................................................. iv
Introducción .....................................................................................................................................1
I. Avances en los Procesos de Descentralización en Costa Rica, 1995–2003 ..............................2
Contexto histórico y marco constitucional ................................................................................2
Resumen de tendencias históricas........................................................................................2
Marco constitucional y el Modelo Centralista .....................................................................4
Los gobiernos locales...........................................................................................................4
Descentralización política..........................................................................................................5
De ejecutivo municipal a alcalde .........................................................................................5
Los Concejos de Distrito......................................................................................................6
Elecciones municipales ........................................................................................................7
Resumen de descentralización política ................................................................................8
Descentralización administrativa .............................................................................................10
Descentralización fiscal ...........................................................................................................12
Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995) ..............................................13
Ley 7755, Control de Partidas Específicas (1998).............................................................13
Ley N0. 8114. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (2001) ...............................14
Resumen de la Descentralización Fiscal............................................................................15
II. Evolución del Desarrollo municipal y la Democracia local en Costa Rica desde 1995 al 200317
Desarrollo municipal................................................................................................................17
Fortalecimiento financiero .................................................................................................17
Gestión administrativa financiera ......................................................................................22
Prestación de nuevos servicios municipales ......................................................................23
La Carrera Administrativa Municipal y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal y
Formación Municipal.........................................................................................................26
Resumen: Avances y obstáculos en el desarrollo municipal .............................................28
Democracia local: Nuevos espacios de participación y concertación a nivel local .................30
Los Concejos de Distrito....................................................................................................30
El Comité Cantonal y el Comité Comunal de Deportes ....................................................33
Mecanismos del concejo municipal para promover la participación.................................33
El Triangulo de Solidaridad: una iniciativa de participación desde el gobierno central ...35
Resumen: Avances e obstáculos en Democracia Local.....................................................36
Nuevos temas en la agenda del desarrollo municipal y democracia local desde 1995............36
III. Asociativismo Nacional y Regional.........................................................................................39
Las federaciones de municipios ...............................................................................................39
La Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL..................................................................41
Estructura ...........................................................................................................................41
Personal, presupuesto y membresía ...................................................................................42
Funciones de la Organización............................................................................................43
Servicios a las municipalidades .........................................................................................43
1-i
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Congresos de Municipalidades ..........................................................................................43
Fortalezas y Debilidades de la UNGL ...............................................................................44
La UNGL y FEMICA ..............................................................................................................46
Otras instancias regionales.......................................................................................................48
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de
Centroamérica y el Caribe. FUNDEMUCA ......................................................................48
Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local,
CONFEDELCA .................................................................................................................48
IV. Síntesis del Apoyo Internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal
y el fortalecimiento de la democracia en Costa Rica...............................................................49
Proyectos de Desarrollo Municipal..........................................................................................49
Actores Involucrados en el Fortalecimiento Municipal...........................................................53
Poder Ejecutivo..................................................................................................................54
Poder Legislativo ...............................................................................................................54
Unión Nacional de Gobiernos Locales ..............................................................................55
IFAM..................................................................................................................................55
FEMICA ............................................................................................................................55
Instituciones de Cooperación Internacional.......................................................................56
Bibliografía ....................................................................................................................................57
Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................63
Anexo 2: Agenda de la UNGL y de FEMICA, 1994.....................................................................65
Anexo 3: Agendas de la UNGL y Regional...................................................................................67
Lista de Cuadros y Gráficos
Cuadro 1-1. Resumen descentralización política............................................................................ 8
Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralización ............................................................................ 9
Cuadro 1-3. Relación del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la República y los
Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)................................................. 12
Cuadro 1-4. Gobierno de la República y Gobiernos Locales- Relación de Ingresos y egresos,
1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 13
Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes).......... 13
Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Específicas ............................. 14
Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralización Fiscal................................................................... 15
Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relación Gobiernos Locales/Gobiernos de la República,
1995-2002 (en porcentajes)................................................................................................... 18
Cuadro 1-9. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001
(en porcentajes)..................................................................................................................... 18
Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001
(en porcentajes)..................................................................................................................... 19
1-ii
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de
los ingresos totales municipales) .......................................................................................... 20
Cuadro 1-12. Transferencias por cantón, 2001 (% de los ingresos totales).................................. 20
Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes).......................... 21
Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San José y totales, 1999-2002
(en porcentajes)..................................................................................................................... 21
Cuadro 1-15. Costa Rica: prestación de servicios públicos de 1995 al 2003 ............................... 24
Cuadro 1-16. Datos sobre la prestación de servicios sobre el total
de municipios y encuesta realizada a 18 de ellos, Año 2001................................................ 24
Cuadro 1-17. Avances y obstáculos en el desarrollo municipal ................................................... 28
Gráfico 1-1. Otras Funciones de los Concejos de Distritos .......................................................... 32
Cuadro 1-18. Comisiones Ordinarios Creados bajo los Códigos Municipales............................. 33
Cuadro 1-19. Participación de la sociedad civil en comisiones.................................................... 34
Cuadro 1-20. Avances e obstáculos en la Democracia Local ....................................................... 36
Cuadro 1-21. Número de Municipalidades Miembro en Federaciones Activas ........................... 39
Cuadro 1-22: Avance y Obstáculos al Desarrollo de las Federaciones Municipales ................... 40
Cuadro 1-23. La UNGL en cifras de 1994 y 2003........................................................................ 41
Cuadro 1-24. Apoyo internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y
el fortalecimiento de la democracia ...................................................................................... 50
Cuadro 1-25. Programa PROMUNI Costa Rica - Desembolsos según tipo de Proyecto
(en miles de colones) ............................................................................................................ 53
Lista de Figuras
Figura 1-1. Propuestas de CORIM...................................................................................................3
Figura 1-2. Problemas identificados en relación con la Ley de traslado de competencias y
fortalecimiento municipal ........................................................................................................12
Figura 1-3. Propósitos del SINECAM ...........................................................................................27
Figura 1-4. Los Concejos de Distrito como promotores de participación de la sociedad civil:
El caso de Pérez Zeledón .........................................................................................................31
Figura 1-5. Funciones de los Concejos de Distritos de acuerdo al Código Municipal del 1998 ...32
Figura 1-6. Etapas Triángulo de la Solidaridad .............................................................................35
Figura 1-7. Planificación estratégica participativa: el caso de la Municipalidad de
San Rafael de Heredia..............................................................................................................38
Figura 1-8. Entidades o Comisiones donde la Unión Nacional tiene un representante.................43
1-iii
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Siglas
AECI
AMHON
BCIE
BID
CAPROBA
CD
CGR
CM
CONADECO
CONAVI
COREC
CORIM
CUD
FEDEPRICAP
FEMICA
FUNDEMUCA
GTZ
ICE
ICLEI
ICMA
IFAM
INAMU
INVU
ISBI
MIDEPLAN
MINAE
MOPT
ONG
OPS
PDL
POCS
PRODELO
SETECAMU
SIG
SINECAM
TSE
UNGL
USAID
Agencia Española de Cooperación
Asociación de Municipalidades de Honduras
Banco Centroamericano de Integración Económica
Banco Interamericano de Desarrollo
Cantones Productores de Banano
Concejos de Distrito
Contraloría General de la República
Código Municipal
Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal
Comisión Nacional de Vialidad
Comisión Consultiva para la Reforma del Estado
Comisión de Reforma Integral Municipal
Ciudades Unidas Desarrollo
Federación Privada de Cámaras Empresariales
Federación de Municipios del Istmo Centroamericano
Fundación para el Desarrollo y el Fortalecimiento municipal e
Institucional de Centroamérica y el Caribe
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
Instituto Costarricense de Electricidad
Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales
(International Council for Local Environmental Initiatives)
Asociación Internacional de Administración de Ciudades
(International City/County Management Association)
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
Instituto de Mujer
Instituto de Vivienda y Urbanismo
Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Ministerio de Planificación y Política Económica
Ministerio de Ambiente y Energía
Ministerio de Obras Públicas y Transporte
Organizaciones no gubernamentales
Organización Panamericana de la Salud
Proyecto de Desarrollo Local
Programa de Cantones Saludables
Proyecto Desarrollo Local y Comunal
Secretaría Técnica de Carrera Administrativa municipal
Sistema Georeferencial Integrado
Sistema Nacional de Capacitación y Formación Municipal
Tribunal Supremo de Elecciones
Unión Nacional de Gobiernos Locales
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(United States Agency for International Development)
1-iv
Informe de País de Costa Rica
Introducción
La USAID contrató a la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados
(ICMA) con el objetivo de evaluar el avance experimentado en la región centroamericana en
relación con la descentralización, el fortalecimiento de los gobiernos locales y el movimiento
asociativo nacional y regional.
Para ello se integró un equipo para discutir y aprobar una metodología uniforme a seguir en
cada uno de los países, de tal forma que facilitara a las personas encargadas de la redacción del
informe regional, hacer las comparaciones entre países e identificar las diferencias y matices que
caracterizan cada país. A cada consultor le correspondió levantar y diagnosticar dos países, en el
caso de Guatemala y Costa Rica, esta responsabilidad recayó en el Sr. Olman Rojas. Para agilizar
el trabajo, en Costa Rica se contrató a la Sra. Isabel Fernández Sáenz, quien trabajó en el
levantamiento y procesamiento de la información.
Además de revisar un informe desarrollado por el Sr. Mark Bidus sobre la descentralización
en América Central1, se hizo una revisión bibliográfica de la literatura especializada en la materia
y, como complemento, se llevaron a cabo entrevistas con los gestores de algunos de los cambios
en los temas establecidos en los términos de referencia.
El estudio cubre principalmente los eventos acaecidos entre 1995 y 2003 en las áreas de
descentralización, desarrollo municipal, desarrollo democrático y asociativismo nacional y
regional. En la primera sección, se sintetizan los principales acontecimientos ocurridos en el
período en estudio. Se describen los avances legales en los procesos de descentralización
política, fiscal y administrativa. En la segunda sección, se describe el desarrollo de las finanzas,
se identifican los servicios públicos locales y los avances en materia de administración del
recurso humano. El otro tema abordado es el relacionado con la democracia local en función de
la oferta de espacios de participación ciudadana brindada por el régimen municipal. Se enlistan
los nuevos temas en las agendas de los gobiernos locales y se dan a conocer los avances y
obstáculos de las áreas analizadas. La tercera sección, trata el asociativismo en Costa Rica, las
federaciones de municipios, el rol de la asociación nacional y la nueva estrategia que está
siguiendo. Se hace referencia al órgano regional del municipalismo representado por FEMICA y
su apoyo a la gremial costarricense. Se deja constancia de la participación de otras organizaciones que en el ámbito regional están trabajando ligadas con el sector municipal regional. En la
cuarta sección se hace una síntesis de los programas llevados a cabo por los cooperantes internacionales y se cierra con un registro de la labor desempeñada por las distintas instituciones que
tienen relación directa con las municipalidades.
1
Mark Bidus, Municipal Development and Democracy in Central America (Washington, DC: ICMA/USAID),
agosto 1995.
1-1
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
I.
Avances en los Procesos de Descentralización en
Costa Rica, 1995–2003
Contexto histórico y marco constitucional
Resumen de tendencias históricas
Costa Rica, esta dividida en siete provincias, 81 cantones y 467 distritos, en un territorio de
52.000 kilómetros cuadrados con una población al 2003. de 4.075.863 de habitantes2. El índice
de pobreza, ha disminuido paulatinamente de un 29%3 en 1970 hasta alcanzar un 21% en el
20024.
Costa Rica está clasificada por los diferentes organismos como uno de los países más centralizados de América Latina, según el BID. Mientras el promedio de gasto de gobierno subnacional
en relación con el total era de 14.6%, en Costa Rica en 1994 era de 2.3%, el más bajo de la
región5. Para 1995 los ingresos totales de los municipios representaban el 0.74% del PIB
mientras que para el 2000 habían alcanzado tan sólo el 1.01%.
El proceso de descentralización en Costa Rica se encuentra estancado6. Se puede afirmar que
se continúa en una etapa de pre descentralización y aún en este nivel hay avances y retrocesos.
Antes de 1995, los logros más notables fueron:
•
La incorporación en la Constitución del concepto de autonomía municipal (1948).
•
La reforma de la Ley No. 27 del Impuesto Territorial (ahora Impuesto sobre Bienes
Inmuebles) que trasladó los ingresos percibidos por el Estado a las municipalidades,
privilegiando al cantón central de San José por ser la capital (1969).
•
El Código Municipal que destaca el cambio de nombre de Jefe Político por el de Ejecutivo
Municipal y su nombramiento como una potestad del Concejo Municipal y no del Poder
Ejecutivo (1970).
•
La creación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y la Unión Nacional de
Gobiernos Locales (1971 y 1976 respectivamente).
Después de estos acontecimientos, prácticamente el régimen no reporta mayores variaciones
de tipo legal, político o presupuestario. El sector municipal es puesto en la escena política
durante el gobierno del Sr. Arias Sánchez, (1986-1990) con el proyecto de reforma al Artículo
170 de la Constitución Política, que buscaba trasladar un 10% del presupuesto nacional al
régimen municipal.
2
National Institute of Statistics and Census. www.inec.go.cr. Cálculos de Población por Provincia, Cantón y Distrito
al 1 de julio y 1 de enero del 2003. Pág.9. Consulta el Martes 10/28/03.
3
Meoño Segura ,Johnny. Crisis nacional, estado y burocracia. Editorial Tecnológica de Costa Rica, 2001, Pág. 401.
4
Con base en compendio estadístico del 9 Informe, Programa Estado de la Nación en desarrollo humano
sostenible, (San José, Costa Rica, 2003, Pág.417).
5
Buller et al. Estudio de desarrollo a nivel municipal y comunal de la descentralización de servicios públicos e
infraestructura en Costa Rica. (San José, Costa Rica: GTZ, agosto 1998. GTZ, 34).
6
Esta es la opinión del señor diputado, Luis Gerardo Villanueva Badilla, del señor exdiputado Juan Luis Jiménez
Succar, Expresidente de la Comisión de Descentralización y Desarrollo Municipal 1994-1998.
1-2
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Bajo la administración de Arias, se crea la Comisión Consultiva para la Reforma del Estado
(COREC), la cual plantea una serie de cambios relacionados con el régimen municipal. Entre los
más importantes se destacan la elección del ejecutivo municipal por votación directa del
ciudadano; la creación de empresas municipales para atender los servicios locales; el establecimiento de un Código Tributario Municipal y la modificación de la Ley de Planificación Urbana
para que las municipalidades asumieran esa labor.
Las reformas propuestas por COREC, no se concretan aunque se impulsa la privatización de
una serie de empresas pública y se aprueba el proyecto “Fortalecimiento Municipal y Transferencia de Competencias de Entidades Nacionales a los Gobiernos Locales”que no se llega a
implementar.
En 1993 nace la Comisión de Reforma Integral Municipal (CORIM) que luego de seis meses
de trabajo presentó ocho propuestas y algunos proyectos e iniciativas que debían ser afinadas en
la Asamblea Legislativa (ver Figura 1-1).
Figura 1-1. Propuestas de CORIM
•
•
•
•
•
•
•
•
Propuesta 1: Reformas a la Constitución Política: elección popular del alcalde municipal. Precisión
de autonomía; transferencia presupuestaria de un 5%; elecciones municipales separadas;
creación de Consejos de Desarrollo de Distrito; incorporación de la potestad tributaria municipal;
exoneración limitada en cabeza municipal; prohibición de la doble imposición. Otras reformas
constitucionales: limitación de la injerencia de la Contraloría General de la República; Exoneración
de impuestos locales sólo con permiso; y Consulta obligada de la Asamblea Legislativa sobre
temas municipales.
Propuesta 2: Código Municipal: creación del Consejo de Desarrollo; descentralización interna
administrativa; fortalecimiento del control interno de la auditoría; creación de planes estratégicos
de gobierno y operativos anuales; resello del Concejo; capacidad de inversión mediante la emisión
de bonos y otros instrumentos financieros; consultas populares para la toma de decisiones; expropiaciones y recurso contra actos municipales; creación del Concejo Metropolitano; y modificación
del IFAM.
Propuesta 3: Administración del impuesto territorial; derogatoria de 44 impuestos municipales
menores; transferencia gradual de la administración del impuesto; rango discrecional para tasaciones; descentralización; facilidad de pago e incentivo por pago anticipado; privilegio municipal en
trámites notariales; y creación del fondo de compensación. Fondo de Aval para las emisiones de
bonos municipales; prioridad de contratación a funcionarios de la burocracia estatal; aporte al
Catastro Nacional.
Propuesta 4: Ley general de patente única.
Propuesta 5: Actualización automática de tasas.
Propuesta 6: IFAM integración municipal de la Junta Directiva; directrices.
Propuesta 7: Contraloría General de la República. Modificaciones a la Ley Orgánica; controles
posteriores y solamente de legalidad; no coadministración por parte de la CGR; no delegación
legislativa.
Propuesta 8: Asamblea de Distritos: integrantes, forma de elección, atribuciones, reglamento de
referencia.
Fuente: CORIM, Resumen de Propuestas, (San José, Costa Rica, noviembre 1994)
1-3
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
En la administración del Presidente Figueres Olsen (1994-1998), se crea la Comisión Especial
para el Estudio de la Descentralización del Estado y el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales,
en el seno de la Asamblea Legislativa. Se aprueban varias leyes que benefician al régimen
municipal entre ellas la Ley No. 7554 mediante la cual se traslada la administración del impuesto
sobre Bienes Inmuebles; la Ley No. 7794, Código Municipal, y la Ley No. 7755, Control de las
Partidas Específicas. Se emiten además reglamentos para algunas de estas nuevas leyes.
En la administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se aprueba la Ley No. 8114 de
Simplificación y Eficiencia Tributaria que destina a los municipios recursos provenientes del
impuesto a los combustibles y la reforma al Artículo 170 de la Constitución Política que asigna
un mínimo de un 10% del presupuesto ordinario al sector local. Vinculado a esta reforma, el
Poder Ejecutivo envía a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa un proyecto de Ley
de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, que actualmente
se encuentra en discusión.
Por último, en la actual administración de Pacheco de la Espriella (2002- 2006), no se integra
en la Asamblea Legislativa la Comisión Especial que trataba las reformas municipales aunque se
han presentado nuevas iniciativas que buscan reformar el Código Municipal, el ISBI y la Carta
Magna. No se ha dado una discusión sobre la ley de traslado de competencias en la Subcomisión
de Asuntos Municipales del congreso.
Marco constitucional y el Modelo Centralista
La administración pública tiene dos niveles: el nacional que incluye al Gobierno Central,
ministerios e instituciones autónomas y el local cuyo ámbito corresponde a las municipalidades.
Previamente, el nivel local incluía también a los gobiernos provinciales pero estos fueron
eliminados con el Código Municipal de 1998.
A partir de la Constitución de 1948, el Estado costarricense estableció el régimen de instituciones autónomas, mecanismo que permitió concretar una descentralización funcional creando
instituciones autónomas a las cuales delegó funciones para prestar servicios como es el caso de la
Caja Costarricense de Seguro Social. En este proceso algunas funciones que correspondían a las
municipalidades fueron asumidas por instituciones autónomas, tal es el caso de los acueductos.
El modelo centralista hasta mediados de los ochenta se caracterizó por ser un proveedor
eficiente de servicios básicos a la ciudadanía y por realizar una fuerte inversión social. Esto
explica la resistencia de las instituciones del estado de trasladar funciones a otros niveles
teniendo como aliado en pro del centralismo a los sindicatos del sector público, que ven un
riesgo con trasladar algunas actividades a manos de las municipalidades. Se ha construido a lo
largo de más de cincuenta años, una cultura alrededor del sistema centralizado que ha hecho
invisible al gobierno local, el cual no es percibido por el ciudadano como proveedor de servicios
ni como promotor del desarrollo local.
Los gobiernos locales
La municipalidad tiene un concejo municipal conformado por regidores o concejales. Es
dirigido por un presidente cuyas ausencias las suple el vicepresidente. Ambas autoridades se
1-4
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
eligen por un período de varios años y pueden ser reelegidos. El Alcalde es el máximo jerarca
administrativo, tiene voz ante el concejo municipal pero no voto.
El municipio o cantón se divide en distritos, cada uno cuenta con un síndico y su respectivo
suplente que representa los intereses de la comunidad ante el concejo municipal. Es electo
popularmente y tiene voz en el concejo municipal. En cada distrito se conforma un concejo de
distrito, cuyos miembros son elegidos por voto popular y son presididos por el síndico. El
concejo de distrito es la instancia de gobierno más cercana al ciudadano.
Si un distrito se encuentra a más de cuarenta kilómetros del centro del cantón, tiene la
posibilidad de convertirse en un Concejo Municipal de Distrito, siempre y cuando el concejo
municipal así lo apruebe. En el país operan ocho concejos municipales de distrito y sus
miembros son electos popularmente. Estas instancias son una municipalidad en pequeño y la
persona que asume el cargo de jerarca administrativo se denomina Intendente, también de
elección popular.
Descentralización política
A partir del Código Municipal de 1970 se perfilaba la figura del concejo municipal como una
estructura fuerte, que tenía entre sus funciones aprobar el presupuesto, nombrar y remover tanto
al ejecutivo municipal como a los miembros del concejo de distrito7. El ejecutivo municipal, se
caracterizaba como una figura débil, sujeta a los vaivenes de la política partidista y más identificado con los intereses individuales de algunos miembros del Concejo que con los del municipio.
Asimismo, los concejos de distrito fueron en la mayoría de los casos instancias invisibles,
opacadas en oportunidades por otras instancias organizativas como las asociaciones de desarrollo
a las cuales se les destinaban recursos provenientes de las partidas específicas.
Por casi treinta años esta situación permanece inalterada y no es hasta en 1998 con la modificación del Código Municipal que se introducen cambios al cargo ejecutivo, a los concejos de
distritos y a las elecciones municipales.
De ejecutivo municipal a alcalde
El nuevo Código Municipal introdujo los siguientes cambios al cargo ejecutivo municipal:
•
Se cambia el nombre del Ejecutivo Municipal a Alcalde. No hay una variación de fondo en
las funciones establecidas sino que se adicionan nuevos aspectos: el voto programático, el
informe de labores, la capacidad de poder delegar funciones administrativas y la posibilidad
de presentar mociones ante el concejo municipal, función que estaba reservada sólo para los
regidores. Sin duda, el aspecto más novedoso es la presentación del programa de trabajo
“voto programático”que, una vez asumido el poder, se convierte en el eje central del
programa de gobierno municipal.
•
Creación del cargo del alcalde suplente. El Código establece que al mismo tiempo que se
eligen los alcaldes se elegirán dos alcaldes suplentes quienes lo sustituirán en caso de
7
Estos órganos fueron creados mediante la Ley No. 118 del 6 de julio de 1939 y luego fueron derogados con la
Constitución de 1948 y vueltos a rescatar con el Código de 1970 (IFAM, Código Municipal, comentado quinta
edición 1994. Pág. 137).
1-5
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
ausencias temporales o definitivas. Sin embargo, fuera de lo ya señalado no se le asignaron
otras funciones a este cargo.
•
Se modifica el mecanismo de destitución de alcaldes para que no dependa de una decisión
del concejo municipal sino de un plebiscito cantonal. El concejo, mediante moción presentada y acordada por mayoría calificada, podrá convocar a un plebiscito para decidir la
destitución, resultado que no podrá ser vetado. Se requiere al menos dos tercios de los votos
emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior a un 10% del total de electores inscritos
en el Cantón.
•
Puede perder su credencial cuando haya cometido una falta grave a las normas del ordenamiento de fiscalización definidas por la Contraloría General de la República. No se establece
un régimen disciplinario para alcaldes, por sanciones como el incumplimiento de acuerdos,
ausencias injustificadas, etc., que sea expedito.
Con la elección directa, la figura del alcalde ha adquirido una mayor legitimidad y protagonismo que sin duda fortalecerán la democracia local. Esta situación ha generado conflictos de
poder entre el edil y el concejo municipal, en particular con el presidente, ya que tradicionalmente estos monopolizaban la representación política. Como resultado de la elección popular,
ese espacio es ahora compartido.
Mientras se de un nuevo acomodo de fuerzas entre estos dos órganos, esta etapa de transición
puede cubrir buena parte del período de gobierno y se habrá avanzado poco en superar la debilidades de los cantones.
En un futuro cercano, la tendencia es a fortalecer la figura del alcalde y el concejo municipal
se concentrará más en el establecimiento de políticas públicas locales, la aprobación del presupuesto y del programa anual de trabajo, y a aprender a ejercer el llamado control político local,
función que actualmente no lleva a cabo.
Los Concejos de Distrito
El Código Municipal de 1970 establece a los concejos de distrito como órganos de apoyo
local a los concejos municipales y como intermediarios entre el concejo y los pobladores. En
1998 el nuevo Código Municipal, define que todos miembros del concejo de distrito, y no
solamente el síndico, serían elegidos por votaciones directas, que se realizaron por primera vez
en el 2002.
Los concejos de distrito fueron en la mayoría de los casos instrumentos municipales invisibles
para los ciudadanos. Esta situación obedecía a que los concejos municipales no consideraban
necesario la integración de estos órganos, aduciendo que los regidores o el síndico podían
representar los intereses del distrito. En algunos cantones rurales, era práctica usual integrar los
concejos al inicio del período gubernamental, para desaparecer poco después. El protagonismo
recaía principalmente en los regidores o concejales. La participación del síndico en el concejo
municipal en términos generales era marginal, porque al igual que el alcalde, solamente tenía
voz, condición que limita su capacidad de acción.
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Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Con la elección de los integrantes de los concejos de distrito, se fortalece la democracia local.
Sin embargo, esta no es una condición sine qua non para superar en el corto plazo una condición
que han tenido por décadas. Adquieren, por lo menos formalmente, una mayor exposición, y
dependerá de la buena voluntad del concejo municipal, del alcalde y del mismo concejo distrital,
abrir espacios para ejercer sus nuevas funciones. Esta figura se fortalecerá en el futuro en la
medida con que cuenten con recursos para dar respuesta a las necesidades que ellos conjuntamente con los vecinos y fuerzas organizadas detecten en sus territorios.
Elecciones municipales
Otro cambio bajo el nuevo Código y de gran trascendencia fue la separación parcial de las
elecciones municipales de las nacionales. Por primera vez en la historia de Costa Rica se llevaron
a cabo elecciones municipales el 12 de diciembre del 2002 para elegir las figuras de alcalde,
intendente, e integrantes del concejo distrital. Hasta esa fecha solamente el síndico y el regidor se
elegían popularmente. Participaron 34 partidos locales y se inscribieron 16.000 candidaturas para
ocupar los 4.950 cargos a elección popular8. Debido a una disposición constitucional, las
elecciones del regidor se llevan cabo por separado en la misma fecha que las otras autoridades
nacionales.
Pese a las expectativas que había en algunos sectores de la sociedad, en las elecciones municipales se registró un abstencionismo de casi el 80% a nivel nacional, reforzando la tendencia que
se venía acusando en las elecciones nacionales. Algunas de las razones que explican esta situación son: el descontento popular con los partidos políticos y la poca importancia que le concede
el ciudadano común al gobierno local, el cual no es considerado esencial o indispensable, caso
contrario de lo que sucede con las instituciones que conforman el gobierno central; la cercanía de
los comicios nacionales y municipales, período que se vio todavía más reducido por una segunda
vuelta, necesaria ya que ninguno de los candidatos a la Presidencia obtuvo el 40% de los votos
válidos; y factores de orden climático por las inundaciones causadas por un las lluvias en diez
cantones9.
De acuerdo al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), no se dio en forma previa una
discusión y análisis a otros aspectos vinculantes, como la Ley de Partidos Políticos, deuda
política (préstamos para financiar las campañas políticas)10 y que solamente se puede presentar
candidaturas a cargos de elección popular bajo la figura de partidos políticos a nivel nacional,
provincial11 o cantonal. Para las elecciones del 2002 el Tribunal Supremo de Elecciones sí
ejecutó un plan piloto de voto electrónico, el cual, en opinión de funcionarios del Tribunal, fue
un éxito.
8
Entrevista con el Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de
Elecciones, llevada a cabo el viernes 17 de octubre a las 2 p.m. San José, Costa Rica.
9
En la provincia de Limón los cantones fueron: Limón, Pococí, Siquirrres, Matina, Guácimo y Talamanca. En la
provincia de Cartago los cantones fueron: Turrialba, Alvarado y Jiménez y en la provincia de Heredia el cantón fue
Sarapiquí.
10
Entrevista con el Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador Programas Electorales Tribunal Supremo de
Elecciones, llevada a cabo el 17 de octubre, en San José, Costa Rica.
11
A pesar de que el Código Municipal eliminó el nivel provincial, las provincias se incluyen en el Código Electoral
para efectos de la votación. Los diputados se eligen a nivel de las provincias.
1-7
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Resumen de descentralización política
El Cuadro 1-1 presenta un resumen de los cambios que se han dado en el Código Municipal
de 1998 y que han afectado la descentralización política en Costa Rica, mientras que el Cuadro
1-2 refleja los cambios deseados en esta área.
Cuadro 1-1. Resumen descentralización política
Principales cambios
1998
Alcalde elegido por voto
popular
Potencialidades
Alcalde Municipal
Limitaciones
Se fortalece la democracia local al
elegirse por elección popular a 81
1
alcaldes y 162 suplentes.
Solamente pueden ser propuestos
candidatos a través de los partidos
políticos.
Se visibiliza la figura del alcalde.
Surgen enfrentamientos en el seno del
concejo municipal por lucha de poder.
Mayor estabilidad en el cargo.
Alcaldes suplentes
Voto programático
El alcalde se vincula a las presiones
Mayor exigencia de atestados a los del proceso electoral (fondos). En la
búsqueda de votos puede adoptar
candidatos al cargo.
posiciones clientelistas y paternalistas
Mejora en la gestión pública local, que condicionan la gestión.
con mayores niveles de eficiencia y
No hay mecanismos para sancionar al
eficacia en los municipios.
alcalde, de parte del concejo municipal
por incumplimiento de los acuerdos
municipales o indisciplina
administrativa.
Nueva figura cuyo objetivo es darle Debe suplir eventualmente el cargo de
continuidad a la función del alcalde alcalde, el cargo administrativo de
mayor responsabilidad, pero no tiene
ante sus ausencias temporales o
otras funciones definidas en el Código
permanentes.
lo que ha causado incertidumbre entre
los funcionarios electos.
No reciben remuneración.
Se están presentando conflictos con
Obliga a los partidos a buscar
candidatos con mayor preparación los regidores, al no ver en los
programas anuales algunos de sus
técnica que les permita elaborar
proyectos o actividades.
planes y presupuestos, con
habilidades de negociación y un
Lo anterior conlleva a que
mayor conocimiento de los
eventualmente el concejo rechace o
problemas de los cantones.
modifique el presupuesto con el
En algunos casos los candidatos a justificativo de incluir proyectos del
alcalde se apoyan en experiencias interés de los concejales,
distorsionando los planes de trabajo
de planificación participativa ya
existentes lo que les ayuda a tener del alcalde.
una mejor idea de las necesidades
Se están presentando conflictos con
en los distritos a la hora de hacer
los concejos de distrito, porque en
el levantamiento del diagnóstico
muchos casos los proyectos
cantonal, reafirmando estos
presentados de acuerdo con lo
mecanismos participativos.
indicado por la normativa no fueron
1-8
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Principales cambios
1998
Potencialidades
Limitaciones
El programa permite a los
tomados en cuenta.
ciudadanos valorar al alcalde en
función de los compromisos
adquiridos.
Concejos de Distrito
Miembros electos por
votación directa
Solamente se podría presentar
candidatos por medio de los partidos
políticos locales.
Es el nivel más cercano al
ciudadano.
Identificación de los candidatos
con la comunidad.
Nuevas funciones
Un rol más activo y una mayor
proyección social hacia la
comunidad.
Una de las funciones nuevas es
fomentar la participación a nivel
distrital.
En aquellos distritos con poca
población o una población dispersa, se
puede dificultar la selección de
candidatos, sobre todo, si se da un
incremento en el número de partidos.
Tradicionalmente han sido estructuras
débiles, sin preparación para llevar a
cabo las tareas que le señala el
Código Municipal.
Se crean una serie de expectativas
que de no ser satisfechas corren el
riesgo de perder la legitimidad y
credibilidad y con ello desestimular la
participación.
Elecciones Municipales
Mayor protagonismo de los
gobiernos locales.
Separación parcial de las
elecciones municipales
de las nacionales
Destacan la participación de los
partidos locales.
Mayor identificación de los
candidatos a puestos de elección
popular con los intereses y
necesidades de los cantones y
distritos.
No se cuenta con el financiamiento de
parte del estado para las elecciones
municipales, por lo tanto incidió en la
calidad y la difusión de las campañas
locales.
Sólo se permite la participación por
medio de los partidos políticos.
No se eligen a todas las autoridades
locales en la misma fecha.
1
Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Noveno Informe. San José, Costa Rica, 2003, Pág. 288,291.Proyecto
Estado de la Nación.
Cuadro 1-2. Tendencias en la Descentralización
Temas
Fortalecimiento de la
figura del alcalde
Alcaldes Suplentes
Tendencias/iniciativas
•
•
•
Proyecto que busca que el alcalde presida el consejo municipal (planteado en
el foro como un tema).
Proyecto para que el alcalde tenga voto además de voz dentro del CM.
En la actualidad hay una iniciativa encaminada a dotarlos de funciones y a
que sean remunerados, pero esto no es posible para todas las
municipalidades. Municipalidades sobre todo en las zonas rurales no tienen
los recursos para cubrir los salarios de estos nuevos cargos electos.
1-9
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Temas
Elecciones municipales
Tendencias/iniciativas
•
•
Concejos de distrito
•
•
•
Desmonopolización de
los partidos políticos para
•
postular candidatos
TSE
•
Financiamiento de elecciones municipales mediante deuda política, propuesta
del Tribunal Supremo de Elecciones.
Elección de todas las autoridades municipales en una elección, incluyendo
regidores y síndicos, proyecto que fue desechado recientemente en la
Asamblea Legislativa y que probablemente vuelva a ser puesto en la agenda
en el momento en que se discutan las reformas al Código Electoral.
Elecciones a medio período. Iniciativa del Tribunal Supremo de Elecciones.
Se puede identificar de manera excepcional en algunos distritos un fortalecimiento y empoderamiento de los concejos de distritos, sobre todo aquellos
con apoyo de la cooperación internacional, experiencias que pueden
replicarse.
Proyecto del TSE sobre la creación de grupos independientes de carácter
temporal para postular candidatos a cargos municipales de elección popular.
Proyecto para facilitar la creación de partidos políticos a nivel cantonal.
Proyecto de reformas presentadas por el TSE ante nueva realidad electoral y
en especial ante el problema de financiamiento de los partidos políticos.
Descentralización administrativa
Como se señalara en un inicio, pese al discurso de las últimas administraciones, no se ha dado
un traslado de competencias con recursos a los gobiernos locales, sino que en algunas materias se
puede observar más bien un retroceso. A pesar de que varias funciones fueron transferidas, una
se retrajo y otras fueron transferidas sin recursos como se puede ver a continuación:
•
Permisos Ambientales del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). La modificación
que se da en la Ley del Medio Ambiente donde se autoriza al Ministerio de Ambiente y
Energía trasladar algunas de sus funciones a municipalidades mediante acuerdos. Para este
programa el MINAE destinó fondos para llevar a cabo un proyecto piloto en 15 municipios.
Luego de obtener la autorización de la Contraloría General de la República y de iniciar el
proyecto. Otra modificación a la Ley de Medio Ambiente aborta esta iniciativa, aduciendo
que las municipalidades se habían extralimitado en sus funciones. Se cierra el proyecto antes
de que finalice el período de Gobierno del Presidente Figueres.
•
Permisos para el Uso de Suelos del Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU). El Instituto de Vivienda y Urbanismo traslada a las municipalidades la función de otorgar permisos
de uso del suelo para la construcción y aprobar solicitudes de licencias para actividades
económicas. Esta función no conllevó ninguna transferencia de recursos por lo que no puede
ser considerada como una actividad descentralizada, sin embargo representó un beneficio
para los ciudadanos interesados en solicitar estos permisos el no tener que trasladarse hasta
San José.
•
Permisos para Remover Árboles. El Gobierno Nacional también transfirió a los municipios
la función de otorgar permisos para remover árboles.
En general, la tendencia es hacia la desconcentración y no hacia la descentralización ya que
no subyace la intención de trasladar la toma de decisiones, recursos financieros o humanos. Las
iniciativas obedecen más a esfuerzos de desconcentración de las instituciones gubernamentales
incorporando criterios de una participación más amplia de la sociedad. Los ministerios e
1-10
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
instituciones de línea han ejecutados los siguientes programas que requieren la participación de
las municipalidades:
•
Juntas de Cantones para la Protección de la Infancia. El Patronato Nacional de la
Infancia involucra a las municipalidades con un representante.
•
Programa de Cantones Saludables del Ministerio de Salud. Se premian los esfuerzos del
gobierno local y la sociedad civil en materia de protección del medio ambiente.
En el campo de la descentralización un hito lo marca la reforma constitucional al Artículo 170
en el 2001 donde se establece el situado constitucional en un mínimo de recursos para el
gobierno local del 10%, dejando abierta la posibilidad de un mayor crecimiento. La reforma nace
atada a un transitorio que vincula su cumplimiento a la elaboración de un cuerpo de leyes que
condicionan la asignación de recursos al traslado de competencias. La modificación del Art. 170
de la Constitución Política presuponía una discusión en el seno del Estado y sus instituciones
sobre el qué, cómo y cuándo descentralizar, sin embargo este debate no se ha dado ni está en
agenda.12
El Poder Ejecutivo remite un proyecto de ley al congreso mediante el cual establece las reglas
para el traslado de las competencias al sector municipal y así hacer operativa la reforma del Art.
170. La versión aprobada en primer debate, fue remitida a consulta ante la Sala Constitucional
que declaró inconstitucionales los artículos 13, 14, 15, 20, 21 y el Transitorio del Proyecto de
Ley. Actualmente el proyecto se encuentra dentro de la agenda de la Comisión de Gobierno y
Administración.
Existe consenso entre los entrevistados13 que el Art. 170, tal y como está planteado es
inoperante (ver Figura 1-2). Al estar plenamente vigente la reforma, más bien se corre el peligro
de frenar el traslado de futuros mecanismos alternativos de contribuciones financieras de la
administración central a los gobiernos locales. La Ley de Transferencias actual está en espera de
modificaciones y se vislumbran nuevas propuestas y proyectos que dilatarán su puesta en
práctica.
En resumen, no se han registrado avances prácticos en esta área. Es opinión generalizada de
los entrevistados, que no existe en el futuro inmediato o en el mediano plazo la voluntad política
para ceder poder, por el contrario, continúa manteniéndose un estado central fuerte. En la agenda
gubernamental el tema no es prioritario y la atención se enfoca en problemas más inmediatos
como la atención a la deuda interna, los tratados de integración comercial que concentran los
esfuerzos del gobierno.
12
Entrevista con Sr. Luis Román, Director Reforma del Estado. MIDEPLAN, el día 27 de octubre a las 11a.m., cita
en Los Yoses Norte.
13
Juan Luis Jiménez Succar, Luis Gerardo Villanueva Badilla, Mario Chávez, Luis Fernando Chacón, Juan José
Echeverría Alfaro.
1-11
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Figura 1-2. Problemas identificados en relación con la Ley de traslado de competencias y
fortalecimiento municipal
Desde la perspectiva gubernamental:
• No se ha dado una discusión al interior del gobierno que permita identificar en forma consensuada
cuáles funciones podrían ser trasladadas.
• No hay una comisión o instancia a nivel gubernamental que esté trabajando sobre el qué y cómo debe
ser el proceso de transferencia de competencias y recursos.
• Existen grandes interrogantes en áreas muy sensibles, como por ejemplo, qué va a pasar con el
recurso humano involucrado en el traslado.
• No se ha contemplado un presupuesto para costear el proceso de transferencia.
• El proceso involucra distintos medios de abordaje. Si se trata de un ministerio deben tramitarse las
leyes correspondientes. Si se trata de instituciones autónomas deberán establecer los acuerdos de
junta directiva y los convenios respectivos.
• El manejo parcializado de traslado de competencias ha levantado de previo resistencia y una fuerte
oposición en algunos sectores de la administración pública, (sindicatos de la educación, ICE).
Desde la perspectiva municipal:
• No hay un inventario actualizado de cuáles funciones estarían las municipales dispuestas y en
capacidad de asumir bajo qué condiciones y cuándo.
• Dada la heterogeneidad existente en el ámbito municipal se crean grandes interrogantes sobre la
aplicación de la ley de transferencias. Se ha presentado el caso de municipios que han renunciado
expresamente a ser objeto de este proceso, tal y como esta planteado.
• Hay una resistencia al cambio, tanto en el ámbito central como local.
Descentralización fiscal
Los ingresos de los gobiernos locales representaron en promedio para el período en estudio
escasamente el 1% del Producto Interno Bruto y la presión tributaria local significó el 0.4% en
promedio (ver Cuadro 1-3), lo que evidencia el bajo aporte del régimen municipal al desarrollo
de la actividad económica y su poco significativa capacidad de producción y prestación de bienes
y servicios. Estos datos, contrastan con el peso relativo del Gobierno de la República que para el
mismo período en promedio significó un 21% y 12% respectivamente.
Cuadro 1-3. Relación del los presupuestos ejecutados del Gobierno de la República y los
Gobiernos Locales con el PIB, 1995-2002 (en porcentajes)
PIB a precios de Mercado
1995
100
1996
100
1997
100
1998
100
1999
100
2000
100
2001
100
2002
100
Gobierno de la República
20
20
21
20
19
29
20
21
Impuestos Tributarios
11
12
12
12
12
12
13
13
0.7
0.9
1.0
0.9
0.9
1.0
1.1
1.2
0.3
0.4
0.4
0.4
0.3
0.4
0.4
0.4
Ingresos Municipales
Impuestos Tributarios
Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la CRG y Cuentas Nacionales del Banco Central de CR.
La fuerte tendencia centralista del estado costarricense se refleja en la poca descentralización
del gasto y del ingreso. El mayor peso relativo del gasto público es asumido por el nivel
nacional, representando el gasto a nivel local, en promedio para el período en consideración, un
1-12
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
4% del gasto gobierno central. De igual forma, el ingreso en términos relativos significó un 5%
en promedio lo que refleja las diferencias recaudatorias entre las dos instancias (ver Cuadro 1-4).
Cuadro 1-4. Gobierno de la República y Gobiernos Locales- Relación de Ingresos y egresos,
1995-2002 (en porcentajes)
Relación Ingresos gobiernos municipales/
gobierno central
Relación Egresos gobiernos municipales/
gobierno central
1995
4
1996
5
1997
5
1998
4
1999
5
2000
3
2001
5
2002
6
3
4
4
4
3
3
4
4
Fuente: Memorias Anuales 1995 al 2002 de la Contraloría general de la República
Ante esta realidad, a partir de 1995 se emiten una serie de leyes para dotar de nuevos recursos
y funciones a las corporaciones. Entre ellas se destacan:
Ley 7509, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ISBI, (1995)
Uno de los logros en la descentralización y fortalecimiento institucional ha sido el traslado del
ISBI. Aún cuando su puesta en práctica no ha sido homogénea en los gobiernos locales y acusa
problemas de tipo técnico y administrativo, los ingresos por este rubro en términos nominales se
han incrementando a partir de 1999 después de un período de reacomodo.
En 1998 se introduce una modificación a la ley mediante la cual se rebaja la tasa impositiva
del 0.6% a 0.25%, provocando una reducción en los ingresos municipales en ese año y el período
siguiente. Esta medida, así como un incremento de los ingresos de capital a partir de 1999 hacen
que el ISBI pierda participación en la estructura de ingresos municipales, representando en los
últimos años el 10% en promedio de los ingresos municipales totales (ver Cuadro 1-5).
Cuadro 1-5. Impuesto Territorial y sobre Bienes Inmuebles, 1995-2002 (en porcentajes)
Ingresos totales
Impuestos sobre BI
1995
100
1996
100
1997
100
1998
100
1999
100
2000
100
2001
100
2002
100
11.7
19.7
17.2
12.3
9.9
10.8
10.5
10.5
Fuente: Memorias Contraloría General de la República 1995-2002.
Como se verá en el siguiente capítulo, el ISBI es la tercera fuente de recursos propios del
régimen y es el tributo que tiene un mayor potencial de crecimiento conforme se vayan
resolviendo los problemas relacionados a su administración. Es de esperar que con la ejecución
del proyecto de regularización de catastro y registro (basado en un empréstito del BID) a
desarrollarse en los próximos cinco años y otras iniciativas del gobierno central, se incremente la
participación de este tributo en la estructura de ingresos municipal.
Ley 7755, Control de Partidas Específicas (1998)
Las partidas específicas eran recursos de los que disponían los diputados para invertir en las
comunidades, cantones o regiones que representaban ante la Asamblea Legislativa. Los
proyectos financiados tenían un claro interés político y en muchos casos poco o ningún respaldo
1-13
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
técnico. Los recursos se canalizaban a través de las municipalidades, asociaciones comunales u
otras instituciones de interés social.
Por medio de la Ley No. 7755 se establece que las partidas específicas con cargo al
presupuesto nacional, se trasladarán a beneficiarios como las municipalidades y las entidades
privadas idóneas (escogidas por las comunidades y calificadas por la Contraloría General de la
República), siempre y cuando sus propuestas se canalicen por medio de las municipalidades
donde se ejecutará la obra o se brindará el servicio. Asimismo, se designaba a los concejos de
distritos con la participación de las comunidades, la definición y priorización de los proyectos y
obras a ser financiados.
La Ley establece la creación de una comisión mixta de gobierno–municipalidades para definir
anualmente la distribución del porcentaje de esos recursos por cantones, según criterios de
población (25%), extensión territorial (25% ) y pobreza (50%). Para cumplir con lo anterior, el
Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación y Política Económica14 deben publicar en
el mes de enero como cifra indicativa el porcentaje de los presupuestos públicos que se
destinarán a partidas específicas. A la fecha ninguna de las dos disposiciones se ha cumplido.
Finalmente, la ley establecía una sanción a las municipalidades que no hubieran sido
eficientes en el cobro de sus tributos y precios, con una rebaja entre un 10% y 20% de lo que les
corresponde por concepto de partidas específicas.
En la práctica el traslado de recursos ha sido parcial y con retraso lo que influye a su vez en la
ejecución de los proyectos. El Ministerio de Hacienda giró los recursos correspondientes hasta el
año 1999 a partir de entonces los ha ido reduciendo significativamente aduciendo dificultades de
liquidez (ver Cuadro 1-6). Esta disposición del Ministerio se encuentra respaldada en un pronunciamiento de la Sala Constitucional, que señala el principio de Caja Única, el cual autoriza al
gobierno a girar siempre y cuando disponga de los ingresos para ello.
Cuadro 1-6. Montos Girados a las Municipalidades por Partidas Específicas
Montos girados
a las
municipalidades
Monto
1999
3,900,692,577.70
2000
3,880,284,196.00
2001
1,996,675,085.75
2002
600,447,527.05
-1%
-49%
-70%
Crecimento
Fuente: Ministerio Hacienda, octubre 2003.
Ley N0. 8114. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (2001)
En esta ley se establece un impuesto único a los combustibles. De lo recaudado se destina un
25% para la Comisión Nacional de Vialidad (CONAVI) quien a su vez asigna un 30% a los
municipios. Los recursos se distribuyen tomando en cuenta la extensión de caminos vecinales
que posea el cantón (a lo que se le dará una ponderación de un 60%) y el índice de desarrollo
social según datos de MIDEPLAN. En marzo del 2002, mediante Decreto Ejecutivo No. 30263
14
Estas dos entidades gubernamentales publicaron el Decreto Ejecutivo No 27810 H-MP-Plan mediante el cual
regulan o aclaran lo que fue establecido en la Ley.
1-14
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
se crean las Juntas Viales Cantonales, conformadas por ocho personas en cada cantón, presididas
por el alcalde y cuyos objetivos eran proponer a la municipalidad el destino de los recursos
trasladados para la conservación y el desarrollo vial cantonal.
De los recursos presupuestados para el 2002 (¢6,806.1 millones de colones) sólo se giró el
54%. De acuerdo a la CGR, del monto recibido, las municipalidades al 31 de diciembre tan sólo
ejecutaron ¢472. 7 millones. Entre las razones de esta baja ejecución la CGR señala: a) la demora
en la publicación del reglamento de la Ley que se dio hasta el 9 de abril de 2002; b) las
deficiencias en el proceso de planificación y presupuesto municipal, y c) el incumplimiento de
requisitos fundamentales como el nombramiento de las juntas viales cantonales.15 Para el año
2003, se tenían presupuestados ¢6.068.8 millones, de los cuales se ha girado al 26 de noviembre
el 70%16.
Los recursos provenientes del situado constitucional dependerán de la puesta en marcha de la
reforma al Artículo 170, proceso complejo y de largo alcance en el que deberán participar el
poder ejecutivo, el congreso y las municipalidades, así como organizaciones de la sociedad civil,
partidos políticos, grupos de presión, entre otros y cuyos avances se darán por la capacidad de
encontrar áreas de consenso y de generar voluntad política.
Resumen de la Descentralización Fiscal
En síntesis, el período en estudio se caracterizó por la aprobación de un cuerpo normativo que
buscaba darle mayor autonomía financiera al régimen como base para el fortalecimiento
institucional y de prestación de servicios. Los esfuerzos de asignación de recursos promovidos
por las diferentes administraciones crearon una expectativa que en la práctica se han visto
reducidos a entregas parciales por dificultades de liquidez del Ministerio de Hacienda,
provocando una incidencia negativa en los procesos no sólo de planificación-presupuesto sino
que también en aquellos mecanismos de participación ciudadana que se estaban promoviendo
conjuntamente con estas transferencias.
Finalmente, los incrementos de recursos provenientes de la recaudación del ISBI, como se
verá en el próximo capítulo, están sujetos al fortalecimiento de la gestión administrativa a lo
interno de las municipalidades y en casos específicos a las características del territorio en los
cantones.
Cuadro 1-7. Resumen de la Descentralización Fiscal
Reformas Fuente
Ventajas
Ley No. 7509
Fuente de ingreso
Impuesto Sobre
con alto potencial
Bienes Inmuebles de crecimiento
15
16
Dificultades
Problemas de catastro municipal.
Sistemas de gestión de cobro ineficientes que provocan lo siguiente:
a) Cantidad de contribuyentes no
presentan declaración de bienes,
b) se realiza un número limitado de
avalúos, c) los valores de los
Tendencias
Proyecto BID de
catastros nacionales y
municipales para los
próximos seis años.
Fortalecimiento de los
sistemas actuales de
catastro y gestión de
Contraloría General de la República. Memoria Anual 2002. CD. Págs. 148 y 149.
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Dirección de Gestión Municipal. Carta No. 1027-36 del 4/12/2003
1-15
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Reformas Fuente
Ventajas
Dificultades
Tendencias
cobro.
inmuebles no se actualizan, d) hay
problemas asociados con el cobro
del impuesto por la alta morosidad,
e) la desactualización de los
derechos de propiedad ha propiciado
que el cobro del impuesto recaiga en
un 15% de los propietarios o menos,
f) los sistemas informáticos y de
facturación presentan debilidades e
inconsistencias que originan riesgos
importantes y no aseguran la confiabilidad ni la integridad y exactitud de
los datos y registro relacionados con
1
el ISBI.
Ley No. 7755
Control de las
Partidas Específicas con cargo al
Presupuesto
Nacional. 1998
Procesos de captación del tributo
varían significativamente entre
municipios.
Mientras se contó con los recursos
Busca disminuir la
intervención política provenientes del Ministerio de
Hacienda, los consejos de distrito
y clientelista en la
asignación de estos identificaron las necesidades
distritales y las priorizaron.
recursos.
Propicia la participación en la
detección de
necesidades en
forma conjunta de
la sociedad civil y
los concejos
distritales.
Ley No. 8114 de
Simplificación y
Eficiencia
Tributaria
Art. 170
Constitución
Política
1
Propicia la
participación de la
sociedad civil en
decisiones de
construcción y
mantenimiento de
la infraestructura
vial cantonal.
Se establece un
situado a nivel de la
Constitución
Política.
Ante la falta de asignación de
recursos los concejos de distrito se
han limitado a inventariar las
necesidades locales, sin el recurso
necesario para solucionarlas.
La ley generó una serie de
expectativas que en la medida que
no se cumplan, pierden credibilidad
los mecanismos de participación
municipal.
No se cumple con el porcentaje de
recursos asignados a las
municipalidades conforme a la ley.
La Juntas Cantonales de Vialidad
ante la falta de recursos están en el
riesgo de perder legitimidad.
Sujeto a aprobación de Ley de
Transferencia de Competencias y
Fortalecimiento de los Gobiernos
Locales.
Contraloría General de la República. Memoria Anual 2002. Versión en CD, Pág. 152.
1-16
Al privar el criterio de
Caja Única del Estado
la tendencia es que los
recursos se girarán en
forma parcial.
El criterio de oportunidad juega también un
papel importante, ya
que dependiendo del
momento en que se
reciben los recursos a
nivel municipal, éstos
podrán ser ejecutados
total o parcialmente.
Al privar el concepto de
Caja Única se corre el
riesgo de que los
recursos se sigan
girando en forma
parcial.
Largo proceso de
propuestas y
contrapropuestas para
reformar el Artículo 170
y/o el Transitorio.
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
II. Evolución del Desarrollo municipal y la Democracia local
en Costa Rica desde 1995 al 2003
Desarrollo municipal
En los últimos años se vienen dando pasos para fortalecer el régimen municipal, entre los que
se destacan nuevas disposiciones legales para elevar la recaudación propia que señalamos en el
capítulo anterior.
El punto más débil dentro del tema de fortalecimiento es el de la gestión administrativa. Se ha
registrado un pequeño número de experiencias donde la incorporación de alcaldes con una visión
más orientada al cambio, ha impulsado modificaciones en la cultura organizacional, modernizado la estructura y hecho mejoras sustanciales en la prestación de servicios. Sin embargo, estos
casos siguen siendo excepciones en el gran panorama de los gobiernos locales, donde los
avances en esta materia son poco perceptibles. Lo cierto es, que en la actualidad nos encontramos con un panorama municipal heterogéneo en cuanto a capacidad financiera y de ejecución.
Se destacan en este capítulo dos experiencias exitosas que han contribuido al robustecimiento
del municipio y su comunidad, sin embargo, los avances en esta materia distan de la generalidad.
No hay un inventario de los esfuerzos llevados a cabo en materia de reorganización y modernización de las estructuras, sino que éstas han sido intervenciones individuales y aisladas. Los
informes de instituciones relacionadas al sector retratan un gobierno local cuyas debilidades
estructurales no le permiten prestar servicios de calidad y garantizar el bienestar social de la
comunidad producto de un círculo vicioso de recursos financieros y humanos inadecuados
cualitativa y cuantitativamente.
Dentro del ámbito del fortalecimiento financiero, llama la atención una reducción en términos
relativos de los ingresos corrientes durante el período en estudio a favor de los ingresos de
capital, producto principalmente de la acumulación de recursos de vigencias anteriores. Las
transferencias han servido como factor compensatorio en aquellos municipios deficitarios, con
índices de desarrollo bajo y poca capacidad recaudatoria, sin embargo a nivel consolidado han
mostrado cierta estabilidad.
Los ingresos propios, producto del esfuerzo de recaudación de las municipalidades, casi se
cuadriplican en términos nominales para el período en estudio, sin embargo, algunos de sus
rubros más importantes han acusado en los últimos años una reducción en las tasas de crecimiento. Se mantiene como primera fuente de ingresos municipales el impuesto a las actividades
económicas, mejor conocido como patente.
Por primera vez se hace una emisión de bonos municipales. El lanzamiento de esta emisión ha
probado hasta el momento ser exitosa y aunque todavía es muy temprano para ver los resultados,
puede ser un acicate para que otros municipios utilicen este instrumento financiero en el futuro.
Fortalecimiento financiero
Como puede apreciarse en el Cuadro 1-8, los ingresos municipales han representado en los
últimos cuatro años un promedio del 5% del presupuesto ejecutado por el Gobierno de la
1-17
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
República. Asimismo, se muestra que los ingresos tributarios municipales significaron un 3% de
lo recaudado por el mismo concepto a nivel nacional.
Cuadro 1-8. Ingresos Tributarios - Relación Gobiernos Locales/Gobiernos de la República,
1995-2002 (en porcentajes)
Total Ingresos GL/GR
1995
4
Impuestos sobre BI
1996
5
3
1997
5
4
1998
4
3
3
1999
5
3
2000
3
3
2001
5
3
2002
6
3
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995-2002.
Por un lado esta situación evidencia que los recursos municipales son insuficientes para proveer los servicios públicos que los ciudadanos demandan y promover el desarrollo local, por el
otro, la brecha y desequilibrio existente entre las estructuras recaudatorias y tributarias de los dos
niveles. En este sentido, se concuerda con Espitia17 en que en la asignación de fuentes tributarias,
el nivel nacional se reserva para si los impuestos de mayor potencial recaudatorio como el de la
renta, ventas, aduanas, entre otros, y no promueve modalidades de coparticipación tributaria.
Desde el punto de vista de la estructura de los ingresos locales, para el período 1995-2002, del
total de ingresos, un 71% en promedio correspondió a ingresos corrientes y el 29% correspondió
a ingresos de capital (Cuadro 1-9), sin embargo, se observa al final del período una disminución
en el peso relativo de los primeros a favor de los recursos de capital.
Cuadro 1-9. Estructura de Ingresos Municipales
Clasificación
económica de ingreso
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Prom.
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Ingresos Corrientes
76
77
70
73
69
70
69
66
71
Ingresos de Capital
24
23
30
27
31
30
31
34
29
Totales Generales
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales.
Como se aprecia en el Cuadro 1-9, en 1995 los recursos corrientes representaban el 76% de
los ingresos totales mientras que para el año pasado significaron el 66%. Este cambio en el peso
relativo se debió a la reducción de la tasa impositiva del ISBI en 1998, a un aumento de las
transferencias de capital en 1999, así como el incremento constante de los recursos de vigencias
anteriores que se registran como ingresos de capital y que reflejan un problema de subejecución
de presupuestos.
Gestión de recursos propios
Los recursos propios o aquellos que se originan en el esfuerzo de recaudación de las municipalidades (ingresos corrientes menos transferencias corrientes) se cuadriplicaron en términos
nominales al pasar de 11.173,8 millones de colones a 45.188,8 millones de colones en un período
de siete años. El rubro más importante proviene del cobro del impuesto sobre patentes, seguido
por la venta de servicios y el impuesto a la propiedad (Cuadro 1-10).
17
Espitia A. Gonzalo. Estudio comparado sobre la descentralización fiscal en Centroamérica. 2003. s.e. s.p.
1-18
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-10. Gobiernos Locales - Ingresos ordinarios según clasificación económica, 1995-2001
(en porcentajes)
Clasificación económica de
ingreso/Año
Ingresos Tributarios
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Prom.
40
45
41
41
36
38
38
35
39
Licencias profesionales y comerciales
17
17
15
18
17
18
17
16
17
Impuestos a la propiedad
13
21
19
13
10
11
11
10
14
Otros impuestos
10
8
7
9
9
9
10
9
9
Ingresos no tributarios
32
27
25
29
30
29
29
28
29
Venta de servicios
17
14
13
16
17
18
17
16
16
Otros no tributarios
15
13
13
13
12
11
12
12
13
Total ingresos Tributarios y no tributarios
72
73
66
70
66
66
66
63
68
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales.
Para el período en estudio los recursos recurrentes significaron un 68% de los ingresos municipales. En los ocho años, se reproduce el comportamiento de los ingresos corrientes señalado en
párrafos anteriores.
En 1998 el nuevo Código le da a las municipalidades la potestad de fijar sus propias tasas por
servicios municipales sin depender de la regulación que había por parte de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos18. Sin embargo, se mantiene la obligación de enviar las
tasas a la Contraloría General de la República, para su aprobación final, por disposición de la
Sala Constitucional.
Si bien hay una mayor apertura en lo que es la fijación de las tasas, este beneficio no se
extiende a otros tributos, como por ejemplo, los impuestos sobre las actividades económicas –
patentes- rubro proporcionalmente más importante desde el punto de vista de ingresos. La
creación, modificación y derogación de tributos sigue estando bajo la potestad de la Asamblea
Legislativa. Actualmente, se discute como parte del foro de Desarrollo Local y Participación
Ciudadana en el Congreso de la República una propuesta para elaborar una ley marco que
permita a las municipalidades tener cierto margen de maniobra sobre su política tributaria y
liberar a la Asamblea Legislativa de este trabajo, mayormente burocrático.
Transferencias
Con relación a las transferencias del gobierno central hacia el sector municipal, éstas
muestran una cierta estabilidad en términos relativos. A partir de 1995 el flujo de recursos por
este concepto representó el 8% de los ingresos totales hasta 1999, año en que se da un
incremento en las transferencias de capital. Para el período 1999-2002 las transferencias totales
se han mantenido en promedio en un 12% de los ingresos municipales, situación apreciable
Cuadro 1-11.
18
Ley 7593, donde se autorizaba a regular entre otros servicios públicos, el suministro de acueductos, alcantarillado
incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales, así
como la prestación del servicio de recolección de desechos sólidos e industriales (Decreto ejecutivo No 25903
reglamento de la Ley de la Autoridad Reguladora de los servicios públicos, Art. 5 incisos c) y i).
1-19
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-11. Gobiernos Locales - Transferencias corrientes y de capital, 1997-2001 (como % de
los ingresos totales municipales)
1995
Transferencias Corrientes
1996
1997
1998
4
4
4
4
Transferencias de Capital
4
4
5
3
Total Transferencias
8
8
8
7
1999
3
2000
2001
2002
3
3
3
9
8
9
10
12
12
12
13
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002.
La distribución de transferencias entre las municipalidades dista de ser homogénea. Para el
año 2001, éstas representaron cerca de las tres cuartas partes del ingreso de la Municipalidad de
Matina, seguidos de Talamanca y Guatuso, todas ellas ubicadas en la Zona Atlántica. Por el
contrario, las municipalidades de Cervantes y Hojancha, también rurales, y Escazú y Montes de
Oca, urbanas, las transferencias significaron menos del 1.5% de su presupuesto (Cuadro 1-12).
Dado que esta fuente de ingresos tiene un destino específico, el grado de autonomía relativa de la
municipalidad será mayor en cuanto menor sean sus recursos de capital y entre estos las
transferencias.
Cuadro 1-12. Transferencias por cantón, 2001 (% de los ingresos totales)
Más del 50% de sus IT
Menos del 4% de sus IT
Matina
74
Cervantes
1
Talamanca
Guatuso
Dota
Sarapiqui
Los Chiles
León Cortes
Guacimo
67
63
62
59
56
54
52
Hojancha
Escazu
Montes de Oca
Currid Abat
Perez Zeledón
Santa Barbara
San Jose
1
1
1
3
3
3
3
Tarrazu
51
Heredia
Santo Domingo
3
3
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anual 2001.
En términos generales hay un traslado de recursos hacia aquellos cantones más deprimidos
económicamente y cuya capacidad recaudatoria es débil. Otro criterio ha sido el traslado a las
municipalidades de un porcentaje del gravamen sobre una actividad característica de uno o
varios cantones, tal es caso del impuesto al banano y al cemento, el cual es recaudado por el
Ministerio de Hacienda que luego traslada la fracción correspondiente a las municipalidades
beneficiadas.
Bonos municipales
Finalmente, en materia de nuevos mecanismos de captación de recursos, en el año 2002 se
lleva a cabo por primera vez una emisión de bonos municipales. La municipalidad de San José
realizó una emisión por un monto de $5.361.326,71 (¢2.224,2 millones de colones) bajo
“underwritting “ con el consorcio formado entre el Instituto Nacional de Seguros y el Banco
Crédito Agrícola de Cartago, quienes se hicieron cargo de la emisión, colocación de los bonos y
1-20
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
del fideicomiso para garantizar la emisión. Sin embargo, la utilización de instrumentos financieros como los bonos supera la capacidad de la mayoría de los municipios.
Egresos municipales
Desde el punto de vista de los egresos (Cuadro 1-13) un 75% en promedio se destinó a cubrir
los gastos corrientes de los municipios. Los gastos destinados a inversión (gastos de capital)
representaron un 25%, evidenciando que el régimen en términos generales, no ha logrado
mejorar sustancialmente su capacidad de inversión.
Cuadro 1-13. Gobiernos Locales gastos efectivos, 1995-2002 (en porcentajes)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
100
100
100
100
100
100
100
100
Gastos Corrientes
79
77
70
76
76
74
75
74
Gastos Capital
21
23
30
24
24
26
25
26
Egresos
Fuente: Contraloría General de la República. Memorias Anuales 1995-2002.
Peso del municipio capitalino en los ingresos locales
La participación del municipio capitalino dentro de los ingresos totales del régimen es significativa, aunque de menor peso en términos comparativos con otras capitales de la región. Sus
ingresos representaron para el año 1999 una cuarta parte del total de los ingresos municipales y
su participación se ha ido reduciendo conforme ha ido aumentando la de otros municipios y para
el año 2002 representaba el 21% del total (Cuadro 1-14).
Cuadro 1-14. Ingresos gobiernos locales: Municipalidad de San José y totales, 1999-2002
(en porcentajes)
1999
Clasificación
económica de
ingresos
2000
Costa
Rica
Part. C.
Capital
26
San
Jose
Distrib.
Ing.
100
2001
Costa
Rica
Part. C.
Capital
22
San
Jose
Distrib.
Ing.
100
2002
Costa
Rica
Part. C.
Capital
22
San
Jose
Distrib.
Ing.
100
Costa
Rica
Part. C.
Capital
21
Totales Generales
San
Jose
Distrib.
Ing.
100
Ingresos Corrientes
76
28
79
25
81
25
73
23
Ingresos de Capital
24
20
21
16
19
14
27
16
Fuente: Contraloría General de la República, Memorias Anuales 1999, 2000, 2001, 2002.
El principal ingreso del municipio de San José proviene del cobro de patentes, el cual para los
últimos cuatro años representó el 33% en promedio de sus ingresos y el 43% de lo recaudado por
el régimen municipal por este concepto. Los dineros por venta de servicios, significan el segundo
rubro de ingresos del municipio y el 27% de los ingresos consolidados del régimen local. Por
otro lado, el impuesto a la propiedad, significó el 8% de sus ingresos y el 17% de lo recaudado
por todos los municipios. Se espera que este rubro se incremente, tanto en términos absolutos
como relativos en los próximos años, producto de una serie de políticas que se están
estableciendo para mejorar la administración y cobro del tributo.
1-21
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Gestión administrativa financiera
En materia de gestión administrativa-financiera, se han dado pasos para fortalecer el régimen.
Se han creado unidades de planificación, de cobro, se han elaborado reglamentos, se han
rediseñado los procesos, entre otros esfuerzos, sin embargo los logros no han sido generalizados.
Los apoyos técnicos y financieros de la cooperación internacional, se orientan casi en su
totalidad hacia esta área, ya sea a través de proyectos en forma directa o indirectamente y han
tenido impacto en municipalidades en forma individualizada.
En la Memoria Anual del 2002, la CGR hace un análisis del sector municipal en donde señala
que, si bien es cierto que se han dado cambios en los ámbitos financiero-legales y políticos, en el
área administrativa y de gestión los avances son imperceptibles. La Memoria repite lo dicho en
las ediciones anteriores y reitera los resultados del estudio Análisis y Opinión sobre la Gestión de
los Gobiernos Locales, donde se analiza el régimen municipal para el año 2001. De este informe
se derivaron las siguientes conclusiones sobre el régimen:
•
La planificación municipal no está orientada hacia los resultados, debido a la ausencia de
planes de desarrollo (de largo plazo).
•
La formulación e implementación de los planes anuales operativos no se ajustan a los
requerimientos legales y técnicos establecidos.
•
Débil o nula rendición de cuentas tanto a los jerarcas de la municipalidad como a la
comunidad que representan.
•
Deficiente formulación del presupuesto, por realizarse para cumplir con un requisito y como
un simple formalismo.
•
Deficiencias en la ejecución presupuestaria que limitan el cumplimiento del ordenamiento
jurídico y la satisfacción de las necesidades del cantón. Se presenta superávit en más del 70%
de las municipalidades lo que refleja problemas de ejecución del presupuesto, pese a las
necesidades crecientes de las comunidades
•
Débil evaluación del plan – presupuesto, como consecuencia de la ausencia de indicadores de
gestión realizados con el logro de los objetivos y metas.
•
Gestión de cobro deficiente.
•
Falta de actualización de las tasas, tarifas y precios por los servicios.
•
Difícil situación financiera. Se presentan situaciones deficitarias en algunas corporaciones lo
que evidencia el empleo de recursos con finalidades específicas para atender gastos
corrientes.
•
Sistema de información deficiente poco confiable y oportuno, no apto para apoyar la toma de
decisiones de las autoridades municipales y como herramienta de control.
•
Bajo interés por el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.
•
Ineficiente prestación de los servicios.
•
Escaso equipo y recurso humano adecuado19.
19
Contraloría General de la República. Análisis y opinión sobre la gestión de los Gobiernos Locales
1-22
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
El análisis de la CGR del sector municipal, por su carácter global y comprensivo, no permite
identificar experiencias exitosas en los últimos años. Por otro lado, en el estudio sobre la gestión
de los gobiernos locales durante 1991, se elaboraron una serie de indicadores con el fin de
obtener un índice que permitiera generar por primera vez un “ranking” o una lista de
posicionamiento de las municipalidades de acuerdo a su capacidad de gestión. Si agrupamos los
resultados utilizando como referencia la clasificación utilizada por la GTZ20, podemos observar
que de las municipalidades que ocuparon los primeros diez lugares (mejor gestión), con
excepción de uno, coinciden con la Categoría No. 1. Esta categoría incluye cantones de
extensión territorial baja, un mayor porcentaje de población urbana, pertenecer al núcleo central,
con una fuerte inversión de instituciones autónomas y mayores porcentajes de ingresos
tributarios. Por el contrario, los municipios con más baja calificación, pertenecían a las
Categorías 4 a 6, caracterizadas por ser cantones más distantes, con mayores extensiones
territoriales, un porcentaje mayor de población rural y menos porcentaje de ingresos tributarios.
Finalmente, en el área de control interno, la CGR fue enérgica en señalar la falta de sistemas
de control confiables que permitan un adecuado sistema de rendición de cuentas. La ausencia de
reglamentos y manuales que ayuden en la ejecución de operaciones, la falta de prácticas de
evaluación periódicas de los resultados del plan operativo anual y el presupuesto, sumado a que
la mayoría de las municipalidades carece de sistemas de información integrados que apoyen los
procesos de decisión, repercute en la falta de condiciones para una efectiva rendición de cuentas.
En esta materia, la tendencia por parte del órgano contralor es la de fortalecer el control
interno de las municipalidades trasladando algunas de las funciones de control administrativas
que realiza esta institución. En este sentido la CGR remitió un proyecto de ley al Congreso de la
República en el 2001, con el objetivo de trasladar las funciones de supervisión administrativa de
las municipalidades a las auditorias internas, con el afán de fortalecer la autonomía municipal.
Esta medida se refuerza con la reciente Ley 8292 de Control Interno, (julio 2002) que define el
rol del órgano contralor como un ente emisor de directrices de acatamiento obligatorio y
fortalece el papel de las auditorias internas de la administración municipal.
Las falencias señaladas en los diferentes informes de la CGR durante los últimos años en
materia de gestión administrativo financiera adquieren una mayor relevancia en el contexto de la
actual discusión a nivel nacional sobre la capacidad real del régimen de asumir una mayor
asignación de recursos y transferencia de competencias, reforzando la posición de la necesidad
de un mayor fortalecimiento institucional que acompañe el proceso de descentralización.
Prestación de nuevos servicios municipales
En el Cuadro 1-15, se reseñan los principales servicios que tradicionalmente han prestado las
municipalidades costarricenses. No todas las corporaciones brindan la totalidad de los servicios
(ver Cuadro 1-16). Para el período en estudio son pocos los servicios nuevos que se desarrollan.
20
FLACSO. Informe de Consultoría para GTZ. Elaboración de un marco de referencia para programas y proyectos
de fortalecimiento de los municipios de Costa Rica. Junio, 2002. En este estudio se clasifican los cantones en seis
grupos tomando en cuenta una serie de variables socioeconómicas.
1-23
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-15. Costa Rica: prestación de servicios públicos de 1995 al 2003
Servicios
1995
Ley
2003
Real
Ley
Real
Servicio de agua
Deshechos sólidos
Caminos Vecinales
Si
Si
Si
M/G
M
M
Si
Si
Si
M/G
M
M
Mercados públicos
Cementerios
Permiso de Construcción
Alumbrado público
Oficina de la mujer
Policía Municipal
Si
Si
Si
No
M
M
M
G
Si
Si
Si
Si
Si
Si
M
M
M
G/M
M/G
M/P
Si
M
Certificado de uso de suelo
Fuente: Actualización propia, con base en cuadro de FEMICA basado en Córdova 1996.
M: significa Municipal G: Gobierno M/G servicios prestado por el gobierno y por las
municipalidades. P: Parcialmente.
Cuadro 1-16. Datos sobre la prestación de servicios sobre el total
de municipios y encuesta realizada a 18 de ellos, Año 2001
Municipalidades en donde los servicios prestados son deficitarios
(principalmente el de aseos de vías y sitios públicos, recolección de
basura y administración de cementerios)
Municipalidades que destinan el 40% de sus erogaciones a los
servicios directos a la comunidad
Encuesta: Municipalidades con más de cuatro años de no ajustar tasas
Encuesta: Vecinos que desconocen la labor que llevan a cabo las
municipalidades seleccionadas
53
27
60% entrev.
83% entrev.
Fuente: Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales. Contraloría General de la República, Área de
Servicios Municipales, diciembre 2002 .
El suministro de agua, es compartido entre las municipalidades y el gobierno central. Hay 31
municipalidades que mantienen la administración de los acueductos, el número de estos servicios
en manos municipales es menor en relación con 1995 (33) ya que algunos municipios trasladaron
sus acueductos a la institución nacional para que se hiciera cargo del servicio.
De gran impacto social son los servicios derivados de la creación de la Oficina Municipal de
la Mujer. El Instituto de la Mujer INAMU, establece el programa denominado Oficinas
Municipales de la Mujer21, como mecanismo estratégico para promover el fortalecimiento y el
avance de las mujeres a nivel local. Esta es una iniciativa compartida entre las municipalidades y
21
Las Oficinas de la Mujer tienen como objetivos: a. Contribuir a la incorporación de los intereses y necesidades de
las mujeres en las políticas y planes municipales y en el desarrollo local, b. Promover y alentar el liderazgo y
ejercicio de la ciudadanía de las mujeres, por medio de la capacitación técnica, política y organizativa, c. Informar y
educar sobre legislación, derechos y servicios gubernamentales y no gubernamentales que favorecen los derechos de
las mujeres, e. Verificar y vigilar el cumplimiento de las políticas públicas y planes nacionales, locales y sectoriales,
para la igualdad y la equidad de género a nivel local, f. Contribuir junto con otras instancias de la municipalidad, al
impulso de políticas, planes, acciones para la igualdad y la equidad de género, g. Brindarle a las mujeres un servicio
de información y referencia a los diferentes servicios que brindan tanto instituciones públicas como privadas, y h.
Impulsar, diseñar e implementar estrategias orientadas a la atención y prevención de la violencia intrafamiliar.
1-24
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
el gobierno central. A octubre del 2003, 37 municipalidades de las 81 contaban con Oficinas
Municipales de la Mujer.
El servicio de policía municipal sólo lo brindan doce municipalidades22. Pese a la aceptación
que tiene entre la ciudadanía, su difusión a otros cantones se dificulta por no estar respaldado por
una tasa que permita su sostenibilidad 23.
La emisión de la autorización sobre el uso del suelo la daba hasta 1998 el Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo, (INVU), año en que el Poder Ejecutivo mediante un decreto la
traslada al gobierno local sin ningún tipo de recursos para su ejecución. La autorización es un
requisito para la obtención de permisos de construcción y de la patente municipal para
actividades comerciales.
En forma excepcional algunas municipalidades brindan otros servicios a las comunidades. El
Cantón de Belén está experimentando un alto nivel de crecimiento industrial, por lo que la municipalidad ha creado una “canasta de empleos” que liga la demanda con la oferta de empleados
capacitados. Las industrias notifican al municipio de sus necesidades de mano de obra, el
municipio notifica a la comunidad y los miembros de la comunidad presentan sus currículos al
gobierno local. En algunos casos, las industrias han solicitado trabajadores con destrezas y
conocimientos específicos. A fin de que las industrias tengan acceso a empleados capacitados,
las municipalidades entraron en un acuerdo con el Instituto Nacional de Aprendizaje, organismo
público, para capacitar a los trabajadores. De esta forma, el municipio ofrece un servicio que
apoya el desarrollo económico local. Otro ejemplo es el de la Municipalidad de San José que
tiene nuevos proyectos de bienestar social, como por ejemplo, refugios para indigentes. El
desarrollo de nuevos servicios está vinculado a la capacidad financiera y de gestión de cada
institución.
En el 61% de las municipalidades los servicios son deficitarios debido a sistemas de cobro
deficientes, la ausencia de sistemas de costos y tasas desactualizadas. Asimismo, la base de
cálculo (por ejemplo, metros lineales frente a calle pública) debe ser revisada.
Finalmente, consideraciones de índole político-electoral obstaculizan el ajuste de las tarifas.
Lo anterior, implica, que los servicios deben ser subvencionados con recursos provenientes de
otras fuentes, restándole posibilidades a la municipalidad para llevar a cabo inversiones en
infraestructura o en nuevos servicios necesarios para las comunidades.
La tónica durante el período ha sido la denuncia en los medios de comunicación y a nivel
institucional (DH, CGR) por la insuficiente cobertura de los servicios y la baja calidad de los
mismos. De acuerdo con la Defensoría de los Habitantes de las 317 denuncias presentadas contra
22
(San José, Moravia y Montes de Oca, Alajuela, Grecia, Cartago, Santo Domingo, Belén, San Pablo, Tilarán ,
Limón y Pococí.)
23
Con nuevo Código, la Municipalidad de San José, inicia el cobro por este servicio, provocando que un ciudadano
presentara un recurso ante la Sala Constitucional, el cual es admitido y la Sala Constitucional elimina el cobro por
este servicio.
1-25
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
las municipalidades en el 2001, el 60% fueron contra el derecho a la eficiencia en la prestación
de servicios24.
La Carrera Administrativa Municipal y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal y
Formación Municipal
En materia de recurso humano y capacitación, aunque existe una institucionalidad y un
andamiaje normativo alrededor del tema, los logros para el período en estudio son pocos. Uno de
los principales obstáculos señalados en forma reiterativa del régimen municipal ha sido la falta
de habilidades y capacidades de sus funcionarios25. En el período en estudio se concretan dos
iniciativas que buscan abordar el problema de forma integral.
La Carrera Administrativa
El Código Municipal de 1998, estableció la carrera administrativa municipal con el objeto de
profesionalizar al servidor público municipal; facilitar la creación de condiciones para la
movilidad vertical dentro del régimen y garantizar la estabilidad laboral. El Código Municipal de
1970 ya garantizaba la inmovilidad a los servidores municipales: “Sólo podrán ser despedidos de
sus cargos conforme al párrafo primero del Artículo 154 de este Código o por reducción forzosa
de servicios.” (Art. 149, Inciso a) Un segundo elemento que contribuyó a la estabilidad fue la
Ley No. 5573 de 1974 que facultó a las municipalidades a celebrar convenciones colectivas.26 En
1999 había 43 municipalidades que tenían convención colectiva.27 En julio del 2000 la Sala
Constitucional las declara inconstitucional.
La primera tarea consistió en elaborar un Manual Descriptivo de Puestos General que
permitiera homogenizar los cargos, definir funciones y requisitos, crear categorías que fueran
comparables entre las municipalidades, establecer mecanismos para la selección, generar un
instrumental para la evaluación de los servidores y diseñar una guía general para llevar a cabo la
inducción. Se designó a la Unión Nacional de Gobiernos Locales como la responsable de
elaborarlo y mantenerlo actualizado.
Para darle seguimiento a este nuevo proceso y facilitar su aplicación y adaptación a las
condiciones de las municipalidades, se estableció en la UNGL el Consejo Técnico Consultivo y
la Secretaría Técnica de Carrera Administrativa Municipal con la participación de las jefaturas
de recursos humanos de las corporaciones.
En marzo del 2000 la UNGL hizo entrega oficial de los instrumentos elaborados en materia de
recursos humanos a los representantes de las municipalidades. En la actualidad hay un 25% de
24
Defensoría de los Habitantes. Junio 2002.
Diagnóstico. Plan Nacional de Desarrollo, 2002 - 2006
26
Las convenciones colectivas son acuerdos establecidos por los sindicatos para garantizar el cumplimiento de los
derechos laborales y sirven como intermediarios con los empleadores del sector privado. Una de las fortalezas de las
convenciones colectivas es que previenen que los funcionarios municipales sean retirados de sus puestos sin antes
darse un proceso de evaluación. Dentro de las convenciones colectivas existe una unidad de relaciones laborales que
supervisa este proceso de evaluación, el cual tiene como propósito reducir el número de funcionarios municipales
removidos de cargos por razones políticas.
27
La Nación, domingo 19 de setiembre de 1999,.Pág. 8.
25
1-26
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
las municipalidades28 que han dado pasos para poner en práctica de forma voluntaria algunos de
estos instrumentos. Su aplicación no se ha generalizado, entre otras razones, por el alto costo de
realizar los estudios para adecuar las funciones, requisitos y niveles salariales que conlleva el
adoptar la carrera administrativa.
Después de tres años de la primera versión, la UNGL ha iniciado la actualización del Manual
Descriptivo y la escala salarial con el fin de publicarlo en el diario oficial La Gaceta para que su
aplicación sea de acatamiento obligatorio.
El Sistema Nacional de Capacitación y Formación Municipal (SINECAM)
El IFAM ha sido tradicionalmente el encargado de la capacitación en el régimen municipal. El
modelo y método de capacitación no sufrió grandes variaciones hasta finales de los noventa. La
institución ha producido casi todos los documentos utilizados en la capacitación, los cuales se
actualizan cada vez que cambia la legislación o cuando se capacita masivamente a las nuevas
autoridades electas.
En 1996 se conformó el Comité Interinstitucional de
Capacitación Municipal29 para llevar a cabo el Programa
de Capacitación en Finanzas Municipales30. El éxito de la
coordinación y la coyuntura de encontrarse en discusión
la reforma al Código Municipal en el congreso, lleva al
Comité a presentar la propuesta del Sistema Nacional de
Capacitación, convirtiéndose, una vez aprobado en 1998,
en un complemento a la carrera administrativa. El
Sistema se hace operativo por medio del Consejo
Nacional de Capacitación Municipal31.
Figura 1-3. Propósitos del SINECAM
•
•
•
Contribuir a modernizar las instituciones municipales en consonancia
con el cumplimiento de su misión,
Integrar y coordinar los recursos y la
experiencia existente en el campo
de la capacitación municipal,
Contribuir al fortalecimiento de la
democracia costarricense, propiciando la capacitación para una
adecuada y mayor participación
ciudadana, y
Propiciar la congruencia entre la
oferta y la demanda de la capacitación.
En el 2003, con el objeto de capacitar a los alcaldes
•
que por primera vez se elegían popularmente, el IFAM
convoca a varias instituciones públicas y organizaciones
no gubernamentales para organizar conjuntamente el
Fuente: Código Municipal, Art. 142.
temario, compartir costos y la instrucción a las nuevas
autoridades, buscando técnicas novedosas de impartir conocimientos. Los temas fueron
expuestos por funcionarios de las distintas instituciones con el fin de enriquecer la visión de las
nuevas autoridades. Esta actividad contó con la participación de la UNGL, pero se organizó al
margen del SINECAM.
28
Información fue suministrada por el Coordinador de la Secretaría Técnica de la Carrera Administrativa.
Esta Comisión estuvo conformada por: Unión Nacional de Gobiernos Locales, Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, la Contraloría General de la República, la Universidad Estatal a Distancia, el Centro de Investigaciones
en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, el Instituto de Aprendizaje, la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales y Ciudades Unidas Desarrollo.
30
Actividad apoyada por la Unión Europea, la ciudad de Nancy, Francia y la Municipalidad de San José, mediante
un convenio con la Federación de Mundial de Ciudades Unidas (CUD).
31
Integrado por: a) Dos representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, uno de los cuales será el
Presidente, b) Un representante de la Universidad de Costa Rica, c) Un representante de la Universidad Estatal a
Distancia, d)Un representante del Poder Ejecutivo.
29
1-27
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Entre los objetivos de la capacitación se estipulaba la evaluación y el seguimiento continuo de
la capacitación a los alcaldes durante el resto del año en temas relevantes. Sin embargo, una vez
realizada y evaluada esta primera actividad, no se continuó con el programa. Para la capacitación
de los síndicos e integrantes de los concejos de distrito no operó el mismo modelo de
coordinación y el IFAM reasumió la tarea volviendo al viejo modelo.
A la fecha no se han registrado resultados concretos del SINECAM. No se ha llevado a cabo
un diagnóstico de las necesidades de capacitación ni el plan de acción. De acuerdo con la
Directora Ejecutiva de la UNGL, el Consejo se encuentra en proceso de reorganización con el
objetivo de dinamizarlo.
Resumen: Avances y obstáculos en el desarrollo municipal
Cuadro 1-17. Avances y obstáculos en el desarrollo municipal
Materia
Carrera
Administrativa
Municipal
Avances
Limitaciones / obstáculos
Se establece por medio del Código
Municipal la Carrera Administrativa
Municipal.
Se elabora y aprueba el Reglamento de
Carrera Administrativa Municipal.
Se elabora un Manual Descriptivo de
Puestos General definiendo categorías,
perfiles, niveles salariales, requisitos de
cada puesto, sistema de evaluación, entre
otros elementos.
Se elabora en el año 2000 una escala
salarial que se encuentra en proceso de
actualización.
No se ha publicado en el diario oficial el
Manual Descriptivo de Puestos General lo que
obstaculiza su uso generalizado.
No se actualizan el Manual General ni la
Escala Salarial en forma periódica o
anualizada.
La falta de recursos económicos para que las
municipalidades cubran el costo que implica
adoptar la Carrera Administrativa Municipal.
La falta de divulgación entre los funcionarios
municipales del Manual General.
Un número importante de municipalidades
(75%) no han aplicado los instrumentos
técnicos.
La Secretaría Técnica de Carrera
Administrativa forma parte de la estructura
de la UNGL.
Se cuenta con una instancia de coordina- Se carece de un diagnóstico de las
necesidades de capacitación.
ción de la capacitación a nivel nacional.
Sistema
Nacional de
Capacitación y
EL SINECAM es presidido por la
Formación
institución que representa los intereses de
Municipal
las municipalidades a nivel nacional.
La participación de las universidades
públicas garantiza que los planes
aprobados tendrán una calidad técnica
aceptable.
Se realizó un evento de capacitación
conjunta con otras entidades del país
involucradas con el régimen municipal lo
que crea un antecedente para futuros
esfuerzos de coordinación
interinstitucional.
1-28
No hay una propuesta de capacitación para el
régimen municipal. La UNGL no cuenta con
recursos para emprender estas tareas.
No hay claridad de lo que se quiere en el
campo de la capacitación municipal por parte
de las diferentes instituciones.
La coordinación entre las instancias de capacitación es esporádica y no obedece a una
estrategia sostenida en el tiempo y el espacio.
Las municipalidades no cuentan con el
presupuesto para destinar recursos a
capacitar a su personal.
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Materia
Fortalecimiento
financiero y de
gestión
municipal
Avances
Limitaciones / obstáculos
Hay conciencia en la mayoría de las
municipalidades acerca de la necesidad
de mejorar los procesos administrativo
financieros así como la instalación de
sistemas de información integrados.
Paulatinamente se está convirtiendo en
una práctica común en el régimen
municipal el manejo integrado del
presupuesto con el plan operativo anual.
Nuevas experiencias en el régimen
municipal como la emisión de bonos
municipales, que aunque no es posible
generalizarlas pueden ser adoptadas por
las cabeceras de provincia y
municipalidades grandes como un medio
para acceder a nuevas fuentes de
ingresos.
Las municipalidades están recurriendo a
las operaciones en bolsa como un medio
para incrementar sus ingresos, aunque en
plazos muy cortos y en montos de
inversión pequeños todavía.
Servicios
Municipales
Hay una tendencia a establecer oficinas
de atención al ciudadano en las
municipalidades o a establecer
plataformas de servicio integrado como
mecanismos para mejorar la gestión
interna municipal.
Las municipalidades están creado
divisiones, departamentos o unidades
especializados en la atención de los
servicios públicos.
Falta personal entrenado en materia
administrativo financiero en las
municipalidades.
Mecanismos de control poco efectivos en las
áreas de proveeduría, cobros, patentes y
permisos de construcción, áreas con riesgo de
prácticas de corrupción.
Necesidad de mejorar las auditorías internas
otorgándoles mayor independencia, dotarlas
de más recursos de parte del Concejo
Municipal, para que puedan operar
eficientemente.
Las municipalidades no cuentan con sistemas
de información que les permitan llevar a cabo
una administración integral de los tributos.
En buena parte de los gobiernos locales no se
cuenta con oficinas especializadas en la
gestión de cobro.
El sector municipal es tímido en incorporar al
sector privado en la prestación de algunos de
los servicios municipales.
No se ha creado ninguna empresa de capital
Experiencias en recolección de deshechos mixto municipal para la prestación de los
servicios municipales.
sólidos por el sector privado u
organizaciones no gubernamentales.
Los programas de medio ambiente impulsados
por las municipalidades son aislados y no
Hay conciencia en los costarricenses
sostenidos en el tiempo.
acerca de la necesidad de reciclar la
basura y de proteger al medio ambiente.
Las municipalidades no cuentan con buenas
Hay más conciencia de parte de las autori- bases de datos para identificar a los
ciudadanos a quienes se les presta el servicio.
dades municipales para actualizar las
tasas por servicios municipales que antes.
Buena parte de las municipalidades carecen
de un sistema de costos de los servicios que
El ciudadano está dispuesto a pagar por
los servicios municipales, en la medida en les permita ajustar y justificar los cambios ante
el concejo municipal y la CGR.
que se mejore el mismo y se remita el
recibo a su casa.
1-29
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Materia
Avances
Limitaciones / obstáculos
Se está normalizando por parte de las
municipalidades la aprobación de los
reglamentos para el cobro administrativo,
judicial y extrajudicial.
El individualismo cantonal impide el obtener
mayor provecho de llevar a cabo convenios
par la prestación mancomunada de servicios
municipales.
Hay experiencia de convenios operativos
como el COCIM que administra el relleno
sanitario de Río Azul, para doce
municipios del área metropolitana.
Democracia local: Nuevos espacios de participación y concertación
a nivel local
En relación con años anteriores, el período en estudio se ha caracterizado por un renovado
esfuerzo por crear algunos espacios de concertación y participación social. Destacan entre estos
la alianza estratégica entre el sector municipal y las asociaciones de desarrollo, representadas por
la UNGL y CONADECO, que amplían la base de la discusión de lo local. Esta asociación
adquiere relevancia a partir del I Congreso de Descentralización y Poder Local llevado a cabo en
el 2000, donde ambos sectores presentan una propuesta unificada y, a partir de esa fecha, en la
participación en proyectos (capacitación, planificación participativa, por ejemplo) y la representación conjunta ante otras instituciones y la cooperación internacional.
Desde el punto de vista de la estructura municipal, el Código Municipal de 1998 asigna a los
concejos de distritos un rol más activo en la promoción de la participación comunal y define una
serie de instrumentos que permiten incorporar a la sociedad civil en la toma de decisiones
municipales. Se revisa en este capítulo la utilización de dos de estos instrumentos, las comisiones
municipales y los mecanismos de consulta popular.
En el transcurso de la investigación se identificó un reducido grupo de municipalidades cuyos
alcaldes han institucionalizado en los últimos años la presentación pública de informes de
labores y gastos, así como la divulgación de la inversión local y del quehacer municipal en
medios de comunicación y material impreso. Además han establecido políticas de puertas
abiertas y libre información hacia la comunidad. Estas experiencias sin embargo son la
excepción y algunas de ellas no potencian la comunicación en ambos sentidos.
Finalmente se registra el Proyecto del Triángulo de la Solidaridad que si bien no parte de un
esfuerzo descentralizador del poder central, crea un espacio para el trabajo conjunto entre las
instituciones gubernamentales, las municipalidades y la sociedad civil.
Los Concejos de Distrito
Los concejos adquieren un rol protagónico a mediados de la década de los noventa, a raíz de
un proyecto en que se los empodera como un instrumento de participación y promotor del
desarrollo local (ver Figura 1-4). En esos años, los concejos de distrito eran un figura débil,
muchos municipios no los conformaban y su integración quedaba a discreción del concejo
municipal.
1-30
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Figura 1-4. Los Concejos de Distrito como promotores de participación de la sociedad civil:
El caso de Pérez Zeledón
En la administración del Sr. Figueres Olsen (1994-1998), se propuso llevar a cabo un programa en
tres cantones de Costa Rica, Pérez Zeledón, Puriscal y Alajuela Centro, teniendo como actor
protagónico a los Concejos de Distrito (CD). La experiencia más exitosa fue la de Pérez Zeledón.
Producto de la campaña electoral en el Cantón de San Isidro de Pérez Zeledón, los regidores y el
diputado de la zona, se comprometieron a darle una mayor participación a los ciudadanos. Esto
llevó a que se instaurara un programa en el cual se integraron los Consejos de Distrito con
representes de las comunidades nombrados por votación popular o en calidad de representantes
de las asociaciones de desarrollo comunal.
En principio, se delegaría el manejo de las partidas específicas a los Consejos de Distrito, sumas
de dinero que tradicionalmente el diputado de gobierno manejaba a discreción. En este caso serían
las comunidades quienes identificarían las necesidades y asignarían el destino los recursos.
El aporte total para el proyecto fue de casi ø6.000 millones de colones durante el período 19941996. El primer año la municipalidad destinó una suma para que pudiesen operar administrativamente los Concejos de Distrito. La distribución de los recursos se llevó a cabo de acuerdo a cuatro
indicadores: población, pobreza, capacidad de gestión de los Concejos Distrito y participación
ciudadana. Las partidas se destinaron a obras de infraestructura vial, deportiva, educativa, salud,
templos, entre otros.
La estructura organizativa desarrollada por los Consejos de Distrito, las preparó para superar los
desastres causados por el Huracán César que devastó la zona. Aprovechando esta estructura las
comunidades se organizaron, logrando iniciar los procesos de reconstrucción de caminos vecinales
y el rescate de personas que habían quedado aisladas de forma casi inmediata.
No se dio un proceso de descentralización ya que no se trasladaron funciones acompañadas de
sus respectivos recursos a las municipalidades, sin embargo fue una experiencia de desconcentración participativa, en donde la mayoría de las obras llevadas a cabo fueron responsabilidad de la
municipalidad.
Fuente: Este proyecto fue financiado con fondos de la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos, bajo la ejecución
de la organización de los Compañeros de las Américas. Para mayor información ver Chan Vega, et al, Descentralización
Modernización Municipal y Participación de la Sociedad Civil Informe final. Compañeros de las Américas, AID, Asociación
Costarricense para Organizaciones de Desarrollo. Enero 1996
El éxito del proyecto coadyuvó a la aprobación de la Ley No. 7755 de Control de las Partidas
Específicas y a las reformas introducidas al Código Municipal en 1998. Dichas modificaciones
buscaban convertir a los concejos de distrito en un intermediario efectivo entre las necesidades
de las comunidades y las municipalidades mediante un rol más activo en los distritos y propositivo ante el concejo municipal (ver Figura 1-5).
1-31
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Figura 1-5. Funciones de los Concejos de Distritos de acuerdo al Código Municipal del 1998
•
•
•
•
•
•
•
•
Recomendar al Concejo Municipal (CM) el orden de prioridad para ejecutar obras publicas en el
distrito, en los casos en que las instituciones estatales desconcentren sus decisiones.
Proponer al CM forma de utilizar otros recursos públicos destinados al respectivo distrito.
Emitir recomendaciones sobre permisos de patentes y fiestas comunales correspondientes a cada
distrito.
Servir como órganos coordinadores entre actividades distritales que se ejecuten entre el Estado,
sus instituciones y empresas, las municipalidades y las respectivas comunidades.
Informar semestralmente a la municipalidad del cantón a que pertenezcan, sobre el destino de los
recursos asignados al distrito, así como de las instancias ejecutoras de los proyectos. De estos
informes deberá remitirse copia a la CGR.
Proponer ante el CM a los beneficiarios de las becas de estudio, los bonos de vivienda y
alimentación y las demás ayudas estatales de naturaleza similar que las instituciones pongan a
disposición de cada distrito.
Fomentar la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus
distritos.
Las funciones que el CM delegue por acuerdo firme, conforme a la ley.
Estos cambios se vieron reforzados por el papel que le asignaron
otras leyes, así como proyectos
promovidos por la cooperación
internacional (ver Gráfico 1-1).
Gráfico 1-1. Otras Funciones de los Concejos de Distritos
Control y fiscalizac.
Gestión municipal
Asignación
partidas especificas
Areas de
Planes estratégicos
municipales
Planes viales
cantonales
trabajo en las
Un factor que ha variado
Control ecológico y
cuales puede
Diagnósticos y
durante el período del estudio es
medio ambiente
intervenir los
planes de distrito
que este organismo se conformaba
concejos de
en el pasado por una decisión
distrito
Proyectos de
Fomento partici
exclusiva del gobierno local, y se
equidad y género
pación ciudadana
daba en la medida en que la municipalidad quisiera incorporar a la
Otros
Capacitac. de vecisociedad civil por medio del connos y líderes com.
cejo para que a su vez apoyara al
Fuente: GTZ, Los Concejos de Distrito, Guía organización y funcionamiento de los CD, 2003
síndico en su labor. En la actualidad el concejo de distrito es electo y su accionar depende por un lado, de que el gobierno local le
brinde el espacio necesario para que actúe y, por el otro, del esfuerzo propio para convencer a las
fuerzas vivas del distrito de que es un interlocutor válido entre el municipio y la comunidad.
Una de las funciones más importantes, desde nuestro punto de vista es fomentar la participación de la sociedad civil, tarea poco desarrollada por las municipalidades y que ahora puede
remozarse a manos de esta instancia y de iniciativas como la impulsada por la cooperación
alemana bajo el Proyecto de Desarrollo Local (PRODELO).
1-32
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
El Comité Cantonal y el Comité Comunal de Deportes
Otra figura que se ha consolidado en los últimos años brindando espacios de participación a
través del deporte. Antes de 1995 sólo se conformaba a nivel cantonal y a partir del Código del
1998 se amplia a nivel comunal.
El Comité Cantonal de Deportes se crea como un organismo desconcentrado de la municipalidad encargado de vigilar todas las instalaciones deportivas y recreativas del cantón y encargado
de coordinar con los comités comunales. La municipalidad le asigna un 3% mínimo de los
ingresos ordinarios anuales de la municipalidad. De los cuales se deberá destinar un 10% como
máximo a gastos administrativos y el resto para programas deportivos y recreativos.
Mecanismos del concejo municipal para promover la participación
En el Código Municipal de 1998 se estableció como una de las atribuciones municipales
fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del
gobierno local. Para ello, los municipios tienen a su disposición una serie de instrumentos de
carácter regular y extraordinario. Entre los primeros se encuentran las comisiones, las audiencias
públicas, y las sesiones municipales públicas. Entre los segundos, el cabildo, el plebiscito, el
referéndum y la consulta pública en materia de reglamentos municipales, (excepto lo internos).
Las comisiones se crean para analizar e
investigar las mociones que se presentan al
concejo municipal (ver Cuadro 1-18). Estas
se integran por los regidores y los síndicos y
pueden formar parte como asesores los
funcionarios municipales y los particulares.
Cuadro 1-18. Comisiones Ordinarios Creados bajo
los Códigos Municipales
Comisiones Municipales
Ordinarias
Comisión de Hacienda y
Presupuesto
Comisión de Obras Públicas
Comisión de Asunto Varios
1995
1998
Si
Si
Si
Si
Aunque no hay un estudio de referencia
Si
No
que registre los niveles de participación
Asuntos Sociales
Si
No
antes del 1995, existe la percepción por
Gobierno y Administración
Si
parte de los entrevistados de que ha habido
Asuntos Jurídicos
Si
un incremento en la participación de los
Asuntos Ambientales
Si
particulares en las comisiones de “su”
Asuntos
culturales
Si
interés. En encuesta realizada por la
Condición de la Mujer
Si
Fundación para el Desarrollo y el
32
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA) en el
2001, se registró que del total de comisiones creadas, las que tuvieron una mayor participación
civil fueron las relacionadas a temas de ambiente, cultura y mujer (ver Cuadro 1-19). Por el
contrario, donde hubo una menor participación fueron en las relacionadas al presupuesto, asuntos
jurídicos y administración y gobierno33.
32
Estado de la Nación, 2001
De acuerdo a la encuesta las comisiones de Ambiente, Culturales y de Mujer, operaron en un 62%, 57% y 48%
respectivamente, de las municipios consultados. La Comisión de Presupuesto funcionó en el 95% de los casos y
Jurídicos y Gobierno y Administración en un 48% y 40% respectivamente.
33
1-33
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-19. Participación de la sociedad civil en comisiones
En lo referente a las
sesiones del concejo, sin
Comisión
No. Comm.
Civil (en
excepción son públicas,
porcentajes)
incluyendo cuando se discute
Asuntos Ambientales
26
50
el presupuesto municipal. Esto
Asuntos Culturales
24
50
representa un cambio imporCondición de la Mujer
16
50
tante con lo establecido en el
29
34
Código del 70 donde era potes- Obras Públicas
Asuntos Sociales
17
24
tad del Concejo Municipal el
Administración
14
21
declararlas secretas, recurso
Asuntos
Jurídicos
20
20
obligado cuando el tema a
Hacienda y Presupuesto
40
13
tratar era el presupuesto muni34
cipal . La reforma además de
Total comisiones
186
propiciar la participación de los Fuente: Encuesta telefónica, FUNDEMUCA, Mayo 2002.
vecinos buscaba una mayor
transparencia en el manejo de los recursos públicos.
Entre los instrumentos de carácter extraordinario, el Concejo Municipal puede recurrir a tres
mecanismos para consultar a la ciudadanía: el cabildo, el referéndum y el plebiscito. De acuerdo
con un Reglamento emitido por el Tribunal Supremo de Elecciones con el fin de facilitar la
aplicación de estos instrumentos de consulta, se considera que el plebiscito es: una consulta
popular mediante la cual los habitantes de un cantón se pronuncian sobre un asunto de trascendencia regional, o se manifiestan sobre la revocatoria del mandado de un alcalde municipal.
Cabildo: es una reunión pública del Concejo Municipal y los Concejos de Distrito a la cual los
habitantes del cantón son invitados a participar directamente con el fin de discutir asuntos de
interés de la comunidad. Referéndum: es una consulta popular que tiene por objeto la aprobación,
modificación o derogación de un reglamento o disposición municipal de carácter normativo.
Consulta popular: es definida como un mecanismo mediante el cual la municipalidad somete a
consideración de los ciudadanos un determinado asunto, a fin de obtener una opinión.
En la práctica, no han sido utilizados, salvo el plebiscito y en estos casos como respuesta a la
presión ejercida por grupos externos a las municipalidades. A partir de la reforma de 1998 se
registran cuatro plebiscitos, dos de ellos relacionados al tema ambiental, en particular al recurso
hídrico y los otros dos en materia de límites cantonales35.
Un indicador del poco interés que han despertado estos mecanismos de consulta es que,
previo a convocar una consulta popular a nivel cantonal o distrital, las municipalidades deben
tener aprobado un reglamento, del cual se dispone un modelo ya elaborado por parte del TSE. A
mayo del 2002, sólo 17 municipios de los 81 tenían aprobado el reglamento.
34
El Art. 117 del Código Municipal de 1970 señalaba que los presupuestos deberían ser acordados en sesiones
extraordinarias y secretas, dedicadas exclusivamente a ese fin.
35
1999, Municipalidad de Puntarenas, sobre límites cantonales; 2000, Municipalidad de Sarapiquí, sobre recurso
hídrico; 2001, Municipalidad de Guácimo, sobre recurso hídrico; 2002, San Ramón, límites cantonales.
1-34
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
El Triangulo de Solidaridad: una iniciativa de participación desde el gobierno central
Finalmente, otro espacio de participación en el período
de estudio, de cuño del poder ejecutivo, fue el Programa
del Triángulo de la Solidaridad. Bajo la administración
del Dr. Rodríguez Echeverría, (1998-2003) se impulsó el
programa de Triángulo de Solidaridad. Este programa,
como muy bien lo bautiza su defensora la Dra. Astrid
Fischel, Primera Vicepresidenta de la República era una
metodología que seguía básicamente 11 pasos o etapas
(ver Figura 1-6). Se buscaba a través de la interacción de
las municipalidades, comunidades e instituciones
públicas identificar y solucionar los problemas urgentes
de las localidades, sobre todo en aquellos cantones con
menores índices de desarrollo.
Figura 1-6. Etapas Triángulo
de la Solidaridad
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Selección de la localidad
Acuerdo Municipal aceptando
participar en el programa
Mapeo Social
Promoción y convocatoria
Asamblea de vecinos
Pretaller de Planificación
Validación
Mesa de Negociación
Ratificación de Aportes
Carta de Intenciones
Ejecución y seguimiento
El Triángulo tuvo el mérito que instrumentalizó la
participación de la sociedad civil en la solución de las
Fuente: Rojas, 2001.p.197.
necesidades identificadas por las comunidades
organizadas. Como señala Ribera, a este instrumento debe dársele el crédito de que permitió una
“mayor visibilización de las capacidades o virtudes de la sociedad local para diagnosticar sus
problemas, o en otros términos la definición de su “agenda local’”36
En la práctica, el programa no perdió su visión centralista, relegando al régimen municipal.
En un informe sobre el programa de setiembre del 2001, el Banco Interamericano de Desarrollo
señaló: “No obstante que el Triángulo de la Solidaridad tienen entre sus objetivos impulsar la
descentralización y el fortalecimiento del régimen municipal, su metodología no va encausada al
logro de dicho propósito, por cuanto limita la participación municipal en la gestión de los
recursos. Además, las organizaciones creadas por el Triángulo, tales como las Comisiones de
Desarrollo Distrital, asumen competencias que corresponden a los Concejos de Distrito”37.
36
Roy Rivera. Cultura política, gobierno local y descentralización, Costa Rica, Programa El Salvador (El Salvador:
FLACSO, 2001). Pág. 10.
37
CGR. Informe FOE-SO-3-2002, Pág. 18.
1-35
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Resumen: Avances e obstáculos en Democracia Local
Cuadro 1-20. Avances e obstáculos en la Democracia Local
Materia
Avances
Limitaciones / obstáculos
Participación
de la sociedad
civil
Se cuenta con instrumentos aprobados en
el Código Municipal para fomentar la
participación ciudadana en las decisiones
municipales y relacionadas a su cantón.
La falta de motivación de la sociedad civil para
participar en las decisiones del gobierno local.
Con mayor frecuencia la sociedad civil se
ha incorporado en algunos de estos
espacios tales como las Comisiones de
Medio Ambiente y la de Condición de la
Mujer.
Las nuevas funciones asignadas a los
Concejos de Distrito, nivel más cercano a
los vecinos, enfatizan la necesidad de
fomentar e integrar a los vecinos en las
decisiones de su distrito.
Las municipalidades no han divulgado los
espacios institucionales en los que la sociedad
civil puede participar ni fomentan esa
participación.
No se propicia la participación por parte de las
autoridades municipales por temor a perder
poder o a ser atacados por incumplimiento de
los compromisos adquiridos durante la
campaña.
No hay interés en divulgar el presupuesto con
que cuenta la municipalidad o a evidenciar sus
debilidades frente a la ciudadanía.
La falta de capacidad técnica y de recursos
para organizar los espacios de participación
de calidad.
No se cuenta con el reglamento para convocar
a plebiscitos, cabildos o referéndum.
Nuevos temas en la agenda del desarrollo municipal y democracia local
desde 1995
•
Género. El tema de género en el área municipal esta ganando espacio en dos niveles: a lo
interno de las municipalidades, con la creación de las Oficinas de la Mujer y el
establecimiento de la Comisión de la Condición de la Mujer. En el plano externo, por el
incremento de la participación política de la mujer en cargos de elección popular a raíz de la
Ley de Participación Social de la Mujer, donde se establece que un 40% de los cargos de
elección popular deben ser ocupados por mujeres.
•
Medio ambiente. Un elemento que favorece la incorporación del tema es la creación de la
Comisión de Asuntos Ambientales en las municipalidades, que como se señalara con
anterioridad es en las comisiones que tiene más participación de la sociedad civil. Es un área
donde ya se han tenido experiencias negativas, como por ejemplo, la incapacidad de ejercer
los controles relacionados a los permisos de la corta de árboles en algunas zonas del país,
pero donde también se impulsan muchas iniciativas gubernamentales (como el proyecto
bandera azul impulsado por el Ministerio de Salud), privadas y de ONG.
•
Ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. Por un lado, como respuesta a la nueva
función de administradora tributaria del ISBI que exige a las municipalidades desarrollar un
sistema de catastro y de registro eficiente para mejorar la recaudación y la planificación
espacial. Por otro lado, se están iniciando proyectos en esta materia con apoyo de organismos
1-36
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
de cooperación internacional. Destacan el empréstito del BID, que se encuentra en proceso
en el Ministerio de Hacienda y que busca mejorar los sistema de registro y catastro municipal
y el proyecto de la Unión Europea orientado al desarrollo urbano del Gran Área
Metropolitana y la Región de Guanacaste.
•
Incursión de algunas municipalidades en el tema del desarrollo económico local, por medio
de la creación de bolsas de empleo en municipios con empresas nacionales y transnacionales
asentadas en su territorio, como es el ejemplo de Belén y Escazú. Esta última municipalidad,
procura conocer las necesidades de las futuras empresas que se instalarán en el cantón y con
el apoyo del Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, inicia la capacitación para ofrecer mano
de obra calificada.
•
Transparencia. En este tema, la Contraloría General de la República, ha modificado su
participación, y está depositando en las auditorías de las municipalidades y en los alcaldes, la
responsabilidad de control de aquellos aspectos de índole administrativo. En este sentido la
CGR sin dejar de hacer su trabajo de fiscalización, acompaña a la administración en esta
nueva etapa, que se irá consolidando en la medida en que el régimen se vaya capacitando de
mano del órgano contralor.
•
Como reacción al incremento de la violencia en el país y una mayor demanda de protección
por parte de la sociedad el tema de la policía municipal ha ido acaparando la atención de las
corporaciones, ciudadanos y medios de comunicación. Es de esperar que conforme las
municipalidades generen recursos para la sostenibilidad del servicio, este se irá difundiendo.
•
El tema de la participación de la sociedad civil en los asuntos municipales y locales se ha
desarrollado en algunos casos por el estímulo del gobierno local y en otros como resultado de
la presión de los ciudadanos organizados. De igual forma, la cooperación internacional
incorpora este parámetro en el desarrollo de la ayuda técnica y financiera.
•
Planes estratégicos participativos. En esta materia, se recogen las experiencias en cuatro
municipalidades en las cuales se han llevado a cabo estos planes desde el nivel de distritos.
Este programa es financiado por la GTZ, organismo que tiene aprobadas a 16
municipalidades más que le han solicitado su apoyo y que serán ejecutados en lo que resta
del año. En forma ilustrativa de estos procesos se incluye el caso de la Municipalidad de San
Rafael de Heredia, que ha sido catalogado como una experiencia a replicar en otros cantones.
1-37
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
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Figura 1-7. Planificación estratégica participativa: el caso de la Municipalidad de
San Rafael de Heredia
San Rafael de Heredia es el Cantón No. 5 de la Provincia de Heredia, creado en 1885. Tiene una
extensión de 48.39 km2 y está dividido en cinco distritos. Su población según proyecciones del INEC es
de 39.636 habitantes a enero del 2003. Este cantón está ubicado en una zona con gran densidad
boscosa, con clima muy favorable, terreno de fácil acceso, buenas vías de comunicación, condiciones
que lo convierten en favorito tanto para desarrollo habitacional, como de recreo y turismo por su amplia
zona rural.
En el año 2000, las fuerzas de la sociedad civil se unieron alrededor de la municipalidad con el fin de
elaborar un plan estratégico en el marco del Proyecto de Desarrollo Local, PDL.* Como primer paso, se
realizó un convenio entre las contrapartes de PDL y el concejo municipal comprometiéndose con el reto
de implementar el proyecto. A partir de este momento se inician una serie de actividades para capacitar
a los regidores y dirigentes locales a través de talleres y seminarios. Paralelamente, se recopila y
estudia la documentación existente sobre la realidad cantonal y del aparato político administrativo de la
municipalidad. Como resultado de este primer esfuerzo se logran los siguientes resultados: dirigentes y
regidores capacitados para iniciar el proceso de planificación participativa e información recopilada,
actualizada y sistematizada de la realidad del cantón y de la municipalidad.
Se inicia entonces el proceso de diagnósticos en dos niveles: a nivel de distrito y al interior de la
municipalidad. En el primer caso se identifican dos momentos. Una etapa preparatoria a la realización
de los talleres distritales, en donde el alcalde, regidores, síndicos, funcionarios y dirigentes locales son
capacitados en la formulación de planes municipales y un segundo momento donde se llevan a cabo
los talleres, con la participación de los concejos de distrito y las fuerzas vivas del lugar. En cada uno de
los cinco distritos del cantón se elabora un diagnóstico distrital por siete áreas estratégicas: desarrollo
económico local, ambiente, política social local, equipamiento, infraestructura, servicios y ordenamiento
territorial; además, se nombra un delegado por área quien participará en la formulación del plan a nivel
cantonal.
En el segundo caso, mediante una dinámica similar, se lleva a cabo al interior de la municipalidad con
la participación de funcionarios, el alcalde, miembros de los concejos municipal y distrital un proceso de
diagnóstico y análisis que se concreta en el Plan de Desarrollo Institucional con las siguientes áreas
estratégicas: reestructuración y desarrollo organizacional, simplificación administrativa, actualización
reglamentaria, manejo de rentas y tributación, mejora de gestión de servicios públicos municipales,
planes y proyectos municipales. Este Plan es aprobado por el Concejo Municipal.
Con los dos diagnósticos como insumo se eleva al plano cantonal el proceso de planificación. Se lleva
a cabo un proceso de concertación entre los distintos sectores para priorizar los problemas cantonales
por áreas estratégicas e identificación de proyectos por áreas. Se define la visión y misión, los objetivos, programación de metas y mecanismos operativos. El Plan de Desarrollo Cantonal (PLADECAN)
resultante, con un horizonte de cinco años, es aprobado por el concejo municipal.
Este proceso concluyó en el año 2002. A partir de entonces el plan se ha venido actualizando de forma
participativa y a la fecha se encuentra en su quinta versión. Se destaca en este caso ya no solo la participación de la sociedad civil organizada, sino también la de los regidores, quienes finalmente aprueban
el presupuesto municipal. Asimismo, el liderazgo del alcalde, con experiencia y trayectoria como dirigente local, ha sido fundamental para el éxito del proceso. Finalmente, aprovechando la experiencia
participativa y el poder de convocatoria se ha llevado a cabo recientemente la primera actividad de
rendición de cuentas con la participación de funcionarios de la Contraloría General de la República.
Fuente: Elaborado con base en entrevista al Sr. Jorge Isaac Herrera Paniagua, Alcalde (jueves 29 octubre, 2003) y documentos
“Síntesis del plan quinquenal de desarrollo, 2002” y “Síntesis del plan estratégico de procesos de desarrollo del Cantón de San
Rafael de Heredia, 2003”
* El Proyecto de Desarrollo Local se lleva a cabo según Convenio de Cooperación Técnica entre el Gobierno de Costa Rica y el
Gobierno de la República de Alemania. Actúan como contrapartes el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM; la Unión
Nacional de Gobiernos Locales, UNGL; La Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, CONADECO; y la
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)GMBH. Participó también en el caso de San Rafael la Contraloría
General de la República.
1-38
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
III. Asociativismo Nacional y Regional
Se puede identificar el germen del asociacionismo costarricense a partir de 1940, cuando la
Municipalidad de San José retoma la recomendación de la Comisión Panamericana de Cooperación Intermunicipal en el sentido de llevar a cabo congresos municipales con el objetivo de
estrechar los vínculos intermunicipales. Aunque en 1940 se lleva a cabo el primer Congreso
Nacional de Municipalidades y en 1954 se conforma la Liga Costarricense de Municipalidades38,
no es hasta 1977 que se crea la Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL, en el marco del
IV Congreso Nacional de Gobiernos Locales, llevado a cabo en 1976.
Las federaciones de municipios
Desde la década de los setentas, el
comportamiento de las ligas o federaciones, como se les denomina a partir
del Código de 1998, se han caracterizado
por un trabajo irregular y por períodos
de inactividad. Existen en la actualidad
13 federaciones de las cuales sólo siete
están activas (ver Cuadro 1-21). En
Costa Rica las federaciones participan en
la asociación nacional, donde están
representadas con tres plazas en la junta
directiva.
Cuadro 1-21. Número de Municipalidades Miembro
en Federaciones Activas
Federaciones Activas
No. de
municipios
F.M. Cartago
8
F.M. Heredia
11
F.M. Guanacaste
9
F.M. Pacifico Central
8
F. de Cantones Productores de
Banano CAPROBA
11
F.M. Cantones Fronterizos Costa
Rica- Panamá
5
F.M. Cantones Fronterizos Costa
6
El asociativismo ha contado con el
Rica- Nicaragua
apoyo de la cooperación española a
Source: UNGL, 2003.
través de la Fundación Demuca, organismo no gubernamental que apoya técnicamente al asociativismo. Una experiencia que merece
tomarse en cuenta es la de Liga de Cantones Productores de Banano, CAPROBA, (1972),
formada por once municipalidades de tres provincias, cuya función principal es gestionar ante el
Ministerio de Hacienda el traslado puntual y completo del porcentaje que les corresponde a las
municipalidades del impuesto al banano. Posteriormente, bajo el amparo de la federación se creó
una Unidad Técnica de Asistencia Municipal del Atlántico que reunió a cinco de las municipalidades miembros, para organizar y fiscalizar el cobro judicial disminuyendo el pendiente de
cobro. Actualmente, tienen en estudio un nuevo proyecto con el cual buscan resolver conjuntamente el problema de mantenimiento de caminos vecinales.
Una mención especial merecen las ligas de municipalidades que se han conformado en las
fronteras entre Costa Rica y Nicaragua y entre Costa Rica y Panamá, que se encuentran activas.
De la primera forman parte once municipios, seis por Costa Rica y cinco por Nicaragua39 y de la
38
Azofeifa Cascante, Eduardo. Los congresos Municipales de Costa Rica, IFAM, San José, Costa rica 1985, pag.
127.
39
De Costa Rica están el la Liga los siguientes cantones: La Cruz, Liberia, Upala, Los Chiles, Pococí y Sarapiquí, de
parte de Nicaragua se han integrado: San Juan del Norte, San Carlos, San Jorge, Rivas y San Juan del Sur.
1-39
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
segunda la integran un número igual de municipalidades, por Panamá la conforman cinco y por
Costa Rica40 seis municipios.
Se están dando nuevos intentos por revitalizar antiguas ligas como los casos de la Federación
de Municipios de Heredia y la reactivación de la Federación de Municipalidades de la Región
Sur- Sur, conformada por cinco gobiernos locales, por último se encuentra la formación de
nuevas instancias como la Federación Metropolitana de Municipalidades.
Los avances y obstáculos al desarrollo de las federaciones municipales se resume en el
Cuadro 1-22.
Cuadro 1-22: Avance y Obstáculos al Desarrollo de las Federaciones Municipales
Avances
Obstáculos
Hay un interés en usar este mecanismo como medio para
el logro de objetivos comunes de varios municipios,
aglutinados por criterios de territorio (división político
administrativa, zonas fronterizas, cuencas hidrográficas), o
como contrapartes de proyectos específicos (planificación
urbana), para la prestación de servicios (recolección de
basura), por actividad económica (banano), entre otros.
Se están registrando lecciones aprendidas de casos que
otrora fracasaron, lo que permite un acercamiento al tema
desde una perspectiva más realista (ejemplo factores de
cultura).
Además hay experiencias exitosas como el caso de la
Federación de Cantones productores de Banano, que son
motivo para que otras municipalidades se organicen.
Existe apoyo de la cooperación internacional a las
federaciones como vía para fortalecer a los municipios
miembros.
Hay consenso entre las instituciones relacionadas con el
régimen municipal, IFAM UNGL, que las federaciones
representan un nivel de intermediación necesario entre los
municipios y las instancias nacionales y están decididas a
brindar su apoyo a estas iniciativas.
La inactividad en la mitad de las federaciones
registradas es evidencia de la existencia de
estructuras débiles.
Ausencia de planes estratégicos que integren
los intereses comunes de sus agremiados.
La poca claridad de los fines las torna en
instancias inactivas. Algunas federaciones se
fundaron bajo la influencia de organismos
nacionales, ONG y de cooperación
internacional, sin que existiera un
convencimiento y un objetivo claro por parte
de sus integrantes y una misión a largo plazo.
La falta de objetivos a mediano y largo plazo
redunda en que se convirtieran en un fin en si
mismas, en lugar de representar los intereses
de sus miembros.
La imagen negativa de este mecanismo como
consecuencia de experiencias del pasado.
Ingerencia político partidista en los
nombramientos.
Utilización de esta figura por parte de los
Son un medio para las municipalidades (sobre todo las más municipios más fuertes como plataforma
política.
pequeños y alejadas del área metropolitana de San José),
para mejorar su posición de interlocutoras frente a otros
Falta de equidad entre las municipalidades
actores públicos y privados.
miembros. Se favorecía más a unas sobre
otras.
El fortalecimiento de las federaciones puede incidir en el
fortalecimiento de las municipalidades miembros y en la
Escasos recursos para su sostenibilidad.
consolidación de la asociación nacional.
40
Por Panamá esta liga la integran los siguientes municipios: Changuinila, Renancimiento, Bugaba, Alenge, David y
de parte de Costa Rica: Talamanca, Coto Brus, Golfito, Corredores, Osa y Buenos Aires.
1-40
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
La Unión Nacional de Gobiernos Locales, UNGL
Desde sus inicios hasta principios de la década de los noventa, la asociación nacional estuvo
supeditada en aspectos de política y financieros a las autoridades nacionales y la figura protagónica de los intereses locales recayó en el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).
Aunque se desarrollaron programas en el área de capacitación, la asociación no tuvo un rol
relevante en la conformación de un movimiento cohesionado y como promotor e impulsor de las
reformas jurídicas y las transformaciones que requerían los gobiernos locales.41
En el primer quinquenio de los noventas, la UNGL se caracterizó por desempeñar un rol más
propositivo, su énfasis fue el cabildeo, logrando posesionarse frente a diversos actores. En el
marco del VII Congreso Nacional de Gobiernos Locales, 1993, la UNGL sugiere a los candidatos de los partidos mayoritarios la creación de una comisión bipartidista que concretara en
proyectos los acuerdos adoptados por el congreso y que propusiera una reforma integral al
régimen municipal.
En 1994, la Unión tiene una participación importante en la Comisión
Especial de Descentralización del
Estado y Fortalecimiento Municipal de
la Asamblea Legislativa. De esta
instancia, saldrán las reformas que se
concretarán en los años siguientes; tales
como la reforma constitucional al
Artículo 170, la elección popular del
alcalde municipal; la reforma del
Código Municipal y el traslado de la
administración del impuesto sobre
bienes inmuebles (ISBI), entre otras.
Cuadro 1-23. La UNGL en cifras de 1994 y 2003
1994
Asamblea General
Junta Directiva
Secretario Ejecutivo
SETECAMU
Sistema Nacional de
Capacitación Municipal
Estructura
Asamblea
General
Junta
Directiva
Sec. Ejecutivo
Representación
estatutaria
Representación
de hecho
Servicios
Territorial
Asociación geográfica
Territorial
Asociación geográfica
Política
Cabildeo
Representación de municipios
Capacitación
Registro Público
Presupuesto
Funcionarios
Miembros
$77.500,00
7
76
Funciones
Estructura
Conforme al actual Estatuto la
UNGL cuenta con cinco niveles de
organización (ver Cuadro 1-23):
2003
$183.823,53
14
79
•
Asamblea General. La conforman
Fuentes: UNGL y actualización propia basado en un modelo del Sr.
dos delegados de cada una de las
Harry Jager, 1999, Pág. 71.
municipalidades afiliadas y dos
delegados por federación activa. Se reúne una vez al año. Elige a los miembros del Consejo
Directivo, recibe y acoge los informes de labores de los órganos que ha designado. Aprueba
el monto de cuotas y emite declaraciones relacionadas con el régimen municipal.
•
Consejo Directivo. Lo conforman 10 propietarios y 10 suplentes (el número de plazas
representan las siete provincias y tres para las federaciones). Sesionan cada quince días y son
electos por un período de dos años. Entre sus funciones están las de nombrar y destituir al
41
FUNDEMUCA, Asociativismo municipal en Centroamérica: Reflexiones para el debate, No. 5
(FUNDEMUCA/AECI, October 1999, 22).
1-41
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Director/a Ejecutivo/a, aprobar el presupuesto y elegir a representantes de la UNGL ante las
diferentes organizaciones.
•
Dirección Ejecutiva nombrada por un período de cuatro años. Le corresponde ejercer la
administración general de la institución y hacer cumplir los acuerdos que adopten los
distintos cuerpos colegiados de la institución; presentar los proyectos de presupuesto ante el
Consejo Directivo y ante la Contraloría General de la República y ejerce la representación
judicial y extrajudicial de la UNGL.
•
Secretaría Técnica de Carrera Administrativa Municipal (SETECAMU). La conforman
dos representantes del Consejo Directivo de la UNGL, cinco representantes nombrados por el
Consejo Consultivo de Recursos Humanos42, un representante de la Dirección General del
Servicio Civil y un representante del IFAM, los cuales duran en sus cargos seis años. Entre
sus atribuciones están la de formular las directrices para sistematizar la Carrera Administrativa Municipal; facilitar instrumentos para cubrir las necesidades organizativas y administrativas relacionadas con el desarrollo de los recursos humanos; facilitar las acciones que las
oficinas de recursos humanos de las municipalidades desarrollen para el fortalecimiento de la
carrera administrativa y, elevar al Concejo Técnico Consultivo las propuestas de las políticas
que estime convenientes en materia de administración de recursos humanos.
•
Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM) cuyo fundamento jurídico se
encuentra en el Código Municipal. Sus funciones son: contribuir a modernizar las instituciones municipales, integrar y coordinar los recursos y la experiencia existente en el campo
de la capacitación municipal, propiciar la congruencia entre la oferta y la demanda de la
capacitación municipal. El SINACAM está cargo de un Consejo Nacional de Capacitación
Municipal integrado por dos representantes de la UNGL, uno de los cuales lo preside, y
representantes de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Estatal a Distancia, y el Poder
Ejecutivo. A partir de este año, se ha invitado a un representante del IFAM y del Consejo
Nacional de Rectores para que se encuentren representadas otras universidades estatales.
Personal, presupuesto y membresía
El personal de la institución es mínimo aun así entre 1994 y 2003 duplicó. De los catorce
funcionarios actuales, diez son de planta de la institución y cuatro son funcionarios que están en
proyectos como el ICLEI o el Fondo de Desarrollo Municipal.
El presupuesto se conforma únicamente con los aportes de las municipalidades. Los miembros
pagan una cuota de ø2.5 por cada ø1.000 del presupuesto de la municipalidad, tarifa establecida
desde 1996. Las Federaciones de municipalidades no pagan la cuota establecida, aduciendo que
no cuenta con los recursos para ello.
La membresía a la UNGL es voluntaria. En este momento se cuenta con 84 miembros; 7
federaciones, tres concejos municipales de distrito y 74 municipalidades. Entre los miembros que
no pertenecen a la Unión se encuentra la ciudad capital y seis municipalidades ubicadas en la
gran área metropolitana, estos municipios representan cerca de una tercera parte de los ingresos
42
El Consejo Técnico Consultivo está constituido por los Jefes de Recursos Humanos de todas las municipalidades
de Costa Rica, su labor es fijar la política de administración de recursos humanos de las municipalidades del país.
1-42
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
del sector municipal. (San José, Guadalupe, Desamparados, Moravia, Tibás, Montes de Oca y el
Guarco).
Funciones de la Organización
La función más importantes que tiene la Unión es de representar al régimen municipal ante el
Poder Ejecutivo, Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones,
la cooperación internacional y otras instituciones.
Como ya se ha mencionado, la UNGL
asumió un protagonismo ante los poderes del
Estado en la segunda mitad de los 90, cuyos
resultados llegan hasta nuestros días. Un
elemento que demuestra cuál ha sido el posicionamiento que ha ido adquiriendo el sector
municipal y en concreto la organización que las
representa es su participación en otras instancias que antes de 1995 no tenía (ver Figura
1-8).
Servicios a las municipalidades
La Unión en representación de sus afiliadas,
recibe copias de los planos que se presentan
ante el Catastro Nacional para su inscripción y
los remite a la municipalidad correspondiente.
Otro servicio es el de capacitación, por medio
de seminarios y talleres de apoyo a la gestión
municipal.
Congresos de Municipalidades
Figura 1-8. Entidades o Comisiones donde la
Unión Nacional tiene un representante
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Fondo de Desarrollo Municipal.
Consejo Nacional de Vialidad, que atiende la
red vial cantonal.
Consejo de Transporte Público.
Consejo de Nomenclatura.
Comisión de Partidas Específicas (no ha sido
instalada por el Poder Ejecutivo).
Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Junta directiva de la Dirección Nacional de
Desarrollo de la Comunidad.
Comisión Coordinadora de la Cuenca Río
Grande de Tárcoles.
Comisión Cantones Ecológicos y Saludables
(Premios POCS –OPS).
Comisión de lucha contra el cáncer infantil.
Foro permanente de Seguimiento al
cumplimiento del Código de la Niñez y la
Adolescencia.
Centro Nacional de Acopio
Fuente: Informe de Labores 2002. San José, Costa Rica, 2003.
Los Congresos Municipales son convocados
por la UNGL cada cuatro años, después de electos los nuevos regidores, de acuerdo con el
artículo 46. Son un foro donde se debaten aquellos temas relevantes del sector municipal y se
establecen los lineamientos y solicitudes generales que deberán ser implementadas por el
Consejo Directivo. Al año 2001 se habían llevado a cabo nueve congresos. Sobresalen por su
trascendencia dos eventos:
•
El VII Congreso “Autonomía Ya”, llevado a cabo en 1993, de donde emanan las posiciones y
lineamientos que prácticamente han guiado a la organización durante siete años.
•
El I Congreso Nacional de Descentralización y Poder Local que tuvo lugar en agosto del
2000 y en el que participan en forma conjunta el sector municipal y las asociaciones de
desarrollo comunal, representadas en la Confederación Nacional de Asociaciones de
Desarrollo Comunal, CONADECO. En opinión de los entrevistados43, en este Congreso se
ratifica la agenda de 1993 y se incluyen nuevos temas.
43
Srs. Mario Alberto Chaves, Expresidente de la UNGL, Sra. Giselle Mora Directora Ejecutiva, Directora Ejecutiva.
1-43
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Los acuerdos de estos Congresos han quedado reflejados en su gran mayoría en las agendas
de la UNGL.
A partir del 2000, la alianza estratégica municipios-asociaciones de desarrollo permitió apuntalar el tema de la descentralización y la reforma al Artículo 170 de la Constitución frente al
Presidente de la República que no tenía una posición a favor. Pese a lo anterior, la reforma se
aprueba en el congreso seis meses después.
La alianza entre la UNGL y CONADECO, que se concreta y consolida en el Congreso del
2000, se ha hecho presente en la ejecución de otros proyectos en los que participan como socios,
como el PRODELO, y el programa de capacitación para el desarrollo sustentable que impulsa el
Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI)44.
La UNGL mantiene estrechas relaciones de cooperación técnica y financiera con FUNDEMUCA en el área de fortalecimiento institucional y de apoyo a las federaciones de municipios y
GTZ en el apoyo al PRODELO principalmente. Se tiene firmado un convenio con la Asociación
Holandesa de Municipalidades de Cooperación Internacional de Fortalecimiento Institucional,
con el objetivo de reorganizar la institución partiendo del método de base cero.
Fortalezas y Debilidades de la UNGL
Fortalezas
•
Es una institución a nivel nacional que representa a los gobiernos locales y juega un papel
importante como interlocutor entre las autoridades del gobierno central, el poder legislativo,
la cooperación internacional y los medios escritos.
•
Tiene una agenda integra que se actualiza cada vez que se celebra el Congreso Nacional de
Municipalidades.
•
Ha establecido alianzas estratégicas con asociaciones nacionales dedicadas al desarrollo
comunitario, incrementando así su visión de asuntos locales.
•
Con financiamiento de donantes está ejecutando un programa interno para reestructurarse en
los próximos años.
•
Disfruta del reconocimiento de autoridades nacionales, tales como la Asamblea Legislativa,
IFAM, la Federación de Municipios y otras agencias nacionales de gobierno como la
Contraloría General de la República, universidades y asociaciones de desarrollo comunitario.
•
Su Junta de Directores incorpora varias fuerzas políticas representadas en los municipios y en
la Asamblea Legislativa.
•
Incorpora el sistema federal como parte de su estructura.
44
Informe de Labores, UNGL, 2003. Ambos proyectos son apoyados por la GTZ y el IFAM. El Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) es una asociación de municipalidades a nivel mundial
interesada en resolver y prevenir la contaminación ambiental a nivel local, regional y mundial. A la Cumbre de la
Tierra llevada a cabo en Brasil, en 1992, se solicitó a las municipalidades llevar a cabo un programa de desarrollo
sostenible. Para ser efectivo el programa instaura la Red de la Agenda Local 21 cuyo objetivo en los próximos dos
años es capacitar a los municipios en el tema de desarrollo sustentable como eje prioritario.
1-44
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
•
Ya que preside sobre el Sistema Nacional de Capacitación, tiene acceso a mas conocimientos
de y control sobre las necesidades de capacitación para fortalecer a los municipios y las
asociaciones de nivel comunitario, que han estado siendo apoyadas por las agencias de
cooperación internacional.
•
Tiene la capacidad de comunicarse periódicamente con los municipios gracias a su nivel de
tecnología. Un porcentaje considerable de municipios cuenta con teléfonos, faxes y conexión
al Internet, lo que facilita la comunicación entre ellos.
Debilidades
•
Aunque los estatutos permiten la participación de los alcaldes en la Asamblea General de la
UNGL, no existe un mecanismo que garantice su participación en la UNGL.
•
La representación de los municipios y federaciones no es proporcional. De los 79 miembros,
hay siete representantes y alternos por provincia. Hay tres representantes y alternos para las
siete federaciones.
•
La revisión y aprobación del plan de trabajo del Director Ejecutivo, incluyendo las políticas,
administración de la organización y programas y proyectos a ser ejecutados, no se estipulan
en los estatutos como función de la Junta de Directores.
•
La Junta de Directores, un cuerpo político y de deliberación, ha perdido su rol de líder
político y tiene más funciones administrativas que políticas. La Junta no usa los comités
como herramientas operativas.
•
A pesar de que en la práctica los partidos políticos están representados dentro de la Junta de
Directores, los estatutos no garantizan la representación proporcional de acuerdo con el
número de municipios que cada partido gana.
•
La UNGL no está exenta de la intervención del poder ejecutivo o de los intereses partidistas
de aquellos en cargos gerenciales.
•
Los municipios rurales y aquellos con presupuestos bajos requieren servicios adicionales,
facilidades y beneficios de la UNGL (que se encuentra ubicada en la capital). No se han
desarrollado nuevos servicios para cumplir con las demandas de estos miembros.
•
Los miembros no tienen muy claro las funciones y objetivos de la UNGL, y existe una falta
de conocimiento acerca del trabajo que esta realiza.
•
Los miembros de la UNGL no están convencidos de sus propios motivos para pertenecer a la
organización o de los beneficios de dicha membresía. Los niveles de participación de
miembros han permanecido bajos, lo que afecta la identificación de los miembros con y la
integración de la organización.
•
La UNGL no es un cuerpo representativo; es un reflejo de la debilidad y a veces incoherencia
del régimen municipal.
•
No hay comunicación fluida entre la UNGL y sus miembros. La UNGL no tiene una
estrategia de comunicación con sus miembros o para propósitos externos.
•
La interferencia de intereses políticos y partidistas, toma precedencia sobre los intereses
municipales en el nombramiento de ciertos cargos.
1-45
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
•
La UNGL tiene poca capacidad para ser proactiva, ya que carece de las destrezas técnicas y
analíticas necesarias para realizar más cabildeo y ejercer su liderazgo. La función de cabildeo
requiere una estrategia a largo plazo y un equipo especializado con destrezas y recursos
políticos.
•
El presupuesto de la UNGL es insuficiente debido a las bajas cuotas de membresía y la falta
de fuentes de recursos diversas.
•
No todos los municipios son miembros de la UNGL, lo que implica un problema de
representatividad de la organización.
•
La UNGL no tiene una estrategia para relacionarse con los partidos políticos de manera que
éstos garanticen su apoyo cuando se presentan proyectos ante la Asamblea Nacional.
•
La UNGL no ha desarrollo una propuesta clara sobre la descentralización y no ha presentado
alternativas a la que fue propuesta por el Gobierno de la República.
•
La UNGL no tiene estrategia para que los ciudadanos valúen los beneficios asociados con la
descentralización y el fortalecimiento municipal.
La UNGL y FEMICA
La UNGL forma parte de FEMICA desde su constitución en 1991. La participación activa de
la Unión en esta instancia se reflejó en los primeros años en una estrecha colaboración, que como
se señalara al inicio del trabajo coadyuvó al proceso de reformas legales del primer quinquenio
de los noventa.
En 1993 FEMICA financió la participación de representantes de la Asociación de Municipalidades de Honduras AMHON, y de la Corporación de Municipalidades de la República de El
Salvador COMURES, con el objeto de que expusieran en el VII Congreso de Municipalidades
los logros alcanzados en estos dos países por el movimiento municipal.45
En ese mismo año el Presidente de la UNGL firma un convenio con FEMICA para que
financie un experto que formule una estrategia de descentralización en Costa Rica46 y le de
seguimiento. A través de este mecanismo se da cumplimiento a las metas establecidas en el VII
Congreso y se logra elaborar la propuesta presentada por la CORIM. FEMICA Y FEDEPRICAP
bajo el patrocinio de la Oficina Regional de Viviendas y Desarrollo Urbano de la USAID
(RHUDO) realizaron en Costa Rica del 30 de setiembre al 4 de octubre de 1993 un encuentro
con políticos y directores de medios de comunicación social y candidatos a diputados con el fin
de discutir las ventajas del proceso de descentralización. Estas actividades coadyuvaron a crear
un ambiente favorable a las modificaciones del marco jurídico del período 1994-1998. FEMICA
continuó reuniéndose con diputados elegidos y representantes municipales para establecer una
estrategia para promover la descentralización costarricense.
Las agendas de la UNGL y de FEMICA para el año 1994 están estrechamente vinculadas en
las áreas política, financiera, administrativa y gremial (ver Anexo 2). Además la agenda nacional
45
46
Revista FEMICA. No 2 Abril. 1994 Año 2. Pág. 9.
Ibíd.
1-46
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
incorpora algunos puntos propios de su realidad política y en el caso de FEMICA, amplía el
espectro de temas y nuevas tendencias.47
En el I Congreso Nacional de Descentralización y Poder Local, se revitalizó la agenda
municipal convirtiéndola en una agenda del movimiento comunal y municipal simultáneamente.
Esta agenda tiende a consolidar y mejorar el marco legal aprobado en años anteriores. Las
elecciones municipales siguen siendo tema de debate así como el fortalecimiento municipal y la
participación ciudadana (ver Anexo 3).
En la agenda de FEMICA el tema de transparencia y estructura administrativa-financiera
ocupa la atención y se focaliza en un proyecto piloto en materia de desarrollo local. La gestión
integral del riesgo y seguridad ciudadana son otras materias de la agenda regional. Bajo estos
títulos amplios hay actividades y proyectos que se sobreponen en ambas agendas. Sin embargo a
nivel macro la vinculación de ambas no es tan clara como se indicara para 1994. Se podría
aducir, que existe más afinidad entre la agenda actual de la asociación nacional y la de la
federación de 1994.
Este distanciamiento de áreas en común fue señalado por todos los entrevistados en materia
de asociativismo. Otras opiniones que se expresaron tenían que ver con las fortalezas y
debilidades de FEMICA.
Fortalezas de FEMICA
•
Se reconoce la importancia de contar con un organismo que represente a Costa Rica a nivel
regional.
•
FEMICA cumple con la necesidad de servir como interlocutor regional con capacidad de
convocatoria.
•
Una instancia regional puede obtener grandes beneficios frente a la cooperación
internacional, otras instancias regionales y mundiales, en términos de ayuda financiera,
técnica, ejecución de proyectos, etc.
•
FEMICA brinda un espacio para la transferencia horizontal de experiencias.
•
FEMICA crea ventanas para conocer y familiarizarse con nuevas tendencias organizativas y
tecnológicas.
Debilidades de FEMICA
•
No hay un canal de comunicación fluido con información que llegue desde el nivel regional
al nacional y luego al municipal.
•
La priorización de la agenda regional no corresponde con las demandas nacionales.
•
Se percibe un debilitamiento de la imagen institucional de la federación regional.
47
Por ejemplo en el área política en Costa Rica además de elecciones municipales se señala específicamente el caso
del IFAM, en esa misma área FEMICA adiciona el tema de elecciones municipales e incursiona en el campo de los
mecanismos de participación y control ciudadano.
1-47
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Pareciera ser que hay cierto paralelismo entre la UNGL y FEMICA. En términos generales
hay una demanda por una revisión de la estructura que los representa, de una mayor identificación de sus necesidades, de una mayor presencia física y una mejor comunicación. Estas
demandas, sin embargo, no han sido expresamente exigidas por sus asociados. En ambos casos
no hay una apropiación de los miembros de sus instancias representativas. La razón de ser de
estas organizaciones son sus miembros. Las asociaciones nacionales y regionales no deberían ser
un fin en si mismas. La situación por la que atraviesan en estos momentos refleja en cierta
medida la debilidad de sus integrantes (municipios, federaciones o asociación nacional, según
sea el caso) y su incapacidad de demandar los cambios necesarios y, en última instancia,
fortalecerlas.
Otras instancias regionales
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de
Centroamérica y el Caribe. FUNDEMUCA
Esta es una organización no gubernamental, creada por las asociaciones nacionales de
municipios de Centroamérica y por el órgano regional FEMICA en 1995.48 Su asamblea la
conforman los socios fundadores oriundos de diferentes países de la región, quienes eligen a la
Junta Administrativa, en la cual hay un representante de la municipalidad de San José, por ser el
municipio sede, un representante del Poder Ejecutivo costarricense y los restantes tres miembros
son: uno en representación de la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI, uno por
las asociaciones nacionales de los países y otro por la Federación de Municipalidades de la
región. FEMICA. La Junta Directiva se reúne una vez al año como mínimo. Sus ejes temáticos
abarcan las áreas de procesos de descentralización, fortalecimiento municipal, finanzas y gestión
financiera, control y fiscalización, promoción y desarrollo de servicios sociales, promoción y
participación activa de la mujer, participación ciudadana, ordenamiento territorial, la
planificación estratégica y recursos humanos.
La fuente principal de financiamiento es la AECI. Recibe recursos de otras organizaciones
españolas por ejemplo de las diputaciones, para llevar a cabo proyectos puntuales. La Fundación
cuenta con un programa regional en el cual se encuentra el curso de Experto en Dirección y
Gestión Pública Local, cuya séptima versión acaba de concluir en Antigua, Guatemala. Los
participantes que logren superar esta etapa pasan a la fase de maestría técnica en Granada,
España, donde comparten con alumnos de México, Argentina, y Venezuela. Además, la
Fundación ejecuta proyectos en varios países de la región centroamericana, como El Salvador,
Panamá y Honduras, en este último país, por intermedio del Proyecto PRODEMHON, también
financiado por la AECI.
Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local,
CONFEDELCA
Esta nueva instancia regional inicia sus actividades en el año 2001 como una iniciativa de la
Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES) de la Alcaldía de El Salvador y de
dos organizaciones no gubernamentales, la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y la
48
En la Asamblea de la Fundación llevada a cabo el pasado viernes 5 de diciembre del 2003 en El Salvador fue
aceptada la Federación Dominicana de Municipalidades como miembro activo de esta fundación.
1-48
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), con el apoyo financiero de la
Diputación de Barcelona.
El método de trabajo de la Conferencia es por medio de mesas de trabajo en cada país donde
se integran representantes de las asociaciones nacionales, representantes del gobierno central, del
sector privado y de la academia. En el caso de Costa Rica, participan en la mesa, un
representante de la UNGL, otro del IFAM y un tercero de CONADECO.
La primera conferencia giró alrededor del tema de Desarrollo Local y Descentralización. La
segunda actividad se llevó a cabo en el 2002 en Guatemala, donde se amplió la visión localista
imperante en el evento anterior y se incorporaron temas aportados por los países de la región.
Otro nuevo elemento fue la mini cumbre, actividad que formó parte de las subsiguientes
conferencias. La última conferencia, fue organizada en Nicaragua, y giró alrededor del
financiamiento de la gestión municipal de cara a los principales problemas. También como
resultado del trabajo previo de las mesas se llevó a cabo un diagnóstico de la descentralización.
Para el actual Presidente de la UNGL, CONFEDELCA es un foro para la discusión de un
tema específico de interés regional, alrededor del cual se convoca a diferentes actores. Para el Sr.
Alvarez, FEMICA y CONFEDELCA son instancias que no se traslapan. FEMICA representa la
institucionalidad, se rige por un estatuto, mientras que los acuerdos de CONFEDELCA no son
vinculantes49.
IV. Síntesis del Apoyo Internacional para promover la
descentralización, el desarrollo municipal y el
fortalecimiento de la democracia en Costa Rica
El apoyo internacional se orienta al fortalecimiento institucional del régimen, ya sea en forma
directa (municipios) o indirecta (federaciones, mancomunidades). La descentralización no es un
tema en la agenda, a excepción del proyecto de la Unión Europea, pero que en términos generales también tiende a reforzar el municipalismo. La participación ciudadana, género, medio
ambiente, migración son ejes transversales en la mayoría de los casos.
Proyectos de Desarrollo Municipal
En el Cuadro 1-24 se resumen los principales proyectos en desarrollo.
Se constata que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, se
retiró de Costa Rica el año 1997, por lo tanto, no tiene programas dirigidos al régimen municipal,
el último fue el apoyo al programa llevado a cabo en el cantón de Pérez Zeledón que finalizó en
1996. Los remanentes de algunos programas fueron transferidos a la Fundación Costa Rica Estados Unidos de América.
49
Entrevista al Sr. Pablo Álvarez Presidente de la UNGL el día 5 de noviembre del 2003 a las 3:p.m. en sede de la
UNGL.
1-49
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Cuadro 1-24. Apoyo internacional para promover la descentralización, el desarrollo municipal y el fortalecimiento de la democracia
Institución
Programa
Monto
Contraparte
Objetivo general
Objetivo específico
Unión
Europea
Refuerzo
Municipal y
descentraliz
ación
CRI/B7-31099-0150
Total
∋11.929.200,00
80%/20%
$9.600.000
CR ∋2.392.200
Ministerio de
la
Planificación y
Política
Económica,
que a su vez
ha elaborado
un acuerdo
con el IFAM
para al
ejecución del
proyecto.
Profundizar en el
ejercicio de los
derechos
democráticos y
reforzar la gestión
municipal
asociando a los
ciudadanos.
Contribuir a reforzar las
capacidades de gestión
de los gobiernos locales y
favorecer la instauración y
desarrollo de un modelo
de organización y gestión
descentralizada.
Estructurar el conjunto de
las actividades territoriales
del Estado incorporando
perspectivas de género y
desarrollo autosostenible.
Banco
Interamerica
no de
Desarrollo
(BID)
Regularizaci
ón de
catastro y
registro
1284/OCCR
$92.000.000,00 Ministerio de
Hacienda
BID
$65.000.000,00
CR $27.000.000
Componente III
Fortalecimiento
municipal en el
uso de la
información
catastral
$10.000.000,00
Mejoramiento de
la seguridad
jurídica de los
derechos sobre la
propiedad del
inmueble.
1-50
Principal actividad o
resultados esperado
Pacto local establecido y
consensuado con los
sectores políticos, sociales,
económicos e
institucionales.
Fortalecimiento de la
capacidad propositiva y de
negociación de las
asociaciones de municipios,
tanto nacionales como
territoriales.
Fortalecimiento de la
capacidad de gestión de los
gobiernos locales.
Establecimiento de
instrumentos de articulación
entre las sociedades
públicas y privadas para
potenciar el desarrollo.
Catastro fiscal establecido
Componente III
Apoyo al establecimiento en las 81 municipalidades.
Con la Órgano de
del catastro fiscal con el
Normalización Técnica,
fin de maximizar el
recaudo de los impuestos establecer criterios
delimitación de zonas
sobre los bienes
homogéneas y normas para
inmuebles por las
la valoración de la tierra y
municipalidades y
edificaciones.
propiciar la mejoría de la
Municipios integrados a la
gestión de los recursos
públicos a nivel municipal. base de datos del catastro.
Capacitación en formulación
de planes de desarrollo y
presupuestos de gastos.
Equipos de cómputo y
programas y aplicaciones
SIG integrados con
Beneficiarios
Corporaciones
municipales,
organizaciones
asociadas
nacionales y
regionales.
Registro
Nacional,
Ministerio de
Justicia y Gracia
81
municipalidades
y otras
instituciones
relacionadas.
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Institución
Programa
Monto
GTZ
$1.5 millones
Proyecto
Desarrollo
Local
Primera
fase
2000 – 2003
Segunda
fase:
2003 - 2006
FUNDACIÓN
DEMUCA
Fortalecimie
nto de los
gobiernos
locales y las
federacione
s de
municipios
en Costa
451,416.29
US$
(28 de julio
2000 al 18 de
julio 2003)
Contraparte
Objetivo general
UNGL
IFAM
CONADECO
Mejoramiento al
acceso y calidad
de los servicios y
la gestión de los
actores en
procesos de
desarrollo local
sostenible
especialmente
para los grupos
de población
menos
favorecidos.
UNGL
Guácimo
Siquirres
Matina
Salamanca
Sarapiquí
Abangares,
Bagaces,
Fortalecer a la
UNGL y a las
federaciones de
municipios de
Guanacaste,
Caproba y
Heredia.
1-51
Objetivo específico
Principal actividad o
resultados esperado
información gráfica de
catastro.
1. Municipalidades
1. Modernización
seleccionadas han
municipal
2. Participación ciudadana desarrollado capacidades
técnicas, administrativas y
3. Gestión ambiental
financieras para la gestión
4. Descentralización
de procesos de desarrollo
5. Intercambio de
local sostenible.
experiencias
2. Se ha fortalecido la
participación ciudadana y
gestión comunitaria.
3. Se han implementado
proyectos innovadores para
gestión ambiental local.
4. Se ha mejorado el marco
político y la cooperación
interinstitucional para la
descentralización y el
desarrollo local sostenible.
5. Los actores involucrados
(IFAM, UNGL, CONADECO,
CGR) han generado
condiciones para la
sostenibilidad y
multiplicación de
experiencias en desarrollo
local sostenible.
Fortalecer a la capacidad •
de gestión técnica,
•
financiera, de prestación
de servicios (red vial,
•
gestión básica y
saneamiento ambiental) y
la planificación y el
ordenamiento territorial de
Unidad Técnica
Fortalecida.
Planes estratégicos
elaborados.
Propuesta de
Ordenamiento Territorial
elaborada.
Beneficiarios
Las
municipalidades
, las
asociaciones de
desarrollo.
La UNGL, las
mancomunidad
es de
municipalidades
en especial las
Federaciones
de Caproba,
Heredia y
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Institución
Programa
Monto
Contraparte
Tilarán,
Cañas,
Liberia, La
Cruz, Carrillo,
Nicoya,
Hojancha, S.
Cruz, Colora
do Belén, S.
Domingo, S.
Bárbara, S.
Rafael, S. Pa
blo, Heredia,
Sarapiquí,
Flores, Barva,
San Isidro
US$ 531.980.16 Asociaciones
Programa
Nacionales
Regional de (Julio 2003 a
Guatemala,
Fortalecimie agosto 2004
Honduras,
nto
El Salvador,
Institucional
Nicaragua,
de los
Costa Rica,
Gobiernos
Locales en
Panamá y
Centroaméri
República
ca y el
Dominicana
Caribe.
Objetivo general
Principal actividad o
resultados esperado
Objetivo específico
Guanacaste.
las tres federaciones de
municipios en las tres
provincias y de la Unión
Nacional de Gobiernos
Locales, apoyando
especialmente en la
planificación estratégica y
operativa y la revisión de
propuestas de ley para el
fortalecimiento de los
gobiernos locales.
Rica:
Guanacaste
, Caproba,
Heredia
Formación de
cuadros
municipales en
gestión pública
municipal
(Experto/a en
gestión pública
local y Maestría
en dirección
pública local).
1-52
Cursos específicos de
capacitación:
• ordenamiento
territorial,
• habilidades
gerenciales,
• apoyo a propuesta
municipal de partidos
políticos,
• el régimen municipal
en los medios de
comunicación, y
• asociacionismo
municipal:
mancomunidades,
consorcios y áreas
metropolitanas.
Beneficiarios
•
•
320 personas formadas.
Cada asociación
nacional cuenta con una
propuesta específica de
capacitación en:
ordenamiento territorial,
habilidades gerenciales,
propuesta de partidos
políticos, régimen
municipal en los medios
de comunicación.
Personal
nacional técnico
de autoridades
locales.
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Un programa notable que abrió nuevas oportunidades para los municipios es PROMUNI (ver
Cuadro 1-25). En 1993 la AID por medio de la oficina de RHUDO para Centroamérica, realiza
una alianza estratégica con el Banco Centroamericano de Integración Económica para crear el
Programa de Financiamiento de Infraestructura Municipal (PROMUNI), cuyos objetivos eran 1)
fortalecer y posicionar financiera e institucionalmente a los municipios; 2) convertir el financiamiento municipal en un actividad común y creciente de los intermediarios financieros; 3) apoyar
los procesos de transferencia de competencia de los gobiernos centrales a los locales y 4) mejorar
las condiciones de vida de la población.
Cuadro 1-25. Programa PROMUNI Costa Rica - Desembolsos según tipo de Proyecto
(en miles de colones)
Area de Proyecto
No. de Proyectos
Monto
Seguridad C. Infraestruct. Educ.
Sistematización y Catastro
Desechos Solidos
Mercados
Agua Portable
4
1
9
1
10
403,490.00
541,829.22
1,620,963.22
2,235,444.11
2,707,367.25
Consolación Urbana
Energía Eléctrica
Caminos
Terminal de Buses y Buses
Total
4
2
8
18
57
3,244,362.97
6,182,428.48
6,582,172,.67
10,643,071.00
34,161,128.92
Fuente: BCIE, diciembre 2003.
Este programa inició operaciones en Costa Rica y Guatemala, en 1995. El capital aportado
por la USAID fue de $26 millones de dólares. El programa logra en principio, articular las
necesidades de las municipalidades con los intereses de la red de intermediarios financieros que
opera con el BCIE, para crear un mercado que se encargara de asignar competitivamente los
recursos para el desarrollo de la obra municipal. 50
Pese a que el Programa ofrece asistencia técnica para la concreción de los requerimientos y
trámites bancarios de las municipalidades, sin embargo, es opinión de los entrevistados que no se
aprovechan estas facilidades. En los años de operar solamente 16 municipalidades han recurrido
al programa para financiar obras. En los últimos años PROMUNI ha incorporado al sector
privado y extendido su ámbito de acción a otras actividades económicas tales como transporte,
vivienda, acueductos, electrificación, seguridad ciudadana entre otros, que han mostrado un
mayor dinamismo en la demanda de recursos. 51
Actores Involucrados en el Fortalecimiento Municipal
A continuación se describe muy brevemente el rol jugado por los actores en el proceso de
fortalecimiento municipal.
50
51
Estado de la Nación. Capítulo Ocho. Pedro Lasa, BCIE- PROMUNI. Pág. 238.
Información suministrada por las oficinas del BCIE en San José Costa Rica.
1-53
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Poder Ejecutivo
En los gobiernos Figueres Olsen y Rodríguez Echeverría (94-98 y 98-02), ambos de corte
neoliberal, el primero inició el desmantelamiento del Ministerio de Planificación y Política
Económica, al reducirlo a una Oficina dependiente de la Casa Presidencial. La fortaleza de este
gobierno fue un grupo de diputados de ambos partidos mayoritarios que crearon la Comisión
Especial de Descentralización y Fortalecimiento Municipal y que se comprometieron con el
movimiento para sacar las reformas acordadas en el Congreso de Municipalidades. El caso del
Sr. Rodríguez Echeverría, mantuvo la misma posición respecto al Ministerio de Planificación
pasando su acción invisibilizada. Esta Asamblea no tuvo diputados de gobierno dispuestos a
luchar a favor de las municipalidades. El Presidente de la Comisión Especial de la Asamblea era
de la oposición y tenía poca influencia sobre la agenda del gobierno. El Sr. Rodríguez estaba más
orientado a la privatización y a la desmonopolización del ICE y de otras empresas del Estado. Al
fracasar su intento, centró su atención en el control del déficit fiscal para evitar el desequilibrio
económico. La preocupación de la actual administración del Sr. Pacheco de la Espriella está
centrada en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y en lograr mantener el déficit
fiscal controlado, por lo cual resulta imposible que el tema de la descentralización sea tomado en
cuenta. El Ministerio de Planificación no tiene el tema de la descentralización dentro de sus
prioridades.
Poder Legislativo
La Asamblea Legislativa, no tiene una agenda clara a largo plazo en relación con la
descentralización ni al apoyo a las municipalidades. Durante dos períodos gubernamentales,
(1994-1998 y 1998-2002) la Asamblea Legislativa crea una comisión especial para ver los temas
relacionados con las municipalidades. En el gobierno del Sr. Figueres Olsen la comisión se llamó
Comisión Especial para la Descentralización y el Fortalecimiento Municipal y en el gobierno del
Sr. Miguel Ángel Rodríguez, Comisión Especial para Reformas Municipales y Asuntos Políticos.
En ambas ocasiones, se produjeron avances legislativos, algunos de los cuales están por verse,
como la Reforma al Art. 170.
La actual Asamblea Legislativa, (2002-2006) está conformada por cuatro fuerzas políticas,
dos partidos tradicionales y dos partidos emergentes, caracterizados todos por la escisión interna.
Cada cual con agendas programáticas propias con pocos espacios de coincidencia. Desaparece la
figura de Comisión Especial y se traslada el tema de los gobiernos locales a la Comisión
Permanente de Gobierno y Administración que a su vez establece como mecanismo de trabajo
una subcomisión de asuntos municipales.
En estos momentos la agenda legislativa está dominada por temas como la transparencia y el
financiamiento de los partidos políticos, que se ha convertido en el tema vector del primer año de
gobierno; la fiscalización del gasto y la rendición de cuentas, la reelección presidencial, el
Tratado de Libre Comercio, que tiene a la Asamblea Legislativa en una confrontación que
marginará otros temas nacionales, como son la descentralización y la reforma del Estado.
Con el actual Presidente de la Asamblea Legislativa (2003), se abre un espacio para la
creación de un Foro Municipal para el debate y a la vez asesoramiento a la Subcomisión de
Asuntos Municipales de la Comisión de Gobierno y Administración en el análisis de las
iniciativas de ley. El martes 28 de octubre el Foro, presentó su agenda de trabajo ante los señores
1-54
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
diputados y representantes de los gobiernos locales, se debe esperar resultados prácticos de este
mecanismo de diálogo.
Unión Nacional de Gobiernos Locales
La Unión Nacional de Gobiernos Locales, ha venido ganando espacios pero sin una propuesta
consistente frente al proceso de descentralización. En el gobierno de José María Figueres, como
resultado de la CORIM la organización tuvo un papel relevante. En la Comisión de la Asamblea
Legislativa esta organización fungió como asesora de la Comisión Especial de igual forma que
durante el gobierno pasado el Presidente de la Unión mantuvo un rol de liderazgo dentro de la
Comisión Especial. En la administración actual, aunque la Unión mantiene una presencia a nivel
de Poder Legislativo, los espacios son más reducidos. Se espera que con el Foro de Desarrollo
Local y Participación Ciudadana, se logre persuadir a los diputados a aprobar las leyes que están
en la agenda de la Comisión de Gobierno y Administración.
IFAM
El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal tiene 32 años de estar concediendo préstamos a
las municipalidades, brindando capacitación a las autoridades locales y funcionarios administrativos, así como asistencia técnica en materia financiera y de servicios municipales. Este
organismo entra en una fase de debilitamiento institucional, a partir de 1994, debido a un proceso
de reestructuración, de movilización de su personal y la presentación de un proyecto de ley para
cerrarlo como parte de la reforma del estado que es finalmente archivado.
El Presidente Ejecutivo en ejercicio, ha promovido alianzas con el objetivo de recuperar de
nuevo el espacio perdido y reposicionarse tanto dentro de la administración pública, como frente
a los cooperantes, las ONG y los alcaldes electos. Esta estrategia la concreta por medio de la
capacitación brindada a los alcaldes con el apoyo financiero y técnico de varias organizaciones
entre ella la UNGL.
En la actualidad forma parte del Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana que
fuera convocado por la Presidencia de la Asamblea Legislativa y cuyo protagonismo lo lleva la
UNGL, con quien mantiene relaciones de coordinación más estrechas que en el pasado.
En cuanto a la Ley de Transferencias y Fortalecimiento Municipal, ante la falta de apoyo del
Poder Ejecutivo, el Presidente Ejecutivo estableció una comisión de enlace conformada por
representantes de los ministerios que tienen relación directa con las municipalidades, por
ejemplo el MOPT, MIDEPLAN, INVU con el objetivo de ir generando apoyos a lo interno del
gobierno para crear condiciones propicias a favor del fortalecimiento municipal, lamentablemente este instrumento no ha dado los frutos esperados.
FEMICA
En las actividades llevadas a cabo por la Federación de Municipios del Istmo Centroamericano, participaron diputados que asumieron un compromiso hasta lograr cambios en el
Código Municipal y en el fortalecimiento financiero de los gobiernos locales. La estrategia de
invitar a futuros diputados a participar en las actividades de la organización rindió sus frutos.
Con las actividades de la Federación se logró sensibilizar a otras autoridades del gobierno
1-55
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
central, como ministros, viceministros, presidentes de instituciones autónomas y a los
cooperantes a quienes se les ha brindado la oportunidad de intercambiar experiencias y ajustar
agendas en pro de focalizar en una misma dirección los recursos de los que disponen para
alcanzar resultados de más larga duración y sostenibilidad a favor del fortalecimiento municipal.
El actual gobierno ha invitado a los diputados/as a participar en las actividades, a pesar de que
éstos no cuentan con el bagaje de conocimientos y de experiencia suficiente para lograr poner el
tema en la agenda legislativa y del poder ejecutivo.
Durante el período de análisis, Costa Rica fue sede de varias actividades organizadas por
FEMICA, que contribuyeron al fortalecimiento de la agenda centroamericana municipal, y sirvió
para disipar dudas acerca del rol de este organismo y propiciar un intercambio de experiencias
que fueron llevadas de un país a otro. A continuación se enumeran rápidamente estos encuentros:
•
El diálogo sectorial (1995) donde se presenta el informe sobre la Descentralización y el Rol
de los Institutos de Fomento Municipal en Centroamérica, ocasión en que se analiza el papel
desempeñado por estos institutos y su rol frente a los procesos de descentralización. Los
institutos percibieron a la Federación como un organismo representativo del movimiento
municipalista centroamericano y comprendieron del por qué su mayor relación con las
asociaciones nacionales de municipalidades y no con los institutos que representaban al
gobierno central. Otra aclaración fue el comprender que la Federación y las asociaciones no
buscaban la desaparición o el desmantelamiento de estos organismos.
•
Esta actividad se complementa con la llevada a cabo en (1999) San Pedro Sula, patrocinada
por la OEA, donde se efectúa el segundo encuentro de facilitación para la capacitación y
asistencia técnica, diálogo entre los institutos de capacitación y las agencias de cooperación
nacional e internacional y asistencia técnica que buscaban acercar la oferta con la demanda.
•
Otra actividad fue la de Gestión Pública y Descentralización en Centroamérica, financiada
por la OEA y en la cual se dieron a conocer experiencias exitosas de gestión de aguas,
educación y caminos vecinales. De esta última experiencia, el proyecto de la GTZ/MOPT en
Costa Rica, desarrolló un proyecto en El Salvador. 4)Por último en Costa Rica se llevó a
cabo el diálogo con los Contralores Generales de Cuentas y el sector municipal, a fin de
analizar los mecanismos de control que deben existir en el sector municipal para evitar la
corrupción y promover la transparencia en el sector municipal y la participación de la
sociedad civil en este tema. En esta ocasión se dieron a conocer varios modelos de gestión
financiera municipal, que fueron intercambiados entre los países.
Instituciones de Cooperación Internacional
La escasa cooperación internacional que hay en Costa Rica, apuesta más por el fortalecimiento municipal que por el proceso de descentralización. Uno de estos organismos no gubernamentales interesados en fortalecer la gestión municipal es FUNDEMUCA que trabaja por medio
de las federaciones de municipalidades creando Unidades Técnicas que apoyan a las corporaciones más pequeñas en las tareas de gestión de la recaudación y otras actividades para las cuales
no cuentan con los recursos suficientes. Otra cooperación es la GTZ que viene trabajando con un
modelo diferente, pero igualmente dirigido a crear capacidad institucional apoyando la elaboración de los planes estratégicos distritales y cantonales. Ambas cooperaciones apoyan a la UNGL
en forma decidida. Se perfila una posibilidad favorable bajo el nuevo programa de la Unión
Europea dirigido a la descentralización.
1-56
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1-61
Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas
•
Sr. Pablo Álvarez, Presidente de la UNGL
•
Sr. Luis Fernando Cachón
•
Sr. Mario Alberto Chavez, Ex Presidente de la UNGL
•
Sr. Juan José Echeverría Alfaro
•
Sr. Héctor Fernández Masís, Coordinador de Programas Electorales, Tribunal Supremo de
Elecciones
•
Mayor Jorge Isaac Herrera Paniagua, Municipalidad de San Rafael de Heredia
•
Sra. Giselle Mora, Directora Ejecutiva de la UNGL
•
Sr. Luis Román, Director para la Reforma del Estado , MIDEPLAN
•
Honorable Sr. Juan Luis Jiménez Succar, Ex Delegado y ex Presidente de la Comisión
Especial para la Descentralización y el Desarrollo Municipal, 1994-1998
•
Honorable Sr. Luis Gerardo Villanueva Badilla, Delegado
1-63
Anexo 2: Agenda de la UNGL y de FEMICA, 1994
Área
Política
Union Nacional de Gobiernos Locales (CORIM)
•
•
•
•
•
•
Financiera
•
•
•
•
•
Administrativa
•
•
•
•
FEMICA
Elección Directa del Alcalde y de un Vice Alcalde.
Informe del primero de mayo por parte del
Alcalde.
Independizar las elecciones municipales de las
elecciones nacionales, para llevarlas a cabo a
medio período.
Solicitar un 1% de la deuda política para las
elecciones municipales.
Eliminación de los regidores suplentes.
Modificar la integración de la Junta Directiva del
IFAM para que las municipalidades designen a
tres representantes ante esta Junta Directiva.
•
•
Incorporación de la capacidad tributaria
municipal, a nivel de la Constitución, mediante la
cual se le autorice a fijar sus propias patentes
municipales así como las tasas o precios por los
servicios públicos municipales. Se proponía la
creación de una ley de patente única.
Traslado de la recaudación y valoración del
impuesto predial a las municipalidades.
Propuesta de establecer el situado constitucional
modificando el Artículo 170 de la Constitución
Política.
Creación del Fondo de Compensación y del
Fondo de Aval para la emisión de bonos
municipales,.
Autorizar a las municipalidades a poder exonerar
del pago de impuestos municipales.
Descentralización interna administrativa.
.Mejorar el sistema de control interno
Limitar la injerencia de la Contraloría en la
administración municipal.
Establecimiento de los planes estratégicos de
período constitucional y de los planes operativos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Elección directa de los alcaldes.
Proporcionalidad en la representación de los cuerpos corporativos
municipales.
Elecciones en fecha diferente a las nacionales y legislativas.
Participación de la sociedad civil en la selección de los candidatos a
autoridades municipales.
Posibilidad de participación de partidos políticos diferentes a los
nacionales, incluyendo organizaciones cívicas locales.
Existencia y uso de mecanismos de participación y control ciudadano de
la gestión pública local, tal como cabildos, referéndum, plebiscito y
recurso de revocatoria.
Mayor escrutinio por los partidos políticos en la selección de candidatos a
los cargos de elección local.
Aprobación autonómica de las tasas, tarifas y contribución por obra o
mejoras.
Dotar de fuentes tributarias propias.
Establecimiento de recursos financieros compartidos con el gobierno
nacional.
Establecimiento de mecanismos modernos de financiación de gestión
local.
Aprobación autonómica de los presupuestos municipales.
Devolución de aquellos servicios que por razones de ventajas
comparativas se prestan más eficiente, equitativa y democráticamente a
nivel local.
Reconociendo las disparidades proceder con el proceso de devolución de
servicios en forma gradual y selectiva.
1-65
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Área
Union Nacional de Gobiernos Locales (CORIM)
anuales.
FEMICA
•
•
Gremial
•
•
•
Fortalecimiento de las Ligas de Municipalidades.
Lograr la incorporación de todas las
municipalidades a la organización nacional.
Realización de Congresos Nacionales que
orientan la labor de la organización nacional.
•
•
•
Estimular la oferta de servicios de asistencia técnica y capacitación y
reorientar los esfuerzos de las entidades nacionales de apoyo alas
municipalidades a efecto de que respondan a las necesidades de las
autoridades locales y de los procesos de descentralización.
Actuación jurídica amplia para decidir la forma de financiación, ejecución
y administración de servicios y obras públicas locales, tal como las figuras
de concesión de obras y otras.
Fomentar el asociativismo integral en donde los niveles subnacionales
organizados permitan fortalecer a las asociaciones nacionales.
Promover la cooperación horizontal y ayuda mutua entre las asociaciones
de los países centroamericanos y la Federación, con el objeto de
coordinar acciones conjuntas para defender y legitimar la autonomía
municipal, impulsar el desarrollo y fortalecimiento local, y propiciar el
traslado de competencias y recursos a los municipios dentro del marco
democrático, participativo y representativo de la región centroamericana.
Promover el intercambio de experiencias de mejores prácticas y
tecnologías entre las asociaciones de municipios de Centroamérica y
externas a la Región.
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1994. Págs. 3, 4 y 5.
1-66
Anexo 3: Agendas de la UNGL y Regional
Agenda de la UNGL 2000-2003
Agenda Regional 2003-2004
Descentralización
• Realizar un Foro Nacional para definir una
estrategia de descentralización y elaboración de
un plan conjunto. El proceso de
descentralización debe definirse con base en
políticas establecidas mediante el consenso.
• Fortalecer la gestión administrativa financiera
de las instituciones locales.
• Proyecto de Ley para la descentralización, con
el traslado de competencia y recursos
económicos a municipalidades y asociaciones
de desarrollo comunal.
• Promover la reforma constitucional mediante la
cual se permita el traslado de un 10% de
recursos a las municipalidades y
organizaciones comunales.
• Descentralización política con el fin de
transformar al IFAM en una institución del
movimiento municipal y comunal.
• Descentralización del gobierno local,
fomentando la participación activa de la
sociedad civil.
• Reformar la Ley de la Contraloría General de la
República.
Nota: FEMICA mantiene la temática base.
Financiamiento
• Impulsar sistemas que integren de manera
equilibrada, sostenible y sin injerencias de
naturaleza político–partidista, los ingresos
propios, las transferencias que deben otorgar
el gobierno nacional, las capacidades y
limitaciones de los municipios para utilizar el
crédito y las modalidades de participación que
deben ser asignadas a los fondos de inversión
social.
• Impulsar la creación de códigos tributarios
municipales.
• Atención prioritaria a los sistemas de
transferencias.
• Se elaborarán propuestas para establecer
marcos jurídicos más adecuados sobre el
endeudamiento municipal.
• Impulsar Catastros Municipales
Modificaciones Jurídicas
• Reformar el Código Municipal.
• Crear un Código Tributario Municipal.
• Reformar la Ley de Asociaciones de Desarrollo
Municipal.
• Reformar la Constitución Política para concretar
la transferencia de recursos a las
municipalidades.
Reformas financieras
• Reformar la Ley de Partidas Específicas para
simplificar el proceso de idoneidad que
requieren las asociaciones para tener acceso a
los recursos.
Fortalecer las competencias de los gobiernos
locales
• Dar potestad a los gobiernos locales para que
decidan sobre las patentes turísticas.
• Incrementar las oficinas de la mujer dentro de
las municipalidades.
• Ampliar funciones para que las municipalidades
regulen la parte de materia sanitaria de los
negocios.
• Impulsar la aprobación del proyecto
CONAVICA.
Transparencia
• Transparencia y Probidad, para mejorar los
sistemas de administración financiera y de
contrataciones de las municipalidades y
mejorar los sistemas de control o auditoría
social.
• Marco jurídico institucional, con el fin de
promover la transparencia y mecanismos de
rendición de cuentas a los ciudadanos sobre
las actividades que realizan.
• Impulsar la formulación de presupuestos de
manera participativa y establecer mecanismos
de transición de autoridades municipales
salientes y electas.
• Reformar los códigos para garantizar el libre
acceso a la información en cualquier acto o
negocio que realicen los municipios.
• Adoptar códigos de conducta de cumplimiento
obligatorio tanto de las autoridades electas
como de los funcionarios municipales.
• Hay que revisar en algunos países las
estructuras, integración, asignaciones de
funciones y modalidades de funcionamiento de
los concejos municipales.
• Sistemas de administración financiera.
• Sistema de adquisiciones y contrataciones
diseñados específicamente para los
municipios.
1-67
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Agenda de la UNGL 2000-2003
Reformas Electorales Participación ciudadana
• Propiciar reformas electorales para permitir la
presentación de candidatos a puestos de
elección por medio de organizaciones de la
sociedad civil.
• Impulsar reformas para votar por candidatos
uninominales.
• Llevar a cabo elecciones municipales en fecha
diferente a las de diputados y presidentes.
• Probar el referéndum a nivel nacional y
cantonal.
• Incluir el transporte gratuito para el día de las
elecciones y que lo cubra el Tribunal Supremo
de Elecciones
• Incluir el voto electrónico en los procesos
electorales.
• Incluir la revocatoria de mandato y el voto de
censura a los funcionarios de elección popular.
• Hacer efectiva la equidad de género con el
40%.
• Impulsar reformas para que se permita la
elección de los concejos de distrito a medio
período.
• Eliminar el requisito de residencia de las
personas electas.
• Modificar la elección para que las Asociaciones
tengan representación ante los Concejos de
Distrito.
• Eliminar el cargo de regidor suplente.
• Impulsar la remuneración de los Síndicos en
medio tiempo.
• Fortalecer las auditorías municipales.
• Llevar a cabo consultas populares periódicas en
las comunidades por parte de las
municipalidades.
• Impulsar la rendición de cuentas de parte de las
municipalidades.
• Establecer contraloría de servicio.
• Promulgar las agendas locales participativas.
• Desarrollar proceso de presupuestos
municipales participativos.
Agenda Regional 2003-2004
•
•
Sistema de control y fiscalización, deben de
promoverse normas de auditoría específicas
para municipalidades que puedan ser
aplicadas por las contraloría generales.
Auditoría Social. Creando comisiones
municipales de transparencia.
Seguridad Ciudadana
Gestión Integral del Riesgo
1-68
Informe de País de Costa Rica – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en América Central 1995-2003
Agenda de la UNGL 2000-2003
Desarrollo Económico Local
• Elaborar planes estratégicos de desarrollo local
con énfasis en la economía.
• Promover iniciativas de gestión y cogestión
empresarial orientadas al desarrollo de la
comunidad y del capital social.
• Crear fondos patrimoniales municipales.
• Crear fondos de planificación y desarrollo
social.
• Llevar a cabo un inventario de experiencias
productivas.
• Fortalecer la capacidad empresarial de las
asociaciones de desarrollo.
• Crear un fondo de inversión económico local.
• Incentivar la creación de empresa mixtas
municipales y empresariales.
Agenda Regional 2003-2004
Desarrollo Económico Local
• Proyecto piloto de asociación público-privado
en el municipio de la Libertad en el Departamento de Petén, Guatemala. Atraer la participación del sector privado en la construcción de
infraestructura local y en la prestación de
servicios básicos.
1-69