Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unión Curso OCW, Universidad de Murcia María José Cervell Hortal, Cesáreo Gutiérrez Espada TEMA 2 ESTATUTO JURÍDICO BÁSICO DE LA UNIÓN 1. Los Estados miembros de la Unión se comprometen, tal y como reza el artículo 1 del TUE (Tratado de la Unión Europea), a crear una Unión europea a la que atribuyen competencias que le son propias para alcanzar sus objetivos comunes. De esta manera, la organización que nació para cooperar en materias concretas (política económica, carbón y acero y energía atómica) ha logrado convertirse en una entidad de marcado carácter político y naturaleza singular. El proceso de integración no ha sido, con todo, total y perviven importantes materias sometidas a cooperación intergubernamental, dependientes por tanto de las decisiones estatales. 2. De acuerdo con el artículo 3 del TUE, son objetivos de la Unión los siguientes: - Promoción de la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos - Consolidación de la ciudadanía europea, ofreciendo la Unión a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en la que se garantiza la libre circulación de personas - Control de fronteras exteriores, asilo, inmigración y medidas de prevención y lucha contra la delincuencia. - Creación de un mercado interior, basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social y en un nivel elevado de protección y mejora del medio ambiente. - Promoción del progreso científico y técnico. - Lucha contra la exclusión social y la discriminación - Fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. - Respeto de la diversidad cultural y lingüística y protección del patrimonio cultural europeo. - Establecimiento de una Unión económica y monetaria Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia - Promoción de los valores e intereses de la Unión de cara al exterior, y apoyo a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos y el respeto al Derecho Internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. 3. La Unión defiende también una serie de valores y principios, estableciendo el artículo 2 del TUE que la misma se fundamenta “en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”, valores comunes “a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”. 4. Los derechos humanos han gozado, sin embargo, durante años de un papel meramente secundario, sólo plasmándose a partir del Tratado de Ámsterdam en 1997 de manera expresa. En el año 2000 se firmaba la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pero ha sido el Tratado de Lisboa el que ha dado auténtico valor vinculante a un texto hasta ese momento político, pues ahora el artículo 6.1 del TUE le otorga idéntico valor jurídico que a los Tratados y el artículo 6.2 contempla la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950, texto que, junto a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados Miembros, forma parte del Derecho de la Unión (art. 6.3). Es cierto que el Tratado de Lisboa refuerza considerablemente los mecanismos de protección de los derechos humanos, pero ya antes su importancia era manifiesta; no en vano, el respeto a esos valores era condición inexcusable para entrar a formar parte de la Unión Europea (art. 49 TUE). Es más, existe en la Unión un mecanismo de sanciones para aquellos Estados que, de manera grave y persistente (art. 7.2) violen los valores del artículo 2. El procedimiento preestablecido, que exige unanimidad del Consejo Europeo y propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y aprobación previa del Parlamento Europeo (apartados 3 y ss. del artículo 7), podría incluso finalizar con la suspensión de determinados derechos, los de voto en el Consejo incluidos. 2 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia El celo en la protección de los derechos humanos movió a la Unión a crear como mecanismo complementario al anterior un procedimiento de actuación en el caso de riesgo claro de violación grave 5. De acuerdo con el artículo 49 del TUE cualquier Estado europeo que cumpla las condiciones del artículo 2 (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías) puede ingresar en la Unión sometiéndose al procedimiento determinado a tal efecto. Estas exigencias se completan con una serie de criterios fijados en diferentes reuniones del Consejo Europeo. En 1993, el de Copenhague dio luz verde para que los Estados asociados de la Europa Central y Oriental que cumplieran una serie de condiciones económicas y políticas (los conocidos como Criterios de Copenhague) pudieran convertirse en Estados Miembros: existencia de instituciones que garanticen la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y el respeto de las minorías; una economía de mercado y capacidad de hacer frente a la competencia en la UE y posibilidad de asumir las obligaciones que se les exigen a los Estados miembros. En 1995 se añadió el denominado Criterio de Madrid, que exigía la adaptación de las estructuras administrativas. Algunos años después, como requisito que añadir a los de Copenhague y Madrid, surgía el concepto de la capacidad de absorción por la Unión Europea de nuevos socios, consolidado por Estrategia sobre ampliación de la Comisión de noviembre de 2006, que vincularía las futuras ampliaciones de la Unión a su capacidad de seguir siendo capaz, pese a sus dimensiones, de aplicar políticas comunes que funcionen de manera eficiente y consigan los objetivos propuestos. 6. Una vez que los Estados se ajustan a estos criterios, comienza un largo procedimiento (art. 49 TUE), cuyo primer paso es la solicitud de ingreso que se dirige al Consejo del que se informa al Parlamento Europeo y, en virtud del Tratado de Lisboa, también a los Parlamentos nacionales. El Consejo se pronuncia tras haber consultado a la Comisión, que examina detenidamente la situación y efectos del ingreso del Estado candidato) y previa aprobación del Parlamento Europeo. El Consejo debe decidir por unanimidad si se acepta la entrada del nuevo Estado y, en 3 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia su caso, se inician las negociaciones con el Estado candidato, normalmente, complejas y largas. 7. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no estaba regulado que un Estado pudiera optar por retirarse de manera voluntaria de la Unión, pero el artículo 50 del TUE actual sí ha previsto esa posibilidad, previa notificación al Consejo Europeo. El Estado que así lo decida, deberá firmar con la Unión un acuerdo que fije la forma de retirada y el marco de las futuras relaciones que tendrá con la Unión., pero aún sin él, la retirada es posible (…). 8. La UE ha crecido considerablemente en sus sesenta años de existencia. Como señalamos en el capítulo anterior, han sido 6 las ampliaciones formalizadas hasta la fecha, que han permitido ampliar el número de integrantes de seis (Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos) a 27. De todas ellas, fue acaso la entrada de los denominados PECO’s (Países del Este y Centro de Europa) la de mayor trascendencia y la que obligó a reajustar los mecanismos hasta entonces tradicionales de incorporación (recordemos que se trataba de países que pocos años antes habían estado en su mayoría sometidos a la Unión Soviética). Así, después de que el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 acordara las condiciones de la negociación de cada candidato, se celebró en Londres en marzo de 1998 la Conferencia Europea que reunión a Estados miembros y candidatos y en la que se acordaron varias cuestiones de interés (compromisos de paz, seguridad, relaciones de vecindad, fronteras, respeto al DI, solución de controversias,...). En 2007 tuvo lugar la última ampliación, con la entrada de Rumanía y Bulgaria, no estando lejos la próxima (Croacia, 2013, vid. introducción doctrinal tema 1). 9. La UE es una organización de integración, por lo que los Estados deben renunciar a determinadas esferas de su soberanía que ponen a disposición de esta entidad supraestatal con el fin de lograr los objetivos comunes propuestos. De hecho, no posee competencias propias y su existencia depende de aquellas que los Estados le otorgan (así se deduce del artículo 1 del TUE). La delimitación de las competencias entre Estados y Unión Europea se somete, por tanto, a un principio, el de atribución, que el TJ formuló en el asunto Van Gend & Loos 4 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia (1963): una competencia sólo corresponde a la UE y sus Comunidades si se ha atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados Miembros. El artículo 5.2 del TUE así lo contempla: “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan (…)” Por su parte, el artículo 13.2 del TUE formula de nuevo el principio, esta vez referido a las instituciones: “Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados”. De esta manera, ninguna institución podría ejercer competencias que los Estados no le hubieran concedido de manera expresa en los tratados ni adoptar actos en este sentido. Los Estados, por tanto, tienen competencias residuales: todas aquellas esferas no atribuidas a la Unión permanecen bajo soberanía estatal y el Tratado de Lisboa lo menciona de manera expresa (art. 5.2 in fine del TUE): “Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros” 10. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la manera en que los Estados atribuían a la UE competencias en los tratados resultaba confusa, siendo uno de los aciertos de este texto la clarificación en su distribución, incluida en el título I del TFUE: - Competencias exclusivas (art. 3.1 TFUE), en las que la UE tiene plena capacidad de actuación. Son la unión aduanera, las normas de competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados que tengan el euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común, quedando reservado el papel de los Estados a la mera ejecución administrativa o la capacidad legislativa sólo si la UE le faculta de manera expresa. Asimismo, la UE tiene competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional si la misma está prevista en un 5 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia acto legislativo de la Unión, es necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o si puede afectar a normas comunes o alterar su alcance. - Competencias compartidas (art. 4 TFUE). La UE y los Estados comparten la titularidad de las competencias y ambos las regulan. La intervención comunitaria se rige aquí por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pues la Comunidad debe justificar que su actuación es necesaria y más eficaz que la de los Estados. Los Estados sólo ejercen su competencia si la Unión no ha ejercido la suya o ha dejado de hacerlo. Las directivas suelen ser la norma habitual en este tipo de competencias pues, como veremos, son las normas que dejan cierta libertad de actuación a los Estados. Estas competencias se describen, sólo a modo de ejemplo, en el Tratado: mercado interior, la política social, la cohesión económica, social y territorial, la agricultura y pesca (exceptuada la conservación de los recursos biológicos marino que, como sabemos, es competencia exclusiva), el medio ambiente, la protección e consumidores, los transportes, las redes transeuropeas, la energía, el espacio de libertad, seguridad y justicia, los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública.1. El artículo 4 del TFUE concreta que las competencias compartidas son las que no son exclusivas ni de apoyo o coordinación, con lo que el listado es abierto. - Competencias de apoyo (art. 6 TFUE), coordinación o complemento de la UE a las acciones de los Estados miembros. Entre ellas figura la protección y mejora de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la protección civil, la cooperación administrativa, la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte. Además de estas, existen tres grandes categorías más de competencias plasmadas en el Tratado: la política de coordinación económica y de empleo; la PESC y la política común de seguridad y defensa (PCSD) y la acción exterior y defensa. 11. El listado de competencias es abierto, y el artículo 352 del TFUE, como en su día hizo el artículo 308 del TCE, recoge esta posibilidad, condicionada a la unanimidad del Consejo, previa propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo (antes sólo era necesaria la mera consulta). Los Parlamentos nacionales deberán ser informados de cualquier propuesta en este sentido para comprobar su respeto del principio de subsidiariedad. 1 Energía, salud pública y espacio son las novedades del TL. 6 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia Hasta el Tratado de Lisboa eran también irreversibles, pero el artículo 48 del nuevo TUE, dedicado a la revisión de los tratados, introduce una precisión en su apartado 2 que deja en el aire, ante las críticas de muchos por el retroceso en la integración que pudiera suponer, esa imposibilidad de dar marcha atrás: “El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados” (cursiva añadida). 12. El ejercicio de las competencias en la Unión se somete a dos principios: en primer lugar, el de subsidiariedad (art. 5.3 TUE), que garantiza que en casos de competencias compartidas entre la UE y los Estados, aquella actuará de manera limitada y subsidiaria en relación con los Estados; es decir, la UE sólo intervendrá si éstos no pueden desarrollar acciones de manera eficiente en ese ámbito. En segundo lugar, el principio de proporcionalidad (art. 5.4), garantiza que la acción de la Unión no se exceda más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de la misma. 13. El principio de subsidiariedad ha resultado claramente favorecido por el Tratado de Lisboa, pues se permite ahora que los Parlamentos nacionales (y también los regionales de manera indirecta) puedan controlarlo y poniendo así en marcha un novedoso proceso, demandado desde hacía tiempo por algunos Estados Miembros, que se recoge en dos protocolos: el Protocolo nº 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea y el Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El Protocolo II al Tratado de Lisboa, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, establece que los proyectos de actos legislativos deberán motivar en relación con los dos principios mencionados (art. 5), incluyendo a tal efecto una ficha con detalles que permitan evaluar si así es 14. En el seno de la UE existen estados que desean avanzar con distinto ritmo en el proceso de integración, de manera que se ha previsto la posibilidad de permitirles que así lo hagan: es lo que se denomina una UE a la carta o una Europa de varias 7 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia velocidades, que demuestra la diferente intensidad en la voluntad de los Estados en avanzar respecto del proceso de integración. La cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de Ámsterdam, aunque lo cierto es que se sometía a unas condiciones tan rígidas que su materialización se hacía difícil, de manera que al Tratado de Niza correspondió la misión de flexibilizarlo. El Tratado de Lisboa establece un marco jurídico general en el artículo 20 del TUE, una serie de disposiciones específicas y una cooperación estructurada para la defensa (art. 46 TUE). Es necesaria la concurrencia de una serie de requisitos para poder llevarla a cabo: que participen al menos nueve Estados, que se respeten los tratados y el marco institucional establecido, que no se refiera a ámbitos de competencia exclusiva de la Unión, que no perjudique al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial y que no sea susceptible de convertirse en obstáculo o discriminación para los intercambios que se producen en el seno de la Unión ni distorsionar la competencia entre sus Estados. Los artículos 329 y ss. del TFUE establecen el procedimiento que se debe seguir para ponerla en marcha. Las solicitudes se presentan a la Comisión que a su vez presenta una propuesta al Consejo. La autorización corresponde al Consejo previa aprobación del Parlamento. Si la cooperación se da en el marco de la política exterior y la seguridad común, la solicitud debe entonces dirigirse al Consejo y transmitirse al Alto Representante de la Unión de Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad, e informar al Parlamento. Pese a que el mecanismo existe desde hace varios años, sólo en fecha reciente se solicitaban las primeras: en diciembre de 2010 se aprobaba el Reglamento por el que se establece la cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial y en marzo de 2011 el Consejo autorizaba una nueva cooperación reforzada para las patentes unitarias (véase, para ambas, el apartado de documentos de este tema). 8