Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y

DIAGNÓSTICO ESTATAL
ZACATECAS
SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
ADRIANA GARCÍA GARCÍA
DIRK ZAVALA RUBACH
i
El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo:
Coordinación general:
Sergio López Ayllón
Investigadores:
Ana Elena Fierro Ferráez
Adriana García García
Juanita Gómez Montes
Gerardo Medina
Mario Sánchez de Aparicio I
Martha Trejo González
Lorenia Trueba Almada
Dirk Zavala Rubach
Asistentes de investigación:
Jesús Rogelio Alcántara Méndez
Zayra Carbajal
Rosa Ivonne Enríquez Romero
Felipe García Cuevas
Raquel López Hernández
Paulina Madrigal Ávila
Liliana Montiel Matamoros
Xiao Recio Blanco
Luis José Rivero Pérez
Adriana Rosas Cerecer
Ximena Santaolalla Abdó
Jonathan Velázquez Flores
Coordinación administrativa:
Wendolyn Veana Segura
ii
ÍNDICE GENERAL
1. Introducción ............................................................................................................................. 1
2. Metodología ............................................................................................................................. 3
2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3
2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3
2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4
2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4
2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5
2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9
2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10
3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11
3.1 Marco normativo............................................................................................................ 11
3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12
3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12
3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12
3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15
3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 15
3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 16
3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 16
4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 20
4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 20
4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 21
4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 21
4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 25
5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 36
5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 36
5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 42
5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 45
6. Anexos .................................................................................................................................... 49
6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 49
6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 50
7. Bibliografía ............................................................................................................................. 51
iii
ABREVIATURAS
1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C.
2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso
Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en
Materia Administrativa a Nivel Nacional.
6. DOF: Diario Oficial de la Federación.
7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias.
8. ND: No se puede determinar por falta de información.
9.
OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse
tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de
los poderes judiciales estatales.
10. PN: Promedio Nacional.
11. SC: Sin cálculo.
12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
iv
1. INTRODUCCIÓN
La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que
los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los
tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de
un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento
en materia de transparencia.
Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo
que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción
de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
(AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ)
y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello,
encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional.
Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas
que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que
indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se
enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta
trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y
que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión
basadas en una información completa y actualizada.
Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina,
como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto
de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están
llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta,
completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este
diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta.
Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como
instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se
busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten
un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que
no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de
los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos
1
jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una
organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la
prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma
importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la
consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como
un servicio público fundamental.
Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó
claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del
diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento
y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que
pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad.
Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado
para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano,
sus competencias, su organización y la estadística básica.
Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en
muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no
es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán
fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante
publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara,
completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa
herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad.
2
2. METODOLOGÍA
El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de
metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue
aplicada en cada dimensión del Diagnóstico.
2.1 MARCO TEÓRICO
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la
justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de
justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas
instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos
principales de los procesos contenciosos 1.
2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA
Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto
por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema
de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo
del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de
información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño
organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una
de las matrices son los siguientes:
•
Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs:
o Ámbito poder del Estado.
o Ámbito institucional.
o Gobierno judicial.
o Administración de recursos.
o Función jurisdiccional administrativa.
•
Proceso administrativo o juicio de nulidad:
o Objeto del juicio.
o Partes.
o Proceso.
o Demanda.
o Contestación.
1
El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
3
o
o
o
o
Suspensión.
Audiencia.
Sentencia.
Recursos.
El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los
tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas
con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del
vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de
las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices
se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así
como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y
derechos contenidos en dichas normas.
Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así
como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron
los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación
correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la
determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los
distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal.
Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:
•
•
•
•
•
•
•
Análisis de constituciones locales.
Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.
Análisis de reglamentación adicional.
Análisis de regulación en materia de transparencia.
Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial.
Análisis de gobierno del tribunal.
Análisis de jurisprudencia.
Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los
diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser
abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de
meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar.
2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
2.3.1
INGENIERÍA DE PROCESOS
Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los
OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones
procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como:
4
“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de
recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el
cliente”. 2
Entrada
PROVEEDOR
Actividad
1
Actividad
2
Actividad
N
Salida
CLIENTE
De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar
el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos
mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones.
2.3.2
ANÁLISIS EMPÍRICO
En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal
objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de
elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos
(muestra).
El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en
términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así
como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como
sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se
logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las
características de interés de la población objetivo.
Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del
estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados,
asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su
defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de
estimación preasignados como aceptables.
2
G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization
Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25
5
2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA
Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en
proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a
utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la
probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de
aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.
Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los
tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una
aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite:
n N Z

e = k 1 − 
 N  N −1 n
(1)
Donde:
n
N
k
Z
e
es el tamaño de la muestra preasignado.
es el tamaño de la población de expedientes.
es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde
con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un
nivel del 95%, por lo que k = 1.96).
es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no
presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo
conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene
su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a
P=1/2, es decir Z = 1/4.
es el error absoluto teórico que desconocemos.
Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de
expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar
nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.
Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error
máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es
equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación.
N k2Z
N − 1 e2
n=
1 k2 z
1+
N − 1 e2
(2)
Donde ahora:
6
n
e
es el tamaño de la muestra que desconocemos.
es el error absoluto teórico preasignado.
Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5%
para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las
siguientes características:
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Zacatecas
476
215
13 y 14 de julio
Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los
niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de
las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda
aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas
anteriores.
2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS
El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación
por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada
estrato (es decir cada tribunal).
Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo
correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento
de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población
objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al
diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra
preasignado de expedientes para éste.
Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de
Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su
probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).
2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA
A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos:
7
•
•
•
•
•
•
•
•
Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el
periodo 2006 – 2008.
Cobertura del análisis Zacatecas.
Periodo de levantamiento: 13 y 14 de julio del 2009.
Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de
cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).
Marco muestral: Listado de expedientes (identificados por número de expediente)
interpuestos en los años 2006, 2007, 2008. El total de expedientes considerado es de
476.
Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado.
o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población
objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por
dominio.
Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y
dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión
del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la
proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en
la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.
Fórmula:
n=
Np (1 − p )
p (1 − p ) + ( N − 1)δ 2 / Z 2confianza
Donde:
p = proporción a estimar
N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio
δ = Precisión
Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a
un nivel de confianza deseado
•
•
•
Total de expedientes en muestra: 215 expedientes efectivos.
Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se
utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se
obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se
calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos
de diseño.
Calidad de las estimaciones:
o
o
El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,
y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%.
El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,
en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 4.8%.
La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico.
8
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Zacatecas
476
215
13 y 14 de julio
2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial
de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y
elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue
obtenida de junio a noviembre de 2009.
La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas
participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos
publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de
2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008,
para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.
Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:
•
Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas
abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:
o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de
correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de
procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y
publicaciones recientes.
o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas
regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal.
o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción
mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual
bruta de jueces y secretarios.
o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008.
o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios
utilizados y mecanismos para incentivos.
•
Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como:
o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal.
o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a:
Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales,
desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre
otros.
o Evidencia o documentación de procesos existentes.
9
Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o
bien a través de información publicada en Internet, abarcaron:
•
•
•
•
•
Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009.
Informes de labores de 2008 y 2009.
Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal.
Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes.
Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.
A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la
información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten
identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron
con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o
parciales, así como varias fuentes de referencia.
2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
1 = Sí
0 = No
1
1
1
1
1
.5 = Parcial
Estadística básica
Cuestionario y
ficha curricular
Cuestionario RRHH
Inventario
1
Sueldos Integrados
1
Plantilla de
empleados
1
Organigrama
1
Informes de
labores
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
ejercido
Jurisprudencia
Zacatecas
Marco Normativo
La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.
1
1
1
NA = No Aplica
10
3. DIMENSIÓN NORMATIVA 3
Tamaulipas
Distrito Federal
Sonora
Hidalgo
Jalisco
Querétaro
Guanajuato
Guerrero – Yucatán - Estado de México
Baja California - Veracruz
Nuevo León
Sinaloa – San Luis Potosí
Colima
Campeche – Tabasco
Zacatecas – Morelos
Tlaxcala – Nayarit
Quintana Roo
Durango – Baja California Sur
Aguascalientes
Oaxaca
Chiapas - Michoacán
1951
1971
1977
1982
1984
1985
1986
1987
1989
1991
1993
1996
1997
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas, forma parte
del Poder Judicial y fue fundado en el año 2000. Cuenta con una oficina de defensoría (Unidad
de Asistencia Jurídica) y está estructurado en torno a un solo magistrado. Por supuesto es
uninstancial y conoce de las materias fiscal y administrativa.
3.1 MARCO NORMATIVO
El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos:
•
•
•
•
Constitución Política del Estado de Zacatecas.
Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de
Zacatecas.
Reglamento Interior de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de del
Estado y Municipios de Zacatecas.
El Código de Procedimientos Civiles del Estado, el Código Fiscal del Estado de
Zacatecas y el Código Fiscal Municipal, en forma supletoria.
De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte general se procede al análisis
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas.
3
Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para
referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA
como de sus procesos.
11
3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO
Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros
Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales
autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la
naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del
Estado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo primero de la Ley del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas, este tribunal como parte del
Poder Judicial del Estado constituye un órgano con plena jurisdicción para emitir y hacer
cumplir sus resoluciones.
3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.
3.3.1
GOBIERNO JUDICIAL
El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJAs para lograr la
administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la
identificación de normas que regularan la administración de los OJAs respecto al personal
tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió
los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal
jurisdiccional y en cuanto a su selección.
Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA:
12
PODER J UDICIAL DEL ESTADO
DE ZACATECAS
ART. 18-A, 18-E*;
COMISIÓN DE
ADMINISTRACIÓN
ART. 18-E*
PRESIDENTE DE LA
COMISIÓN DE
ADMINISTRACIÓN
ART. 17*, 16°
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
A DMINISTRATIVO DEL ESTADO
DE ZACATECAS
ART. 19*
SECRETARÍA
MAGISTRADO
ART. 17*;
11°
SECRETARIA DE
ACUERDOS
ART. 18*;
12°
SECRETARIO DE
TRÁMITE
ART. 13°
UNIDAD DE
ASISTENCIA
J URÍDICA
ART. 20, 22, 23, 24, 28°
J EFE DE LA UNIDAD
DE ASISTENCIA
J URÍDICA
ART. 17*, 16°
ADMINISTRATIVA
ART. 14°
ACTUARIOS
ART. 15°
OFICIAL DE
PARTES Y
ARCHIVO
COORDINADOR
ART. 29°
DE CRITERIOS Y
J URISPRUDENCIA
ART. 30,
31°
COORDINACIÓN
ADMINISTRATIVA
* Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas
° Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas
13
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas se integra
de la siguiente manera:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Un magistrado.
Secretario de acuerdos.
Secretarios de trámite (son titulares de las mesas con que cuenta el tribunal para el
desahogo de los asuntos).
Actuarios.
Personal administrativo que se requiera.
Oficial de partes y archivo.
Unidad de asistencia jurídica.
Coordinador de criterios y jurisprudencia.
Coordinador administrativo.
Intendencia.
El magistrado de este tribunal, conoce en una sola instancia de todos los juicios en las materias
fiscal y administrativa para el Estado de Zacatecas.
La selección del magistrado compete a la Legislatura del Estado, previa terna enviada por el
Tribunal Superior de Justicia. El magistrado durará en su cargo seis años y podrá ser ratificado.
Sólo podrá ser privado de su cargo en los casos y mediante el procedimiento previsto en la
Constitución Política del Estado y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado. El magistrado deberá retirarse de su cargo al cumplir setenta y cinco años de edad.
Como requisitos para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
y Municipios de Zacatecas se establecen los siguientes:
• Ser mexicano por nacimiento y ciudadano zacatecano, en pleno ejercicio de derechos
políticos y civiles.
• Tener edad mínima de treinta y cinco años el día de la designación.
• Tener título de licenciado en derecho con antigüedad mínima de diez años.
• Gozar de buena reputación.
• No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto religioso, a menos
que se separe formal y definitivamente de su ministerio en la forma y con la
anticipación que establece la Ley Reglamentaria del Artículo 130 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• No haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de
prisión; pero si se trata de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que
lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo,
cualquiera que haya sido la pena.
• No tener parentesco de consanguinidad hasta el tercer grado con los demás
magistrados del Tribunal Superior ni con el Procurador General de Justicia.
14
Asimismo se establecen requisitos para ser secretario de acuerdos, secretario de trámite, jefe
de la unidad de asistencia jurídica o actuario del Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado y Municipios de Zacatecas.
Corresponde al magistrado nombrar y remover a los servidores públicos y personal
administrativo que integre el tribunal para cumplir las funciones establecidas en la ley.
Los emolumentos que perciba el magistrado, así como los secretarios, actuarios y demás
personal administrativo, quedarán sujetos a lo que establezca el presupuesto de egresos
autorizado por la Legislatura al tribunal y no podrán ser disminuidos durante el término de su
encargo.
El presupuesto de egresos es autorizado por la Legislatura al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. Corresponde al magistrado elaborar el anteproyecto del presupuesto anual de
egresos del tribunal y una vez aprobado, ejercerlo en forma autónoma. A más tardar el día 15
de septiembre del año anterior a su ejercicio, el magistrado propondrá a la Comisión de
Administración el anteproyecto de presupuesto de egresos del tribunal.
El tribunal cuenta con una Comisión de Administración para la administración y vigilancia en el
ejercicio del presupuesto asignado al tribunal, así como para preservar la disciplina al interior
del mismo. La Comisión de Administración del tribunal se integrará por el Presidente del
Tribunal Superior de Justicia del Estado, quien la presidirá; un magistrado designado por el
pleno de éste y por el magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y
Municipios de Zacatecas. Esta comisión tiene una secretaría administrativa.
3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA
A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de
nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares
combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna
afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional
(no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de
autoridad que les hubiere causado alguna afectación.
3.4.1
OBJETO DEL JUICIO
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas se
encuentra facultado para conocer de las siguientes materias:
• De los juicios de nulidad de los actos o resoluciones que las autoridades de la
administración pública del Estado de Zacatecas o de sus municipios, dicten, ordenen,
ejecuten o traten de ejecutar, en agravio de personas físicas o morales.
• De los juicios de nulidad de los actos o resoluciones de la administración pública
paraestatal o paramunicipal, cuando actúen con funciones administrativas de
autoridad.
15
•
•
•
•
•
•
•
•
De los juicios de nulidad de las resoluciones definitivas dictadas por autoridades
fiscales del Estado de Zacatecas o de sus municipios, en las que se determine la
existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den las bases
para su liquidación; nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido por
el fisco; las que impongan multa por infracción a las disposiciones fiscales; violación al
procedimiento administrativo de ejecución o cualesquiera otras que causen agravio en
materia fiscal, distintas a las anteriores.
De los juicios en contra de la falta de contestación de las autoridades de la
administración pública del Estado de Zacatecas o de sus municipios o de la
administración pública paraestatal o paramunicipal, dentro de un término de treinta
días naturales, a las promociones que les hayan sido presentadas por los particulares,
a menos que las leyes o reglamentos fijen otros plazos, o por la naturaleza del asunto
lo requiera.
De los juicios en contra de la negativa ficta en materia fiscal en términos de la ley
aplicable.
De los juicios en que se demande la resolución positiva ficta cuando la establezcan
expresamente las leyes, o de los juicios en que se impugne la negativa de la autoridad
a certificar su configuración.
De las quejas por incumplimiento de sentencia.
De los recursos establecidos en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado y Municipios de Zacatecas
De los juicios que promuevan las autoridades competentes, estatales o municipales,
por la nulidad de las resoluciones en materia fiscal favorables a las personas físicas o
morales, que causen lesiones a la hacienda pública del Estado o del municipio.
De las demás que expresamente le señalen la citada Ley y otras disposiciones legales.
De acuerdo con lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de
Zacatecas, el tribunal tiene competencia para conocer en materia de transparencia y acceso a
la información.
3.4.2
PARTES
Como partes del proceso se identifican las siguientes:
• El actor.
• El demandado. Tendrá ese carácter:
a. La autoridad estatal o municipal que se señale como ordenadora o ejecutora
de la resolución o acto que se impugne.
•
b. El particular a quien favorezca la resolución cuya invalidez pida la autoridad
administrativa.
El tercero que tenga un derecho incompatible a la pretensión del demandante.
3.4.3
PROCESO
El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas:
16
1. Demanda.
2. Contestación.
3. Suspensión.
4. Audiencia.
5. Sentencia.
6. Recurso.
7. Cumplimiento de la sentencia.
8. Jurisprudencia.
9. Medios alternos de solución de controversias.
1. Demanda
Para estar en posibilidad de interponer una demanda e iniciar un proceso contencioso
administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés legítimo.
Cuentan con quince días hábiles para interponer la demanda. Si se trata del juicio de lesividad
la autoridad cuenta con un año para iniciar el proceso.
Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el tribunal puede
admitir la demanda, prevenir al actor para que la subsane o exhiba documentos, o desechar la
demanda, si se actualiza alguno de los supuestos establecidos en el ordenamiento para este
efecto.
2. Contestación
Una vez admitida la demanda, se notifica al demandado para que conteste lo que a su derecho
convenga dentro de los quince días hábiles siguientes. En el caso de contestar debe acompañar
las pruebas que ofrezca al escrito de contestación de demanda. Si la parte demandada no
contesta dentro del término legal respectivo, el tribunal declarará la preclusión
correspondiente y tendrá por contestados los hechos que se le imputan, en sentido afirmativo,
salvo que prueba en contrario.
Contestada la demanda y preparadas las pruebas para su desahogo, se citará para la audiencia
del juicio dentro de un plazo que no excederá de veinte días hábiles.
3. Suspensión
Este tribunal tiene competencia para otorgar la suspensión del acto impugnado, tanto para
mantener las cosas en el estado que guardan como con efectos restitutorios. Si la
supervivencia del particular está en riesgo, el magistrado podrá dictar las medidas cautelares
que considere procedentes. Se exigirá garantía para el otorgamiento de la suspensión que
pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros y se prevé para este caso la posibilidad de
otorgamiento de contragarantía por el tercero para dejar sin efectos la suspensión otorgada.
Se contempla la posibilidad de revocar o modificar la suspensión otorgada. El tribunal no
cuenta con la facultad discrecional para conceder suspensión de multas, impuestos, derecho u
otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe.
17
4. Audiencia
La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas debidamente ofrecidas, oír los
alegatos, los cuales podrán presentarse de manera oral o por escrito, y dictar sentencia. El
secretario de acuerdos citará a las partes, peritos, testigos y demás personas que por
disposición de la ley deban de intervenir en el juicio y, abierta la audiencia el día y hora
señalados, el magistrado determinará quienes deban permanecer en el salón y quienes en
lugar separado para ser introducidos en su oportunidad. La falta de asistencia de las partes no
impedirá la celebración de la audiencia.
5. Sentencia
Una vez concluida la fase de alegatos, el magistrado dictará sentencia en la misma audiencia,
salvo que por razón de las labores del tribunal, porque se hayan decretado diligencias para
mejor proveer, o por el número e índole de las constancias, se reserve la emisión de la
sentencia por un término no mayor de diez días.
Las sentencias deberán contener:
•
•
•
•
•
•
•
Lugar y fecha en que se dicte; identidad de las partes y el carácter con el que litigan.
Una relación de los hechos cuestionados.
La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos.
El examen y valoración de las pruebas.
La mención de disposiciones legales que las sustenten.
Los puntos resolutivos, en los que se expresarán los actos cuya validez se reconozca o
cuya invalidez se declare.
Los términos en que deberá ser ejecutada la sentencia por la autoridad demandada,
así como el plazo para tal efecto, mismo que no excederá de quince días contados a
partir de la fecha en la que surta efectos su notificación.
Causarán ejecutoria las sentencias no impugnadas o consentidas expresamente por las partes,
sus representantes o por sus mandatarios con poder bastante, y las que siendo impugnadas, se
haya declarado desierto o improcedente el medio de impugnación o cuando se haya desistido
el recurrente.
6. Recursos
En contra de las sentencias definitivas del tribunal, no procede recurso alguno. En contra de los
autos o interlocutorias procede el recurso de revocación, el cual deberá ser interpuesto por
escrito ante el propio tribunal.
7. Cumplimiento de la sentencia
En el oficio en que se notifique a los demandados sobre la sentencia favorable a un particular,
se les prevendrá para que informen dentro de los quince días siguientes sobre el cumplimiento
que den a la sentencia respectiva. Si la sentencia no queda cumplida, de oficio o a petición de
parte, el tribunal requerirá a la autoridad para que la cumpla, concediéndole para ello tres días
18
más, apercibiéndola de que en caso de rebeldía se le impondrá una multa por la cantidad de
hasta doscientos días de salario mínimo vigente en la ciudad de Zacatecas.
Como medidas de apremio para garantizar el cumplimiento de la sentencia se contempla la
imposición de multas, así como el requerimiento al superior jerárquico para que obligue a la
autoridad renuente a su cumplimiento o el inicio del procedimiento de responsabilidades
correspondiente.
8. Jurisprudencia
Las sentencias del tribunal constituirán jurisprudencia que le será obligatoria, así como a las
autoridades a que se refiere la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado y
Municipios de Zacatecas, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias no
interrumpidas por otra en contrario. La jurisprudencia perderá tal carácter cuando se
pronuncie una resolución en contrario, debiendo de expresarse en ella las razones que funden
el cambio de criterios, las cuales deberán referirse a las que se tuvieron en consideración para
establecerla. Las autoridades, o cualquier persona física o moral, podrán dirigirse al tribunal
denunciando la contradicción entre las resoluciones que sustenten jurisprudencia. Al recibir la
denuncia el tribunal estudiará si efectivamente existe la contradicción, y en su caso,
determinará cuál será el criterio que como jurisprudencia definitiva adopte.
El tribunal remitirá al Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, las tesis
jurisprudenciales que sustente, así como aquellas que constituyan precedente y se considere
de importancia su publicación.
9. Medios alternos de solución de controversias
Con relación a este apartado se puede señalar que en el caso del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado y Municipios de Zacatecas no se encuentran previstos mecanismos
alternativos de solución de controversias.
19
4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este
apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos.
El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener. 4 El
tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes
interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos
internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte
del mapa de suprasistema 5, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie
mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del
andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e
infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones
de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de
los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los
mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se
podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias.
El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA 6. En ella se
observan seis macroprocesos primarios que abarcan el Trámite de Única Instancia,
Cumplimiento de Sentencia, Trámite de Suspensión, Trámite de Recurso de Revocación,
Trámite de Amparo y Notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados:
Asesoría y Defensa Jurídica, Archivo, Ejecución del Presupuesto, Administración de Recursos
Materiales y Servicios Generales, Administración de Recursos Humanos, Administración de
Tecnologías de Información y Administración de Acceso a la Información (Transparencia).
El tercer, y último, nivel de análisis cosiste en el mapeo específico de los macroprocesos
primarios identificados en la cadena de valor. 7
4
Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización,
en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de
la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.
5
Véase Anexo 1, infra.
6
La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o
servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que
requiere la organización. Véase Anexo 2, infra.
7
Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto.
20
4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA
En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de
explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia
administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de
expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue
proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico. 8
4.2.1
DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis
de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de
tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados
con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia
del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan.
Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la
actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número
y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de
notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los
cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo.
4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL
El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir,
las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla
el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los
últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al
mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos.
Estado
Zacatecas
Año
Demandas Demandas Demandas
recibidas admitidas desechadas
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
9
10
2
2006
177
166
11
2007
176
161
15
8
10
3
2008
226
207
19
12
3
4
8
La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección
Metodología supra.
21
Así, para el año pasado (2008) se recibieron 226 demandas, de las cuales 207 fueron
admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores
menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA.
Por otro lado, el nivel de litigiosidad 9, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que
por cada cien mil habitantes se presentan 16.52 demandas, mientras que los datos agregados
nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil
habitantes.
Entidad
Año
Zacatecas
Agregado*
2008
2008
Por cada
Por cada
100,000
Demandas Población
Demandas/ Demandas/ 100,000
PEA
habitantes habitantes
recibidas (Censo 2005) (INEGI,2009)
Pob
PEA
(Censo)
(PEA)
226
1,367,692
537,388
0.0001652 0.0004206
16.52
42.06
33,263
62,187,296
27,669,529 0.0005349 0.0012022
53.49
120.22
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal,
Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de
expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se
reportan en la siguiente gráfica.
Distribución de expedientes por tipo de actor
92%
8%
Persona física
Persona moral
4.2.1.2 MATERIA
En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las
reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:
9
Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas
entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente
activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil.
22
Acto impugnado
Visitas de verificación/ Clausuras
8%
Crédito fiscal
9%
Responsabilidad de servidores públicos
18%
Boletas de sanción / tránsito
34%
Otros
31%
Porcentaje de menciones del acto impugnado
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los
siguientes resultados:
Acto impugnado
Servidores públicos
Responsabilidad de servidores
públicos
6%
Seguridad pública/ policía
12%
Porcentaje de menciones del acto impugnado
4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD
En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes
señalan que son las autoridades estatales las que presentan una mayor frecuencia de
impugnación.
23
Tipo de autoridad demandada
43%
57%
Estatal
Municipal
En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 1.8.
Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de
autoridades:
Autoridad demandada
Autoridad demandada
(Segunda mención)
(Primera mención)
35%
52%
28%
Congreso
5%
5%
Finanzas
16%
9%
9%
5%
14%
5%
Contraloría
Estatal
14%
5%
Otra
Tránsito y Vialidad
Ayuntamiento
Municipal
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
Ayuntamiento
Finanzas
Estatal
Otra
Municipal
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
4.2.1.4 CUANTÍA
En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en
general valores altos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 19% de los asuntos
analizados presenten cuantías que oscilan entre los $247 y $2,500 pesos, y el 23% de los
asuntos superaba los $500,001 pesos.
24
Distribución de la cuantía en los expedientes
23%
28%
[$247, $2,500]
[$,2501, $50,000]
19%
30%
[$50,0001, $500 mil]
[$500,001, $4 mill.]
El 20% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.
4.2.2
OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
4.2.2.1 DEFENSORÍA
El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita
reporta los siguientes datos estadísticos.
Estado
Año
Zacatecas
2006
2007
2008
Personas
atendidas
Consultas
telefónicas
60
50
Asuntos
Demandas
turnados a presentadas
Demandas
la
en la oficialía
admitidas
defensoría de partes del
jurídica
tribunal
40
137
137
Material
fiscal
Materia
Demandas
Prevenciones
administrativa
desechadas
25
112
110
Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 40% de los asuntos revisados
fueron beneficiarios de los servicios de esta área del tribunal.
La demanda se presentó por la defensoría de
oficio
60%
40%
No
Sí
En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del
análisis de expedientes indican lo siguiente:
25
Tipo de acto impugnado
10%
29%
24%
14%
8%
5%
Boletas de sanción /
tránsito
8%
Visitas de verificación
/clausura
Crédito fiscal
Responsabilidad de
servidores públicos
Otros
La demanda no se presentó por la defensoría de oficio
La demanda se presentó por la defensoría de oficio
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría
de oficio corresponden a la categoría de “Boletas de tránsito”.
4.2.2.2 SUSPENSIÓN
En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de
expedientes señalan los siguientes resultados:
Se concedió la suspensión
Zacatecas
Nacional 3%
20%
6%
34%
74%
12%
52%
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
No se solicitó
Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.
26
Distribución del acto impugnado por el tipo de
concesión en la suspensión
0.25
0.2
15%
0.15
33%
0.1
14%
0.05
5%
5%
8%
0
Crédito fiscal
Boletas de
Responsabilidad
sanción / tránsito de servidores
públicos
Visitas de
verificación /
clausura
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
Otros
No se solicitó
El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra es insuficiente para realizar las
estimaciones.
4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES
La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 170 días hábiles. La
siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la
muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas 10:
•
•
•
•
Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.
Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia.
Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia.
Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.
10
Nota Metodológica: existen 30 expedientes que superan los 3 días hábiles, lo que representa un 15% de los
expedientes. Estos y otros valores atípicos elevan el tiempo promedio en días hábiles entre la presentación de la
demanda y la fecha de admisión.
27
Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente
distribución:
Duración total del proceso
(días hábiles)
Estado
2 a 120
121 a 240
241 a 360
Zacatecas
54.99
34.95
24.64
44.78
11.37
10.76
Agregado nacional
361 a 480
481 a 600
601 a 1287
Otros
Suma
9
9.51
100
100
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los
resultados son los siguientes:
28
Duración del proceso por acto impugnado
(promedio en días hábiles)
207
186
212
223
65
Boletas de
sanción/ tránsito
Visitas de
verificación/
clausura
Responsabilidad
de servidores
públicos
Crédito fiscal
Otros
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
Continuando con los datos sobre tiempo de resolución resulta relevante mencionar que en
promedio los asuntos atendidos por la defensoría lograron una resolución más pronta que
aquellos asuntos que fueron presentados directamente por el justiciable.
Duración total del proceso
(promedio en días hábiles)
203
89
La demanda se presentó por
la defensoría de oficio
La demanda no se presentó
por la defensoría de oficio
Días transcurridos entre la fecha de presentación de la demanda y la fecha de resolución del
recurso de apelación, o en su caso la fecha de notificación de la sentencia de primera instancia.
4.2.2.4 FALLOS
En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que
el OJA produjo 249 sentencias, mientras que la estadística nacional obtenida señala una
producción promedio de 1,665 sentencias en el 2008. La siguiente gráfica ilustra la
comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales 11.
Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,
Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
11
29
Demandas admitidas
1957
207
19
195
249
1665
Total Sentencias
pronunciadas
Demandas desechadas
Zacatecas
Total Nacional 2008
Zacatecas 2008
Promedio nacional
Demandas
Admitidas
Demandas
Desechadas
Total de Sentencias
Pronunciadas
29797
207
2977
19
25480
249
En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta
tasa de nulidad y una baja tasa de validez del acto impugnado.
Sentido de sentencias pronunciadas
Estado
Año
Zacatecas
2006
2007
2008
Total
Sentencias
pronunciadas
183
189
249
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
Nulidad
%
78
100
154
17
17
14
61
54
57
43%
53%
62%
Validez Sobreseimientos
%
%
9%
9%
6%
33%
29%
23%
La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios
y totales nacionales 12.
Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo
León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
12
30
Nulidad
1397
154
220
57
14
169
Sobreseimientos
Validez
Zacatecas
Totales OJA Estatal 2008
Totales Nacionales 2008
Promedio Nacional
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
154
20,959
14
2,528
57
3,301
Total Sentencias
pronunciadas
225
26,788
Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es
destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado.
Sentido del fallo de primera instancia
65%
21%
5%
Sobreseimiento.
Parcial
10%
Nulidad. Para
efectos
Sobreseimiento.
Total
Nulidad. Lisa y
llana
El porcentaje restante se encuentra segmentado de tal forma que la muestra es insuficiente para realizar las
estimaciones.
4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS
La legislación local no contempla recurso de revisión o su equivalente.
31
4.2.2.6 AMPARO
Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 14% de los fallos emitidos fueron
impugnados mediante el amparo.
Se presentó amparo contra la sentencia definitiva
14%
86%
No
Sí
Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas 13,
sentencias pronunciadas 14 y amparos tramitados 15 y así como los datos para el promedio y
total nacional.
Demandas
Admitidas
1862
226
79
44
249
Amparos
1593
Sentencias
Promedio Nacional
Total Nacional 2008
Zacatecas 2008
Zacatecas
Demandas
Admitidas
Sentencias
Amparos
35245
226
25480
249
1071
44
13
La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los
Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
14
La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por
los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
15
La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados
por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
32
4.2.2.7 NOTIFICACIONES
Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar.
Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.
Notificaciones
personales
Parte actora
1,219
Parte demandada
2,069
Tercero
perjudicado
190
3,478
Notificación
4318
Notificaciones por
lista
840
La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios
y totales nacionales en relación a las notificaciones 16.
Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León,
Querétaro, Tamaulipas y Zacatecas.
16
33
Parte actora
7,497
1,219
190
245
2,069
13,968
Tercero perjudicado
Parte demandada
Promedio Nacional
Zacatecas
Totales OJA Estatal 2008
Totales Nacionales 2008
Parte actora
Parte demandada
Tercero perjudicado
1,219
104,963
2,069
195,558
190
3,431
Notificaciones
personales
3,478
303,952
34
4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA
Cargas de trabajo 2008
Desistimiento
Tercero
perjudicado
Presentación de
escrito
Demandado
Presentación de
contestación
4
desestimientos
Nulidad
207
demandas
admitidas
154 casos
Admitir
Demanda con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
Suspensión
Y
Admisión
de la demanda
O
Asesoría jurídica
Demanda
asesorada con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
226
demandas
recibidas
60 personas
atendidas
137
demandas
presentadas
137
demandas
admitidas
O
Prevenir
Celebración de
audiencia y
emisión de fallo
196
Audiencias
celebradas
10
suspensiones
Demandante
Contestación
O
Y/O
Validez
14 casos
O
Amparo
Y/O
44 amparos
interpuestos
249
sentencias
Sobreseimiento
12
prevenciones
Cumplimiento de
sentencia
Cumplimiento
de sentencia
Notificación
Notificación
Archivo
Archivo
Notificación
57 casos
Desechar
19
demandas
desechadas
Y
Archivo
Notificación
3 casos de
incompetencia
35
5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de
la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información
pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados.
5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS
El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de
instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del Diagnóstico
nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas
que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el
2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de
organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de
personal y en términos de juicios que reciben.
En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran
distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza 17: pudiendo ser órganos autónomos,
incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución
nacional es la siguiente:
Distribución nacional de OJA en función de su
naturaleza
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Autónomo
Baja California
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Estado de México
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Yucatán
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Poder Judicial
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Quintana Roo
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
17
Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la
Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos
Mexicanos A.C. y conforme a la plantilla base.
36
En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA 18 se identifica que la
distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%,
mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la
distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan.
Distribución nacional de OJA en función de
sus instancias
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Unistancial
Aguascalientes
Baja California
Colima
Michoacán
Morelos
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Binstancial
Baja California
Campeche
Chiapas
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Veracruz
A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el
diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura
organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar
los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que
integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su
operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.
Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo
tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para
cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como
Estructura Simple, Mediana y Compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes
características:
18
Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base.
37
SIMPLE
MEDIANA
COMPLEJA
La coordinación del OJA ocurre a partir
de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a
La coordinación del OJA
partir de su representante
Magistrado Presidente o el Pleno.
ocurre a partir de su
máximo, ya sea el Magistrado
representante máximo, ya
Presidente o el Pleno.
sea
el
Magistrado El OJA se organiza de forma
Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con
unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de
Salas
auxiliares
o
Regionales. forma segmentada, aunque en su
Generalmente
son
mayoría cuenta con unidades
estructuras con línea de
paralelas de operación: las Salas
reporte directo hacia el Cuentan
con
pocos
empleados auxiliares
o
Regionales.
Magistrado.
administrativos, pero aumenta el
número de empleados en nivel medio,
e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan
Cuentan
con
pocos
de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al
empleados administrativos y
igual que con mayor número de
de
nivel
medio.
empleados en nivel medio.
Su personal sigue concentrándose en
funciones directamente ligadas con la
Su personal se concentra en
con
personal
operación de la materia del OJA, aunque Cuenta
funciones
directamente
sobre
todo
puede combinar realizando también especializado,
ligadas con la operación de
distinguiendo
a
su
personal
funciones de soporte o apoyo (RH,
la materia del OJA, aunque
Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de
pueden combinar realizando
procesos sustantivos, de su
también
funciones
de
personal de soporte o apoyo (RH,
soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre
Contraloría,
Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros).
entre
otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado
Presidente
o
el
Pleno.
Tanto la supervisión de
actividades,
como
las
autorizaciones y órdenes de
operación son directamente
realizadas por el Magistrado
Presidente o Pleno.
Cada Magistrado de Sala tiene cierta
autonomía,
aunque
se
espera
estandarice sus resultados y su
operación conforme a la línea del
Magistrado Presidente o Pleno.
El reporte puede ser directo a un
Magistrado, el responsable de
cada sala, pero indirecto hacia el
Magistrado Presidente o el Pleno,
puesto que existen mayor
número de niveles jerárquicos de
reporte y áreas funcionales.
Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de
clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas,
simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente
análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las
características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama.
OJA
Zacatecas
NATURALEZA
ESTRUCTURA TIPO
TCA
Cuentan con mesas de atención, lo cual sugiere una organización en
unidades paralelas de operación, de igual forma cuentan con una
Compleja
coordinación administrativa que sugiere el enfoque de sus
funciones en el tipo de soporte o apoyo.
La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura,
comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La
imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura.
38
Estructura Compleja
La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va
determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de
descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de
soporte; por ende existen Órganos productivos en los tres tipos de estructuras.
Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal
operando 19 y el número de juicios 20 que se atienden nos permiten una aproximación a su
productividad21 en términos de promedio de juicios atendidos por personas 22 que laboran en
el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución nacional de juicios atendidos por persona
Zacatecas
Plantilla Total
Juicios recibidos
Juicios por
persona
12
224
19
Promedio Nacional
29
Nomenclatura:
19
Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de
Datos Generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de
Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
20
Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el
resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada.
21
La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las
entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la
institución.
22
Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de
juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el
personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas
contempla la totalidad del personal del OJA.
39
ND
PN
No se puede determinar por falta de información
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de labores de los años
2008 y 2009.
Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la
siguiente gráfica.
Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la
relación entre el número de salas 23 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios
atendidos por sala 24. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al
año 25.
Distribución nacional de juicios atendidos por sala.
Salas
(Regionales, Superiores,
Supernumerarias).
Zacatecas
1
Promedio Nacional
Juicios recibidos
Juicios atendidos por Sala
224
224
566
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
23
Número de salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del
Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional
presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a
partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
24
Promedio de juicios atendidos por sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número
de salas reportados por cada OJA.
25
Promedio nacional de juicios atendidos por sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio de
los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas
unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur,
Campeche y Tlaxcala.
40
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, reporte Asociación de Magistrados
de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la Naturaleza de los OJA.
La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado
atiende.
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA
Zacatecas
Magistrados por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Magistrado
1
224
224
Promedio Nacional
342
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales
vigentes en los años de 2008 y 2009.
Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en
la siguiente gráfica.
Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas
variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes:
•
•
•
Población entre número de magistrados;
Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y
Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de
magistrados.
41
Estado
Zacatecas
Agregado Nacional
Total de
Magistrados
1
106
PEA
Población
(Segundo trimestre
(Censo 2005)
del 2009)
1,367,692
73,987,642
537,388
33,123,117
Territorio
2
(km )
75,040
1,075,184
Población/ PEA/Número
Km 2 /Número
de
Número de
de magistrados
magistrados magistrados
1,367,692
697,997
537,388
312,482
75,040
10,143
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la
relación existente entre secretarios por OJA26 y juicios recibidos.
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA
Zacatecas
Secretarios por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Secretario
1
224
224
Promedio Nacional
170
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
PN
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales
vigentes en los años de 2008 y 2009.
5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA
El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se
enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el
cargo de magistrado 27. partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles
actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones 28, especialmente abarcando
nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con
el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en
26
Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de
cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
27
Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para
ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones.
28
Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de
funcionarios judiciales, en el caso del género de cada magistrado se obtuvo de la sección de datos
generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional.
42
cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto
asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa 29.
En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las
distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia
Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados.
Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel
nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica
muestra la distribución de edad por OJA.
Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por
80% masculino y 20% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica
de este OJA.
Tabla de género de magistrados por OJA
Zacatecas
Totales
F
M
Total
31
1
86
1
117
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
29
Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008
reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de
labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
43
A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para
identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones,
de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada Órgano.
Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en
este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la
distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (Distribución de
escolaridad por OJA 30). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA.
Escolaridad
Magistrados por
OJA
Licenciatura
1
1
Zacatecas
Maestría
Doctorado
Nomenclatura:
Los campos vacios se deben a información no proporcionada.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
Escolaridad
Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de Escolaridad Juicios atendidos por Magistrado
Zacatecas
1
Totales
48
1
41
11
224
342
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel Licenciatura, 2 a nivel Maestría y 3 a nivel
Doctorado, asignados conforme a la mayoría de Magistrados registrados con el nivel de escolaridad.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos
específicos son los siguientes:
30
Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado
académico (Licenciatura, Maestría o Doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad
reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de
Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel
Nacional presentado por cada OJA.
44
Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA.
Magistrados por OJA
Cursos / Diplomados /
Conferencias / Etc.
Porcentaje de Magistrados
que se actualizan
1
0
0%
Zacatecas
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar.
Los campos vacios se deben a información no proporcionada.
El indicador de Actualizaciones se refiere al número de Magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través
de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN
Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA)
en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica
organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de
tecnología 31 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes
entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los
Magistrados 32 con respecto al desempeño del OJA a su cargo.
En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s
utilizadas por persona33, y se identificó la existencia de redes internas y externas 34. Al
respecto, se encontró lo siguiente:
Distribución de uso de tecnología por OJA
OJA
Zacatecas
Plantilla
Total
PC's por
Tribunal
Promedio PC's
por persona
Red
interna
Red interna relacionada con otras
redes estatales o nacionales
12
14
1.17
1
2
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
31
Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al
número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos,
obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de
Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel
Nacional presentado por cada OJA.
32
Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios
utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los
mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la Sección de Evaluación del Desempeño del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
33
Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla
total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la
sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de
Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
34
Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de
información, ya sean estatales o nacionales.
45
En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se
encontró lo siguiente:
Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados
OJA
Zacatecas
Sistemas o
programas
diseñados
para el TCA
Gestión
de
asuntos
Estadística
Comunicación
interna
1
X
X
X
Comunicación
con los
usuarios
Consulta
de
legislación
Consulta de
decisiones
judiciales
Ayuda a la
elaboración
de sentencias
X
Otros
X
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no
existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la
retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del
OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad
del Órgano.
En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados
para los últimos años son los siguientes:
Estado
Año
Presupuesto
Zacatecas
2006
2007
2008
2,982,002
3,385,640
3,588,778
Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su
relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE).
ESTADO
Población
(censo 2005)
PEA
(INEGI,2009)
PIBE
2007
Presupuesto
2008
Prep.
como %
del PIBE
Zacatecas
1,367,692
537,388
$82,083,000
$3,588,778
4.37%
Para hacer este cálculo se contemplaron el presupuesto ejercido por los Órganos Judiciales Administrativos para
2008 y el PIBE 2007 en millones de pesos y en valores corrientes y a precios de 2003.
46
La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado 35,
permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo
mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo
por magistrado 36 es de $76,855.20.
Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es
incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un
indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo
promedio por juicio 37 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la
distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente:
Gráfica del costo promedio por demanda recibida.
Presupuesto
Zacatecas
$
3,588,778.00
Promedio Nacional
Demandas
recibidas
224
Costo por Demanda
recibida
$
16,021.33
$ 21,055.87
Nomenclatura:
ND
No se puede determinar por falta de información
SC
Sin cálculo considerado puesto que la cifra presentada por la sala de Campeche abarca el presupuesto asignado a todo
el tribunal del Estado sin diferencia lo relativo a la materia Contencioso Administrativa.
35
Sueldos promedio por magistrado: indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los
magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario
de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a
Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se
complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
36
Promedio Nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos
promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para
este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus Magistrados.
37
Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008,
reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008,
reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA.
47
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados,
Informes de Labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los Tribunales en los años 2008 y
2009.
Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida
inferior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica:
48
6. ANEXOS
6.1 ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA
Constituyente
Permanente
Constitución
Política de los
Estados Unidos
Mexicanos
Congreso de
la Unión
Congreso del Estado de Zacatecas
Constitución
Política del
Estado de
Zacatecas
Ley del Tribunal de lo
Contencioso
Administrativo del
Estado y Municipios
de Zacatecas
Ley de
Responsabilidades
de los Servidores
Públicos del Estado
de Zacatecas
Código de
Procedimientos
Civiles del Estado
de Zacatecas
Código Fiscal del
Estado de
Zacatecas
(Códigos Fiscales
Municipales)
Ley de Acceso a la
Información Pública
del Estado de
Zacatecas
Ley de Amparo
Autoridades
Autoridad
Demandas
Demandante
Demandas
Mercado
Laboral
Personal
Proveedores
Equipos,
Materiales,
Servicios e
Infraestructura
Criterios de
Interpretación
Autoridades y
Sociedad
Gobierno
Presupuesto
Informe de
actividades
(Art. 17
LTCAEMZ)
Congreso de
Estado de
Zacatecas
Fallos
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado y Municipios de Zacatecas
Pruebas
Pruebas
Criterios de
Interpretación
Terceros
Perjudicados
Partes
Implicadas
Poder Judicial
Federal
Particulares
Terceros
perjudicados
49
6.2 ANEXO 2 CADENA DE VALOR
N3.7 Planeación
N3.1 Trámite de única instancia
N3.2 Cumplimiento de sentencia
N3.3 Trámite de recurso de revocación
N3.4 Trámite de suspensión
N3.5 Trámite de amparo
N3.6 Notificación
N3.8 Asesoría y defensa jurídica
N3.9 Archivo
N3.10 Ejercicio del presupuesto
N3.11 Administración de materiales y servicios generales
N3.12 Administración de recursos humanos
N3.13 Administración de tecnología de información
N3.14 Administración de acceso a la información (Transparencia)
50
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