9-99 Ac Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

9-99 Ac
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las doce
horas del día veintiséis de junio de dos mil.
Los presentes procesos constitucionales acumulados han sido promovidos, el primero por
los ciudadanos Schafik Jorge Handal, Alejandro Rivera, Eugenio Chicas Martínez, Hugo
Molina Rodríguez y Lorena Guadalupe Peña Mendoza, y el segundo por los ciudadanos
Jorge Alberto Villacorta Muñoz, Rubén Ignacio Zamora Rivas, Juan Ramón Medrano
Guzmán y Julio Alfredo Samayoa López, a fin que este tribunal declare la
inconstitucionalidad, en su forma, del Decreto Legislativo N° 602, de 6-V-1999, publicado
en el Diario Oficial N° 83, Tomo 343, correspondiente a la misma fecha, que contiene la
Ley de Emisión de Bonos para 1999.
Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República, no así el Fiscal General de la República, quien no hizo uso del
traslado de ley en el plazo señalado por esta Sala.
Analizado el proceso; y, considerando:
I. En el trámite, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. Los ciudadanos Schafik Jorge Handal, Alejandro Rivera, Eugenio Chicas Martínez,
Hugo Molina Rodríguez y Lorena Guadalupe Peña Mendoza, comenzaron exponiendo que
en la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa correspondiente al 15-IV-99, fue aprobado
el D. L. N° 580/1999, que contenía la Ley de Emisión de Títulos Valores 1999, la cual fue
vetada por el entonces Presidente de la República, Dr. Armando Calderón Sol, aduciendo
inconstitucionalidad en el contenido del art. 11 de dicho cuerpo normativo.
La disposición en referencia prescribía que "los compromisos contraídos de conformidad al
presente Decreto, deberán ser aprobados por la Asamblea Legislativa para su validez, de
conformidad al inciso segundo del artículo 148 de la Constitución de la República", es
decir, por los votos de los dos tercios de los diputados electos. Contra esta disposición
dirigió su objeción el veto presidencial, negándole valor jurídico a la sustentación que –
según los demandantes– tal artículo tenía en lo prescrito por el art. 148 de la Ley Suprema.
El veto del Presidente de la República se fundamentó, entre otros argumentos, en que la
Asamblea Legislativa, "al aprobar el art. 11 del Decreto Legislativo N° 580, estableciendo
que para la validez de la Emisión de Títulos Valores 1999 es necesaria la aprobación
calificada de no menos de los dos tercios de los Diputados electos, supuestamente ha
considerado que se trata de un empréstito contractual de los que regula el art. 148 Cn. La
emisión de títulos valores, de conformidad a nuestra Constitución y a los precedentes
legislativos, siempre ha sido autorizada con la mayoría simple de votos de los Diputados
electos, ya que no se trata de un empréstito contractual que implique una segunda
aprobación con mayoría calificada, pues los títulos valores son cosas mercantiles puestos a
disposición del público que facilita unilateralmente invertir capital y el Estado poderse
financiar, como el presente caso el presupuesto de 1999".
Con base en tales razones –continuaron–, el veto presidencial justificó que una emisión de
bonos no requiere de la aprobación de la Asamblea Legislativa mediante mayoría
calificada, sino por mayoría simple y con ello dejó "abierto y expedito el camino, para que
la Asamblea Legislativa –al menos su mayoría simple–, aceptara el ‘yerro’ constitucional
[supuestamente] cometido y lo enmendara en un nuevo decreto legislativo que, con un
similar contenido, pero habiendo ya omitido el art. 11, pudiera ser aprobado por el voto de
al menos 43 diputados". Tal es el caso del D. L. N° 602/1999, cuya inconstitucionalidad
solicitan los peticionarios en su demanda, con base en las siguientes razones:
A. El D. L. N° 602/1999, que contiene la Ley de Emisión de Bonos para 1999, es
inconstitucional –según los demandantes– por violentar el art. 148 Cn., "al haberse
aprobado el decreto en mención por mayoría simple y no como lo manda el artículo
relacionado, dado que los empréstitos por contratos de préstamo así como los empréstitos
por emisión de bonos o cualquier otro titulo valor deben ser aprobados por la mayoría
calificada de los diputados electos".
Y es que –según los peticionarios–, el decreto legislativo impugnado fue aprobado por el
voto favorable de cuarenta y tres diputados, es decir, la mitad más uno de los diputados
electos, según consta en la pág. 61 de la versión taquigráfica de la sesión plenaria de la
Asamblea Legislativa realizada el día 6-V-99 –la cual anexaron a la demanda–, aplicando el
criterio general establecido en el art. 123 Cn. que constituye la norma general para la
aprobación de las leyes.
Dicha aprobación –argumentaron– violenta la Constitución, ya que para la aprobación de
leyes de empréstitos voluntarios por emisión de bonos –esto es, cuando se trata de deuda a
mediano y largo plazo–, se necesita el voto de la mayoría calificada, lo cual está
contemplado inequívocamente en el art. 148 Cn., que literalmente prescribe: "Corresponde
a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que contrate empréstitos
voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo
demande, y para que garantice obligaciones contraídas por entidades estatales o
municipales de interés público. --- Los compromisos contraídos de conformidad con esta
disposición deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no podrá
aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos. --- El decreto
legislativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar
claramente el fin a que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones
esenciales de la operación."
Pasaron entonces los demandantes a exponer sus "argumentos doctrinales y
constitucionales" sobre los empréstitos voluntarios regulados en el art. 148 Cn.
B. Al respecto, dijeron que tanto los empréstitos voluntarios contraídos por contrato de
préstamo como los empréstitos adquiridos por la emisión de títulos valores, constituyen
deuda pública a mediano o largo plazo; ello queda establecido –según los peticionarios– en
el inc. final del art. 223 Cn., el cual dispone que "son obligaciones a cargo de la Hacienda
Pública, las deudas reconocidas y las que tengan origen en los gastos públicos debidamente
autorizados", disposición que tiene relación con el art. 148 Cn., en el sentido que este
último establece la forma de contraer la deuda pública.
En este punto dijeron que, según el Manual de Derecho Financiero elaborado por los
juristas salvadoreños Kuri, Zaldaña, Arévalo, Orellana y Morales, la deuda pública presenta
dos modalidades, que son: "1. La concertada con sujeto determinado. Tal es el caso de los
préstamos recibidos de otro Estado, un banco, un organismo internacional. 2. La contraída
acudiendo al mercado anónimo de capitales. Esta modalidad está dirigida a los particulares,
básicamente por el mecanismo de la emisión de bonos". Esta obra doctrinaria nacional –
dijeron–, "editada bajo el auspicio del mismo Estado salvadoreño, reconoce en la emisión
de bonos una modalidad de empréstito, que en consecuencia esta comprendido en el art.
148 Cn."
Y es que, según los peticionarios, con esta última disposición, el constituyente habría
querido "asegurar que los compromisos de deuda pública a mediano y largo plazo sean
aprobados con mayor votación a efecto de ejercer un mayor control legislativo sobre la
deuda pública, pues ésta deberán pagarla todos los habitantes de El Salvador, las
generaciones presentes y las futuras. Pensar de otra manera la deuda pública de mediano y
largo plazo –la cual es diferente a la deuda flotante establecida en el art. 227 de la
Constitución–, sería ir en contra de todo nuestro desarrollo constitucional, en lo referente a
la deuda pública".
C. Haciendo una reseña histórica sobre el tema, dijeron que la Constitución de 1871, en su
art. 36 ord. 6°, reguló dentro de las atribuciones del entonces Poder Legislativo, la de
facultar al entonces Poder Ejecutivo para contratar empréstitos voluntarios dentro o fuera
de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demandara, estableciendo la
condición de que el valor de dichos empréstitos no podía exceder de la mitad de las rentas
públicas de un año, calculadas por el del precedente, y que no se podría negociar nuevos
empréstitos sino hasta que estuviera pagado el anterior.
La Constitución de 1886, en su art. 68 ord. 13°, le incorporó a la contratación de
empréstitos la exigencia de que estos fueran, además de facultados, luego aprobados por el
Poder Legislativo, lo cual se conserva en nuestra actual Constitución. Por su parte, la
Constitución de 1939, en su art. 77 ord. 20°, estableció que los empréstitos por vía de
contrato deberían ser sometidos al conocimiento del entonces Poder Legislativo y
aprobados por lo menos con los tres cuartos de los votos nominales y escritos de los
diputados electos. Y es la Constitución de 1950 la que en su art. 46 ord. 16° estableció,
como una condición para aprobar los compromisos contraídos, el ser aprobados por el voto
de los dos tercios de los diputados electos, así como la obligación de expresar claramente el
fin a que se destinarían los fondos y, en general, las condiciones esenciales de la operación
–palabra más amplia que contratación–, lo cual "constituye el precedente más inmediato del
actual artículo 148".
D. También hicieron un análisis doctrinario sobre la noción de la categoría jurídica
empréstito. Así, citaron al tratadista argentino Héctor B. Villegas, quien, en su Curso de
Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, sostiene que "el empréstito es la operación
mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos, con
la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas, términos y de pagar determinado
interés"; el mismo autor –continuaron citando– afirma en relación a los títulos del
empréstito, que "la emisión esta representada por títulos, que son los valores en los cuales
se fracciona el empréstito a los fines de su distribución entre los suscriptores. Estos títulos,
a su vez, son los instrumentos representativos de crédito que cada tenedor tiene contra el
Estado". Vale aquí recordar -dijeron- "el antecedente inmediato y directo que mucho de
nuestro constitucionalismo encuentra en el Derecho Constitucional Argentino. El control
del art. 148 no es una excepción".
También citaron a Carlos M. Giuliani Fonrouge, quien en su Curso de Derecho Financiero
afirma que el concepto tradicional del empréstito se refiere al supuesto en que "el Estado
recurre al mercado en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en
determinadas formas y términos y de pagar un interés periódico. El plazo de la operación,
el tipo de interés, la modalidad de pago del interés y de la amortización, la forma de
colocación de los títulos, las características de los valores emitidos, etc., son circunstancias
vinculadas con los caracteres externos de la operación, a los medios de creación y
desarrollo, pero que no afectan la esencia jurídica que es la misma para todos".
Y es que, en términos generales –insistieron–, estos mismos conceptos están presentes en
las definiciones de uso común, pues el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española establece que se entiende por empréstito "el préstamo que toma el Estado a una
corporación o empresa, especialmente cuando está representado por títulos negociables o al
portador".
También se refirieron a la definición de bono que da el Código de Comercio; según el art.
677 inc. 1° de dicho cuerpo normativo: "Los bonos u obligaciones negociables son títulos
valores representativos de la participación individual de sus tenedores, en un crédito
colectivo a cargo del emisor"; o sea –afirmaron–, son documentos necesarios que hacen
valer un crédito, existiendo cientos o miles de acreedores, según sea el número de personas
que hayan adquirido los bonos.
Finalmente, citaron los conceptos del Doctor Roberto Lara Velado, quien en su
Introducción al Derecho Mercantil explica que la emisión de un título valor es un acto
cambiario, y define la emisión como "el acto por el cual se pone en circulación el título
valor", es decir, "la materialización del contrato de cambio, mediante el cual la relación
causal se sustituye por la nueva relación cambiaria o se yuxtapone a ella. La emisión del
título consiste en el acto de llenar los huecos del formulario impreso, por el emisor,
firmándolo y entregándolo al beneficiario; por este acto, el emisor queda obligado para con
el beneficiario, a la prestación que el título da derecho".
Y es que, para los peticionarios, los compromisos o las obligaciones contraídas, según el
art. 148 Cn., son los empréstitos adquiridos a través de contratos de préstamos o por la
emisión de titulosvalores, de los cuales surge el contrato de cambio, originado por la
relación jurídica cambiaria que dimana de la compra de un titulovalor que ha sido puesto en
circulación. "En ambos empréstitos voluntarios, la Asamblea Legislativa faculta al
Ejecutivo para su emisión o para su contratación, en su caso. Es importante tomar en cuenta
que en la contratación de préstamos, la instancia acreedora se queda pendiente de la
aprobación del contrato de préstamo por parte de la Asamblea para hacer los desembolsos,
ya que de esta aprobación depende la validez del contrato de préstamo". Por ello, en la
situación que el empréstito se realice por emisión de bonos –continuaron–, se debe facultar
y aprobar la emisión de los titulosvalores, materializada en el contrato de cambio que se
realiza cuando el beneficiario adquiere el bono, por medio del cual éste se convierte en
acreedor del emisor, es decir, del Estado.
Por otra parte, dijeron los demandantes que la sustentación fundamental que ha existido a la
base de la decisión legislativa de aprobar el D. L. N° 602/1999 a través del voto de la
mayoría simple de los diputados, no encuentra explicación directa en el contenido del
mismo decreto, por lo que el vicio constitucional de forma por ellos señalado, se puede
deducir con mayor claridad de las argumentaciones que da el Presidente de la República en
su veto al D. L. N° 580/1999, antecedente directo del decreto cuestionado. Y es que, el Jefe
de Estado "parte de querer convencer a la Asamblea que la emisión de títulos valores,
entiéndase en este caso bonos, no se trata de un empréstito contractual de los casos
contemplados por el art. 148 Cn., con lo que aquella viola el art. 123 Cn., pues la
aprobación de bonos como resultado de un decreto legislativo no ha sido considerado como
un caso excepcional que requiere una mayoría distinta para su validez, lo cual sustenta
sobre la base de que (…) el art. 148 no contempla la posibilidad de empréstitos a través de
títulos valores, pues [insiste el Presidente de la República] según los tratadistas del Derecho
Financiero, la emisión de bonos estatales no es contrato, sino es un acto unilateral soberano
del Estado emisor (...). Los bonos no tienen por fuente un contrato sino una ley especial de
emisión".
Por supuesto –dijeron los peticionarios– que "estaremos de acuerdo con el señor Presidente
en considerar que la fuente del bono como título valor es la ley especial, es decir el acto
unilateral soberano del Estado que los emite y que por tanto no nace el bono originalmente
de un contrato. Pero el sofístico argumento jurídico del Presidente no puede estirarse tanto
para concluir que un particular adquiere un bono por un acto unilateral del Estado. Hacer
esto sería equivalente a establecer un empréstito forzoso o a imponer un tributo especial de
los regulados en el ord. 6° del art. 131 Cn. que, obviamente no es el caso. La manera de
adquirir estos bonos, como ya lo hemos sustentado, incluso doctrinalmente, es a través del
‘mercado anónimo de capitales’, mediante un acto libre, voluntario y espontáneo de un
particular, es decir, mediante un acto jurídico contractual. De allí que el jurista Lara Velado
determine que el acto por el cual se pone en circulación el título valor, es la materialización
del contrato de cambio".
Y es que –agregaron–, el mismo Código de Comercio reconoce en el art. 679 que en el caso
del Estado se hará "la emisión de bonos en virtud de leyes especiales y con sujeción a
éstas", habida cuenta que este Código regula actos jurídicos que son propios del comercio
y, por tanto, relaciones jurídicas bilaterales, en principio, de derecho privado.
En consecuencia dijeron que, si es irrefutable que un bono, aún cuando sea emitido por el
Estado, constituye un título valor mediante el cual el emisor adquiere una obligación, desde
el momento en que un particular adquiere voluntariamente el crédito que aquél representa,
debemos concluir que estas deudas que el Estado contrae a través de bonos, constituyen
materialmente préstamos en valores que éste adquiere, en forma contractual, de los
particulares, y que, por tanto, constituyen una especie de empréstito, que es el género
contenido en el art. 148 Cn., de donde resulta que, siendo el bono un empréstito contractual,
la ley que autoriza su emisión es una ley que requiere una votación especial con base en el
art. 148 Cn., por lo cual debe ser aprobada con el voto de los dos tercios de los diputados
electos.
E. Partiendo de las definiciones dadas y "habiendo demostrado las implicaciones jurídicas
que en el Derecho Financiero y Constitucional caben sobre la categoría del empréstito",
pasaron los demandantes al análisis de las consecuencias normativas que se desprenden
directamente del texto del art. 148 Cn. Sin embargo, previo a entrar en el análisis concreto
de esta disposición, consideraron preciso establecer algunas premisas de interpretación
constitucional sobre la connotación e implicaciones doctrinales de esta norma, en dos líneas
fundamentales de análisis.
a. En primer lugar, consideraron necesario dejar claramente establecido que, si bien la
referida disposición se encuentra ubicada física u orgánicamente en el Capítulo I –que
regula la composición y atribuciones de la Asamblea Legislativa– del Título VI,
específicamente en la Sección Tercera –de los Tratados–, "su contenido, como adelante
demostraremos, rebasa la regulación de la ratificación legislativa de instrumentos jurídicos
internacionales que en particular esta sección desarrolla, y sirve también, en consecuencia,
para aplicarse en el caso de leyes que autoricen la contratación de empréstitos voluntarios
dentro del país".
Esta circunstancia obedecería –según los demandantes– a las consideraciones que el
constituyente de 1983 tuvo a su base para trasladar a dicho apartado una norma que,
tradicionalmente, desde las Constituciones del siglo pasado –1871–, se había conservado en
la disposición pertinente a las funciones del entonces Poder Legislativo y de la cual hoy es
referente el art. 131 Cn. Así sucedió en las Leyes Primarias de 1939, 1950 y 1962, donde
siempre apareció contenida en la disposición relativa a las potestades del Órgano
Legislativo, y no es sino hasta la Constitución de 1983 en que, por recomendación de la
Comisión Redactora, es trasladada a la sección correspondiente a los Tratados, sobre la
base que "ordinariamente este tipo de empréstitos son de carácter externo y que, habida
cuenta de que pueden ser contratados dentro o fuera de la República, lo que vale para el
convenio o instrumento jurídico internacional donde se adquiera la obligación, vale
constitucionalmente en lo aplicable para cualquier deuda adquirida a mediano y largo plazo
dentro del país"; y, por otra parte, con ubicarle en tal sección, no se dejaría lugar a duda al
legislador y a los funcionarios del Órgano Ejecutivo, en tanto aplicadores de la
Constitución, para someter a ratificación de la Asamblea Legislativa cualquier instrumento
jurídico que fuese suscrito fuera del país.
Por ende –dijeron–, si nos remitimos a sus antecedentes constitucionales, encontramos que
el efecto jurídico que se persigue con el establecimiento de esta norma en nuestro Derecho
Constitucional es el de ejercer "un mecanismo de control político sobre todo acto mediante
el cual el Órgano Ejecutivo adquiera deudas a cargo del Estado y la nación salvadoreña, de
tal forma que su ubicación física actual en la sección aludida no sólo puede resultar una
circunstancia ‘accidental’ sino también una infeliz imprecisión que el constituyente de 1983
cometió por buscar imprimirle mayor precisión a la norma para evitar que sobre ella se
dieran interpretaciones erróneas"; sin embargo –continuaron–, pese a su ubicación actual tal
disposición no puede perder de ninguna manera vigencia y aplicabilidad para los
empréstitos voluntarios adquiridos dentro de El Salvador, ya que la misma establece que el
empréstito puede ser adquirido dentro o fuera de la República. De tal manera que si éste es
adquirido dentro del país –v. gr., con un banco nacional– no tendrá que someterse a la
Asamblea Legislativa para su aprobación a través de un tratado internacional, sino
mediante una ley con votación especial.
En esta línea de sustentación, entonces, dieron por descartada la validez jurídica de
cualquier argumento que pretenda sostener que un decreto legislativo mediante el cual se
emitan bonos o cualquier otra clase de título valor para que el Estado Salvadoreño adquiera
empréstitos voluntarios, solamente pueda ser emitido a través de convenios internacionales,
por el hecho de estar contenida la norma del art. 148 en el Capítulo correspondiente a los
Tratados, o que esta norma sirva para aplicarse exclusivamente a los instrumentos
internacionales. Dicho en sentido positivo, "pese a la ubicación orgánica de la norma
contenida en el art. 148 e independientemente de ello, cualquier decreto legislativo que
autorice la emisión o contratación de un empréstito –tal como reza el último inciso del art.
148 Cn. – deberá ser contraído a través de un tratado o, más correctamente, a través de un
instrumento jurídico internacional, cuando se quiera adquirir el préstamo con una entidad o
Estado extranjero, o a través de una ley, cuando la deuda pretenda adquirirse dentro del
país; en cuyos casos, según el segundo inciso de la misma disposición, se requerirá siempre
la mayoría calificada de los dos tercios de los diputados electos. Este es un caso
especialísimo en que la aprobación de una ley requerirá de mayoría calificada, y así lo
demuestran innumerables precedentes del Derecho Parlamentario salvadoreño".
b. En la segunda línea de análisis, dijeron que la naturaleza específica del art. 148 Cn. es la
de un mecanismo de defensa de la Constitución, a través del control interorgánico ejercido
sobre el Órgano Ejecutivo por la Asamblea Legislativa. Así lo reconoce –citaron– el
Manual de Derecho Constitucional de los juristas salvadoreños Bertrand, Tinetti, Kury y
Orellana, en el cual se afirma que esta norma es un mecanismo constitucional de control del
Órgano Legislativo sobre el Ejecutivo, y señalan en el tema correspondiente a los tipos de
controles interorgánicos del Legislativo sobre el Ejecutivo: "Control crediticio. Los
empréstitos son negociados por el Órgano Ejecutivo, pero deben ser previamente
autorizados por la Asamblea, la que además revisa y aprueba, si lo tiene a bien, el contrato
respectivo (art. 148 Cn.)".
Es indudable, pues –concluyeron–, que dicha norma desarrolla "una medida mediante la
cual el constituyente ha pretendido limitar las potestades administrativas que el Órgano
Ejecutivo tiene, a fin de impedir que éste pueda adquirir discrecionalmente o de manera
irresponsable, deudas públicas en cantidades que graven grandemente la Hacienda Pública
y embarguen el desarrollo futuro del país". Y es que –dijeron–, esta norma, en la historia de
nuestro Derecho Constitucional, ha sufrido diferentes cambios que no sólo demuestran el
indistinto efecto que tiene para aplicarse a empréstitos que puedan ser autorizados tanto a
través de leyes como de tratados, sino que además evidencian un celoso ánimo de distintas
Asambleas Constituyentes que desde el siglo pasado han ido agregando rigurosos
mecanismos jurídicos para limitar la acción del Órgano Ejecutivo; tal sería el ejemplo de la
Constitución de 1939, que estableció para este caso "una mayoría calificadísima de tres
cuartos de los votos de los diputados para obtener la aprobación de cualquier empréstito
adquirido dentro o fuera del país, pero que además estos votos debían ser emitidos en forma
nominal y escrita a fin de obligar a emitir un sufragio suficientemente meditado y
responsable"; también la Constitución de 1950, la cual reduce este número de votación a
dos tercios de votos, pero en su defecto agrega otras medidas de rigor fiscalizador como las
establecidas en el actual inciso tercero del art. 148 Cn.
En consecuencia, argumentaron que, de una correcta interpretación constitucional, se puede
deducir que el ánimo del constituyente salvadoreño ha sido el de limitar la capacidad de
endeudamiento del Estado a través de la acción del control parlamentario, para evitar
engrandecer la deuda pública mediante cualquier tipo de empréstito; por ello, "la elemental
lógica jurídica nos lleva a concluir que no pueden excluirse del control interorgánico
constitucional cierto tipo de empréstitos; no pueden existir rendijas por donde el Presidente
de la República pueda adquirir cuanto préstamo estime conveniente y evadir de tal forma
las limitaciones que el parlamento le pueda imponer a través del art. 148 Cn., aduciéndose
que esta norma se aplica sólo para cierta clase de empréstitos, como el Presidente ha
querido hacer creer en el documento de su veto aludido en esta demanda". Y es que, en
opinión de los demandantes, dejar constitucionalmente abiertas tales posibilidades sería
darle al Ejecutivo "casi literalmente cheques en blanco" y por tanto, el art. 148 Cn. perdería
todo sentido de ser, "pues si un control puede ser evadido de manera ‘constitucional’,
materialmente no existe control alguno que en tal caso pueda ejercerse, pese a la existencia
de la norma constitucional. A esa misma conclusión arriba el constitucionalista español
Manuel Aragón, cuando respecto del tema del control constitucional señala: ‘hablar de
Constitución tiene sentido cuando se la concibe como un instrumento de limitación y
control del poder. Efectivamente, el control es un elemento inseparable del concepto de
Constitución si se quiere dotar de operatividad al mismo, si se pretende que la Constitución
se realice, (....) de tal manera que sólo si existe control de la actividad estatal puede la
Constitución desplegar su fuerza normativa y sólo si el control forma parte del concepto de
Constitución puede ser ésta entendida como norma’".
Dicho de otra forma –continuaron–, una norma primaria que no sirve al específico fin de
control constitucional del poder estatal, pese a lo que su texto prescriba, pierde todo
carácter normativo; por tanto, a contrario sensu, debe concluirse que la norma del art. 148,
en cuanto norma prescriptiva de un control constitucional, si debe ser efectiva –según la
lógica de la doctrina constitucional–, no puede admitir ningún tipo de excepción a la
potestad de controlar los empréstitos adquiridos voluntariamente, a mediano y largo plazo,
por el Estado, de los particulares a través de la actividad administrativa del Órgano
Ejecutivo; porque tal categoría comprenderá todo tipo de crédito público voluntario
adquirido contra el Estado, sea éste por la vía contractual de un convenio o por otra
alternativa contractual, como adquisición de bonos u otro tipo de título valor emitidos por
aquél.
Sería entonces "completamente carente de valor la temeraria o poca instruida en derecho
afirmación contenida en el documento del veto presidencial, que sostiene falazmente que la
emisión de títulos valores siempre ha sido autorizada con la mayoría simple de votos de los
diputados electos, ya que no se trata de un empréstito contractual que implique una segunda
aprobación con mayoría calificada, pues los títulos valores son cosas mercantiles puestos a
disposición del público que facilita unilateralmente invertir capital y el Estado poderse
financiar. Y decimos que ésta es una falaz aseveración, no sólo por la conclusión a la que
en el párrafo anterior hemos arribado, sino también porque ha partido el Mandatario de
aseverar que los títulos valores son cosas mercantiles puestos a disposición de los
particulares para facilitar que éstos inviertan unilateralmente en el Estado, como si no
hubiese una relación bilateral cuando el particular adquiere un crédito al celebrar el
contrato de cambio a través de la voluntaria adquisición del título valor y el inseparable
nacimiento de una obligación en contra del Estado". Y es que –afirmaron– el Presidente de
la República ha ignorado que las únicas obligaciones pecuniarias unilaterales que el Estado
impone a los particulares, es decir, los tributos, son impuestas con base en el poder de
imperio del Estado cuando se requiere un ingreso que no reporta para el Estado una
contraprestación directa –es decir, el Estado no adquiere por ese acto jurídico una
obligación concreta y bilateral respecto del particular–; lo cual no es el caso del préstamo
contraído implícitamente en la adquisición de bonos.
En consecuencia, dijeron, "43 diputados de la Asamblea Legislativa, en acuerdo con el
Presidente de la República, quien lógicamente sancionó la ley en cuestión sin ninguna
observación de carácter constitucional, han emitido este instrumento legislativo, tratando de
evadir un mecanismo de control constitucional insoslayable a través del uso de un
subterfugio jurídico que no soporta el peso del correcto análisis constitucional".
F. Finalmente y para entrar en el análisis particular del texto del 148 Cn., dijeron que, en su
inciso primero, tal disposición lo que en sustancia prescribe es la obligación fundamental de
someterse el Órgano Ejecutivo al control constitucional que la Asamblea Legislativa ejerce
para facultarle cualquier contratación de empréstitos voluntarios, ya sea que éstos hayan
sido adquiridos dentro del país o a través de un instrumento internacional con algún Estado
o entidad extranjera, y ya sea a través de la suscripción de un contrato de préstamo o
mediante la emisión de titulosvalores, como los bonos. Pero, además, el constituyente
salvadoreño ha previsto que únicamente puede el Estado Salvadoreño adquirir tales deudas
cuando una grave y urgente necesidad lo demande, es decir que –confirmando la tesis antes
sustentada del control constitucional–, aquél ha previsto que no se permita a los
gobernantes de turno gravar los ingresos nacionales sino cuando las circunstancias sean de
tal gravedad o magnitud que los ingresos corrientes de la Hacienda Pública no sean
suficiente para atender dicha necesidad, de tal forma que "un presupuesto ordinario anual
no puede sustentarse en empréstitos gravosos para alimentar los gastos normales del
Estado, como anualmente ha estado sucediendo con el presupuesto público de nuestro país.
Este control se concretiza con la iniciativa de ley del Presidente de la República por medio
de su Ministro de Hacienda, en la cual justifica cuál es la grave y urgente necesidad y pide
que se le faculte para suscribir contrato de préstamo con determinada institución, detallando
las condiciones del crédito. Cuando el Ejecutivo necesita emitir bonos, porque tiene una
grave y urgente necesidad presupuestaria que atender, pide en su iniciativa de ley a la
Asamblea Legislativa que lo faculte para emitir titulosvalores estableciendo en el
respectivo anteproyecto de ley la cantidad de títulos a emitir y detallando las condiciones
del crédito".
Asimismo –continuaron–, el inciso primero del artículo 148 Cn. prevé que la Asamblea
también puede facultar al Ejecutivo para que garantice obligaciones contraídas por
entidades estatales o municipales de interés público; por ejemplo, cuando frente a
obligaciones adquiridas por una entidad autónoma, el Gobierno de El Salvador se
constituye en fiador o establece, a su cargo propio, algún otro tipo de garantía jurídica para
con el acreedor que otorga el crédito a dicha entidad. El inciso segundo establece que estos
compromisos deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no
podrá aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos.
Finalmente, dijeron que cuando el inciso final del art. 148 se refiere al decreto legislativo
en que se autoriza la emisión o contratación de un empréstito, hace referencia a que se debe
aplicar a los empréstitos realizados por contrato y a los empréstitos realizados por emisión
de bonos; en la doctrina y en la práctica el concepto de empréstito se refiere tanto a los
contratos de préstamo como a la emisión de bonos cuando ambos constituyen deuda
pública a largo o mediano plazo. Esta interpretación –según ellos– "es coherente y asegura
el mismo tratamiento para todos los empréstitos voluntarios, tanto los contratados como los
emitidos por títulos valores, pues de lo contrario estaríamos ante el peligro de dar
tratamientos diferentes a la deuda pública de mediano y largo plazo, que es la no
comprendida en la deuda flotante; dado que la deuda de mediano y largo plazo trasciende
del año fiscal y compromete presupuesto futuros; es importante tomar en cuenta que donde
existe la misma razón debe existir la misma disposición". Asimismo, dijeron que es
evidente que el inciso final del art. 148 Cn., al referirse al decreto legislativo en el cual se
autoriza la emisión se está refiriendo a los empréstitos a través de la emisión de títulos
valores, y seguidamente se refiere a la contratación; ambos –emisión y contratación– serían
el objeto del artículo 148 Cn que es lo referente a los empréstitos voluntarios a mediano y
largo plazo.
G. A lo dicho agregaron que el Decreto Legislativo N° 602/1999 es inconstitucional por
falta de especificación del destino de los fondos, pues su artículo 4 establece el fin a que se
destinaran los fondos diciendo que "Los bonos cuya emisión se autoriza, serán utilizados
para complementar el ahorro corriente a fin de dar cobertura a los diferentes compromisos
del Gobierno". Este destino, según los peticionarios, es muy general y no expresa
claramente el fin a que se destinarán los fondos provenientes de los bonos, cuando dicha
finalidad debe estar expresada en el mismo decreto. Y es que, en dicho decreto, se debe
expresar a que órgano del Estado, unidad primaria o dependencia estatal están destinados
los fondos, en qué cantidades y para que actividades se invertirá. "Decir que la venta de los
bonos es para dar cobertura a diferentes compromisos del Estado es algo muy amplio, es
dejar una ventana por donde el Gobierno puede disponer de esos fondos sin mayores
controles, lo cual está expresamente en contra del inciso tercero del art. 148 Cn., que obliga
a que se exprese en la misma ley claramente el fin a que se destinarán los fondos, o sea,
declarar a la nación los destinos específicos en los cuales se invertirán dicho préstamo, para
que la misma Asamblea pueda controlar la correcta utilización de los fondos".
Por las razones expuestas, los ciudadanos Schafik Jorge Handal, Alejandro Rivera, Eugenio
Chicas Martínez, Hugo Molina Rodríguez y Lorena Guadalupe Peña Mendoza pidieron
que, en sentencia definitiva, se declare inconstitucional, en su forma, el Decreto Legislativo
N° 602/1999, que contiene la Ley de Emisión de Bonos para 1999, por vulnerar el artículo
148 de la Constitución.
2. Los ciudadanos Jorge Alberto Villacorta Muñoz, Rubén Ignacio Zamora Rivas, Juan
Ramón Medrano Guzmán y Julio Alfredo Samayoa López, dijeron que la facultad que, en
virtud del art. 148 inc. 1° Cn., concede la Asamblea Legislativa al Órgano Ejecutivo, no es
ni puede ser para otra cosa sino para que contrate empréstitos voluntarios. Pero, por su
parte, el artículo 1 de la Ley de Emisión de Bonos para 1999, textualmente dispone:
"Facúltase de conformidad al artículo 148 inciso primero de la Constitución de la
República, al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda, para que emita bonos hasta por la
suma equivalente de dos mil doscientos millones de colones exactos (¢ 2,200,000,000.00),
pagaderos en colones salvadoreños y en dólares de los Estados Unidos de América".
Resulta, entonces, evidente para los demandantes que la Asamblea Legislativa, de
conformidad al artículo 148 inciso primero de la Constitución, ha facultado al Órgano
Ejecutivo para contratar un empréstito voluntario mediante la emisión de bonos.
Cuestión fundamental en este punto –dijeron– es que el inc. 2° del art. 148 Cn. se refiere
exclusivamente a los compromisos que contrae el Estado por el empréstito, haciendo caso
omiso o no importando la forma o el procedimiento que el Órgano Ejecutivo adopte para
hacerlo. Por tanto, cualquiera que fuere la forma o el procedimiento que dicho órgano
adopte para hacer el empréstito, para que tengan validez constitucional los compromisos
que contraiga deben estos ser aprobados por lo menos con dos tercios de los votos de los
diputados electos.
Por último, para la finalidad de este proceso de inconstitucionalidad, centraron su atención
en que el texto del art. 148 inc. 3° Cn. se refiere, expresamente, a dos formas o
procedimientos de hacer un empréstito, al decir "que se autorice la emisión o contratación
de un empréstito"; pero esto no significa, que la emisión de un empréstito no sea una forma
de contratarlo.
Así, dijeron que "es sobradamente conocido que los Estados adquieren préstamos,
empréstitos, de otro u otros Estados, o de una o pocas instituciones financieras, celebrando
un contrato que firman el Estado deudor con su o sus acreedores. Tal situación podría
calificarse como un empréstito por contratación. Pero también es sabido que los Estados
adquieren préstamos o empréstitos por emisión de bonos, lo cual podría calificarse como un
empréstito por emisión. Si nos atenemos a lo prescrito por el art. 677 inc. 1° del Código de
Comercio, el emisor de los bonos, en este caso, es el Estado, quien asume o tiene a su cargo
una deuda por el total de la emisión contraída unilateral y parcialmente en cada bono,
siendo sus acreedores todos y cada uno de los tenedores o compradores de los bonos que
participan del crédito colectivo.
Por otra parte, dijeron que el art. 679 del Código de Comercio dispone que el Estado hará la
emisión en virtud de leyes especiales y con sujeción a éstas; pero esto no significa que
cuando el Estado es el emisor, estos pierdan su carácter de títulos valores, cuyos tenedores
o propietarios, como acreedores, no puedan hacer valer contra el Estado el derecho literal y
autónomo que en los bonos se consigna. Por consiguiente –afirmaron–, con la emisión de
los bonos el Estado celebra una especie de contrato o crédito colectivo con los tenedores o
compradores voluntarios de ellos, quienes tienen derechos contractuales frente al mismo
Estado, aunque se desconozcan sus nombres cuando los bonos se emiten al portador.
Y es que, según ellos, los bonos otorgan a sus tenedores derechos contractuales, porque
cada bono da origen a un contrato de adhesión unilateral, reconocido ya en el art. 976 del
Código de Comercio y que, según Manuel Ossorio, "constituye una típica y cada vez más
frecuente modalidad de contratación, que se caracteriza por el hecho que una de las partes
es la que fija las cláusulas o condiciones iguales para todos, del contrato cuya celebración
se propone, sin que quienes quieran participar en él tengan otra alternativa que aceptarlo o
rechazarlo en su totalidad, es decir, adherirse o no a los términos del contrato
preestablecido, sin posibilidad de discutir su contenido".
Aplicado este concepto a los bonos emitidos por el Estado, los demandantes dijeron que su
texto no puede ser cambiado ni discutido por quienes los adquieren sino que ellos aceptan o
adhieren a dicho texto y por eso pasan a ser parte acreedora del Estado en el contrato
preestablecido en los bonos. Resulta, entonces, que un empréstito hecho por emisión de
bonos, desde el punto de vista jurídico esencial, equivale a que sea hecho por la celebración
o contratación de muchos contratos unilaterales, cuyo valor total equivale al monto del
empréstito.
En razón de lo expuesto, los ciudadanos Jorge Alberto Villacorta Muñoz, Rubén Ignacio
Zamora Rivas, Juan Ramón Medrano Guzmán y Julio Alfredo Samayoa López pidieron la
declaratoria de inconstitucionalidad, en su forma, del D. L. N° 602/1999, que contiene la
Ley de Emisión de Bonos para 1999.
3. Al rendir el informe prescrito por el art. 7 Pr. Cn., la Asamblea Legislativa dijo que con
fecha 6-V-1999 aprobó en sesión plenaria el decreto impugnado, ya que la emisión de
títulos valores, de conformidad a nuestra Constitución y a los procedimientos legislativos,
siempre ha sido autorizada con la mayoría simple de votos de los diputados electos, ya que
no se trata de un empréstito contractual que implique una segunda aprobación con mayoría
calificada, pues los títulos valores son cosas mercantiles puestos a disposición del público
que facilita unilateralmente invertir capital y el Estado poderse financiar.
Por otra parte, dijo que la emisión de bonos estatales no es contrato, sino que es un acto
unilateral soberano del Estado emisor, idéntico al acto de emisión de moneda, y que los
bonos no tienen por fuente un contrato sino una ley especial de emisión cuya ejecución
corresponde al Órgano Ejecutivo. Por lo antes expuesto, la Asamblea Legislativa consideró
que en ningún momento ha violado ningún artículo de la Constitución tal como exponen los
demandantes en sus libelos.
4. El Presidente de la República, Lic. Francisco Guillermo Flores Pérez, al rendir el informe
prescrito en el art. 7 Pr. Cn., dijo que la primera demanda de inconstitucionalidad
presentada, confronta dos disposiciones de la Constitución de la República, siendo ellas las
contenidas en los arts. 123 y 148, que debemos estudiar sin olvidar "la primera regla de
interpretación de toda ley, consistente en que cuando el sentido de la ley es claro, no se
desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para
interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente
manifestados en ella misma, o en la historia fidedigna de su establecimiento".
En ese sentido, dijo que, con fundamento en la regla de interpretación de toda ley y en
consideración al estudio realizado de las dos disposiciones constitucionales, no existe la
inconstitucionalidad alegada, en virtud que ambas disposiciones tienen un sentido claro, en
ninguna de ellas existen expresiones oscuras, que nos obliguen a recurrir a su intención o
espíritu, claramente manifestados en ellas mismas por el legislador o a la historia fidedigna
de su establecimiento.
El art. 123 –dijo–, aparece ubicado en el Título VI –Órganos del Gobierno, Atribuciones y
Competencias–, Capítulo I –Órgano Legislativo–, Sección Primera –Asamblea Legislativa–
, de la Constitución, y se refiere a que la mayoría de los miembros de la Asamblea será
suficiente para deliberar, y que para tomar resolución se requerirá por lo menos el voto
favorable de la mitad más uno de los Diputados electos, salvo los casos en que conforme a
la Constitución se requiera una mayoría distinta.
La ley cuestionada –continuó–, o sea la Ley de Emisión de Bonos para 1999, que faculta al
Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que emita Bonos hasta por la suma
equivalente a dos mil doscientos millones de colones, "no ha sido considerada como un
caso excepcional que requiera una mayoría distinta para su validez. Toda excepción en
derecho debe ser expresamente considerada".
Por su parte, el art. 148, aparece ubicado, igual que el art. 123, en el mismo Título y
Capítulo, pero en la Sección Tercera, que se refiere a los Tratados. El referido art. 148 –
continuó argumentando–, sí impone una mayoría calificada de por lo menos los dos tercios
de votos de los Diputados electos para los contratos de empréstitos voluntarios, dentro o
fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demande, en donde se
negocia con un acreedor conocido y se establecen una serie de condiciones, derechos y
obligaciones y surgen como consecuencia compromisos que el constituyente ha
considerado importante someter, para su validez, al conocimiento y aprobación de la
Asamblea Legislativa sujeta una votación especial, con el objeto que no se vaya a lesionar
la soberanía, la seguridad jurídica y otros bienes tutelados por la misma Constitución.
La emisión de títulos valores –acotó–, de conformidad con nuestra Constitución y a los
precedentes legislativos, siempre ha sido autorizada con la mayoría simple de votos de los
Diputados electos, ya que no se trata de un empréstito contractual que implique una
segunda aprobación con mayoría calificada, por cuanto que los títulos valores son cosas
mercantiles puestas a disposición del público que facilita unilateralmente invertir capital y
el Estado poderse financiar, como en el presente caso el presupuesto de 1999. En este
sentido, siendo un acto unilateral del Estado, puede suceder que por cualesquier
circunstancia los referidos bonos no puedan ser colocados o no puedan ser vendidos,
porque no exista ningún interés de los particulares en comprarlos.
En relación con la demanda de los ciudadanos Villacorta Muñoz, Zamora Rivas, Medrano
Guzmán y Samayoa López, el Presidente de la República dijo que dicha demanda "la
contesta en sentido negativo" por cuanto la inconstitucionalidad alegada no existe, ya que
para la validez de la emisión de bonos no es necesaria la aprobación calificada de al menos
dos tercios de los votos de los Diputados electos, pues no se trata de un empréstito
contractual de los que regula el art. 148 Cn. Según el Presidente de la República, los
empréstitos que regula el art. 148 inc. 1° Cn. son aquellos empréstitos voluntarios de
carácter contractual, cuando una grave y urgente necesidad lo demande; casos en los cuales
se negocia acreedor-deudor y surgen compromisos que el constituyente ha considerado
importante someter, para su validez, al conocimiento y aprobación de la Asamblea
Legislativa con una votación especial, con el objeto de que no se vaya a lesionar la
soberanía, la seguridad jurídica y otros bienes tutelados por la Constitución.
Los tratadistas del derecho financiero reconocen –acotó– que la emisión de bonos estatales
no es contrato, sino un acto unilateral soberano del Estado emisor, idéntico al acto de
emisión de moneda. Los bonos no tienen por fuente un contrato sino una ley especial de
emisión, una "ley administrativa, cuya ejecución corresponde inmediatamente al Órgano
Ejecutivo".
En consecuencia afirmó que, siendo un acto unilateral del Estado, puede suceder que por
cualquier circunstancia los referidos bonos no puedan ser colocados o no puedan ser
vendidos, porque no existe ningún interés de los particulares en comprarlos; por tanto, la
ley cuestionada fue legalmente aprobada por simple mayoría, en vista que la emisión de
bonos no ha sido tratada por la Constitución como un caso excepcional que requiera
mayoría calificada para su validez.
La ley de Emisión de Bonos para 1999 –dijo–, fue legalmente aprobada con el concurso de
los votos de cuarenta y cinco diputados electos, siendo más que suficiente con base en el
número mínimo de votos establecido en el art. 123 Cn. En cambio, el art. 148 Cn. en que
los demandantes fundamentan sus razonamientos para demandar la inconstitucionalidad de
la Ley de Emisión de Bonos para 1999, sí impone una mayoría calificada de dos tercios de
los votos por lo menos de los Diputados electos, para los contratos de empréstitos
voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo
demande; pero aquí, "debemos considerar que el referido art. 148 está ubicado en el Título
VI, Capítulo I, Sección Tercera, que se refiere a los Tratados, en donde se negocia con un
acreedor conocido y se establecen una serie de condiciones con derechos y obligaciones y
desde luego surgen compromisos que el constituyente ha considerado importante someter
para su validez, al conocimiento y aprobación de la Asamblea Legislativa y sujeta a una
votación especial, con el objeto de que no se vaya a lesionar la soberanía del país, la
seguridad y otros bienes tutelados por la misma Constitución".
De todas estas observaciones podemos concluir –dijo– que es antijurídica la pretensión de
los demandantes que a la emisión de bonos como operación de captación de fondos
públicos se le apliquen a cabalidad las reglas del art. 148 Cn., cuando por su naturaleza y
finalidad se trata de una operación muy particular y en la que basta la autorización a que se
refiere el inciso primero de la disposición constitucional señalada y en donde no se exige
más requisito que una decisión por simple mayoría, puesto que se trata de un crédito
público que en ningún momento plantea la situación extraordinaria que implica un
empréstito, en donde si debe quedar resguardada la soberanía nacional.
En consecuencia, con fundamento en lo anteriormente expuesto, pidió que en sentencia
definitiva esta Sala declare que no existe la inconstitucionalidad alegada.
5. El Fiscal General de la República no hizo uso del traslado de ley en el plazo señalado por
esta Sala, por lo cual, de conformidad al art. 5 inc. 2° Pr. Cn., se procede por este tribunal a
pronunciar la sentencia que corresponde.
II. Expuestos los argumentos de los demandantes para evidenciar la inconstitucionalidad de
las disposiciones impugnadas y las razones aducidas por la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República para justificar su emisión, se señala a continuación el iter lógico
que seguirá la presente decisión de fondo sobre los motivos en que se fundamentan las
pretensiones de los demandantes:
Previa exposición de los aspectos esenciales del empréstito voluntario que interesan para
los efectos de esta sentencia: noción, diferencia con el empréstito forzoso, naturaleza
jurídica, modalidades y características básicas (III), se ha de analizar el procedimiento
constitucionalmente prescrito para que el Estado Salvadoreño contraiga deuda pública por
dicho medio (IV); después se comprobará si en la aprobación del decreto impugnado se
cumplió con dicho procedimiento, a efecto de determinar si existe o no la
inconstitucionalidad de forma alegada por los peticionarios (V); finalmente, habrá de
aclarar cuáles serán los efectos de la presente decisión de fondo (VI).
III. 1. Para la construcción de la noción de empréstito voluntario, en la Constitución
Salvadoreña, es útil partir de la constatación de que, en el cumplimiento de sus funciones,
el Estado usualmente asume posiciones pasivas -obligaciones- dentro de ciertos vínculos
jurídicos de carácter económico con otros sujetos públicos o privados. La suma de las
obligaciones financieras del Estado, que se originan de dichas relaciones económicas, es lo
que se conoce como deuda pública.
Ahora bien, dentro de ese conjunto de obligaciones, se comprende algunas que se originan
a consecuencia de previas entregas -préstamos- de recursos financieros -fondos- que los
mencionados sujetos han realizado en favor del Estado, con la promesa de éste de
reembolsar en cierta fecha la cantidad recibida, mas determinados intereses. Las
operaciones financieras encaminadas a la obtención de tales fondos, son los empréstitos.
2. La Constitución Salvadoreña regula dos operaciones financieras de ese tipo, a las cuales
denomina empréstitos: los forzosos, regulados en el art. 131 ord. 6º, y los voluntarios,
regulados en el art. 148 inc. 1º.
Los primeros se imponen coactivamente –en ejercicio de la potestad impositivo-financiera
que la Constitución atribuye a la Asamblea Legislativa–, a los sujetos que han de entregar
los fondos al Estado, y por ello se discute incluso su verdadera naturaleza de empréstito;
mientras que en los segundos es esencial que la entrega de tales recursos financieros sea
voluntaria. Por ello es que la primera disposición relacionada prescribe que los empréstitos
forzosos se han de decretar, mientras que la segunda prescribe que los empréstitos
voluntarios se han de contratar.
De la diferente naturaleza que ambos tipos de empréstito presentan cabe inferir, prima
facie, que el uso del verbo contratar en el art. 148 inc. 1º, no significa que dicho negocio
jurídico sea la única forma de realizar un empréstito voluntario, sino que, más bien, tal
disposición constitucional pretende recalcar que, para este tipo de empréstito, es esencial el
consentimiento de quien entrega los recursos financieros al Estado, ya que es el crédito
público –es decir, la confianza de que el ente que los recibe cumplirá sus obligaciones de
devolución y pago de intereses en la forma convenida– lo que motiva a proveerle de los
mismos.
3. Al rendir sus respectivos informes, tanto la Asamblea Legislativa como el Presidente de
la República afirmaron que la emisión de bonos estatales es "un acto unilateral soberano del
Estado emisor, idéntico al acto de emisión de moneda", por lo que no encajaría en la
expresión "contratar empréstitos voluntarios" del art. 148 inc. 1° Cn. Dicha afirmación
obliga a determinar aquí -sin ánimo académico, sino en aras de una adecuada
fundamentación de esta decisión-, la naturaleza jurídica del empréstito voluntario.
Efectivamente, como señalan las autoridades demandadas, un sector de la doctrina del
Derecho Financiero –v. gr., Gustavo Ingrosso, Giuliani Fonrouge– opina que la naturaleza
jurídica del empréstito es la de un acto de soberanía; dicha opinión se basa, principalmente,
en las siguientes tesis: (a) que los empréstitos son contratados en virtud de la soberanía del
Estado y que su origen se encuentra en la autorización legislativa; (b) que no hay persona
determinada en cuyo favor se establezcan obligaciones –o, como dijo el Presidente de la
República, no hay un "acreedor conocido"–; (c) que no existe acuerdo de voluntades, ya
que, en el caso de la emisión de titulosvalores, los mismos se colocan en el mercado de
capitales con las condiciones que marca el legislador del ente público prestatario, no
interviniendo la voluntad de los prestamistas en el procedimiento formativo de la
obligación; y (d) que el incumplimiento por el Estado no da lugar a acciones judiciales, por
lo que el servicio de la deuda es atendido o suspendido en virtud de actos de soberanía.
A dicha teoría cabe hacer la objeción que, si bien es cierto que la contratación de un
empréstito voluntario debe estar facultada por la ley, los sujetos que entregan los fondos al
Estado no se adhieren forzosamente a las condiciones establecidas por el ente que lo
contrata o emite, sino voluntariamente; es decir, el consentimiento de los sujetos que
entregan los recursos financieros es especialmente relevante en estos casos, ya que sin él no
se realiza el préstamo en favor del ente público.
Lo mismo cabe decir respecto de la ausencia de persona determinada en cuyo favor se
establezca la obligación económica del Estado, pues es este quien –en el caso de la
emisión– establece las condiciones de la operación financiera, ofreciendo el empréstito a
personas indeterminadas mediante la oferta de los titulosvalores, materializándose el
empréstito a través de la adhesión de los prestamistas a las condiciones fijadas en la
emisión con la consiguiente entrega de los fondos; también es rebatible este punto, pues la
deuda pública también se contrae, entre otros, con organismos financieros como el FMI, el
BIRF, el BID o el BCIE, y sí existe un acreedor conocido.
En lo que se refiere a la ausencia de acciones judiciales por el incumplimiento del Estado a
los compromisos contraídos, cabe decir que, en la actualidad, no puede concebirse un
Estado de Derecho que no esté sometido al principio de la responsabilidad del Estado por
los perjuicios ocasionados a los particulares, o que irresponsablemente incumpla los
compromisos relativos a la deuda pública, convencionalmente contraídos con otro Estado o
con organismos financieros, públicos o privados, nacionales o extranjeros. En los contratos
de préstamo se establecen cláusulas para el caso de incumplimiento, tribunales arbitrales,
legislación aplicable, y la suspensión o repudiación de la deuda tiene sus consecuencias
jurídicas para el Estado que lo hace.
Como consecuencia de lo expuesto, debe desestimarse la posición del Presidente de la
República, en el sentido de entender que el empréstito es un acto unilateral soberano del
Estado, pues el mismo es un contrato público, ya que en tal caso el Estado actúa en
ejercicio de sus potestades públicas buscando la satisfacción de intereses o necesidades de
la colectividad, existiendo, en ocasiones, incluso una posición de desigualdad entre el ente
público -prestatatario- y los particulares que entregan los fondos -prestamistas o
suscriptores de los titulosvalores que garantizan el empréstito-, quienes sólo se adhieren a
las condiciones fijadas por el Estado en la emisión de tales titulosvalores.
4. En cuanto a las modalidades que el empréstito voluntario puede adoptar según lo
prescrito en el art. 148 Cn., es claro que el mismo puede realizarse ya sea: (a) como una
operación singular de crédito concertada con un sujeto determinado –que puede ser otro
Estado, un banco o un organismo financiero nacional o internacional, y ya sea en forma de
préstamo o de apertura de crédito–; o (b) acudiendo al mercado anónimo de capitales a
través de la emisión de titulosvalores –v. gr., como en el presente caso, bonos–.
No obstante, durante la tramitación del proceso tanto la Asamblea Legislativa como el
Presidente de la República dijeron que esta última modalidad de empréstito no encaja en el
procedimiento que prescribe el art. 148 Cn., según el cual, luego de contratado el
empréstito, debe someterse a la aprobación del Órgano Legislativo para que éste lo apruebe
con una mayoría no inferior a los dos tercios de votos de los Diputados electos.
Específicamente, dichas autoridades dijeron que en el caso de la emisión de titulosvalores
"no se trata de un empréstito contractual que implique una segunda aprobación con mayoría
calificada, pues los titulosvalores son cosas mercantiles puestas a disposición del público
que facilita unilateralmente invertir capital y el Estado poderse financiar"; y que el supuesto
regulado en la disposición constitucional mencionada se refiere a cuando "se negocia con
un acreedor conocido y se establecen una serie de condiciones, derechos y obligaciones, y
surgen como consecuencia compromisos que el constituyente ha querido someter, para su
validez, al conocimiento y aprobación de la Asamblea Legislativa sujeta a una votación
especial".
Sobre tales afirmaciones de las autoridades demandadas cabe decir lo siguiente:
En primer lugar, que, como se ha dicho supra, la expresión contratar, en el inc. 1° del art.
148 Cn., en ningún modo implica que la única forma que pueda adoptar el empréstito
voluntario sea la operación singular de crédito, sino sólo que ese tipo de empréstito debe
contar, para su validez, con el libre consentimiento del o los prestamistas, por lo que no se
puede imponer, como el empréstito forzoso.
Asimismo, que la naturaleza jurídica del empréstito –como también se ha expuesto supra–
es la de un contrato público, no un acto unilateral soberano del Estado; lo cual no se ve
desvirtuado por el hecho que, en el caso de la emisión de titulosvalores, dicha naturaleza
contractual presente ciertas particularidades que la diferencian de la operación singular de
crédito, acercándose más a la figura del contrato de adhesión.
Finalmente, que, de hecho, el procedimiento constitucionalmente prescrito para adquirir
compromisos por vía del empréstito voluntario varía, según se trate de una operación
singular de crédito concertada con sujeto determinado, o si se acude al mercado anónimo de
capitales. Así, en el primer caso, es factible separar los dos momentos a que se refieren los
incisos 1° y 2° del art. 148 Cn.: la facultación o autorización se hace para efecto que el
Ejecutivo defina las cláusulas del contrato con el prestamista individual –sea otro Estado,
un banco o un organismo financiero, nacional o extranjero–, y la aprobación se hace en un
momento posterior –con la mayoría de dos tercios de los votos de los Diputados electos–,
en la cual se acepta por la Asamblea Legislativa las cláusulas negociadas y acordadas entre
el Estado Salvadoreño –prestatario– y el sujeto público o privado –prestamista–.
En cambio, en el segundo caso, es claro que una vez colocados los titulosvalores en el
mercado de capitales, no es posible una aprobación con mayoría calificada de cada
adhesión individual de los sujetos que suscriben los titulosvalores o de la deuda total que se
origina del empréstito, ya que la colocación y venta de los mismos puede no suceder en un
solo momento, sino en momentos distintos; por ello, para no violentar la naturaleza –
control interorgánico del Legislativo al Ejecutivo– y finalidad de la aprobación a que se
refiere el inciso 2°del art. 148 Cn. –garantía de un reflexivo y concertado endeudamiento
público–, ha de entenderse que, en el empréstito por emisión de titulosvalores, los dos
momentos se fusionan en uno: la facultación o autorización implica al mismo tiempo la
aprobación de los compromisos, en un solo decreto legislativo que -además de cumplir con
los requisitos que prescribe el inciso 3° de la mencionada disposición constitucional-, debe
ser aprobado con mayoría de no menos de dos tercios de los votos de los Diputados electos.
En consecuencia, con base en las razones expuestas, se desestima la supuesta diferenciación
que el art. 148 Cn. haría, según las autoridades demandadas, entre el empréstito por la
modalidad de contrato singular, y el empréstito por la modalidad de emisión de
titulosvalores.
5. En orden a lo expuesto, se pueden señalar como características del empréstito voluntario,
las siguientes: (a) es el crédito público, como signo inspirador de la solvencia del ente
público que requiere los recursos financieros, el elemento esencial que motiva a los
prestamistas a entregar voluntariamente los fondos en favor del Estado o, en su caso, a
suscribir los titulosvalores que comprende la emisión y que garantizan el reembolso de los
fondos y el pago de los intereses convenidos; (b) requiere como elemento esencial, para su
validez, el libre consentimiento de la persona que presta o suscribe titulosvalores, lo cual lo
diferencia esencialmente con el empréstito forzoso; (c) origina verdaderas obligaciones
para el Estado, de las cuales no puede sustraerse en virtud de actos de soberanía; (d) su
naturaleza jurídica es la de un contrato público, en cuanto el Estado actúa en ejercicio de
potestades públicas buscando la satisfacción de necesidades o intereses de la colectividad,
produciendo, en ocasiones, incluso una situación de desigualdad entre el ente público
prestatario y los prestamistas, cuando estos son particulares; y (e) puede adquirir las
modalidades de operación singular de crédito o emisión de titulosvalores, conservando su
naturaleza de contrato público aun en esta modalidad, con las particularidades que en el
caso de la emisión puede presentar.
IV. En cuanto al procedimiento constitucionalmente prescrito para que el Estado
Salvadoreño contraiga compromisos financieros por la vía del empréstito voluntario, de lo
dispuesto en el art. 148 Cn. se establece que: (1) El Órgano Ejecutivo realiza la
contratación del empréstito actuando bajo la autorización del Órgano Legislativo. Esta
exigencia que la Ley Suprema prescribe para la primera etapa del procedimiento, responde
a la necesidad que exista un mecanismo de control parlamentario sobre el órgano
contratante, teniendo en cuenta que se está dando origen a un endeudamiento público que sobre todo si es de mediano o largo plazo- puede comprometer incluso a las generaciones
futuras que han de amortizar la deuda o redimir los titulosvalores; (2) dicha facultación o
autorización debe hacerse por medio de un decreto legislativo, es decir, por una ley en
sentido formal; (3) en tal decreto se debe expresar claramente el fin a que se destinarán los
fondos que se obtengan del empréstito y las condiciones esenciales de dicha operación
financiera, v. gr.: las obligaciones del ente público prestatario; los derechos y beneficios de
los prestamistas o suscriptores; las garantías para el cumplimiento del compromiso, que en
el caso de un empréstito obtenido recurriendo al mercado anónimo de capitales, se
representa precisamente por los titulosvalores que se entregan a los suscriptores; el régimen
jurídico aplicable, que puede variar si se trata de una deuda interna o externa; la forma en
que se amortizará la deuda o redimirán los titulosvalores; los tribunales competentes para
conocer de la reclamación por el incumplimiento, etc.; (4) dicha contratación puede
efectuarse dentro o fuera de la República, con lo cual la Constitución habilita a contraer
tanto deuda interna como externa; (5) el supuesto de la realidad que según la Constitución
habilita para contratar el empréstito es una "grave y urgente necesidad" que demande
recurrir a la deuda pública; y (6) los compromisos contraídos deben ser sometidos al
conocimiento del Órgano Legislativo, el cual para aprobarlos requiere mayoría de por lo
menos dos tercios de los votos de los Diputados electos; lo cual varía en el caso de la
emisión de titulosvalores, pues en este caso -como se ha dicho- se confunden los momentos
de la autorización y de la aprobación del compromiso.
V. Establecidas las anteriores premisas, se tiene que, en el presente caso, tal como consta en
la versión taquigráfica de la sesión plenaria de la Asamblea Legislativa correspondiente al
6-V-99, se aprobó por cuarenta y tres votos el Dictamen N° 328 de la Comisión de
Hacienda y Especial del Presupuesto, favorable a la aprobación de la Ley de Emisión de
Bonos para 1999; en consecuencia, se emitió el D. L. N° 602/99, que contiene el cuerpo
normativo impugnado.
El art. 1 del decreto legislativo impugnado prescribe: "Facúltase de conformidad al artículo
148 inciso primero de la Constitución de la República, al Órgano Ejecutivo en el Ramo de
Hacienda, para que emita bonos hasta por la suma equivalente de dos mil doscientos
millones de colones exactos (¢2,200,000,000.00), pagaderos en colones salvadoreños y en
dólares de los Estados Unidos de América".
El resto del articulado de la ley regula las condiciones esenciales de los bonos –arts. 2 y 3–,
siendo las más relevantes: que los mismos serán al portador y en denominaciones de
cincuenta mil colones y diez mil dólares de los Estados Unidos de América, devengando
los intereses que se señalan en tales disposiciones; con un plazo de entre siete y cinco años,
incluyendo un período de gracia de tres años; habilitándose asimismo al Órgano Ejecutivo
en el Ramo de Hacienda para que determine el texto de los bonos y la fecha de la emisión.
También se regula el destino de los titulosvalores –art. 4–, prescribiéndose que los mismos
serán utilizados para complementar el ahorro corriente a fin de dar cobertura a los
diferentes compromisos del Gobierno; la forma de los bonos –art. 5–, y el manejo de la
emisión –arts. 6 a 9–, prescribiéndose esencialmente que la impresión, colocación, venta,
pago de intereses y amortización correrá de cuenta del Banco Central de Reserva de El
Salvador; cómo se va a reponer los títulos en caso de deterioro o destrucción parcial de un
titulovalor; y la forma de realizar redenciones anticipadas de bonos.
Finalmente, se regulan los beneficios de tales titulosvalores –art. 10–, los cuales
esencialmente son la aceptación de los mismos para el pago de toda clase de impuestos,
tasas y contribuciones fiscales, y la exención de toda clase de impuestos y contribuciones
para el capital y los intereses de los bonos.
De la anterior relación se deduce que, efectivamente, el Decreto Legislativo N° 602/99 que
contiene la Ley de Emisión de Bonos para 1999 encaja dentro del supuesto previsto por el
art. 148 Cn., en cuanto regula una operación financiera dirigida a contraer deuda pública, es
decir, un empréstito voluntario por la vía de la emisión de titulosvalores. En tanto regula un
empréstito, el mencionado decreto legislativo debió haber sido autorizado y aprobado
simultáneamente por una mayoría de no menos de dos tercios de los votos de los Diputados
electos –es decir, un mínimo de cincuenta y seis votos–, y no cuarenta y tres, con los cuales
fue aprobado.
En consecuencia, el mencionado decreto legislativo no ha cumplido con uno de los
requisitos esenciales que la Constitución prescribe para su válida producción -la mayoría
requerida para su aprobación-, por lo cual es inconstitucional en su forma y así debe
declararse en la presente sentencia.
VI. Previo a emitir el fallo en la presente sentencia, es necesario exponer algunas breves
consideraciones en orden a cómo deberán entenderse los efectos de la misma.
En cuanto al contenido de la sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, ni la
Constitución ni la Ley de Procedimientos Constitucionales prescriben que la declaratoria de
inconstitucionalidad deba ser seguida de una invalidación -o constatación de invalidez- de
la disposición o cuerpo normativo sobre el cual recae dicha declaratoria. Ante ello,
reiterada jurisprudencia de este tribunal dictada en esta clase de proceso constitucional ha
sostenido que, por regla general, la más idónea reparación que se puede ordenar para
restablecer el orden constitucional vulnerado por la disposición o cuerpo normativo
declarado inconstitucional, es la expulsión de ésta del ordenamiento jurídico, es decir una
declaración constitutiva, con efectos equivalentes a la derogación.
Sin embargo, dicha regla general debe admitir excepciones, en aquellos casos en que la
expulsión del ordenamiento jurídico del objeto de la sentencia pudiese acarrear perjuicios al
interés general mayores que los perjuicios que podría acarrear la violación constitucional
constatada. Por ello, desde la sentencia de 26-III-99, Inc. 4-98, esta Sala ha dicho que, por
razones de prudencia, la sentencia estimatoria dictada en esta clase de proceso no debe
perder de vista las consecuencias que puede ocasionar en relación a derechos de terceros o
a la afectación de los intereses de la colectividad.
En el presente caso, es claro que, por tratarse de vicio en su forma, el decreto legislativo
impugnado es susceptible de ser declarado inválido por no haber sido aprobado con la
mayoría que exige el art. 148 Cn.; sin embargo, considerando que -aunque ello no se haya
establecido en el presente proceso-, desde la fecha de la emisión de dicho decreto hasta esta
fecha pudo haberse vendido titulosvalores de los que se comprenden en la emisión que
regula tal decreto, los adquirentes de los mismos tienen derechos adquiridos de carácter
económico frente al Estado Salvadoreño, compromisos de los cuales éste no puede
sustraerse, aun cuando la ley que los originó sea inconstitucional.
En consecuencia, es de todo punto irrazonable invalidar por esta sentencia el D. L. N°
602/99 y sus consecuencias, pues ello ocasionaría perjuicios concretos a los suscriptores de
los bonos que, de buena fe, hubieran entregado voluntariamente las cantidades objeto del
empréstito para financiar al Estado Salvadoreño. En cuanto a los bonos que no fueron
colocados y vendidos, considerando que ellos servirían para financiar el presupuesto de mil
novecientos noventa y nueve, a partir del uno de enero de este año ya no pueden venderse,
por estar concluido el ejercicio financiero dentro del cual surtiría efectos dicha colocación y
venta.
Por ello, ha de considerarse que la presente sentencia tendrá un efecto preventivo de
posteriores violaciones al procedimiento prescrito por el art. 148 Cn. para el endeudamiento
público, a través de empréstitos voluntarios por la vía de la emisión de titulosvalores.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y
11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador esta Sala
Falla:
1. Declárase inconstitucional en su forma, de un modo general y obligatorio, el Decreto
Legislativo N° 602, de seis de mayo de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el
Diario Oficial N° 83, Tomo 343, correspondiente a la misma fecha, que contiene la Ley de
Emisión de Bonos para 1999, por vulnerar el art. 148 Cn., al no haber cumplido con uno de
los requisitos esenciales que la Constitución prescribe para su validez, es decir, la mayoría
calificada de los dos tercios, por lo menos, de los votos de los Diputados electos.
Los titulosvalores comprendidos en esa emisión, que se hayan vendido antes de la
publicación legal de esta sentencia, otorgarán a sus compradores y tenedores los derechos
en ellos consignados y beneficios adquiridos. El resto de dichos titulosvalores no podrá
colocarse ni venderse.
2. Notifíquese la presente sentencia a los demandantes, a la Asamblea Legislativa, al
Presidente de la República y al Fiscal General de la República.
3. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial; esta
sentencia surtirá los efectos señalados en el art. 183 Cn., a partir de la fecha de su
publicación.J. E. TENORIO---------RENE HERNANDEZ VALIENTE------------O.
BAÑOS P.-----------M. A. SOLANO-----------PROVEIDO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------A. CADER CAMILOT--------RUBRICADAS.
VOTO EXPLICATIVO DOCTOR JOSE ENRIQUE ARGUMEDO
Estoy de acuerdo con el fallo en este proceso constitucional, así como lo consignado sobre
los efectos de la sentencia.
No comparto algunas afirmaciones de los considerandos de la Sala. Su contenido no esta a
mi juicio, conforme a lo que he expuesto en mis clases universitarias, y significaría que
como funcionario declaro unos conceptos y como profesor otra, Por lo demás, debo
reconocer que la mayor parte de mis opiniones fueron atendidas.-------J. E. ARGUMEDO--------PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE--------------A.
CADER CAMILOT----------RUBRICADAS.