ELPROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMÉRICAS: EL ESTADO DE LA DISCUSIÓN1 COLECCIÓN IDEAS Carla Vidal2 Año 14 N°146 Septiembre 2013 1 Agradezco la colaboración prestada en la realización de este documento a los pasantes de la Fundación Chile 21: Sonia Jara, estudiante de Ciencia Política de la Universidad Central de Chile; Constanza López, estudiante de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile; y a Diego Soto, estudiante de Ciencias Políticas y Gubernamentales de la Universidad de Chile. 2 Magister en Ciencia Política y Cientista Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. 0 Resumen El presente artículo tiene por objetivo realizar una revisión de la discusión actual en torno al problema de las drogas en las Américas, que se inicia con la constatación de que las actuales estrategias han resultado ineficientes y es necesario formular políticas alternativas. Para ello es interesante explorar las acciones emprendidas por los presidentes latinoamericanos en esta materia, así como por la Organización de Estados Americanos que han manifestado su voluntad por romper los tabúes respecto de las políticas de drogas. El caso de Uruguay es emblemático. Finalmente, se concluye con la estimación de los costos asociados a la implementación de las políticas alternativas. Abstract This paper presents a review of the current discussion about the drug problem in the Americas, which begins with the realization that current strategies have proven inefficient policies need alternatives. It is therefore interesting to explore the actions taken by the Latin American presidents in this area, as well as the Organization of American States that have expressed their willingness to break taboos regarding drug policy. Uruguay's case is emblematic. Finally, we conclude with the estimate of the costs associated with the implementation of alternative policies. 1 I. Antecedentes Los países del continente, y en especial, Chile, han abierto un intenso debate en torno a revisar la actual política de drogas. Estamos en un momento decisivo, en los últimos cuatro años se ha avanzado más que en los cuarenta pasados. Tal como señala Thoumi (2009) si bien el uso de drogas ha sido una constante en la historia del la humanidad, observamos hoy la voluntad de los Estados de revisar los mecanismos de control -legales y sociales- que han limitado sus usos (43). Lo que está en juego, es la posibilidad de modificar el régimen internacional que tiene como base la Convención Única de 1971 de la Organización de Naciones Unidas sobre Estupefacientes y que se sustenta en el objetivo “de alcanzar un mundo libre de drogas, erradicando su consumo (salvo para fines médicos en el caso de alguna de ellas) y traduce en la formulación de políticas públicas esencialmente prohibicionistas de carácter punitivo” (Godínez et. al, 2013: 13).Objetivo que no se ha concretado y lo que observamos es, como la violencia y el crimen organizado asociados al tráfico de drogas ilícitas, constituye uno de los problemas más graves que enfrentan las sociedades actuales. En definitiva, “la guerra contra las drogas no ha encontrado un equilibrio entre, por un lado, parámetros mínimos demostrables de eficacia con respecto a sus propias metas y objetivos, y por otro lado, un control efectivo de sus múltiples consecuencias económicas, políticas y sociales” (Godínez et. al, 2013: 14). En este contexto, es esencial reconocer la necesidad de promover la implementación de políticas públicas seguras, eficientes y fundadas en los derechos humanos que prioricen tanto en la prevención y el tratamiento como en acciones represivas y cuya finalidad principal sea reducir eficazmente el daño que las drogas hacen a las personas, a las sociedades y a las instituciones (Gaviria et al. 2009). Es así que al momento de analizar una posible reformulación de las políticas públicas sobre drogas, es pertinente definir ciertos parámetros que permitan evaluarlas no sólo en términos de sus objetivos declarados, sino también, de sus consecuencias no previstas, utilizando análisis costo-beneficio u otras técnicas afines (Godínez et. al, 2013:14).Justamente, en las siguientes páginas se intentará realizar una revisión de la discusión actual en torno a la política de drogas en las Américas y las posibilidades reales de iniciar un proceso de apertura que signifique medidas de liberalización y despenalización, y sus posibles efectos. 2 I. Los países de las Américas y el debate vigente sobre la política de drogas Es un hecho que el debate en materia de drogas está abierto. Es posible identificar una serie de hitos que constatan la necesidad de reformular las políticas vigentes, toda vez que, las acciones en materia de control y prevención no han evidenciado avances significativos. a. El inicio del debate: El papel de la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia. Sin duda, el primero de los hitos que abre el debate es el pronunciamiento realizado por los ex presidentes Cardoso (Brasil), Gaviria (Colombia) y Zedillo (México), reunidos en la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia, quienes el año 2008, advierten la necesidad de revisar el modelo prohibicionista y abordar el problema de las drogas como una cuestión de salud pública. Al respecto, el Informe de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, titulado “Drogas y Democracia: Un cambio de Paradigma”, señala que es imperativo rectificar la estrategia de la “Guerra contra las Drogas”, aplicada en los últimos 30 años en la región. Esto, debido a que “las políticas prohibicionistas basadas en la represión de la producción y de interdicción al tráfico y a la distribución, así como a la criminalización del consumo, no han producido los resultados esperados” (CLDD, 2009: 7). El impacto de la comisión fue significativo, toda vez que afirmó la necesidad de formular estrategias alternativas para abordar esta problemática, considerando los efectos que las acciones punitivas han generado a la gobernabilidad de las democracias latinoamericanas. Entre ellas, el aumento del crimen organizado; de los niveles de violencia en algunos territorios; la criminalización de la política y la politización del crimen; la corrupción de los funcionarios públicos, del sistema judicial, de los gobiernos y de las fuerzas policiales, entre otros (CLDD, 2009: 7). Si bien el trabajo de “la comisión no perduró en el tiempo y no alcanzó a consolidar su agenda de propuestas, es indudable que sí logró abrir el camino para un debate nunca antes visto en América Latina” (Godínez et. al, 2013:19). b. El rol de Estados Unidos: Estados se abren a la posibilidad de la legalización. Es un hecho que toda revisión del régimen internacional de control sobre las drogas depende de la participación activa y de las decisiones que adopte Estados Unidos. Cuestión no menor considerando que este país es uno de los mayores consumidores de drogas y el “motor” de la demanda a escala mundial (Godínez et. al, 2013: 19).Si bien durante años Estados Unidos rechazó toda 3 modificación al régimen internacional de drogas, en la actualidad, se ha observado un cambio en el tono del discurso. El Presidente Obama ha realizado declaraciones “en donde reconoce la legitimidad de debatir respecto de la actual política de drogas y ha manifestado una posición más prudente en el exterior, en ocasiones mostrando un enfoque de mayor colaboración en los debates de la ONU y exhibiendo cierta moderación en su respuesta a las reformas progresistas emprendidas por algunos gobiernos latinoamericanos”(Youngers, 23011:1). Apertura que no se ha traducido en cambios significativos en torno a la formulación de las políticas en la materia. Sin embargo, es interesante observar iniciativas emanadas por parte de algunos estados tendientes a flexibilizar el enfoque prohibicionista. Entre ellas, la “Proposición 19” de 2010, generada en el estado de California, que buscaba regular, controlar e imponer un impuesto al cannabis.Si bien esta proposición fue rechazada, su aprobación habría permitido que los gobiernos locales regularan las actividades relacionadas con la marihuana, y que recaudaran impuestos por su venta y comercialización. Es un hecho que los estados han avanzado en revertir la dura posición del gobierno federal frente a las leyes estatales que han liberalizado el consumo de marihuana, permitiendo su uso para fines terapéuticos y/o recreativos. En agosto de este año, los medios de comunicación informaban de la decisión del gobierno estadounidense de no bloquear las leyes aprobadas en 2012, que permiten el consumo recreativo de pequeñas cantidades de marihuana en Colorado y Washington3. Sin duda esta decisión repercutirá en los países latinoamericanos, en especial, en México, y en la guerra que este país libra contra los carteles de la droga. De lo anterior, es posible observar que Estados Unidos está flexibilizando su posición legalizando la demanda a nivel interno, pero continúa criminalizando la oferta en lo externo. Tal como constata Blickman y Jelsma, “en Estados Unidos, hay una curiosa dicotomía. En el nivel federal se implementa una política de cumplimiento estricto de la prohibición, pero en los órdenes estatal y local existe una extraordinaria diversidad. En la actualidad, 134 estados descriminalizaron el consumo o tenencia del cannabis, mientras que el mismo número de estados han reconocido el uso médico de esta sustancia. Esto demuestra que, mientras Estados Unidos exporta su política prohibicionista al resto del mundo, no logra imponerla internamente” 3 El Mundo. EEUU abre la puerta a la legalización de la marihuana por los estados. 30.08.2013. http://www.elmundo.es/america/2013/08/30/estados_unidos/1377847758.html 4 A la fecha son 19 estados. 4 (2009: 99). Será necesario analizar con mayor atención las posibles consecuencias que estas decisiones pueden traer en los países latinoamericanos, específicamente, en los ámbitos políticos, sociales y económicos. c. Los presidentes latinoamericanos alzan la voz. Uno de los primeros presidentes en señalar la necesidad de abrir el debate sobre el problema de las drogas fue el ex Presidente mexicano Vicente Fox, quien realizó un llamado a favor de la legalización de la marihuana. Emplazamiento al cual se sumaron otros mandatarios latinoamericanos, entre ellos, Felipe Calderón, de México; Otto Pérez, de Guatemala; y Juan Manuel Santos, de Colombia, quienes destacan porque sus intervenciones generaron la activación de la agenda de drogas en el continente. El caso del ex Presidente Felipe Calderón, es interesante. Se observa una transición en sus dichos, desde que el año 2006 declarase una guerra frontal de gran escala contra el narcotráfico, enviando al Ejército a las calles, carreteras y pueblos de México5; hasta el año 2012, cuando se abre a la posibilidad de debatir sobre la legalización de las drogas, con el objetivo de reducir el flujo de dineros para los carteles. Con sus afirmaciones Calderón sólo hace evidente lo que muchos académicos y políticos en México ya sabían, la guerra contra la droga fue optativa: no debió haber sido declarada, no se puede ganar y le está causando un daño enorme al país6. La misma constatación hace el Presidente Otto Pérez. Una vez que asume la presidencia en el 2012, ingresa rápidamente al debate y señala su intención de legalizar las drogas – tráfico y consumo- en su territorio. Aduce como razones, los altos costos asociados al control de la oferta y la inseguridad que viven las naciones centroamericanas al sufrir las consecuencias del narcotráfico, sobre todo ahora que los cárteles mexicanos han desplazado sus operaciones a la zona7. La propuesta de Pérez fue analizada por los presidentes miembros del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en Honduras. Aunque “no se logró establecer una postura común, se convino que el debate sobre las drogas es un tema fundamental en la agenda de la región y pasaría a ser parte de una agenda permanente de trabajo”8. A principios de este año, el Presidente de 5 El País. Guerra al narcotráfico. 25.01.2010. http://elpais.com/diario/2010/01/25/opinion/1264374004_850215.html 6 Ibíd. 7 El nuevo diario. El dilema de Tío Sam y las drogas en Centroamérica. 20.03.2012 http://www.elnuevodiario.com.ni/blogs/articulo/954-dilema-de-tio-sam-drogas-centroamerica 8 El nuevo diario. El dilema de Tío Sam y las drogas en Centroamérica. 20.03.2012 http://www.elnuevodiario.com.ni/blogs/articulo/954-dilema-de-tio-sam-drogas-centroamerica 5 Guatemala nuevamente arremete con su propuesta y en la reunión del Foro Económico Mundial, retoma con fuerza el planteamiento sobre regular algunas drogas y la posibilidad de autorizar el cultivo de amapola. A las declaraciones de Calderón y Pérez, se suman las del Presidente José Manuel Santos de Colombia. Éste último, desde el 2010, ha propuesto un debate global sobre la legalización de las drogas, a objeto de analizar políticas alternativas a las imperantes. Ha señalado que “llevamos 40 años desde que Richard Nixon les decretó la guerra a las drogas y Naciones Unidas expidió una política antidroga, y Colombia ha sido tal vez el país del mundo que más ha sufrido los flagelos del narcotráfico”9. Al respecto, plantea la necesidad de analizar los efectos de cada escenario: legalización, despenalización y descriminalización; y luego de ello, acordar un camino común. Liderando la iniciativa, planteó el tema en la VI Cumbre de las Américas realizada en Cartagena. Si bien la discusión en la VI Cumbre de las Américas no alcanzó el protagonismo esperado debido a la polarización del debate, por primera vez Estados Unidos accedió a participar en él. Además, los países de las Américas, en virtud de la creciente sensación de derrota que evidenciaban ante la aplicación de enfoques puramente represivos, mandataron a la Organización de Estados Americanos a analizar y explorar nuevas formas de abordar la problemática de las drogas en el continente. Es interesante constatar que el tema sigue presente en la agenda del Presidente Santos. A principios de año conformó la Comisión Asesora de Política de Drogas y se ha abierto a la posibilidad de despenalizar el porte de drogas sintéticas10. d. El papel de la Organización de Estados Americanos En junio de este año, el secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, entregó el informe solicitado por los presidentes de las Américas “orientado a explorar opciones alternativas al actual enfoque vigente en el continente en materia de drogas”11 (23). Al momento de entregar el informe, Insulza enfatizó en la necesidad de romper los tabús respecto de cómo abordar esta problemática e hizo una cruda revisión de la realidad que enfrentan los países del continente, analizando las políticas implementadas y los posibles escenarios que se abrirían si 9 El Tiempo. Santos propone método para debatir legalización de drogas en Cumbre. 14.03.2012 http://m.eltiempo.com/politica/legalizacin-de-drogas-ser-debatida-en-cumbre-decartagena/11344841 10 BBC Mundo. Colombia abre debate sobre legalización de drogas sintéticas. 30.01.2013. http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2013/01/130130_colombia_droga_sinteticas_dp.shtml 11 OEA. El problema de las drogas en las Américas. Discurso del Secretario General. 17.05.2013.http://www.oas.org/es/acerca/discurso_secretario_general.asp?sCodigo=13-0029 6 no se trata el asunto de manera coordinada. “Al entregar hoy día este Informe nos anima la sincera aspiración, que hoy tengo el privilegio de exponer al continente entero, de que él no será una conclusión, sino sólo el inicio de un debate largamente esperado”. El Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas, fue elaborado bajo una orientación integral, multidisciplinaria y con pleno respeto a los derechos humanos. Este busca abordar el problema de las drogas a partir de un enfoque diferenciado y flexible que supere las visiones rígidas y prohibicionista, y que se oriente más bien a analizar el problema como una cuestión de salud pública. Con esto, se busca superar los constantes cuestionamientos a la relación indisoluble entre consumo de drogas y violencia; y procura promover la reflexión en torno a que la sanción al consumo personal implicaría también atentar contra ciertos derechos fundamentales de las personas (privacidad). De tal manera que no sólo se constata que el fenómeno afecta de manera diferenciada a cada una de las naciones del continente, sino que además, hace evidente la necesidad de disponer de un conocimiento más veraz y certero del mismo. Para no sólo evaluar las políticas de drogas en relación a sus objetivos declarados, sino que, también, respecto de sus consecuencias no previstas y que están relacionados con los costos económicos y sociales en varios ámbitos: presupuestario, carcelario, sanitario, de seguridad, de la justicia, de derechos humanos y algunos otros no considerados hasta ahora en el ámbito de la producción, el empleo y la inversión. II. Los casos de Uruguay y Chile: diferencias en las políticas de drogas. Hoy por hoy, existen claras señales – y así se ha evidenciado en el desarrollo de este artículo- que los gobiernos de las Américas están optando por estudiar como mayor flexibilidad esta problemática. Es un debate abierto que se sustentan en la fuerza de los acontecimientos y, principalmente, en los costos políticos, sociales y económicos que traen aparejado los enfoques represivos. A esto se suma el activismo de la sociedad civil, que considera el tema de la liberalización como correcto y está presionando a sus líderes políticos a incluirlo en la agenda. Es interesante analizar como Uruguay y Chile están abordando esta problemática y evaluar los enfoques que orientan la formulación de las políticas de drogas en dichos países. 7 a. Uruguay toma la iniciativa Vamos a situar el análisis en agosto de 2012, fecha en que el Presidente Mujica envía un proyecto de ley tendiente a regular el mercado del cannabis12.En la oportunidad, Mujica señaló que se plateó la hipótesis de la regulación como una tentativa para arrebatar dicho mercado a los narcotraficantes y permitir tratar a los consumidores problemáticos13. El supuesto detrás esta medida es señalado por el propio Presidente: “No creo en el beneficio de ninguna adicción, por el contrario, pero mucho peor que la existencia de la adicción es el veneno del narcotráfico. Entonces creo que vale la pena la discusión en todo el país porque pueden surgir diversos caminos pero en todo caso no deberíamos de quitarnos la responsabilidad de enfrentar a tiempo el fenómeno. Llevamos años reprimiendo y lo único que hacemos es amontonar gente en las cárceles mientras el asunto sigue a tambor batiente por allí”14. Aunque la discusión fue suspendida por un tiempo, considerando que la opinión pública en su mayoría no lo aceptaba (Godínez et. al, 2013), durante el 2013 se reactivó el proceso en la Cámara de Diputados aun cuando las encuestas no mostraban un gran repunte en el apoyo popular (Mercader, 2013). Los apoyos políticos del Frente Amplio tampoco eran tan auspiciosos y hasta el día de la votación del proyecto, el 31 de julio de 2013, se dudaba de su aprobación. Finalmente, la Cámara Baja en una estrecha votación de 50 contra 46 votos logró aprobar el proyecto. La discusión se disgregaba entre apoyos parciales al articulado respecto al consumo y auto-cultivo, y los rechazos a ciertos puntos como la venta abierta de la droga. Si bien el proyecto de ley pasó un primer obstáculo, aún se está a la espera de su aprobación en el Senado probablemente en octubre de 2013. En términos simples, el proyecto contempla en sus 44 artículos un sistema de permisos y un mecanismo de regulación. Los permisos autorizarán la 12 Actualmente, dicho país no cuenta con una regulación legal respecto al consumo, por lo que se entiende permitido. Sí existe un marco legal consistente en el Decreto Ley 14.294 de 1974 que es la base de la aplicación de la Convención Única de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes. Esta ley regula la producción y sanciona el tráfico de drogas; pero al igual que otras legislaciones, es ambigua en cuanto a qué se considera uso personal y a las cantidades asociadas a estos términos; por lo que su aplicación peca de contradicciones. Frente a este situación surge la iniciativa presidencial de implementar una regulación responsable de la cannabis, adscrita a una lógica de reducción de los daños, como se expresa en la Estrategia Nacional para el Abordaje del Problema de las Drogas 2011-2015 (Junta Nacional de Drogas, 2011). 13 Telam. Mujica insistió con la despenalización del consumo de marihuana.16.05.2013. http://www.telam.com.ar/notas/201305/17900-mujica-insistio-con-la-despenalizacion-del-consumode-marihuana.html 14 Espectador. Mujica confirma que quiere regular mercado de marihuana. 20.12.2012 http://www.espectador.com/noticias/254956/mujica-confirma-que-quiere-regular-mercado-demarihuana 8 comercialización, producción y abastecimiento personal. Éste último punto, es contemplado por cuatro vías: auto-cultivo, puntos de venta regulados, uso medicinal y clubes de cannabis (con un máximo de 45 miembros). La regulación irá hacia la venta sólo para ciudadanos uruguayos mayores de edad, penas para quienes conduzcan bajo los efectos del cannabis, sanciones para quienes produzcan sin autorización y al igual que el tabaco, restricciones para su consumo en lugares públicos y la prohibición de su publicidad. Todo el sistema estaría bajo la tutela del Instituto de Regulación y Control de Cannabis (IRCCA), organismo interministerial a cargo de la regulación y del seguimiento y generación de informes del comportamiento del sistema. Sin duda, la comunidad internacional ha reaccionado de forma variada ante estos anuncios. Evidentemente, la aproximación uruguaya al tema es la más avanzada del continente y los alcances de esta política, que busca centrar los esfuerzos en la regulación, prevención y sobre todo la disminución de los costos y los daños sociales del narcotráfico por sobre la persecución del consumo, constituyen un paso adelante. b. Chile: la necesidad de un cambio en la legislación. El caso de Chile es interesante. El 2008 no hubo ningún actor político e institucional que apoyara los postulados de la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia en torno a formular políticas alternativas. Más bien el debate se ha centrado en la constatación de que somos un país de tránsito15 y consumo16de drogas. Ambas dimensiones son las que reciben más atención por parte de las instituciones gubernamentales y los medios de comunicación, y guarda estrecha relación con la prevalencia del consumo de estupefacientes, en particular, de marihuana, cocaína y alcohol17.Si bien la política de drogas nacional se sustenta en la prevención y rehabilitación, también está orientada en la persecución del 15 Según cifras del último World Drug Report (UNODC, 2013), Chile figura entre los 20 países más mencionados como procedencia de decomisos internacionales de drogas. En particular, se ubica en la posición número 18 en decomisos de cocaína, considerando todos los medios de transporte; y en el lugar 20°, de los decomisos marítimos, particularmente de este último estupefaciente (UNODC, 2013: 124). Su cercanía con grandes productores de cocaína (y sus derivados), como Perú y Bolivia, lo tornan un punto relativamente importante para el envío de drogas a grandes mercados, en especial, Europa. 16 No obstante, también somos un país consumidor. Según datos de la UNODC en la región, Brasil es el país que más consume marihuana -un promedio de 8, 80% de personas entre 15 y 64 años consumen marihuana-. En segundo lugar está Uruguay, con un 8.30%, al que le sigue Chile con un 4.88%. 17 En 2008, la prevalencia general del uso de drogas de la población chilena de 12 a 64 años fue de 11.4 por ciento. La droga de mayor uso es la marihuana, con una tasa de prevalencia de 6.4%, seguida por los tranquilizantes o depresores (3.1 %) y la cocaína (1.8 %). 9 consumidor mediante accionar el policial directo18. Es interesante examinar los datos de los organismos de control policial. Por ejemplo, durante el año 2012, de 85.023 detenciones por infracciones a la Ley de Drogas, un 63.8% fue porte, un 18.3% por tráfico (18,3%) y un 13.8% por consumo. Asimismo, se observa cómo los decomisos de drogas realizados por ambas policías y aduanas concitan el interés de la opinión pública. Tabla Nº 1 Decomisos según tipo de Drogas años 2009-2012 Años Tipo de droga C. de Cocaína (kilos)* Pasta Base de Cocaína (kilos) Marihuana Procesada (kilos) Plantas de Marihuana (unid.) Fármacos (unid.) Heroína (kilos) 2009 2.654,89 2010 2.808,01 2011 1.941,23 2012 2.438,79 5.695,79 7.127,07 7.059,77 9.572,89 13.928,46 8.144,62 14.565,59 14.514,85 196.412 84.619 0,10 172.618 393.064 0,00 266.015 167.885 0,00 235.428 116.361 0,00 *Se incluyen los decomisos de Clorhidrato de Cocaína Líquida (Lts.) Fuente: Informe Nacional. Procedimientos Policiales por infracción a la Ley Nº 20.000, año 2012. Subsecretaría de Prevención del Delito. Cabe indicar que, la Ley Nº 20.000 sanciona el tráfico de estupefacientes y sustancias sicotrópicas e introduce la figura legal del microtráfico, estableciendo penas para ese delito. Si bien no prohíbe el consumo personal y privado de ninguna droga, tampoco establece cantidades umbrales y la definición entre traficantes y consumidores queda a criterio del juez. El reglamento de la Ley (Decreto Nº 867, del 19 de febrero de 2008, del Ministerio del Interior), pone al cannabis y sus derivados en la lista de “drogas duras que producen una alta toxicidad o dependencia”, lo que obliga a aplicar las penas máximas a los delitos relacionados con esa sustancia y cuyo efecto es la criminalización del consumo. Justamente, esta es la base de la crítica a la actual legislación de drogas en Chile calificada muchas veces de “ambigua”y “mentirosa”. 18 Un 94,64% de los procedimientos en 2012 actuaron sobre un delito flagrante, es decir mediante el actuar in situ de efectivos policiales. (Subsecretaría de Prevención del Delito, 2013). 10 Para el director de Asuntos del Sur y Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas y Opinión Pública, Eduardo Vergara, en Chile existe una penalización de facto. “Mientras la Ley 20.000 permite el consumo personal, la misma ley se encarga que este sea prácticamente imposible. Una serie de trampas, como el no permitir el “consumo concertado”, el autocultivo o el porte, hacen que la ley prohíba derechos que la misma ley pretende garantizar”19. De esta manera, contamos con una legislación poco clara que promueve un enfoque prohibicionista y represivo. Durante el 2013 la discusión sobre la necesidad de revisar la política de drogas en Chile ha sido un tema central en la agenda pública. Varios rostros de televisión y figuras ligadas al mundo de la política se manifestaron a favor de iniciar el debate. No obstante, el hecho mediático que atrajo mayor atención fue la publicitada detención en el mes de mayo de Manuel Lagos, productor y hermano de una reconocida figura de televisión, imputado por el delito de tráfico de drogas y que, finalmente, resultó declarado culpable por el tribunal. Su detención motivó el pronunciamiento de varias figuras públicas e incluso se desarrolló una campaña mediática (“Todos somos Manuel Lagos”) en pos de su liberación. A partir de este hecho, el debate en torno a la despenalización y legalización de la marihuana se instaló de manera parcial en la coyuntura. Incluso, ministros de Estado se refirieron al tema. El Ministro de Salud, Jaime Mañalich, se mostró a favor de la despenalización del consumo de “ciertas drogas” pese a que posteriormente se retractaría señalando que tal hecho sería “un arma de doble filo”20. Sus expresiones iniciales generaron cierto revuelo, motivando incluso reacciones del Gobierno que apostaba más bien por la rehabilitación, y que no eran necesarios cambios legales respecto a las metas fijadas por el Presidente21. Así lo aseguraba la directora del Senda, Francisca Florenzano, al señalar que el “uso privado de drogas no está penalizado en Chile y que en público, sólo está catalogado como una falta”22. 19 Asuntos del Sur. El del consumo despenalizado en Chile. 17.06.2013. http://www.asuntosdelsur.org/el-mito-del-consumo-despenalizado-en-chile/ 20 Portal biobiochile.cl Ministro Mañalich asegura que la legalización de la marihuana sería un arma de doble filo. 22.06.2013 www.biobiochile.cl/2013/06/22/ministro-manalich-dice-que-la-legalizacion-de-la-marihuana-seriaun-arma-de-doble-filo.shtml 21 La Segunda. Polémica por los dichos de Mañalich sobre despenalización “de ciertas drogas”. 20.05.2013 www.lasegunda.com/Noticias/Nacional/2013/05/848873/polemica-por-dichos-demanalich-dijo-estar-de-acuerdo-en-despenalizar-el-consumo-de-ciertas-drogas 22 Cooperativa. Directora del Senda: En Chile el consumo de drogas hoy no es un delito. 25.05.2013. http://m.cooperativa.cl/noticias/pais/salud/drogas/directora-del-senda-en-chile-elconsumo-de-drogas-hoy-no-es-un-delito/2013-05-20/200503.html 11 No obstante, la discusión sobre la modificación de la legislación en materia de drogas no es reciente. Por el contrario, en la última década se han formulado proyectos de ley que apuntan a realizar reformas que simplifiquen y/o liberalicen las posibilidades de consumo, tenencia y cultivo de cannabis para uso personal. La tabla N°2 resume los proyectos de ley presentados, las modificaciones propuestas y su estado de tramitación. Tabla Nº 2 Proyectos de ley presentados al Congreso Nacional tendientes a modificar la legislación de drogas (2000-2012) Proyecto de Ley Proyecto que modifica la ley Nº 19.366, despenalizando la siembra, plantación, cultivo o cosecha de especies vegetales del género cannabis u otras productoras de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, destinadas al uso o consumo personal exclusivo y próximo en el tiempo. Permite el autocultivo de especies vegetales del género cannabis con fines terapéuticos. Fecha de Ingreso 01/07/2003 (Nº Boletín 3269-07) Autores Observaciones Senador Nelson Ávila Sustitúyase en el artículo 2º, inciso primero, de la ley 19.366, la frase "en cuyo caso serán sancionados según los artículos 41 y siguientes", por la frase "en cuyo caso no serán sancionados". 22/03/2005 (Nº Boletín 3812-07) Senador Nelson Ávila Agrégase al artículo 50 de la ley Nº 20.000 el siguiente inciso final: “Se entenderá autorizado el autocultivo de especies vegetales del género cannabis para fines 12 Estado de Tramitación Rechazado Archivado Autoriza el uso terapéutico de la marihuana, permitiendo a los pacientes la tenencia de una planta para estos efectos y aumentando las penas del microtráfico. Modifica la Ley que Sanciona el Tráfico Ilícito de Estupefacientes 03/09/2009 (Nº Boletín 6686-25) 08/08/2012 (Nº Boletín 8510-07) Diputados Accorsi, Girardi, Abel Jarpa, Lobos, Meza, Núñez y Soto Senadores Lagos, Letelier y Rossi. 13 terapéuticos. Este deberá limitarse a una cantidad que permita un consumo personal, próximo y exclusivo en el tiempo. Para estos efectos se considerará autorización suficiente un certificado emitido por el médico tratante del que deberá dejarse copia y constancia en la unidad policial más cercana”. Se permitirá, con la receta de tres facultativos médicos, utilizar marihuana con fines terapéuticos Primer Trámite Constitucional (Cámara de Diputados) Se permitirá sembrar o plantar y cosechar sólo una planta de marihuana, previo depósito de los certificados médicos originales, en la tenencia o comisaría de Carabineros de Chile del domicilio del paciente. Se aumentan las penas del microtráfico de marihuana. Actualmente de 5 a 15 años y multa de cuarenta a cuatrocientas unidades tributarias mensuales a presidio mayor en sus grados medio a máximo (10 a 20 años) y multa de 80 a 800 UTM. Modifíquese el artículo 50 de la Ley 20.000 sobre Tráfico Ilícito de Estupefacientes, Primer Trámite Constitucional (Senado) y Sustancias Sicotrópicas estableciendo una exención de responsabilidad penal para el cultivo y porte del género cannabis sativa, en los casos que indica. agregándose el siguiente inciso final: “ “Sin perjuicio de lo señalado en este artículo estará exento de responsabilidad penal el que cultive en su domicilio especies del género cannabis sativa siempre que sea para su consumo personal y/o uso terapéutico”. D Del mismo modo, estarán exentos de responsabilidad penal quienes porten o transporten con ellos, una cantidad definida de cannabis sativa. Un reglamento determinará esa cantidad. Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de la Biblioteca del Congreso Nacional. En la otra vereda, surgieron igualmente mociones presentadas por parlamentarios de la Alianza tendientes a realizar reformas constitucionales que establecieran la inhabilidad para ser parlamentario si se consumían drogas, tal como existe en el Estatuto Administrativo23, que regula a los funcionarios públicos, además de otros proyectos endureciendo penas y/o ampliando herramientas para la persecución penal de delitos relacionados con drogas (BCN, 2013). Evidentemente hoy en Chile existe una mayor concienciade la obsolescencia del marco legal vigente y de la poca efectividad de la persecución policíaca y judicial. Pero aún queda mucho por transitar si el objetivo es revisar la legislación actual. Al respecto, es interesante conocer las propuestas en esta materia de los candidatos presidenciales. Se observan dos líneas argumentales: los candidatos que han expresado su voluntad para revisar la actual legislación sin necesariamente propiciar la legalización o despenalización, entre ellos, Bachelet y Matthei; y aquellos que promueven una reforma sustancial, entre los que se encuentran Enríquez- Ominami, Claude, Parisi y Sfeir. 23 Ley 18.834 14 Por ejemplo, la candidata de la Nueva Mayoría, Michelle Bachelet, ha señalado su voluntad de revisar la legislación vigente. Sin embargo, y según sus declaraciones, la base de su propuesta no es la legalización de la marihuana, sino la prevención del consumo de drogas, “(…) no basta con sólo revisar la Ley 20.000, hay que avanzar fuertemente en luchar contra los narcotraficantes, apoyar a jóvenes adictos, generar rehabilitación y prevenir, prevenir, prevenir, con cultura, recreación, áreas verdes24”. No obstante ello, se ha mostrado abierta a examinar la lista de clasificación de drogas, en especial, de la marihuana. Catalogada en lista 1 durante su gobierno. En la vereda oficialista, la candidata Evelyn Matthei, ha señalado públicamente que la marihuana no debería estar en lista 1, o sea, dentro de la lista de sustancias estupefacientes o sicotrópicas que la consigan como provocadora de dependencia física o psíquica. Asimismo, ha indicado la necesidad de clarificar en la legislación conceptos como porte y consumo personal. Pero, por sobre todo, ha señalado que “tenemos que dejar de estigmatizar a las personas que consumen, a hacer más prevención y también a hacer más programas de ayuda cuando las personas quieren salir de esa situación”25. En contraposición, la propuesta del candidato del PRO, Marco Enríquez-Ominami, está orientada a modificar la Ley 20.000 y sus normas asociadas. “La Ley 20.000 es una farsa porque fomenta el delito del narcotráfico al criminalizar a los consumidores. Con preocupación vemos que las cárceles están llenas de jóvenes consumidores, mientras los narcotraficantes andan libres por las calles”26. EnríquezOminami propone que el Estado esté a cargo de producir y regular el mercado del cannabis, impulse iniciativas que fomenten la salud pública y la educación, y que reduzcan los costos que significa un enfoque prohibicionista. Igualmente, Marcel Claude, candidato del Partido Humanista, ha indicado que es necesario llevar a cabo un debate profundo -no mediático- que dé cuenta de la necesidad de una transformación del actual marco legal y que permita el cultivo de cannabis para uso personal y medicinal. “El enfoque represivo es un completo 24 La Nación. Marihuana, constituyente y educación: los temas que abordó Bachelet en Radio ADN. 08.07.2013 http://www.lanacion.cl/marihuana-constituyente-y-educacion-los-temas-que-abordobachelet-en-radio-adn/noticias/2013-07-08/102017.html 25 La Tercera. Matthei se abre a discutir despenalización de la marihuana y señala que “el experimento uruguayo es interesante”. 08.08.2013 http://www.latercera.com/noticia/politica/2013/08/674-536965-9-matthei-se-abre-a-discutirdespenalizacion-de-marihuana-y-senala-que-el.shtml 26 Los Progresistas. Marco Enríquez-Ominami: La política de drogas actual es un fracaso, no ataca el problema del consumo, ni el del narcotráfico, lo intensifica. 19.11.2012. http://www.losprogresistas.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=635:marco-enriquezominami-la-politica-de-drogas-actual-es-un-fracaso-no-ataca-el-problema-del-consumo-ni-el-delnarcotrafico-lo-intensifica&catid=2:noticias&Itemid=2 15 fracaso sin dar cuenta de un proceso educativo y preventivo. Al mismo tiempo, es un despilfarro de recursos fiscales que no ha tenido resultados. Es necesario que la comunidad se involucre en esta discusión que cruza derechos ciudadanos, los cuales pueden llegar a ser vulnerados ante la aplicación de una política pública errada y añeja”27. Finalmente, también con una posición más abierta se ha manifestado Franco Parisi (Independiente), quien propone la idea de la “Ley Holanda 2”28, que favorece el consumo de drogas en ambientes restringidos; y Alfredo Sfeir, del partido Ecologista Verde, que apoya la legalización de la marihuana para uso medicinal y recreativo. Es posible apreciar que más allá de las posiciones a favor o en contra de una modificación a la normativa vigente, sea hace evidente la necesidad de abordar esta problemática en base un conocimiento más veraz y certero del fenómeno, sustentado en bases metodológicas claras que dejen de lado posiciones ideológicas y morales. Es decir, que evalúen la política de drogas respecto de los objetivos nacionales propuestos y sus consecuencias no previstas. Al respecto, es interesante resaltar la investigación realizada por la Fundación Chile 21 en conjunto con el Sistema de Información Regional de México (SIREM) y patrocinada por la Fundación Open Society Institute, para identificar y discutir los problemas de estimación de los costos económicos y sociales del problema de las drogas, y a partir de datos empíricos y objetivos, observar y comparar escenarios alternativos de despenalización y legalización. III. Un esfuerzo por estimar los costos económicos y sociales de la política de drogas. El trabajo realizado por la Fundación Chile 21 y el SIREM, se define como un estudio de costos de enfermedad y busca determinar los costos en que una sociedad incurre -en un momento dado- con el objetivo de mitigar los efectos adversos de, en este caso, el uso abusivo de sustancias psicoactivas. Para lograr dicho objetivo, el primer paso fue estimar el costo económico y social de las políticas vigentes para México y Chile el año 2008; para luego, realizar el mismo ejercicio en dos escenarios alternativos: despenalización del consumo y 27 Partido Humanista. De la cannabis y la libertad terapéutica. 21.03.2013. http://www.humanistas.cl/de-la-cannabis-y-la-libertad-terapeutica/ 28 El Ciudadano. Franco Parisi: “Hay que eliminar el presidencialismo, el binominal, las concesiones a perpetuidad y el centralismo”. Abril 2013. http://www.elciudadano.cl/2013/07/25/74689/francoparisi-hay-que-eliminar-el-presidencialismo-el-binominal-las-concesiones-a-perpetuidad-y-elcentralismo/ 16 legalización de las drogas. Finalmente, se evalúo el impacto de ambas políticas alternativas en referencia a las estimaciones del escenario base. Según los datos incorporados en el estudio, para el caso de Chile, los costos por concepto de prevención, salud, pérdidas de productividad y control para el año 2008, del escenario base, ascienden a los 1,099.8 millones de dólares. Dado que Chile es principalmente un país consumidor de drogas, es necesario observar en cuál de los dos escenarios alternativos se observan mayores ahorros. Los datos indican que el escenario de despenalización de la marihuana resulta más atractivo en comparación con el escenario de legalización de drogas en general. El monto total de costos por despenalización (1,033 millones de dólares) es 6.5% menor a la cifra del escenario base (1,099.8 millones de dólares), mientras que la cifra correspondiente al escenario de legalización es de 1,181.6 millones de dólares, representando un incremento de 7.4% en relación con el escenario base. Tal como se expresa en el gráfico Nº 1. Gráfico Nº 1 Fuente: Godínez et. al (2013) Políticas de drogas en México y Chile: Estimación de costos económicos y sociales y de escenarios alternativos. Santiago, y México D.F.: SIREM y Fundación Chile 21. En los escenarios alternativos resultan determinantes las diferencias que se aprecian entre las reducciones de los costos de control y los aumentos en los costos relacionados con salud, pérdidas de productividad y prevención. Si bien el estudio documenta las muy distintas situaciones que México y Chile confrontan con respecto al problema de las drogas ilícitas; un primer hallazgo es que a pesar de estas diferencias generales, la estructura de costos sociales y 17 económicos es muy similar. En ambos países, la categoría de costos más importante es el control de la oferta (aproximadamente 74% del total en México y entre 69% y 67% en Chile), seguida por las pérdidas de productividad (20% a 22% en México y 26% a 27% en Chile). Tanto en México como en Chile estos dos rubros aportan más del 90% de los respectivos costos totales. La suma de los costos de atención a problemas de salud y reducción de la demanda (o prevención) explica cerca del 3% de los costos totales en México y entre 5% y 6% en Chile. Así, la preponderancia de los gastos relacionados con control de la oferta que muestra la estructura de costos de ambos países, ofrece la posibilidad de canjear aumentos de costos de tratamiento y prevención por una reducción en los costos de control bajo esquemas de políticas alternativas de despenalización o legalización de drogas. Resulta interesante observar cómo los costos actuales de control de la oferta son el límite en la evaluación económica de los escenarios alternativos. Si las tasas de prevalencia de consumo de drogas bajo el escenario alternativo exceden cierto nivel, los costos relacionados con el tratamiento y pérdida de productividad podrían superar los ahorros posibles por concepto de reducción en los gastos de control, con lo cual la evaluación económica correspondiente sería negativa. Este hallazgo fortalece la argumentación en favor de los programas de reducción de la demanda, cuyo papel es esencial para moderar el aumento de las tasas de prevalencia en los escenarios de políticas alternativas. Las conclusiones que se obtienen en el estudio son categóricas: no hay diferencias relevantes entre los enfoques actuales y alternativos en materia de costos. Es posible observar que no hay costos que se disparen al momento de calcular los mismos en un escenario de despenalización y legalización, ni gastos que desaparezcan. Más bien las políticas alternativas parecen haber cambiado la composición de los costos asociados con el problema de las drogas, más que la magnitud total de ellos. Por lo que la discusión respecto de la implementación de políticas alternativas no es económica, sino ética, y deberá librarse en el campo de las libertades, la democracia y los derechos humanos. IV. Conclusiones Estamos en un momento expectante en torno a la posibilidad de modificar el régimen internacional de drogas. Lo que es claro, y si así se ha constatado en las páginas precedentes, es que existe la voluntad de importantes actores políticos e institucionales para debatir sobre un cambio de estrategias. Se han formulado iniciativas interesantes y es muy probable que no exista una sola política alternativa de drogas óptima para todos los países. No obstante, todavía es necesario avanzar respecto de argumentos objetivos que ayuden a estimar los 18 efectos de las políticas de drogas y sus costos económicos y sociales. Un aporte interesante, es el estudio realizado por la Fundación Chile 21 y el Sistema de Información Regional de México (SIREM) que entrega argumentos objetivos a la discusión al evaluar los costos económicos y sociales de las políticas de drogas en México y Chile, y realiza similar ejercicio en escenarios alternativos de despenalización y legalización. Lo cierto es la implementación de enfoques alternativos ayudarían a reducir el negocio de los narcotraficantes, pero no necesariamente disminuirían la magnitud de los mismos (ya que aumentan costos asociados a pérdidas de productividad y salud). De tal manera que la implementación de los enfoques alternativos no se definen en campo económico, sino que más bien, es una discusión que se debe librar en el campo de las libertades individuales. 19 Bibliografía Blickman, T. y Jelsma, M. 2009. La reforma de las políticas de drogas. Nueva Sociedad. N° 222. Disponible en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3623_1.pdf Gaviria et al. 2009. Drogas y Democracia: Hacia un cambio de paradigma. En Comisión Latinoamericana sobre drogas y democracia. Disponible en: http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/declaracao_espanhol_site. pdf Godínez et. al (2013) Políticas de drogas en México y Chile: Estimación de costos económicos y sociales y de escenarios alternativos. Santiago, y México D.F.: SIREM y Fundación Chile 21. Thoumi, F. 2009. La normativa internacional sobre drogas como camisa de fuerza. Sociedad. N° 222. Disponible en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3620_1.pdf Mercader, A. 2013. En contra de la voluntad popular. Obtenido el 16 agosto de 2013 de: http://www.elpais.com.uy/opinion/contra-voluntad-popular.html Organización de Estados Americanos, OEA 2013. El Problema de las Drogas en las Américas 2013. Obtenido el 13 de agosto de 2013 de: http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/main/policy/default_spa.asp Youngers, C. Abril de 2011 12011. Informe del IDPC: La política de control de drogas de la administración Obama en piloto automático. Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas. Obtenido el 3 de septiembre de 2013 de: http://drogasyderecho.org/assets/la-pol%C3%ADtica-control-drogas-obama.pdf 20