LA GESTIÓN DE OBRAS DE ALTO RIESGO JOSÉ ENRIQUE BOFILL DE LA CIERVA Ingeniero de Caminos FCC Construcción, S.A. RESUMEN El incremento de nivel económico y de las necesidades de infraestructura tanto de comunicaciones como de edificación conduce a obras cuya ejecución puede producir accidentes de graves consecuencias. Estas obras son viables gracias al desarrollo de la tecnología de proyecto y construcción. Pero ni el proyecto ni la ejecución están libres de errores. En esta comunicación se describe un sistema de gestión de este tipo de obras que conduce a una reducción significativa de los riesgos y se proponen algunas medidas de carácter normativo que podrían favorecer de forma general dicha reducción de riesgos. 1. Introducción La construcción siempre ha sido un sector en el que el riesgo ha estado presente. Ninguna obra es exactamente igual a otra ni se pueden construir prototipos para hacer toda clase de comprobaciones antes de construir la obra definitiva que entra en servicio. En estas condiciones es fácil cometer errores, tanto en proyecto como en la construcción, cuyas consecuencias pueden suponer graves pérdidas económicas y, lo que es peor, pérdida de vidas humanas. La rápida evolución de la economía española desde la entrada de España en la Unión Europea ha creado nuevas necesidades de infraestructuras, viviendas, centros comerciales, etc. y han existido los fondos necesarios para su construcción, realizándose de forma continua obras impensables por su volumen hace pocos años, con plazos de ejecución siempre muy reducidos. Esta situación ha coincidido en el tiempo con la gran eclosión de la informática y sus técnicas asociadas que han sido un soporte esencial, incrementando la seguridad del proyecto y la construcción, pero que, como es lógico, han favorecido la elaboración de soluciones más arriesgadas y la construcción de obras en lugares más comprometidos. Actualmente se considera y es cierto, que toda obra es posible y en consecuencia muchas de ellas son por su situación, tipología o dimensiones, de alto riesgo. La tecnología existente es capaz de resolver todos los problemas de su proyecto y construcción, siempre que se emplee adecuadamente y no se cometan errores, que como se ha dicho antes, es bastante posible. Es la responsabilidad de todos los agentes implicados en la construcción hacer todos los esfuerzos necesarios para reducir la probabilidad del error grave al mínimo factible en su parcela de responsabilidad. -1- 2. La función de la empresa constructora En la mayor parte de los casos, en todas las obras adjudicadas con proyecto externo, la empresa constructora actúa como agente ejecutor de la obra definida en el proyecto, siguiendo las instrucciones de la Dirección de Obra. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y la Ley de Ordenación de la Edificación así lo especifican claramente. De acuerdo con la ley, por tanto, la empresa constructora debería preocuparse exclusivamente de realizar bien la obra definida, evitando cometer errores y poniendo en obra los materiales con las características y la calidad exigidas en el proyecto. Pero los accidentes no se producen solo por defectos de ejecución. El porcentaje de las patologías de la construcción atribuible al proyecto es del orden del 42%, a la ejecución el 28,5%, a los materiales el 14,6% y a la utilización y varios el resto (ref. 1). Por tanto los errores de proyecto tienen una influencia sensiblemente igual en el número de patologías que los factores que entran dentro del ámbito de responsabilidad directa o subsidiaria de la empresa constructora: la ejecución y los materiales. De esto se deduce que si una empresa constructora intenta rebajar sensiblemente el riesgo de accidentes en sus obras debe preocuparse también de revisar o hacer que se revise el proyecto desde el punto de vista de la seguridad. En este punto hay que dejar claro que la revisión de proyecto a la que están obligadas las empresas certificadas voluntariamente según la norma de calidad ISO-EN-UNE 9001 solo alcanza a comprobar que el proyecto está definido de forma que se puede construir y que no hay indefiniciones ni contradicciones, en ningún caso a comprobar la seguridad de la solución. 3. El programa especial de tratamiento de riesgos de accidentes (P.E.T.R.A.) A principios de 2005 la Dirección de FCC Construcción consideró, teniendo en cuenta lo que se ha dicho anteriormente, que era necesario poner en práctica un programa para extremar las precauciones en las obras que puedan provocar accidentes de graves consecuencias. El programa se denominó “Programa especial de tratamiento de riesgo de accidentes” (P.E.T.R.A.) y consiste en un conjunto de medidas adicionales a las incluidas en el Sistema de Gestión que se aplican a todas las obras. Se puso en operación en marzo de ese año. Los tipos de obra que se pueden incluir en el programa son las obras urbanas subterráneas, edificios con medianeras de riesgo, edificios con gran concurrencia de público, rehabilitación o remodelación de edificios en uso, grandes puentes, grandes presas, obras que puedan afectar a servicios públicos importantes y otras en que pueda existir un nivel alto de riesgo. No se incluye necesariamente en el programa toda la obra sino sólo las actividades que generan el riesgo. Así, de un edificio urbano con medianeras de riesgo se incluye sólo la obra por debajo de rasante. La decisión de incluir en el programa una obra determinada la adopta el Director General de la empresa a propuesta del Director de Zona del que depende la obra. Las partes esenciales del programa son: • Selección del personal de obra, escogiendo, dentro de lo posible, al personal más cualificado y con más experiencia en el tipo de obra de que se trate. -2- • Comprobación del proyecto. Los Servicios Técnicos de la empresa, directamente o por medio de ingenierías de prestigio comprueban que la solución de proyecto es segura y ajustada a la normativa vigente. En caso de que, a su juicio, no lo sea, se proponen a la Dirección de Obra las medidas a adoptar. • Especial selección de los subcontratistas, tratando de que sólo realicen actividades de riesgo los mejor preparados para ello. • Establecimiento de un plan de auscultación cuando la ejecución puede afectar a edificios o estructuras próximas. • Auditoría mensual de la obra por parte de la Dirección de Calidad con informe a la línea jerárquica de la obra, incluido el Director General. En estas auditorías se visita la obra y se analiza la documentación para comprobar que se ejecuta estrictamente de acuerdo con el proyecto vigente y que éste ha sido comprobado. Se comprueba la existencia de procedimientos escritos para la ejecución de las actividades más comprometidas y que estos han sido comunicados a la Dirección de Obra y aprobados por ella. Cuando aplica se visitan los talleres de prefabricación o de fabricación de estructura metálica. Se comprueba la existencia y seguimiento del plan de auscultación cuando aplique. 4. Experiencias obtenidas en la ejecución del programa Hasta la fecha han estado incluidas en el programa 68 obras de los tipos siguientes: • • • • • • • • 31 obras subterráneas urbanas 11 edificios con medianeras de riesgo 6 presas 5 obras con posible afección a servicios públicos importantes 3 obras de rehabilitación de edificios en servicio 3 puentes 3 edificios con gran afluencia de público 6 obras de otros tipos En algunas de estas obras se han detectado y resuelto problemas importantes. No se puede decir que si no se hubiera aplicado el programa se habría producido un accidente ya que, afortunadamente, los accidentes no suelen ser el resultado de un solo problema si no el producto de la conjunción de varios factores. Pero en cualquier caso, se ha rebajado el riesgo. El programa supone un coste importante para la empresa, no sólo por el coste de la organización dedicada al seguimiento del mismo sino por el incremento de coste de algunas obras por la realización de actividades, especialmente de control, no incluidas en el presupuesto. En algunas ocasiones ha habido dificultades para que la Dirección de Obra aceptara las soluciones propuestas, unas veces por motivos económicos y otras por motivos técnicos. En ingeniería hay todavía aspectos en los que cabe la opinión o más bien la experiencia propia como fuente para definir la solución. El sólo hecho de detectar y exponer un posible problema ya es un servicio importante para la seguridad de la obra. -3- 5. Posibles medidas de carácter normativo Las obras total o parcialmente subterráneas suponen el 65% de las obras consideradas por FCC de mayor riesgo potencial. Las actividades que corresponden a esas obras son: ejecución de túneles y cavernas, pantallas continuas, pantallas de pilotes y micropilotes, anclajes al terreno, tratamientos del terreno con jet-grouting, inyecciones de compensación, etc. La normativa que existe sobre estas actividades es escasa y en su mayor parte de uso no obligatorio. En el ámbito de la edificación es obligatorio el cumplimiento del Código Técnico de la Edificación, con su Documento Básico SE-C Seguridad Estructural. Cimientos. No aplica a las obras de infraestructuras. El PG-3 es obligatorio en las obras de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento. Es un pliego de ejecución y por tanto regula ésta, pero no el proyecto. Otra normativa existente es el conjunto de normas UNE-EN de realización de trabajos geotécnicos especiales: • • • • • • • • • • 1536 Pilotes perforados 1537 Anclajes 1538 Muros pantalla 12063 Tablestacado 12699 Pilotes de desplazamiento 12715 Inyección 12716 Inyecciones de alta presión. Jet-grouting 14199 Micropilotes 14679 Mezclado de suelos en profundidad 14731 Tratamiento del terreno mediante vibración profunda Estas normas no son de cumplimiento obligatorio, igual que el Eurocódigo 7, EN-1997 Diseño Geotécnico. Hay que destacar las guías elaboradas por la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de diseño y ejecución de cimentaciones, micropilotes y anclajes al terreno. El Ministerio de Fomento, por medio de la Secretaría General Técnica ha elaborado un proyecto de Real Decreto, “por el que se aprueban instrucciones para la elaboración de proyectos y la dirección y ejecución de obras de infraestructuras de transporte de interés general”. En el se incluye un anejo en el que se detallan los criterios y actuaciones para el proyecto y la construcción de túneles. El autor de esta comunicación no conoce el estado de este proyecto al que AETOS y SEOPAN han hecho algunas observaciones reconociendo que en todo caso supondría un progreso importante para la construcción de este tipo de obras. Previamente el Ministerio de Fomento había publicado la Instrucción de Obras Subterráneas IOS-98 que fue anulada por el Tribunal Supremo en el 2005 por defectos de forma en su aprobación. La implantación generalizada del Código Técnico de la Edificación traerá beneficios importantes para parte de estos tipos de obras. Se aprobó en marzo de 2006 pero no es aplicable a las obras con licencia solicitada antes de su publicación y contiene medidas transitorias por las que en parte se ha demorado un año su obligatoriedad. Pero es de desear una instrucción que abarque el proyecto y la ejecución de todas las obras subterráneas y cimentaciones especiales. -4- Desde hace muchos años nadie discute la necesidad de ensayar probetas de hormigón gracias a las sucesivas instrucciones EH y EHE, pero actualmente se discute la necesidad de poner inclinómetros en las pantallas de un recinto que se va a excavar próximo a edificaciones u otras estructuras, o la de hacer ensayos de aceptación a cada uno de los anclajes al terreno pretensados. Incluida en esta instrucción o en una ley, sería muy deseable el mandato de la revisión de seguridad de los proyectos, al menos de aquellos que tengan las características a las que se refiere esta comunicación. Algunos organismos públicos tienen establecida una supervisión de proyectos. Recientemente en Cataluña se ha emitido la Ley Reguladora de la Obra Pública donde se obliga a realizar una auditoría técnica a los proyectos de las obras subterráneas urbanas y otras obras de complejidad especial. Si para la ejecución de las obras no se considera suficiente el autocontrol de la empresa constructora y siempre hay un control de calidad externo, ¿por qué no existe de forma generalizada ese control para el proyecto? No se trata con esto de criticar a los proyectistas. El autor de esta comunicación ha realizado muchos proyectos en su vida profesional y sabe que nadie está libre de cometer errores. 6. Conclusiones Existe un número importante de obras que por su tipología y especialmente por su situación, en caso de producirse un accidente las consecuencias pueden ser muy graves. Las empresas constructoras pueden desarrollar procedimientos que reduzcan la probabilidad de que se produzca un accidente grave, aunque esto supone actuar más allá de sus responsabilidades legales e incrementar sus costes. Dado que en la mayor parte de los casos estas obras son subterráneas, debería haber una instrucción de uso obligatorio de alcance nacional, aplicable a infraestructuras y edificación, que regulase el proyecto y la ejecución de este tipo de obras. Debería ser también obligatoria la revisión de seguridad de los proyectos por ingenieros u organizaciones ajenos al proyectista. -5- Referencias (1) Calavera, J. (2005) Patología de estructuras de hormigón armado y pretensado. INTEMAC. Madrid. Tomo I, pp 20-35 -6-