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>> POLICY BRIEF
ISSN: 1989-2667
Nº 87 - DICIEMBRE 2012
La reforma
parlamentaria
tras la primavera árabe
Edward Burke
>>
Tras la disolución del parlamento egipcio por parte de la Corte
Suprema del país en junio de 2012, las fuerzas de seguridad registraron la sede parlamentaria. Entre otros secretos “escandalosos”, se revelaron al público pruebas de que los parlamentarios, sobre todo del Partido
de la Libertad y la Justicia afiliado a la Hermandad Musulmana, habían
preparado un presupuesto alternativo al del Gobierno interino. En
muchas democracias del mundo, esa función parlamentaria es una norma
aceptada. En Oriente Medio y el norte de África es una gran excepción.
Los parlamentos de la región han actuado, en el mejor de los casos, de
manera reactiva y, en el peor, como herramientas maleables del ejecutivo.
Después de la primavera árabe, es necesario empoderar a los representantes electos para que puedan exigir la rendición de cuentas al ejecutivo y
abordar las preocupaciones de sus electores de manera eficaz. Steven Fish
ha expresado en The Journal of Democracy que la fuerza de una legislatura nacional puede ser “la clave institucional para la democratización”. Al
elegir qué sistema adoptar, los países de Oriente Medio y el norte de África pueden extraer lecciones de los parlamentos de otros países del mundo
que recientemente han salido de dictaduras.
LOS PARLAMENTOS EN ORIENTE MEDIO Y
EL NORTE DE ÁFRICA
No todos los parlamentos de la región son completamente inactivos o
ineficaces. En Iraq, Kuwait, Líbano y Yemen las legislaturas tienen algunos
poderes tangibles y a menudo se expresan fuertes críticas contra el ejecuti-
C L AV E S
• Por primera vez en décadas
hay una ventana de oportunidad
para que los parlamentos árabes
puedan hacer rendir cuentas a
sus gobiernos.
• Para que el control
parlamentario sea eficaz, se
necesita abordar la debilidad de
los parlamentos de la región
dada la falta de experiencia,
conocimiento y recursos.
• Las redes informales de
gobernanza o de resolución de
conflictos no deben reemplazar a
los parlamentos como la
principal institución mediante la
cual los ciudadanos piden la
rendición de cuentas al
ejecutivo.
LA REFORMA PARLAMENTARIA
TRAS LA PRIMAVERA ÁRABE
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>>>>>> vo. Sin embargo, ninguno de ellos resulta un modelo a seguir por otros países. El parlamento kuwaití,
que tiene la facultad de examinar los presupuestos,
convocar a los ministros para interpelarles y proponer leyes, está bloqueado en una disputa casi permanente con el ejecutivo monárquico que, a veces, ha
llegado a conllevar la paralización del gobierno del
país. Las legislaturas de Líbano e Iraq parecen estar
divididas en enconadas líneas sectarias, con la distribución proporcional de posiciones de patronazgo.
Es sabido que el parlamento de Yemen en ocasiones
ha llamado a los ministros a rendir cuentas, aunque,
por lo general, actúa de manera más bien reactiva, y
casi nunca ha tenido iniciativa legislativa a pesar de
disfrutar de poderes nominales para hacerlo.
En Egipto, tras muchos años de paralización, cooptación del régimen y acoso, el parlamento renació
tras las primeras elecciones democráticas celebradas
a finales de 2011 y principios de 2012. Los islamistas obtuvieron la mayoría en el parlamento, en el
cual el Partido de la Libertad y la Justicia alcanzó el
47 por ciento de los escaños seguido por el partido
Salafista al-Nour, con el 24 por ciento. Pero el nuevo parlamento egipcio no duró mucho: la cámara
baja fue disuelta en una acción controvertida en
junio de 2012 cuando la Corte Suprema estimó que
la elección de representantes de partidos políticos
para escaños reservados a candidatos independientes
era inconstitucional. Sin embargo, las cortes egipcias
se negaron a cerrar la nueva Asamblea Constituyente –el principal órgano encargado de redactar una
nueva constitución– que había sido elegida por la
ahora disuelta cámara baja. A la hora de escribir estas
líneas, aún se estaba debatiendo qué poderes otorgar
al parlamento bajo la nueva constitución. Mientras
tanto, el nuevo presidente de Egipto, Mohammed
Morsi, se está acostumbrando a gobernar sin ningún
control parlamentario y muchos creen que no estará a favor de una fuerte supervisión legislativa sobre
sus poderes en el futuro.
En Libia, una enconada disputa sobre la formación
de un gobierno interino en el verano de 2012 demoró el comienzo del proceso de redacción de la constitución. Asimismo, existen profundas sospechas
sobre la composición del “Comité de los Sesenta”
que se encargará de elaborar el borrador de la cons-
titución. A los partidarios del federalismo en el este
les preocupa, sobre todo, que sus rivales en el Congreso General de la Nación (CGN) estén intentando influir en la elección de los miembros del Comité
de los Sesenta para obtener una mayoría. Tras una
reciente crisis en el CGN, que incluyó el cese del primer ministro sólo un mes después de haber asumido
el poder, algunos ahora cuestionan la viabilidad de
un sistema parlamentario de gobierno en Libia.
Otros, entre ellos el nuevo primer ministro, Ali
Zidan, se preguntan si alguna otra forma de gobierno –distinta a una basada en un compromiso transparente con el parlamento– puede funcionar en un
país tan marcado por las divisiones regionales.
Tras la primavera árabe, el rey Mohammed VI de
Marruecos anunció varias reformas para fortalecer el
parlamento y la reforma electoral. En los comicios
parlamentarios de 2011, el Partido de la Justicia y el
Desarrollo (PJD) obtuvo la mayoría en la cámara
baja. Tras la victoria del PJD el rey nombró primer
ministro a su secretario general, Abdelilah Benkirán.
No obstante, el rey puede gobernar por decreto y
destituir ministros a su antojo, y su gabinete en la
sombra de “consejeros reales” continúa decidiendo
cuestiones importantes tales como la seguridad y la
política exterior, suscitando dudas sobre la autonomía y el poder real del Gobierno de Benkirán. Los
parlamentarios marroquíes no tienen todavía la
libertad para criticar directamente al rey y los
“comentarios injuriosos sobre la monarquía” son
punibles por ley. La nueva relación entre el parlamento y los ministros es todavía incierta. El primer
ministro puede disolver el parlamento a su antojo y
convocar nuevas elecciones. Pero el grado de control
del parlamento sobre las acciones del gabinete aún se
está decidiendo, y el proceso está plagado de posibles
dificultades dado el gran número de partidos políticos con representación en la cámara baja y el opaco
y perdurable poder de palacio sobre el Gobierno.
En Túnez, la Asamblea Constituyente, encargada de
elaborar la nueva constitución y decidir sobre las
funciones del parlamento, fue elegida en los primeros comicios libres celebrados en 2011. La Asamblea está dominada por el partido islamista
Ennahda, que tiene 89 de los 217 escaños y gobierna en coalición con el izquierdista Ettakatol y el
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Congreso para la República. Hacia finales de 2012,
el borrador existente de la constitución otorgaba
grandes poderes a la legislatura del país, incluyendo
estrictas limitaciones a los decretos presidenciales.
Túnez no cuenta con una historia nacional para
saber cómo debería trabajar un parlamento empoderado. Además, en el panorama fragmentado de
partidos políticos tunecinos, los representantes parlamentarios de una
serie de movimientos
políticos tendrán que
dejar de lado sus diferencias políticas y
encontrar una forma
de trabajar conjuntamente en la construcción de instituciones.
Las provisiones
constitucionales
deben incluir
mecanismos
para resolver
desacuerdos
fundamentales
entre el gobierno
y el parlamento
En Yemen, el Gobierno del anterior presidente Ali Abdullah
Saleh a menudo conseguía aprobar leyes
en el parlamento a
través de una combinación de patronazgo tribal y elecciones fraudulentas. De vez en cuando, el Gobierno yemení
simplemente publicaba nuevas leyes sin consultar al
parlamento y las declaraba en vigor, una práctica
anticonstitucional no cuestionada por el débil sistema judicial del país. Además, la cámara alta, que no
era electa sino nombrada por el presidente, se reunía
en sesión conjunta con la cámara baja (que sí era
electa) para tratar leyes importantes. Con las dos
cámaras juntas, era menos probable que el presidente perdiera votos clave. Desde la primavera árabe y
la renuncia del presidente Saleh a principios de
2012, el parlamento yemení ha desempeñado un
papel de utilidad en la reducción del conflicto. La
improbable coalición de años anteriores –la Reunión
Conjunta de Partidos– integrada por distintos partidos de la oposición, entre ellos islamistas suníes,
representantes de Zaydi Shia y socialistas yemeníes
del sur, ha ayudado a estas partes constituyentes de
la sociedad del país a encontrar un terreno común y
negociar con mayor coherencia con el nuevo
Gobierno, aún cuando el resultado no ha sido siempre de su agrado.
Todos los países de Oriente Medio y el norte de
África aquí mencionados comparten algunas debilidades en materia de la reforma parlamentaria: 1) los
parlamentos no pueden funcionar con eficacia sin
pautas constitucionales claras y aplicables en sus
relaciones con el ejecutivo; 2) la necesidad de un
número amplio e inclusivo de partidos políticos
debería ir a la par de una actitud responsable de presentar una coalición en el parlamento con vistas a
presionar y negociar demandas; y 3) la escasez de
experiencia institucional y de recursos constituye
una grave amenaza al desarrollo parlamentario. Para
abordar estos problemas, los países de la región pueden extraer lecciones de otras experiencias de transición en materia de reforma parlamentaria.
LECCIONES DE OTRAS EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES
Una legislatura puede tener diversas formas: la de
un sistema parlamentario de gobierno, en la
que el ejecutivo es nombrado (y puede ser destituido) por el parlamento; un sistema semi-presidencialista, en el cual el primer ministro y el gabinete, si
bien son nombrados por el presidente, son también
responsables frente a la legislatura, la cual puede por
lo general destituirles del poder; o un sistema presidencial, en el cual el parlamento supervisa algunas
de las actividades del ejecutivo (por ejemplo, el presupuesto) pero tiene poder limitado para controlar
las cuestiones del gabinete, y nombrar y remover
ministros. Lo más importante en los sistemas semipresidencialistas y presidencialistas, sin embargo, es
el poder de gobernar mediante decretos presidenciales, veto y, en algunos casos, nombrar miembros de
la legislatura.
En los últimos veinte años, varios países latinoamericanos que han salido de dictaduras han lidiado con
la reforma parlamentaria. Casi todos han favorecido
un fuerte papel presidencial, aunque con varios grados de supervisión parlamentaria. En África, algunos países como Nigeria, Ghana y Malaui han
pasado de un sistema parlamentario a uno presidencial, debido en parte a la percepción de que el parlamentarismo llevaba al estancamiento político,
abonando el terreno para la intervención militar. >>>>>>
LA REFORMA PARLAMENTARIA
TRAS LA PRIMAVERA ÁRABE
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>>>>>> Pero otros países, incluyendo algunos Estados de la
antigua Unión Soviética, han reaccionado a la crisis
política reduciendo el poder de la presidencia. Moldavia cambió su sistema semi-presidencialista por
un régimen parlamentario. Mientras tanto, tras la
crisis de las elecciones presidenciales de 2004, el parlamento ucraniano votó abrumadoramente en favor
del cambio constitucional para diluir los poderes
presidenciales, pasando de un sistema de gobierno
presidencialista a uno semi-presidencialista.
Una tendencia sostenida entre los actores políticos
de alcanzar acuerdos a través de negociaciones en
redes informales puede erosionar la legitimidad del
parlamento y entronizar la corrupción. En Nepal,
donde la monarquía fue depuesta en 2008, poniendo fin a doce años de guerra civil, el fracaso en acordar una nueva constitución llevó a la disolución de
la Asamblea Constituyente en mayo de 2012. Se ha
puesto en tela de juicio el propósito del parlamento
nepalí, ya que los principales partidos políticos se
reúnen cada vez más fuera del parlamento para
debatir cuestiones clave tales como la constitución y
la actuación gubernamental. Esta tendencia a llegar
a acuerdos fuera del control parlamentario causó
una alarma considerable entre aquellos que estaban
preocupados con que su futuro estuviera siendo
decidido por redes informales corruptas.
La experiencia de América Latina remite a la necesidad de desarrollar las estructuras de los partidos
políticos para mejorar la coherencia parlamentaria.
En un informe titulado “Democracias en Desarrollo”, publicado en 2007, el Banco Interamericano de
Desarrollo observó cómo la falta de “suficiente concentración de poder en la legislatura […] hace con
que sea más difícil para los legisladores alcanzar el
nivel de acuerdo necesario para promulgar las reformas requeridas”. Además, las negociaciones entre los
gobiernos y un diverso abanico de representantes
pueden a menudo derivar en la paralización de la
actividad parlamentaria.
Una definición detallada de las relaciones entre el
ejecutivo y el legislativo reduce el riesgo de un estancamiento prolongado o del abuso de poder. Los
fuertes poderes de veto presidenciales no garantizan
la estabilidad política. Como regla general, el ejecu-
tivo no debe suplantar al legislativo en la elaboración
de leyes. El veto presidencial y los decretos, incluso
en casos de emergencia nacional, deben estar claramente detallados en la constitución, incluyendo
cuándo expiran y cómo pueden ser anulados o
rechazados por el parlamento. Las provisiones constitucionales deben incluir mecanismos para resolver
desacuerdos fundamentales entre el gobierno y el
parlamento.
En América Latina, en tales casos la práctica común
permite anular el congreso mediante veto presidencial o gobernar mediante decreto por un período
limitado. El veto presidencial más poderoso en la
región es el que ostenta el presidente de Ecuador, el
cual no puede ser anulado por el congreso y donde
la legislación vetada no puede ser reintroducida hasta el año siguiente. Pese a ello, en las últimas décadas sucesivos presidentes ecuatorianos han sido
depuestos, a menudo como consecuencia de protestas callejeras y acciones militares. Se puede decir que
la aparente incapacidad del parlamento para limitar
los excesos presidenciales ha sido un factor importante en la frecuencia de la violencia callejera y la
intervención militar, en términos comparativos, en
la política ecuatoriana. Los presidentes de Argentina
y México también tienen a su disposición un fuerte
poder de veto y se requiere el voto de dos tercios de
los legisladores para cancelarlo. En Brasil y Colombia, la mayoría absoluta es la que invalida el veto
presidencial. En la mayoría de los países de América
Latina el presidente también puede legislar por
decreto, aunque existen diferencias considerables
entre los distintos Estados sobre cómo y cuándo el
parlamento puede anular un decreto.
La transparencia presupuestaria –la completa y detallada publicación de las finanzas gubernamentales–
es vital para que la población pueda evaluar las propuestas del parlamento y del gobierno. Los parlamentos deben ser empoderados para investigar
posibles conflictos de interés o la corrupción por
parte de los representantes del gobierno y recibir
información sobre la gestión gubernamental de
manera oportuna. En América Latina, los poderes
de control presupuestario han sido muy controvertidos durante los procesos de democratización. No
obstante, es bastante raro que algún parlamento de
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la región redacte un nuevo presupuesto para competir con el del presidente; los parlamentarios latinoamericanos a menudo se quejan de que carecen de los
recursos básicos en materia de personal para intentar hacerlo y no cuentan con la información gubernamental necesaria. Una agencia estatal
independiente de auditoría puede, a menudo, ayudar en gran medida al control parlamentario.
En Brasil, Chile y Colombia, los parlamentos no
pueden cambiar las asignaciones presupuestarias o
aumentar las cantidades y sus poderes están limitados, sobre todo, a aprobar o rechazar el borrador
enviado por el presidente. En Nicaragua y Uruguay,
los parlamentos pueden modificar las asignaciones
presupuestarias (cambio de montos y líneas) pero
sin aumentar la cifra total del presupuesto. Los países latinoamericanos cuentan con diferentes medidas de contingencia en caso de estancamiento
prolongado entre el ejecutivo y el legislativo sobre el
presupuesto. En Chile, Colombia y Perú el presupuesto del presidente se considerará automáticamente aprobado si el parlamento no lo aprueba en
el plazo estipulado o no propone un presupuesto
alternativo en su lugar. En Argentina, se renueva el
presupuesto del año anterior en caso de punto
muerto entre el ejecutivo y el legislativo. En África,
aunque el parlamento de Ghana es valorado por sus
acalorados debates, su papel de control presupuestario es muy limitado, un problema que se replica en
muchos otros países africanos.
CONCLUSIÓN
La actuación de los parlamentos –el puente entre el
pueblo y el poder– es un indicador clave de la salud
de una democracia. Las lecciones de las experiencias
de otros países incluyen asegurar la claridad consti-
tucional en la resolución de disputas entre el parlamento y el ejecutivo en cuestiones legislativas, presupuestarias y otros asuntos tales como la remoción
de ministros; la necesidad de establecer salvaguardas
eficaces contra el abuso del veto y los poderes excepcionales; y la necesidad de información presupuestaria y un acceso más amplio a la información sobre la
gestión de gobierno. Quizás la mayor amenaza
actual a los parlamentos de Oriente Medio y el norte de África sea la continua preferencia de gobernar
a través de redes informales fuera del control institucional. Mientras tanto, las experiencias de Ucrania y
Yemen muestran que los parlamentos pueden desempeñar un papel importante en la resolución de
conflictos.
Los donantes europeos deberían apoyar a los parlamentos de Oriente Medio y el norte de África en los
que existe una voluntad y un potencial genuinos
para la reforma. Institutos europeos especializados
en democracia están llevando a cabo un importante
trabajo con los parlamentos de la región –en Yemen
y Túnez, entre otros–, aunque a menudo con presupuestos muy limitados. Los donantes deben tener
particular cuidado de no reforzar la creencia de que
Europa está intentando controlar los poderes ejecutivos y legislativos en los países de la región tras la
primavera árabe. El parlamento egipcio ya ha rechazado el apoyo de algunos institutos internacionales
especializados en democracia. Europa debería intentar aquietar esas preocupaciones a través de la realización de extensas consultas con un amplio abanico
de movimientos políticos de la región sobre la reforma parlamentaria.
Edward Burke es investigador asociado de FRIDE.
e-mail: fride@fride.org
www.fride.org