C:\Users\juan\Desktop\Sistema General de Carrera Administrativa

SISTEMA GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA: ¿REALIDAD O
UTOPÍA?
JUAN FRANCISCO PINEDA CHAVERRA
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOJURÍDICAS
BOGOTÁ, D.C.
2012
SISTEMA GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA: ¿REALIDAD O
UTOPÍA?
JUAN FRANCISCO PINEDA CHAVERRA - COD. 41071118
Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de
Abogado
Director:
PhD JOSÉ GERMÁN BURGOS SILVA
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA
FACULTAD DE DERECHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOJURÍDICAS
BOGOTÁ, D.C.
2012
12
Nota de aceptación:
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
________________________
Firma del Presidente del Jurado
________________________
Firma del Jurado
________________________
Firma del Jurado
Bogotá D.C., 2012
13
“La buena vida es la vida inspirada por el amor y guiada por el
conocimiento”.
Bertrand Russell.
A mi esposa y a mi hija, gracias por existir.
A mi padre, familia y amigos. El ánimo que me alienta.
Al G.A.D.U.
Muchas Gracias.
14
AGRADECIMIENTOS
A la Universidad Libre de Colombia, directivos, investigadores, docentes, y
administrativos; por apoyarme en todas las etapas de este camino.
Agradezco la labor del Dr. José Germán Burgos Silva, por destinar gran parte
de su tiempo para brindarme su apoyo decidido y oportuno; gracias a su
asesoría se hizo posible la culminación de este trabajo.
15
TABLA DE CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN
11
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
12
HIPÓTESIS
12
JUSTIFICACIÓN
13
OBJETIVOS
14
OBJETIVO GENERAL
14
OBEJTIVOS ESPECÍFICOS
14
1.
ANTECEDENTES EN COLOMBIA
15
1.1
PERIODO CLIENTELISTA
15
1.2
PROGRESO INSTITUCIONAL
16
1.3
LA NUEVA CONSTITUCIÓN
17
1.4
HACIA LA MERITOCRACIA
19
2.
ESTUDIO NORMATIVO
21
2.1
DERECHO
INTERNACIONAL
Y
BLOQUE
DE
CONSTITUCIONALIDAD
21
2.2
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
22
2.2.1
Del Servicio Civil y La Carrera Administrativa
22
2.2.2
De Las Carreras Especiales
24
2.3
LEY GENERAL DE CARRERA
26
2.3.1
Principios Básicos
26
2.3.2
Sistemas Específicos
27
2.3.3
Comisión Nacional del Servicio Civil [CNSC].
29
16
2.3.3.1
Administración de la Carrera por la CNSC
30
2.3.3.2
Vigilancia de la Carrera por la CNSC
31
2.3.4
Departamento Administrativo de la Función Pública
32
2.3.5
Las Unidades de Personal de las Entidades
33
2.3.5.1
Las Comisiones de Personal
34
2.3.5.2
Planes y Plantas de Personal
36
2.3.5.3
Sistema General de Información Administrativa
37
2.3.5.4
Estructura del Empleo Público
37
2.3.5.5
Empleos de Carácter Temporal.
38
2.3.5.6
Jornada
39
2.3.6
Ingreso y Ascenso al Empleo Público
39
2.3.7
Concurso Público
41
2.3.7.1
Registro Público de Carrera Administrativa
42
2.3.7.2
La Capacitación y La Evaluación del Desempeño
42
2.3.7.3
Las Formas de Retiro
43
2.3.8
La Gerencia Pública
44
2.3.8.1
Los Acuerdos de Gestión
45
2.3.9
Protecciones Especiales
45
2.3.9.1
Protección a la Maternidad
45
2.3.9.2
Protección a Discapacitados y Desplazados
46
2.3.10
Disposiciones Transitorias
46
2.3.10.1 Inscripción Extraordinaria
46
2.3.10.2 Facultades Extraordinarias
47
3.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL MUNDO
48
3.1
EUROPA
48
3.1.1
Alemania
48
3.1.2
Dinamarca
48
3.1.3
España
49
3.1.4
Finlandia
49
17
3.1.5
Francia
50
3.1.6
Holanda
50
3.1.7
Inglaterra
51
3.1.8
Italia
51
3.1.9
Noruega
51
3.1.10
Suecia
52
3.1.11
Suiza
53
3.2
AUSTRALIA Y ASIA
53
3.2.1
Australia
53
3.2.2
China
54
3.2.3
Japón
54
3.3
NORTEAMERICA
55
3.3.1
Canadá
55
3.3.2
Estados Unidos
55
3.3.3
México
56
3.4
AMERICA LATINA
58
3.4.1
Argentina
58
3.4.2
Brasil
58
3.4.3
Chile
59
3.4.4
Costa Rica
59
3.4.5
Panamá
60
3.4.6
Uruguay
60
4.
APLICACIÓN MATERIAL
61
4.1
¿SISTEMA GENERAL O NORMAS AISLADAS?
61
4.2
EFICACIA Y EFICIENCIA
71
4.3
CAUSAS
4.3.1
QUE
IMPIDEN
LA
EFICACIA
DE
LAS
CARRERAS
77
Cosa Juzgada Constitucional
77
18
4.3.2
La CNSC tiene menos competencias
77
4.3.3
Voluntad del Legislador
78
4.3.4
Voluntad del Ejecutivo
78
4.3.5
El Favorecimiento Personalizado
79
5.
CONCLUSIONES
81
BIBLIOGRAFÍA
85
19
LISTA DE TABLAS
Pág.
Tabla 1.
Relación de Carreras Especiales y Específicas
65
Tabla 2.
Corporaciones Autónomas Regionales de Colombia
67
Tabla 3.
Provisión Transitoria de Empleos de Carrera en el Sistema
General
Tabla 4.
73
Provisión Transitoria de Empleos de Carrera en el Sistema
Específico
74
20
INTRODUCCIÓN
La carrera administrativa como mandato constitucional y legal para la
provisión de los empleos públicos en Colombia, se encuentra seriamente
cuestionada1. Con esta investigación se pretende primero: analizar si en
nuestro país existe un sistema de carrera administrativa para proveer el
empleo público, la permanencia de los seleccionados en el mismo, las
posibilidades de ascenso y el mejoramiento de la función pública a través de
la capacitación permanente de sus funcionarios.
Se pretende comparar también su aplicación material o real, y el impacto
social que ello representa. Determinando de ese modo, que contribuciones
ha hecho a la administración pública, que aciertos y que vacíos pueda tener,
proponiendo de ser posible, una mejora.
La trascendencia de este estudio radica en que se estima que muchos de los
empleos públicos que son de carrera administrativa, no se proveen de este
modo, es decir mediante concurso como factor determinante para la
provisión de esas vacantes. O que la carrera administrativa y los principios
que la orientan, no se materializan en la realidad, creando una gran
inconformidad y desconfianza tanto en los nombrados, en la función pública y
en el mismo Estado colombiano.
Para algunos autores se encuentra consolidado en el país un régimen de
carrera; en cambio para otros, dicho ordenamiento no existe, estando
divididas las posiciones al respecto.
1
La CNSC mediante Oficio 11181 de 05 abr 2011, le comunicó al presidente de la comisión primera
del senado, su fuerte posición criticando el proyecto de acto legislativo que pretendía modificar la
constitución para favorecer a funcionarios provisionales con la inscripción automática en la carrera,
alterando las normas sobre concurso.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
La esencia del servicio público en Colombia, es que este responda a los
principios de igualdad, mérito y oportunidad. La Constitución ordena que
todos los empleos públicos sean de carrera. Con las excepciones de: los
cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, los de
trabajadores oficiales, y los demás que determine la ley. Además establece
que el ingreso a los cargos de carrera se haga previo al cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades
de los aspirantes.
Teniendo en cuenta que la ley 909 de 2004 o el también llamado estatuto
general de carrera administrativa, señala que la función pública en Colombia
se desarrollará atendiendo los principios de: igualdad, mérito, moralidad,
eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. Esta
investigación se orientará a describir la normativa existente en nuestro país
al respecto; a explicar si la normativa existente constituye un sistema
integrado que gestione el talento humano al servicio del Estado, y si este
estatuto logra aplicarse en la realidad. Y desde luego, cuál es su impacto
social.
HIPÓTESIS
La existencia del estatuto general de carrera administrativa en Colombia
podría
asociarse
con
la
institucionalización
de
una
normatividad
correspondiente a la regulación del empleo público; pero las manifestaciones
sociales infieren que pueden existir falencias o limitaciones para que la citada
regulación sea eficaz o que se consolide por esta vía el propósito del servicio
público.
12
JUSTIFICACIÓN
El estudio y análisis de nuestro régimen de carrera administrativa trasciende
como una de las necesidades más apremiantes de la sociedad colombiana,
pues en un país en vías de desarrollo y donde las tasas de desempleo han
estado por años en dos dígitos; algunos ciudadanos en edad de producir
optan por acceder a cargos públicos. Pero pareciera que las personas que
acceden a los cargos y permanecen en ellos, no siempre son las más
idóneas o capaces para desempeñarlos, “pues en nuestra historia reciente la
administración pública era un botín patrimonial o clientelista, en donde los
funcionarios que accedían a la administración generalmente coincidían con la
filiación política del gobernante de turno sin importar su formación y
experiencia”2. O simplemente eran beneficiarios del clientelismo de los
caciques políticos.
Interesa también este estudio, al mismo servidor público que ocasionalmente
suele desconocer derechos y deberes. Es relevante también establecer,
hacia donde apunta nuestro régimen de carrera. Es decir, si es el resultado
de un consenso; si la normatividad desarrolla los principios constitucionales
que lo establecen, y si el talento humano se encuentra profesionalizado. Ya
que fue visualizado desde mediados del siglo anterior como un sistema
técnico y eficiente, y hoy parece no estar consolidado aún.
2
JIMENEZ B, William. Reformas Administrativas y Carrera Administrativa en Colombia: frustraciones,
razones y oportunidades. X congreso internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la
administración pública. Santiago de Chile. 18­21 Oct de 2005; Citado por RAMÍREZ MORA, Juan
Manuel. La Carrera administrativa en Colombia, análisis y perspectivas, Bogotá: UN, 2011. p. 13.
13
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Analizar las normas que sobre carrera administrativa existen en Colombia,
para establecer si logran una aplicación real.
OBEJTIVOS ESPECÍFICOS
Determinar la eficacia de la carrera administrativa en Colombia.
Precisar los principios establecidos en la normativa y posibles
limitaciones para el cumplimiento de los mismos.
Determinar las causas que han contribuido a la existencia del sistema
de carrera, o si es el caso, la negación del mismo.
14
1. ANTECEDENTES EN COLOMBIA
1.1 PERIODO CLIENTELISTA
En Colombia existen intentos de institucionalizar una carrera formal para el
servicio público. Desde el año de 1938 con la ley 165 que se expide en ese
entonces, se pretendió al menos asegurar que quien ocupase el cargo,
permaneciera en él, con el objeto de darle al funcionario seguridad laboral. El
partido político ganador colocaba sus simpatizantes al servicio del Estado, lo
cual por supuesto no garantizaba un acceso al servicio público de las
personas más capaces. Sin embargo es la primera norma conocida con el
propósito de conformar la carrera administrativa en el país. Como requisitos
básicos para ingresar se establecieron: ser colombiano, no deberle al fisco,
no padecer enfermedades contagiosas, tener definida la situación militar y
además los requisitos específicos del cargo. Trajo también, consigo un
Consejo de Administración y Disciplina como máximo órgano rector de la
incipiente carrera. Cinco funcionarios eran los delegados o designados
mejor, para esta tarea. Tres de ellos se seleccionaban directamente por el
presidente de la República y los otros dos, de ternas enviadas por los
trabajadores.
En el plebiscito de 1957 se limita la facultad de los nominadores de nombrar
nuevos funcionarios, de suprimir cargos o de retirar del servicio, personal a
cargo. Se exhorta y autoriza al Congreso para regular el tema y se prohíbe la
participación del funcionario en los debates políticos.
15
1.2 PROGRESO INSTITUCIONAL
Se expide entonces en 1958 la ley 19, que crea la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver las consultas que sobre la
materia se formulasen, y para conocer también los proyectos que sobre
reforma a la carrera fueran presentados. De igual forma la creación del
Departamento Administrativo del Servicio Civil para administrar y organizar la
carrera. Es decir que veinte años después del primer intento fallido, con otro
nombre se le da vida jurídica a un órgano nacional, esta vez ya no como
Consejo, sino como Departamento Administrativo, quien tuvo entonces el
reto de institucionalizar la carrera. Nace también la Escuela Superior de
Administración Pública, en adelante: ESAP. Se comenzó a buscar que el
aspirante al servicio civil tuviera formación especial en el manejo de la cosa
pública. Aparece hasta entonces la palabra mérito relacionado con la carrera
administrativa, que se le puede interpretar como el “elemento subjetivo que
son las cualidades de las personas que acceden a la función pública,
mediante la selección y la valoración calificada”3.
En 1987 la ley 61, trae la distinción entre cargos de carrera y de libre
nombramiento y remoción. Y permite por vez primera la inscripción
extraordinaria de quienes acreditaban los requisitos mínimos y se
encontraban ya desempeñando los cargos. Esta norma conservó al
Departamento Administrativo, ahora Consejo Superior del Servicio Civil,
como órgano de apoyo a la administración de la carrera. Durante estos años,
desde la expedición de esta norma se recrudece la violencia. La atención del
gobierno se concentra en hacerle frente a los carteles de la droga y al
creciente paramilitarismo; y desde luego a seguir combatiendo a las
diferentes guerrillas. Continúa aplazándose la estructuración de la carrera.
3
OBANDO GARRIDO, José María. Tratado de Derecho Administrativo Laboral. 2 ed. Bogotá: Ediciones
Doctrina y Ley, 2005. p. 294.
16
1.3 LA NUEVA CONSTITUCIÓN
Al terminar la década de los ochenta, una de las más violentas que haya
vivido el país, surge como una respuesta al clamor ciudadano, una posible
reconciliación entre los actores armados y la sociedad, y un nuevo modelo de
Estado. Pero además se inicia bajo el gobierno de Cesar Gaviria un revolcón
institucional como el mismo lo denominó, y con las tres grandes fuerzas
políticas de ese momento histórico; nace la Constitución de 1991. En cuya
carta de navegación se consagran principios como el mérito y la calidad,
como condiciones para el ingreso y el acenso a los cargos de carrera
administrativa y se le otorga un término de tres meses al Congreso de la
República para que expida las normas de carrera. En caso de que el
legislativo no lo hiciere en ese plazo, se faculta al ejecutivo para expedirlo.
Es así entonces como extraordinariamente el presidente de la República
decreta varios regímenes de carrera, de los llamados especiales y
específicos como el estatuto de carrera diplomática y consular. La carrera
administrativa de la Procuraduría General de la Nación, la carrera docente, el
régimen especial de la Contraloría General de la República, el régimen
específico de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el régimen del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, el de dos Departamentos
Administrativos: la Presidencia de la República y el de seguridad DAS. Y el
de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. Todo esto sin
surtirse trámite legislativo en el Congreso de la República.
Las mencionadas entidades comienzan a organizar su propio régimen de
carrera y paralelamente se inicia la discusión para que, ya vigente la
constitución de 1991, se desarrollen los principios del servicio público y se
logre la expedición de una nueva ley general de carrera.
17
En 1992 se expide la ley 27. La cual hace extensiva la aplicación de las
normas de carrera al nivel territorial, aunque también les establece a sus
funcionarios el ingreso extraordinario a la carrera. Los gamonales4
encontraron a partir de ese momento, una dificultad para seguir influyendo en
el nombramiento de los funcionarios públicos, a quienes tradicionalmente
ubicaban después de ganar las elecciones en municipios y gobernaciones5.
Plantea la norma, que el ascenso de nivel también se realice mediante
concurso. Nace la Comisión Nacional del Servicio Civil, en adelante: CNSC.
Integrada por: el ahora: Departamento Administrativo de la Función Pública,
en adelante DAFP; el Director de la ESAP, dos (2) representantes de los
empleados: un representante de la federación de municipios y un
representante de la federación de gobernaciones; y un representante del
presidente de la República.
En 1998 se expide la ley 443. Esta norma regula distintas materias, y en lo
referente a la carrera, modifica la conformación de la CNSC, así: Director del
Departamento Administrativo del Servicio Civil, el Director de la ESAP, el
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, un delegado del
presidente de la República y dos (2) delegados de los empleados de carrera.
En el año de 1999, la sentencia C-372, declara inexequibles varios artículos
de las dos leyes anteriores, ya que no se encontraba la CNSC como ente
autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional como lo dispone el
artículo 130 de la Constitución política6. Además se le concedían a otras
4
Jefe político parroquial quien, controla la burocracia y el poder estatal en lo regional; adquiere
dominio sobre la vida, honra y bienes de los ciudadanos y cuya saciedad de dinero y poder parecen
no tener límites.
5
ALVAREZ GARDEAZÁBAL, Gustavo. El Último Gamonal. Bogotá: Plaza y Janés Editores Colombia
Ltda., 1987. p. 11­177.
6
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­372. (26/05/1999). CNSC Órgano Constitucional
Único, Autónomo e Independiente. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Gaceta de la Corte Constitucional. Bogotá: 1999.
18
entidades y al mismo presidente de la República la opción de nombrar
delegados para actuar en su nombre dentro de la comisión.
1.4 HACIA LA MERITOCRACIA
En 2004 se expide la ley 909. Con esta norma se pretende regular el sistema
de empleo público y carrera administrativa; y establecer los principios básicos
que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. Aporta esta norma los
conceptos nuevos de: Profesionalización, Flexibilidad, Responsabilidad y
Capacitación7. Se aplicará para todos los empleados del nivel ejecutivo del
orden nacional, a los empleados del orden territorial y los entes
descentralizados.
A
las
corporaciones
autónomas
regionales,
las
personerías, a la Comisión Nacional de Televisión, la Auditoria General de la
República, la Contaduría General de la Nación y a la misma CNSC. Al
personal no uniformado del Ministerio de Defensa, y a las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas a Ministerio de Defensa, las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. En el orden territorial, a los empleados del
Distrito Capital de Bogotá, distritos, municipios y entes descentralizados, y
departamentos. A las asambleas departamentales, concejos distritales y
municipales.
De la nueva norma que derogó todo lo anterior, se pueden destacar las
siguientes novedades: introdujo un nuevo concepto más amplio sobre el
empleo público y gerencia pública en desarrollo de algunos principios
consagrados en la nueva Constitución de 1991. Clasificó las diferentes
modalidades de vinculación con el estado en desarrollo del artículo 125 de la
carta. Introduce un concepto avanzado sobre planta global, que antes no se
7
HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. La provisión de empleos de carrera en Colombia: Lineamientos de un
nuevo modelo de gestión de personal en el sector público. En: Congreso Internacional del CLAD sobre
la reforma del Estado y de la administración pública. Santiago de Chile, 2005. No. 10.
19
mencionaba en las normas antecesoras8. Otorgó nuevos roles a las otras
entidades que hasta entonces se encargaban del servicio público. Esta
nueva ley dota de personería jurídica, patrimonio propio y de autonomía
administrativa a la CNSC para que garantice el nuevo sistema de mérito.
Consagra otros principios que serán analizados con este estudio. Le otorga a
la comisión en fin, unas herramientas de tipo normativo para implementar el
régimen de carrera en el país. Con esta norma el ingreso y la permanencia a
los cargos de carrera se complementa con tres factores: el mérito, la
evaluación del desempeño y el cumplimiento de los deberes que se imponen
a todo empleado público.
Después de expedida la norma se han librado diferentes luchas al respecto.
La primera tiene que ver con el interés de la sociedad en general; en que ya
expedida una norma que regula la carrera, se inicien las diferentes
convocatorias para proveer los cargos respectivos. Otra lucha jurídica se libra
en las altas cortes: Corte Constitucional y Consejo de Estado, para sentar
posiciones a veces encontradas sobre la nueva norma9. Lucha también, de
muchos empleados que estando vinculados por años en provisionalidad10,
encontrándose cerca de la pensión de vejez o estando en riesgo la
desvinculación; rehúsan fuertemente el someterse a concurso público, pues
esto podría dejarlos por fuera de los cargos. O la otra posición de muchos
congresistas que a través de proyectos de ley proponen que estos
funcionarios queden automáticamente inscritos en la carrera administrativa
sin participar en concurso alguno.
8
HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. La Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC. Ed. Jurídica Gustavo
Ibáñez, Bogotá, 2004.
9
El fenómeno del “choque de trenes” expone la división de criterios jurisprudenciales de ambas
corporaciones sobre este y muchos otros temas; que se presentó después de que con la nueva
constitución, a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado les fueran suprimidas funciones.
10
Más de 50.000 empleados provisionales han esperado por años la solución a su interinidad, pero
dos frustrados intentos de inscripción extraordinaria los han sometido finalmente a concurso público.
El NUEVO SIGLO. Se agotan las posibilidades para solucionar situación de provisionales, Bogotá: Art.,
18/02/2012.
20
2. ESTUDIO NORMATIVO
2.1 DERECHO INTERNACIONAL Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
Colombia, al ser un Estado reconocido por la comunidad internacional, hace
parte de ella. Acuerda, ratifica y se compromete al cumplimiento de unos
tratados y acuerdos suscritos con otros estados miembros en los diferentes
estamentos internacionales11. En el artículo 93 de la Constitución, quedó
redactado dicho compromiso de la siguiente forma: “Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”.
Esto quiere decir que para que un compromiso internacional adquirido por el
Estado tenga fuerza normativa, este debe estar ratificado por el Congreso y
que en estados de excepción basta con que versen sobre derechos
humanos; para prevalecer sobre el ordenamiento jurídico interno de cada
Estado miembro. Ahora bien, Colombia hace parte de la Organización de
Estados Americanos OEA, esta a su vez dio origen a la Convención
Interamericana contra la Corrupción CICC promulgada en Caracas el 29 de
marzo de 1996. Entró en vigor el 06 de marzo de 1997 y el Congreso de
Colombia la ratificó el 19 de enero de 1999. En el año 2011 el país designo a
tres entidades como autoridades centrales para la Convención: La
Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y
al Ministerio del Interior y Justicia12.
11
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­574. (22/10/1992). Pacta Sunt Servanda –
Soberanía Nacional. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. Gaceta de la Corte Constitucional.
Bogotá: 1992.
12
Ibíd. Hoy se encuentra escindido. Las funciones del interior y de justicia se encuentran separadas.
21
Y la citada Convención consagró entre otros aspectos los siguientes: define
como función pública: toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria realizada por una persona natural en nombre del Estado o al
servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerárquicos. Como funcionario público: lo equipara con los términos oficial
gubernamental o servidor público y lo define como cualquier funcionario o
empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que no han sido
seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o
funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus
niveles jerárquicos. Como propósitos de la Convención se resalta las
medidas y acciones preventivas que deben tomar los Estados miembros para
garantizarlo13. Y en cuanto a las disposiciones exhortadas en el ámbito
administrativo y señaladas por la Convención; se encuentran entre otras las
siguientes: normas que regulen el conflicto de intereses en el manejo de los
recursos públicos, controles para el debido ejercicio de la función pública,
declaraciones de situación patrimonial, profesionalización de los servidores
públicos, órganos de control superior para prevenir y sancionar actos de
corrupción. Podrían citarse otros compromisos de carácter internacional, pero
es este instrumento, la Convención que obliga al país concretamente con
temas de servicio público.
2.2 PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
2.2.1 Del Servicio Civil y La Carrera Administrativa. En la constitución de
1991, se erigieron los siguientes artículos sobre la función Pública,
servidores públicos y carrera administrativa: el Art., 6 indica que los
particulares solo responden ante las autoridades por infringir la Constitución
13
SERRANO, María Adilia. La convención interamericana contra la corrupción: Acceso a la
información pública. Managua, Impresión Comercial LA PRENSA, 2006.
Puede consultarse el texto original de la convención en el siguiente enlace del sitio web de la
Organización de Estados Americanos: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b­58.html
22
y la ley, y los servidores públicos son responsables por la misma causa y
adicionalmente: por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
El Art., 121 señala que ninguna autoridad del Estado podrá tener funciones
distintas de las que le atribuyen las constitución y la ley. El Art., 122 señala
que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento, y que para su provisión; estos deben encontrarse en la planta y
previstos
en
el
presupuesto
correspondiente.
Señala
también
la
obligatoriedad de prestar juramento de cumplir el servidor fielmente sus
deberes y el acatamiento de la Constitución y las leyes. Y por referendo se le
adicionó el último inciso que señala que el servidor que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el
desempeño de funciones públicas. El Art., 123 indica que quienes tienen la
calidad de servidores públicos son: los miembros de las corporaciones
públicas; los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Señala también este
artículo, que los servidores están al servicio del Estado y de la comunidad y
que ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley, y
el reglamento. También les da el alcance de servidor público a los
particulares que temporalmente ejerzan funciones públicas. El Art., 124 dice
que ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva. El Art., 125 indica: los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás
que determine la ley. Indica también que los funcionarios cuyo nombramiento
no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público. Establece también este artículo, el ingreso y ascenso a los
cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes; y que el retiro de los mismos se realizará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen
23
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y en la ley.
Aclara que en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o
remoción. El Art., 126 indica que los servidores públicos no podrán nombrar
como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil; o con
quien estén ligados en matrimonio o unión permanente; con la excepción de
los nombramientos que se hagan en aplicación de normas vigentes sobre el
ingreso a la carrera o ascenso por méritos. El Art., 127 establece la
prohibición para los servidores públicos de celebrar contratos con entidades
públicas o con entidades privadas que administren recursos públicos, por sí
mismo o por interpuesta persona, salvo las excepciones legales. Establece
también la prohibición de participación en política, sin perjuicio del derecho al
sufragio. El Art., 128 prohíbe el desempeño simultáneo de más de un empleo
público ni recibir más de una asignación que provenga del erario o de
empresas o instituciones donde el Estado tenga participación mayoritaria,
salvo los casos expresamente determinados por la ley. El Art., 129 prohíbe
también a los funcionarios aceptar cargos, honores o recompensas de
gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar contratos con
ellos, sin previa autorización del gobierno. El Art., 130 dispone que habrá una
Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial.
2.2.2 De Las Carreras Especiales. Lo anterior, son principios y directrices
para configurar el servicio público y la administración de la carrera; pero
adicionalmente en la Constitución se consagraron los siguientes artículos
señalando regímenes especiales: el Art., 131 señala que compete a la ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores,
la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a sus
24
aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la
administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se
realizará mediante concurso y le otorga al gobierno la facultad de creación,
supresión, y fusión de círculos de notariado y registro, y la determinación del
número de notarías y oficinas de registro. El Art., 217 que señala que entre
otros, que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario que le es propio a las Fuerzas Militares. El Art., 218 también
señala con respecto al cuerpo de policía, que la ley determinará su régimen
de carrera, prestacional y disciplinario. El Art., 253 señala que la ley señalará
el ingreso por carrera y el retiro del servicio en lo relativo a la Fiscalía
General de la Nación. El Art., 256 numeral 5 señala la existencia también de
la carrera judicial y su administración la deja en cabeza del Consejo Superior
de la Judicatura. El Art., 268 numeral 72 también determina un régimen
especial de carrera para la Contraloría General de la República. El Art., 269
determina también la existencia de la carrera especial para la Procuraduría
General de la Nación. El Art., 283 dice que la ley determinará lo relativo a la
organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo. El Art., 150
numeral 7 dejó en cabeza del Congreso de la República, la determinación de
la estructura de la administración nacional. La creación, supresión o fusión
de
ministerios,
departamentos
administrativos,
superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando
sus objetivos y estructura orgánica; el reglamento, la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un
régimen de autonomía; y así mismo, crear o autorizar la conformación de
empresas industriales y comerciales del Estado y de economía mixta. Y para
los departamentos y municipios se les otorgó facultades para diseñar su
estructura y funcionamiento.
Los principios constitucionales para el ingreso de los aspirantes al servicio
público los determinará la ley que fije los requisitos y condiciones para
25
acceder a los cargos. Esto, para determinar méritos y calidades, señala la
norma.
2.3 LEY GENERAL DE CARRERA
2.3.1 Principios Básicos. Recordando el compromiso adquirido por parte
del Estado en la Convención Interamericana contra la Corrupción, y después
de intentos fallidos; se logra expedir la ley 909 de 2004 o estatuto general de
carrera administrativa con el siguiente encabezado: “Por el cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones”. Como objeto de la ley, el Congreso
señaló: regular el sistema de empleo público, y establecer los principios
básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública. Resalta
también que la función pública asegurará la atención y satisfacción de los
intereses generales de la comunidad. Clasifica los empleos públicos en
cuatro clases: empleos públicos de carrera; empleos de libre nombramiento y
remoción; empleos de periodo fijo y empleos temporales.
Establece nueve principios para desarrollar la función pública: igualdad,
mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, trasparencia, celeridad
y publicidad. La orientación de esta norma se enfoca al logro de la
satisfacción de los intereses generales y de la efectiva prestación de los
servicios públicos. Para lograrlo, el legislador también incorporó cuatro
conceptos básicos para tener en cuenta: la profesionalización de los recursos
humanos al servicio de la administración pública; la flexibilidad en la
organización y gestión de la función pública; la responsabilidad de los
servidores públicos por el trabajo desarrollado y la capacitación para
aumentar los niveles de eficacia.
26
Esta norma aplica para: la rama ejecutiva del nivel nacional y sus entes
descentralizados, al personal administrativo del Ministerio de Relaciones
Exteriores, al
personal administrativo de las instituciones de educación
superior que no estén organizadas como entes autónomos, al personal
administrativo de las instituciones de educación formal, de los niveles
preescolar, básica y media. A los comisarios de familia, a las Corporaciones
Autónomas Regionales, a las Personerías, a la CNSC y a la Comisión
Nacional de Televisión. También incluyó a la Auditoria General de la
República, la Contaduría General de la Nación, al Distrito Capital de Bogotá,
departamentos,
distritos,
municipios;
Inicialmente también incluyó al
y
sus
entes
descentralizados.
Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas
Militares, Policía Nacional y sus entidades descentralizadas; pero esto fue
derogado por la ley 1033 de 2006, y estas entidades pasaron a tener su
normatividad de carrera aparte. Para el caso de las Contralorías Territoriales
y el Congreso de la República; el legislador dispuso que fuera normatividad
supletoria en los aspectos no regulados por sus respectivos regímenes de
carrera o mientras estos se implementaban14. Para las otras entidades que
en el momento de expedirse esta norma ya contaban con su carrera
especial, también dispuso el Congreso, que se aplicara con carácter
supletorio, lo no regulado en sus respectivos regímenes15.
2.3.2 Sistemas Específicos. Introduce un concepto nuevo al ordenamiento
jurídico; los sistemas específicos de carrera administrativa16. Aunque el
14
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­073. (08/02/2006). Expediente D­5852
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. Gaceta de la Corte Constitucional. Bogotá: 2006.
15
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 909. (23/09/2004). Por la cual se expiden normas
que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial. Bogotá, D.C., 2004. no. 45680.
16
Dice la ley; que son aquellos que, por su singularidad y especialidad de las funciones que cumplen
las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y
aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia y ascenso y
retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función
pública.
27
constituyente primario no contempló la opción de dividir la carrera
administrativa sino en régimen general y regímenes especiales; el legislador
incorporó
las
Departamento
carreras
específicas
Administrativo
de
para
Seguridad
las
siguientes
DAS;
Instituto
entidades:
Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC; Unidad Administrativa Especial de
Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN; personal científico y tecnológico de
las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología; las Superintendencias; el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República; la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil AEROCIVIL.
Especifica también, cuales cargos públicos no son de carrera como los de:
elección popular, los trabajadores oficiales y los vinculados por contrato de
prestación de servicios. Y le da un alcance mayor a los cargos de libre
nombramiento y remoción que contengan funciones como la dirección,
conducción y orientación institucionales; y cuya función implica políticas o
directrices. También los que involucren especial confianza, que tengan
asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo. Los
empleos cuyo ejercicio implica la administración y manejo de bienes, dinero o
valores del Estado; los empleos cuyas funciones no pertenezcan a
organismos de seguridad del Estado cuyas funciones sean las de protección
y seguridad personal a servidores públicos. El Art., 1 de la ley 1093 de 2006,
le adicionó dos tipos más de empleo que tampoco serán de carrera: los
empleos que cumplan funciones de asesoría en las mesas directivas de las
asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales; y los
empleos cuyo ejercicio impliquen especial confianza que tengan asignadas
funciones de asesoría institucional, que estén adscritos a las oficinas de los
secretarios de despacho, de los directores de Departamento Administrativo,
de los gerentes, tanto en los departamentos, distritos especiales, Distrito
28
Capital, distritos y municipios de categoría especial y primera17. Los cargos
que
siendo
de
carrera,
sean
posteriormente
declarados
de
libre
nombramiento y remoción; los servidores públicos que los desempeñen
deberán ser trasladados a otro cargo de carrera que tengan funciones y
remuneración igual o superior a las del empleo que desempeña, si existiere
vacante en la respectiva planta de personal; en caso contrario, continuará
desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera
mientras permanezca en él. En el mismo Art., dice la ley que cuando un
empleo de libre nombramiento y remoción sea clasificado como de carrera
administrativa, deberá ser provisto mediante concurso.
2.3.3 Comisión Nacional del Servicio Civil. La segunda parte de la ley o
título II, se dedica a organizar a la CNSC. La señala como responsable de la
administración y vigilancia de las carreras, excepto las carreras especiales.
Como órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo
público en los términos establecidos en la ley, y la dota de independencia de
las otras ramas y órganos del poder público. Le asigna tres principios para
ejercer sus funciones que son los de: objetividad, independencia e
imparcialidad. Está conformada por tres miembros o comisionados,
seleccionados para un periodo institucional de cuatro años. Los requisitos
para ser miembro o comisionado son: ser colombiano de nacimiento, mayor
de 35 años, título universitario afín, postgrado y experiencia profesional
acreditada en el campo de la función pública o la gestión humana en el
sector público, por más de 7 años. El cargo es de dedicación exclusiva, y es
incompatible con otra actividad pública o privada salvo la docencia. Tienen la
calidad de servidores públicos y se eligen mediante concurso público de
méritos, convocado por el gobierno nacional y realizado en forma alterna por
17
El numeral 2 del Artículo 5 de la ley de General de Carrera; en siete literales describe exactamente
que cargos NO son de carrera, por considerar el legislador que según sus funciones, corresponden a
la “gerencia pública” y deben evaluarse mediante acuerdos de gestión.
29
la Universidad Nacional y la ESAP. Su remuneración es similar a la de
ministro de despacho.
2.3.3.1 Administración de la Carrera por la CNSC. Tiene asignadas las
siguientes funciones relacionadas con la administración de la carrera:
1) Establecer los lineamientos generales con que se desarrollen los
procesos de selección.
2) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección.
3) Elaborar las convocatorias para los concursos públicos.
4) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de normas
sobre evaluación del desempeño de los servidores.
5) Conformar, organizar y manejar el banco nacional de listas de
elegibles, banco de datos de ex empleados con derechos de carrera
que optaron por ser reincorporados, banco de datos de empleados de
carrera desplazados por razones de violencia.
6) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los nominadores, las
listas con las personas con las cuales se deben proveer los empleos
de carrera.
7) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados
inscritos y expedir las certificaciones.
8) Expedir las circulares instructivas para la correcta aplicación de las
normas que regulan la carrera administrativa.
9) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a
través de las universidades públicas o privadas o instituciones de
educación superior, que contrate para tal fin.
10) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos
de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el
desarrollo de las carreras, y la evaluación del desempeño.
30
11) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera
administrativa.
2.3.3.2 Vigilancia de la Carrera por la CNSC. También tiene atribuidas
funciones de vigilancia de la carrera como son las siguientes:
1) Verificar y controlar los procesos de selección, de oficio o a petición de
parte y si es preciso suspenderlos cautelarmente, mediante resolución
motivada.
2) Dejar sin efecto, total o parcialmente los procesos de selección
cuando se compruebe la existencia de irregularidades.
3) Recibir quejas, reclamos y peticiones escritas y realizar las
investigaciones por violación a las normas de carrera que estime
convenientes.
4) Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas
a su conocimiento, en asuntos de su competencia.
5) Conocer las reclamaciones sobre inscripciones en el registro de
empleados públicos de carrera.
6) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación
del desempeño.
7) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos
constitutivos de violación a las normas de carrera, para efectos de
establecer las responsabilidades a que haya lugar.
8) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta
aplicación de los principios de mérito e igualdad.
9) Presentar ante el Congreso dentro de los 10 primeros días de cada
legislatura o cuanto este lo solicite, un informe sobre sus actividades y
el estado del empleo público.
31
La Comisión se da su propio reglamento de organización y funcionamiento.
Sus decisiones se toman en pleno y la periodicidad mínima de sesiones es
de dos por semana. La misma comisión determina su estructura y planta de
personal y su sede es la ciudad de Bogotá D.C.
2.3.4 Departamento Administrativo de la Función Pública.
La ley
reordenó las funciones para otras entidades que antes gestionaban la
carrera. El DAFP en materia de carrera, tiene las siguientes funciones:
1) Bajo las orientaciones del presidente de la República, le corresponde
la formulación de la política, la planificación y coordinación del recurso
humano, a nivel nacional y territorial.
2) Elaborar y proponer al gobierno nacional anteproyectos de ley y
proyectos de decretos reglamentarios en materia de función pública.
3) Fijar, de acuerdo con el presidente de la República y el Departamento
Nacional de Planeación, las políticas en materia de organización
administrativa del Estado, orientadas hacia la funcionalidad y la
modernización.
4) Elaborar y aprobar el plan anual de empleos vacantes de acuerdo con
los datos proporcionados por las diferentes entidades y dar traslado
del mismo a la CNSC.
5) Impulsar y coordinar, ejecutar planes, medidas y actividades
tendientes a mejorar el rendimiento del servicio público.
6) Velar por el cumplimiento y aplicación por parte de las unidades de
personal de las normas generales en materia de empleo público, sin
perjuicio de las atribuciones conferidas a la CNSC.
7) Fijar, de acuerdo con el presidente de la República, las políticas de
gestión del recurso humano al servicio de la rama ejecutiva; bienestar,
incentivos, sistema salarial, nomenclatura, clasificaciones, manual de
funciones, plantas de personal.
32
8) Definir las políticas generales de capacitación y formación del talento
humano en la rama ejecutiva.
9) Diseñar y gestionar los sistemas de información en materia de empleo
público, en coordinación con las entidades de personal de las
entidades públicas y con la CNSC en lo relacionado con el registro
público de carrera.
10) Asesorar a la rama ejecutiva de todos los órdenes, y en especial a los
municipios en materias relacionadas con la gestión y desarrollo del
talento humano.
11) Formular planes estratégicos de recursos humanos y líneas básicas
para su implementación por parte de los organismos y entidades de la
rama ejecutiva.
12) Desarrollar en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la estructura del empleo público que permita la aplicación de
las normas de función pública.
13) Velar por el prestigio del gobierno como empleador.
14) Determinar los parámetros a partir de los cuales las entidades del
nivel nacional y territorial elaboraran los respectivos manuales de
funciones y requisitos y hacer seguimiento
selectivo de su
cumplimiento a las entidades del nivel nacional.
15) Formular el Plan Nacional de Formación y Capacitación.
16) Apoyar a la CNSC, cuando esta lo requiera, en el desempeño de sus
funciones.
17) Las demás que le asigne la ley.
2.3.5 Las Unidades de Personal de las Entidades.
Las unidades de
personal o quien haga sus veces, son la estructura básica de la gestión de
los recursos humanos en la administración pública. Y tienen asignadas las
siguientes funciones:
33
1) Elaborar los planes estratégicos de recursos humanos.
2) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al DAFP; información
que será utilizada para la planeación del recurso humano y la
formulación de políticas.
3) Elaborar los proyectos de plantas de personal, así como los manuales
de funciones y requisitos, de conformidad con las normas vigentes,
para lo cual podrán contar con la asesoría del DAFP, universidades
públicas o privadas, o de firmas especializadas o profesionales en
administración pública.
4) Determinar los perfiles de los empleos que deberán ser provistos
mediante proceso de selección por méritos.
5) Diseñar y administrar los programas de formación y capacitación, de
acuerdo con lo previsto en la ley y el Plan Nacional de Formación y
Capacitación.
6) Organizar y administrar un registro sistematizado de los recursos
humanos de su entidad, que permita la formulación de programas
internos y la toma de decisiones.
7) Implantar el sistema de evaluación del desempeño al interior de cada
entidad, de acuerdo con las normas vigentes y los procedimientos
establecidos por la CNSC.
8) Todas las demás que le sean atribuidas por la ley, el reglamento o el
manual de funciones.
2.3.5.1 Las Comisiones de Personal.
Deben existir en todos los
organismos y entidades reguladas por esta ley. Está conformada por 2
representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o
quien haga sus veces, y por 2 representantes de los empleados quienes
deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los
empleados. En igual forma se integran Comisiones de Personal en cada una
de las dependencias o regionales. Sus decisiones se toman en mayoría
34
absoluta, en caso de persistencia del empate, lo dirimirá el jefe de control
interno de la entidad. Se reúnen al menos una vez al mes y puede ser
convocada por cualquiera de los integrantes o por el jefe de personal de la
entidad o quien haga sus veces. Eligen de su seno un presidente. Además
de las asignadas en otras normas, las Comisiones de Personal cumplen las
siguientes funciones:
1) Velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y
la evaluación del desempeño se realicen conforme a lo establecido en
los lineamientos de la CNSC.
2) Resolver las reclamaciones que en materia de procesos de selección
y evaluación del desempeño y encargo le sean atribuidas por el
procedimiento especial.
3) Solicitar a la CNSC la exclusión de la lista de elegibles de las
personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos
en las respectivas convocatorias, o
con violación a las leyes o
reglamentos que regulan la carrera administrativa.
4) Conocer en primera instancia, de las reclamaciones que formulen los
empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial a
ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por considerar
que han sido vulnerados sus derechos.
5) Conocer en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los
empleados por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas
de personal de la entidad o por desmejoramiento de las condiciones
laborales o por los encargos.
6) Velar porque los empleos se provean en el orden de prioridad
establecido en las normas legales y porque las listas de elegibles sean
utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y eficacia de
la función administrativa.
35
7) Velar porque en los procesos de selección se cumplan los principios
establecidos en esta ley.
8) Participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación
y en el de estímulos y en su seguimiento.
9) Proponer en la respectiva entidad, la formulación de programas para
el diagnóstico y la medición del clima organizacional.
10) Las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o reglamento.
2.3.5.2 Planes y Plantas de Personal. Todas las unidades de personal o
quien haga sus veces, deberán elaborar y actualizar anualmente planes de
previsión de recursos para:
Cálculo de los empleos necesarios, de acuerdo con los requisitos y
perfiles profesionales establecidos en los manuales específicos de
funciones, con el fin de atender a las necesidades presentes y futuras,
derivadas del ejercicio de sus competencias.
Identificación de las formas de cubrir las necesidades cuantitativas y
cualitativas de personal para el periodo anual, considerando las
medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación.
Estimación de todos los costos de personal derivados de las medidas
anteriores y el aseguramiento de su financiación con el presupuesto
asignado.
Todas las entidades y organismos destinatarios de esta ley, deben
mantener actualizadas las plantas globales de empleo necesarias
para el cumplimiento eficiente de las funciones a su cargo, para lo cual
tendrán en cuenta las medidas de racionalización del gasto. El DAFP
podrá solicitar la información que requiera al respecto para la
formulación de políticas sobre la administración del recurso humano.
36
2.3.5.3 Sistema General de Información Administrativa.
Es un
instrumento que permite la formulación de políticas para garantizar la
planificación, el desarrollo y la gestión de la función pública. Cubre a las tres
ramas del poder público, organismos de control, organización electoral, y
organismos autónomos en los órdenes: nacional, departamental, distrital y
municipal. Está integrado entre otros por: los subsistemas de organización
institucional, de gestión de recursos humanos, y presupuestales aplicados a
los recursos humanos. Su diseño, implementación y dirección está a cargo
del DAFP en coordinación de manera especial con el Ministerio de Hacienda.
El subsistema de organización institucional contendrá la información
relacionada con entidades y organismos del sector público, normas de
creación,
estatutos,
estructuras,
plantas
de
personal,
sistemas
de
clasificación de empleos, estructuras, plantas de personal, remuneración y
regímenes prestacionales. El subsistema de recursos humanos contendrá la
información sobre el número de empleos públicos, trabajadores oficiales y
contratistas de prestación de servicios, las novedades de su ingreso y retiro,
la pertenencia a la carrera administrativa general, o a un sistema específico o
especial y la información sobre los regímenes de bienestar social. Todas las
entidades públicas tienen la obligación de suministrar la información que
requiera el sistema en los términos y fechas establecidos por el reglamento.
2.3.5.4 Estructura del Empleo Público. La norma lo señala como el núcleo
básico de la estructura de la función pública. Por empleo: señala el conjunto
de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las
competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer
el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. Señala
también la norma, que el diseño del empleo debe contener estos tres ítems:
37
La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que
permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien
sea su titular.
El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo,
incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así también como
las demás condiciones para el acceso al servicio. Deben ser
coherentes con las funciones del empleo.
La duración del empleo, siempre que se trate de empleos temporales.
La ESAP debe liderar los estudios y las mesas de concertación para la
identificación, caracterización ocupacional y la determinación de los
procedimientos de acreditación, apoyada en metodologías reconocidas.
Los cuadros funcionales de los empleos son otra característica o
herramienta, que permite agrupar empleos semejantes en cuanto a la
naturaleza general de sus funciones, sus responsabilidades, y que requieren
conocimientos y/o competencias comunes. Existen con el fin de optimizar la
gestión de los recursos humanos de cada entidad. Los cuadros funcionales
pueden cubrir empleos de uno o varios organismos, en función de los
requisitos exigidos para su desempeño.
2.3.5.5 Empleos de Carácter Temporal. De acuerdo con las necesidades,
los organismos y entidades podrán contemplar excepcionalmente en sus
plantas de personal, empleos de carácter temporal o transitorio y la creación
de estos empleos debe responder a una de las siguientes condiciones:
Cumplir funciones que no realiza el personal de planta, por no formar
parte de las actividades de la administración.
Desarrollar programas o proyectos de duración determinada.
38
Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración
total no superior a 12 meses y que guarden relación directa con el
objeto y la naturaleza de la institución.
La justificación para la creación de estos empleos de carácter temporal debe
contener la motivación técnica para cada caso, así como la apropiación y
disponibilidad presupuestal para cubrir el pago de salarios y prestaciones
sociales. El ingreso a estos empleos se debe efectuar con base en las listas
de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente,
sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas. De no ser
posible la utilización de dichas listas, se debe realizar un proceso de
evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos.
2.3.5.6 Jornada. Los empleos públicos, cualquiera que sea la forma de su
vinculación, se desarrollan bajo las modalidades de: tiempo completo como
regla general; y empleos de medio tiempo según la necesidad de la entidad.
2.3.6 Ingreso y Ascenso al Empleo Público. Clases de Nombramientos.
Los nombramientos pueden ser: ordinario, en periodo de prueba o en
ascenso. Los empleos de libre nombramiento y remoción se proveen con
nombramientos ordinarios, previo cumplimiento de los requisitos para el
desempeño del empleo y del procedimiento establecido en la ley. Mientras
que los empleos de carrera se proveen mediante nombramiento en periodo
de prueba o en ascenso con las personas en estricto orden según sistema de
mérito.
Un Encargo; es un tipo de nombramiento especial reservado para los
empleados de carrera exclusivamente, cuando por alguna situación
particular, la respectiva entidad no ha realizado el proceso de selección para
proveer el cargo. El empleado de carrera debe acreditar los requisitos para el
39
cargo, no haber sido sancionado disciplinariamente durante el último año y
que la última evaluación de desempeño haya sido sobresaliente. Sin
embargo esta situación no debe sobrepasar los 6 meses. Este encargo debe
recaer sobre un empleado de carrera que se encuentre desempeñando el
empleo inmediatamente anterior que exista en la planta de personal de la
entidad, de no acreditar los requisitos; se seguirá en orden descendente y así
sucesivamente. En caso de vacancia definitiva del empleo, el encargo será
hasta por 3 meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en
forma definitiva.
La Vacancia Temporal; es otra situación que prevé la ley cuando por alguna
circunstancia, el titular o empleado de carrera se encuentra en una situación
administrativa que implique separación temporal del cargo, podrá ser provisto
por personas no pertenecientes a la carrera mediante provisionalidad, solo
cuando no fuere posible mediante encargo con servidores públicos de
carrera18.
Otra figura para nombrar es la: Comisión para desempeñar empleos de libre
nombramiento y remoción o de periodo. Los empleados de carrera que
obtienen evaluación del desempeño sobresaliente o satisfactorio, tienen
derecho a que se les otorgue comisión hasta por el término de 3 años para
desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo; en los
cuales hayan sido nombrados, en la misma entidad o en otra. Incluyendo la
prórroga, la comisión puede extenderse por 6 años, en cuyo término debe
retornar al empleo donde tiene los derechos de carrera, so pena de ser
desvinculado de la carrera de forma automática19.
18
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­942/03. (15/10/2003). Expediente D­4584:
Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Gaceta de la Corte Constitucional. Bogotá: 2003.
19
Mediante la Sentencia C­175 de 2007 la Corte Constitucional declaró condicionalmente exequible
el artículo, en el entendido de que en todo caso se respetarán las formas del debido proceso.
40
2.3.7 Concurso Público.
El ingreso a la carrera administrativa debe
realizarse mediante concurso. Los principios que lo gobiernan son: el mérito,
la libre concurrencia, la igualdad, la publicidad y la transparencia. Se deben
conocer de antemano las etapas del proceso, las pruebas que se aplicarán,
los ejes temáticos y los recursos a interponer en caso de reclamaciones.
Los concursos tanto de ingreso y ascenso, son abiertos para todas las
personas que acrediten el cumplimiento de los requisitos. Los concursos los
realiza la CNSC a través de las entidades seleccionadas o contratadas para
tal fin, los costos que generen están a cargo de las entidades convocantes.
La CNSC acredita a las entidades que demuestran experiencia técnica en
procesos de selección. Cuando finalizan los concursos la CNSC le traslada
unos costos por el uso de las listas de elegibles a las entidades convocantes.
Estas listas tienen una vigencia de 2 años, a partir de su resolución en firme.
Las etapas del proceso de selección son las siguientes: la convocatoria, el
reclutamiento, la realización de pruebas, conformación de listas de elegibles
y
nombramiento en periodo de prueba de 6 meses. Si el aspirante ya
nombrado no supera el periodo de prueba; su nombramiento se declara
insubsistente y debe ser provista la vacante con el siguiente en la lista de
elegibles vigente. Si obtiene calificación satisfactoria en la evaluación del
desempeño, adquiere los derechos de carrera y el último paso es la
inscripción formal en el Registro Público de Carrera Administrativa. Si el
aspirante que desaprueba dicho periodo, es un empleado ya inscrito; este no
pierde los derechos por no superar el concurso o el periodo de prueba actual;
simplemente retorna al cargo anterior.
41
2.3.7.1 Registro Público de Carrera Administrativa. Es la base de datos
conformada por todos los empleados inscritos y los que se inscriban, con los
datos establecidos por el reglamento. La administración corresponde a la
CNSC con el apoyo técnico del DAFP, esta función puede delegarse con la
orientación y dirección de la CNSC. También hacen parte de este registro los
empleados de los regímenes específicos de creación legal. Este registro está
integrado al sistema unificado de información de personal. La notificación de
la inscripción y actualización en carrera se surte con la anotación en el
registro público.
2.3.7.2 La Capacitación y La Evaluación del Desempeño. Las políticas de
capacitación las orienta el DAFP con el objeto de fortalecer el recurso
humano al servicio de la administración pública. La evaluación del
desempeño se mide por parámetros previamente establecidos que permitan
fundamentar un juicio objetivo sobre la conducta laboral del servidor y sus
aportes al cumplimiento de las metas institucionales. Se mide el logro de
resultados y la adquisición de nuevas competencias, cumplimiento de
funciones y normas de función pública, sometimiento a la evaluación
personal e institucional y la promoción de lo público. La protección
permanente de los intereses legales, la protección de derechos y las
libertades de los ciudadanos. La evaluación debe realizarse al menos 2
veces al año, el jefe de la entidad a petición de parte puede ordenar por
escrito y motivadamente que se evalúe al servidor en forma inmediata.
La obligación de evaluar, recae sobre el superior jerárquico, pero en todo
caso, hay un funcionario de libre nombramiento y remoción para hacerlo. El
incumplimiento del deber de evaluar constituye falta disciplinaria grave, sin
perjuicio de su cumplimiento. Cada entidad desarrolla su sistema de
evaluación del desempeño según las directrices aprobadas por la CNSC. La
Comisión tiene el prototipo de evaluación supletorio en caso de requerirse.
42
2.3.7.3 Las Formas de Retiro. El retiro de un funcionario que desempeña
un cargo de carrera se produce por: muerte; la renuncia regularmente
aceptada; invalidez total; llegar a la edad de retiro forzoso; orden o decisión
judicial; destitución como consecuencia de un proceso disciplinario; por
declaratoria de vacancia del empleo, en caso de abandono del mismo; por
supresión del empleo; por revocatoria del nombramiento, por no acreditar los
requisitos, por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; por obtener
calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño; por las demás
que determinen la constitución y las leyes.
Cualquiera de las causales anteriores deviene en la separación de la carrera
y la pérdida de derechos inherentes a ella, salvo cuando opere la
reincorporación. El aceptar un cargo de libre nombramiento y remoción sin
que medie la comisión o encargo respectivo también conlleva a la pérdida de
derechos de carrera.
Al empleado de carrera que obtiene calificación no satisfactoria, se le declara
insubsistente por la autoridad nominadora mediante acto motivado. Contra
este acto administrativo procede el recurso de reposición. Esta decisión se
entiende revocada, si al interponer el recurso dentro del término legal, la
administración no se pronuncia dentro de los 45 días siguientes a la
presentación del recurso. En ese caso la calificación se considera
satisfactoria con el puntaje mínimo. En caso de supresión de cargo, los
empleados de carrera que resulten perjudicados, tienen el derecho
preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva
planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados
en empleos iguales o equivalentes; o a recibir indemnización según la tabla
correspondiente. Cuando la reincorporación se efectúe en un empleo igual,
no pueden exigirse requisitos distintos a los acreditados por los servidores
43
en el momento de la inscripción o actualización en el Registro Público de
Carrera Administrativa.
Toda reforma de la planta de personal de empleos de las entidades de la
rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deben motivarse en
razones del servicio, o modernización de la administración y basarse en
estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas
entidades bajo las directrices del DAFP y de la ESAP; y deben ser aprobadas
previamente por el DAFP.
2.3.8 La Gerencia Pública. Considera la ley por gerencia pública, aquellos
cargos
que
conllevan
ejercicio
de
responsabilidad
directiva
en
la
administración pública de la rama ejecutiva, en los órdenes nacional y
territorial. Con excepción de los nombramientos directos que realiza el
presidente de la República, y en el nivel territorial de los nombramientos
directos del gobernador o el alcalde. Son de libre nombramiento y remoción,
sin embargo la provisión de tales empleos comportan responsabilidad por la
gestión y el resultado de sus funciones, que son medibles y evaluadas.
Los gerentes públicos formulan, junto con los jefes de la entidad, las políticas
públicas o acciones estratégicas y son los responsables de su ejecución.
Tienen la facultad de diseñar, implantar y ejecutar la adopción de tecnologías
que permitan el cumplimiento de la misión institucional. Su desempeño se
evalúa de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia. El criterio que
prevalece para la escogencia de los gerentes públicos es la competencia
profesional, el mérito, la capacidad, la experiencia y la entrevista personal. La
selección puede realizarla un órgano técnico de la entidad, una universidad
pública o privada, o una empresa consultora externa especializada en
selección de directivos. El DAFP apoya técnicamente estos procesos, pero la
decisión de nombrar al gerente le corresponde solo a la entidad nominadora.
44
2.3.8.1 Los Acuerdos de Gestión.
Son el instrumento que mide el
desempeño de los gerentes o los resultados obtenidos durante su gestión.
Una vez nombrado el gerente público y de manera concertada con el
superior jerárquico, determinan los objetivos a cumplir, los resultados
esperados en términos de cantidad y calidad. Y este acuerdo debe ser
evaluado en un término máximo de 3 meses después de acabar el ejercicio,
según el grado de cumplimiento de los objetivos. La evaluación se realiza por
escrito. El DAFP apoya a las distintas autoridades a implantar y al diseño de
metodologías. Es deber de los gerentes públicos cumplir los acuerdos, sin
que esto afecte la discrecionalidad de la naturaleza del cargo para su retiro
de la administración.
2.3.9 Protecciones Especiales.
2.3.9.1 Protección a la Maternidad. La protección a la maternidad para las
empleadas públicas en estado de embarazo, puede asimilarse con las
empleadas del sector privado. En caso de que la empleada embarazada se
encuentre desempeñando un cargo de carrera con nombramiento en periodo
de prueba y sobrevenga la licencia de maternidad; dicho periodo se
suspende una sola vez y se reinicia una vez retorne a sus labores.
Cuando la empleada embarazada con derechos de carrera, obtiene
calificación del desempeño laboral no satisfactoria; la pérdida de los
derechos de carrera es procedente, pero dentro de los 8 días calendario
siguientes a la terminación del disfrute de la licencia de maternidad.
En caso de supresión del cargo de una empleada embarazada, y no fuere
posible la incorporación ni la reincorporación en otro cargo igual o
equivalente; tiene derecho a ser indemnizada por: el valor de la
remuneración dejada de percibir desde la fecha efectiva de la supresión del
45
cargo, hasta la fecha probable de parto; y al pago de la seguridad social en
salud durante toda la etapa de gestación y los 3 meses posteriores al parto;
más las 12 semanas de descanso remunerado a título de licencia de
maternidad. Esta indemnización por maternidad es independiente de la
indemnización por supresión del cargo señalada en el numeral 2.3.7.3 de
este informe final. Es deber de la empleada comunicarle al superior
inmediato, tan pronto sepa de su estado; mediante la respectiva certificación
médica.
2.3.9.2 Protección a Discapacitados y Desplazados.
La ley también
reguló que cuando se presente un empate en el primer lugar en la lista de
elegibles para proveer un cargo de carrera, deberá preferirse o nombrarse
primero; a la persona que posea alguna discapacidad física, auditiva o visual.
Y en segundo lugar, a aquel ciudadano que demuestre su condición de
desplazado por la violencia ante la autoridad competente. Otro derecho
otorgado a los empleados de carrera en situación de desplazamiento
forzado, es la de solicitarle a la CNSC que lo reubique en otra sede distinta o
en otra entidad en el cargo equivalente que desempeñe en el momento.
2.3.10 Disposiciones Transitorias.
2.3.10.1 Inscripción Extraordinaria.
El acto legislativo 01 de 2008, le
ordenaba a la CNSC que después de su conformación por la ley de carrera y
durante un plazo máximo de 3 años, se inscribieran de forma extraordinaria
en el registro público de carrera y sin necesidad de concurso público a los
servidores que a la expedición de la ley, estuvieron desempeñando los
cargos en calidad de provisionales o encargados siempre y cuando
demostraran los requisitos exigidos para su desempeño al momento de
comenzar a ejercerlo, y que a la fecha de la inscripción continuaron
ejerciéndolos. El acto legislativo hacia extensiva su aplicación a los sistemas
46
especiales y específicos de carrera. Suspendía todos los trámites de los
concursos que para esa fecha adelantaba la CNSC y le solicitaba también a
la Comisión que dentro de los tres meses siguientes a la expedición del acto
legislativo, se evaluara de manera real el desempeño de los servidores
inscritos extraordinariamente. La Corte Constitucional declaró inexequible el
acto legislativo20, dejó sin efectos las inscripciones automáticas y reanudó los
concursos que adelantaba la CNSC.
2.3.10.2 Facultades Extraordinarias. Como esta misma ley de carrera
introdujo un concepto nuevo, el de los llamados sistemas específicos de
carrera no señalados en la constitución como sistemas especiales; el Art., 53
de la misma ley de carrera, facultó extraordinariamente al presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley sobre los siguientes
temas, así:
Procedimiento que deba surtirse ante, y por la CNSC, para el
cumplimiento de sus funciones.
El sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos
aplicable a las entidades del orden territorial.
El sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos de los
órdenes nacional y territorial, excepción del Congreso.
El sistema específico de carrera de las superintendencias, y
la
AEROCIVIL.
La modificación del sistema específico de la DIAN.
El sistema específico del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
20
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­588/09. (27/08/2009). Expediente D­7616:
Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Gaceta de la Corte Constitucional.
Bogotá: 2009.
47
3. LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL MUNDO
Se hace necesaria, una mirada al menos mínima de las características más
relevantes de los sistemas de carrera administrativa en algunos países del
mundo. En esta oportunidad, el derecho comparado nos puede aproximar a
la consecución de los objetivos específicos de esta investigación. Lo que se
pretende distinguir son aquellas normas, instituciones, beneficios, deberes, o
hábitos sociales similares y diferentes al servicio público en Colombia.
3.1 EUROPA
3.1.1 Alemania. La organización de la carrera se encuentra orientada al
servicio público que está distribuido en diferentes niveles o categorías:
subalterno, auxiliar, técnico administrativo y superior21. El mérito y la
vocación al servicio son los principios rectores de la carrera. Para ingresar al
nivel superior se requiere diploma universitario, y este, no puede ser
homologado, salvo en casos muy excepcionales. El ascenso entre un nivel y
otro, se realiza mediante exámenes. Para los ascensos, la administración los
realiza teniendo en cuenta los criterios de aptitud para el cargo y la
capacidad profesional; y la antigüedad solo cuenta en caso de empate de las
cualidades profesionales. Está prohibido el derecho a la huelga, tampoco se
permite la participación en política. El periodo de prueba para el ingreso a la
carrera, va de 1 a 3 años dependiendo del cargo, en ese periodo, la
adaptación al mismo se materializa por medio de capacitaciones constantes.
3.1.2 Dinamarca.
En el reino de Dinamarca, un tercio de los empleos
corresponden al sector público22.
El término de funcionario público está
21
OBANDO GARRIDO. Óp. cit., p. 57.
ESPAÑA.INSTITUTO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD. Guía país Dinamarca: elaborada por la
oficina económica y comercial de España en Copenhague, p. 13­24.
22
48
reservado a ciertas posiciones especiales como: altos directivos, jueces,
prisión policial, defensa personal. Los otros empleados son regulados por
convenio público. Se requiere ser ciudadano danés para el ejercicio de la
función pública, y como normativa tienen la ley de servicio civil y la ley de
pensiones de funcionarios públicos. En Dinamarca, si cuenta la antigüedad
para ser promovido y en cuanto a la formación, esta pretende fortalecer tres
aspectos: el liderazgo personal, la gestión de personal y la colaboración con
el grupo de gestión. Es así como el Estado fortalece la preparación de
semilleros; futuros jefes de personal a quienes también se les forma en
temas vitales como los derechos humanos.
3.1.3
España.
En España, la carrera administrativa tiene por objetivo
proporcionarle al Estado, las personas idóneas para garantizar una gestión
eficaz en beneficio del interés general. Existe reglamentariamente la
promoción interna de cargos inferiores a superiores. El ingreso a la carrera
se materializa mediante concurso y oposición. La oposición significa que los
aspirantes deben superar pruebas teóricas y prácticas. Este es un sistema
diseñado para que los funcionarios presten un servicio de forma continua y
ascendente y encuentren una verdadera vocación en el servicio público y de
ese modo, ir escalando progresivamente23.
3.1.4 Finlandia.
La república parlamentaria de Finlandia, es uno de los
países que colapsó con la segunda guerra mundial. La férrea voluntad de
sus líderes políticos y la firme determinación de sus pobladores,
la han
hecho surgir. El avanzado nivel de desarrollo para un país pequeño en
extensión, en población y en vida jurídica como Estado, son sin duda, un
ejemplo para el mundo. Pese a que aproximadamente solo el 20 % de los
23
SÁNCHEZ MEDERO, Gema. El Sistema Civil de Carrera en España: Desde el Franquismo hasta la
Democracia. En: Revista Enfoques. Junio, 2011. vol. 9, no. 14, p. 177­193.
49
empleos son públicos24, una de las características que resaltan del sistema
es la honestidad de sus funcionarios; la cual es trasladada con éxito al sector
privado. Es una de las pocas naciones donde los funcionarios de carrera,
llegan incluso a ser Ministros, pues los asuntos de la administración pública
se reserva a los funcionarios, lo cual es aceptado socialmente. La política se
desenvuelve solo en el escenario parlamentario y no en el ejecutivo ni en el
judicial. No hay reserva alguna para escudriñar en los actos y documentos
públicos, como tampoco tiene censura la prensa, ni la ciudadanía para
ejercer controles. La administración pública toma decisiones colegiadas.
3.1.5 Francia. En Francia, los nombramientos se realizan no para proveer
un empleo específico, sino para desempeñar unas funciones o una actividad
profesional25. Este nombramiento que se realiza tiene carácter indefinido,
similar a uno de los contratos laborales del sector privado en Colombia,
aunque los conflictos emergentes son dirimidos por el juez administrativo y
no por el juez ordinario26; quien a su vez, también autoriza el traslado de los
funcionarios entre las entidades. La selección la realiza un tribunal
independiente en base al mérito encontrado en las pruebas realizadas. Los
funcionarios adquieren
su
calidad de tal, desde
el momento del
nombramiento; sin que se exija para ello, un periodo de prueba.
Sin
embargo, existe la figura del retiro por insuficiencia profesional; la cual
consiste en desvincular del servicio a aquellos funcionarios que por sus
capacidades, ya no sea posible ofrecerle un empleo acorde con su
formación. Los ascensos se realizan inscribiéndose en una lista escalonada.
24
ORTIZ B, José Alberto. Lecciones de Finlandia. En: Revista Digital Hoy, 2004.
http://www.hoy.com.do/opiniones/2004/12/24/149161/print
25
OBANDO GARRIDO. Óp. cit., p. 60.
26
ISLAS COLÍN, Alfredo. El Servicio Público en el Derecho Francés. México, D.F. Biblioteca Jurídica
UNAM. p. 277­292.
50
3.1.6 Holanda. Hay una ley de servicio civil, en la que los funcionarios no
tienen un contrato de trabajo sino que se vinculan por acto administrativo,
con un nombramiento unilateral y solo pueden ser despedidos por razones
específicas contempladas en el reglamento del servicio civil general o
Algemeen rijksambtenarenreglement27. No se realizan exámenes o pruebas
escritas para ingresar. Los criterios importantes son: estudios, experiencia
laboral previa, y motivación. Tampoco se requiere antigüedad en el sistema
para aplicar a concursos de ascenso, pues estos son abiertos. Los
funcionarios públicos que ocupan cargos directivos se encargan de la
promoción y protección de la ética. Por lo tanto los gerentes deben dar un
buen ejemplo; ya que existe una capacitación exclusiva para ellos y un
código penal especializado en delitos contra la administración pública.
3.1.7 Inglaterra. No existe aún la implementación de un régimen de carrera,
dada la forma de Estado y la forma de gobierno en la Gran Bretaña y de
Inglaterra particularmente. No obstante, existe en el Reino Unido un fomento
en la promoción de cargos jerárquicos en orden ascendente. El ascenso
depende de las vacantes y está más orientado a las condiciones individuales
de los aspirantes, que a la presentación de pruebas escritas. Esto debido a
las reglas de experiencia aplicadas por los precedentes del sistema jurídico
insular. Existen unos informes de valoración de méritos que se realizan
anualmente, en donde se revisan conceptos como: el rendimiento, el análisis,
la expresión oral y escrita, y las aptitudes matemáticas. Debido a la falta de
reglamentación al respecto28; hay una rotación alta y permanente entre el
sector público y el privado, donde los funcionarios encuentran a veces mayor
compensación económica o mejores garantías laborales.
27
UNITED NATIONS. Kingdom of Netherlands: Public Administration Country Profile. Mar, 2006. p.
11­17.
28
UNITED KINGDOM. THE UK CIVIL SERVICE. The Civil Service Reform Plan. Jun, 2012. p. 2­31. Versión
digital en: http://resources.civilservice.gov.uk/wp­content/uploads/2012/06/Civil­Service­Reform­
Plan­acc­final.pdf
51
3.1.8 Italia. La concepción de carrera administrativa está desarrollada en
cuanto hay una unidad en todo el Estado. La clasificación de los funcionarios
va de acuerdo a las funciones; que son: actividades simples o básicas,
actividades de carácter técnico, actividades profesionales y actividades
especializadas29. El nivel directivo está excluido de la carrera. Para acceder
a los diferentes niveles se presenta por concurso público, presentando el
diploma correspondiente según el nivel aspirado. Existen también los
concursos internos de ascenso, y debe demostrarse la tenencia del título
respectivo para aplicar a ellos.
3.1.9 Noruega. Se distingue un fuerte desarrollo democrático en la función
pública en esta monarquía europea, con grandes valores colectivos y una
orientación general al consenso y al bienestar común30. Las empresas de
servicios públicos, al pertenecer en su totalidad al Estado; permiten que
exista una gran cantidad de empleados vinculados al sector oficial. Hay un
gran presupuesto destinado a los convenios colectivos estatales, al régimen
pensional del Estado y a otras leyes similares. La vinculación es
descentralizada, localmente contralada por la dirección administrativa; y la
educación superior es determinante para la selección. Más del 80 % de los
funcionarios son profesionales. La carrera administrativa encuentra una
protección legal y un alcance material, pues casi el 90 % de las vacantes son
provistas por aspirantes o concursantes internos. El nivel directivo es
preferiblemente ocupado también por personal de carrera en ascenso y
excepcionalmente es provisto por nombramiento directo de naturaleza
discrecional.
29
OBANDO GARRIDO. Óp. cit., p. 61.
CHRISTENSEN Tom y LÆGRID Per. La Nueva Administración Pública: El equilibrio entre la
gobernanza política y la autonomía administrativa. En: Gestión y Política Pública. Enero­junio, 2001,
vol. 10 no. 1, p. 55­93.
30
52
3.1.10 Suecia. La Agencia Sueca de Empleadores del Gobierno SAGE, es
la encargada de la selección de personal público; función que ha recibido por
delegación. Un tercio de los empleos corresponden al servicio público31. La
ley general del trabajo se aplica también al sector público. Algunos empleos
requieren de educación particular como: juez y policía, y otros requieren de
competencias generales establecidas en la ley de empleo público. Para la
promoción se prefiere a quienes se encuentren desempeñando la carrera
general aunque no es excluyente. La capacitación ésta coordinada por el
Instituto Sueco para la Administración Pública cuya naturaleza jurídica es
sociedad privada. Se destaca la libertad de expresión del servidor público
sueco, quien puede dar a conocer la información en su poder a terceros sin
reserva alguna. Esta novedosa decisión tomada por el Riksdag32, hace del
servicio público sueco uno de los más transparentes, pues se puede acceder
fácilmente a la actuación de la administración en cualquier momento.
3.1.11 Suiza. La oficina de personal del Departamento Federal de Finanzas
administra a nivel general los temas de coordinación de capacitaciones,
algunos conflictos y el fortalecimiento de los recursos humanos33. En cuanto
a la normativa, se dificulta un poco en cuanto a que cada cantón o autoridad
local, tiene poder legislativo, y esto aleja las opciones de implementar
normas generales; y cada uno tiene sus propias leyes de servicio civil34. Los
empleados federales tienen un sistema de bonificación e incentivos bastante
agradable, que se compensan hasta en un 12 % adicional al ingreso por un
31
UNION EUROPÉENNE. République Française. Ministère du Budget, des Comptes Publics et de la
Fonction Publique. Etudes et Perspectives, 2008.
32
WÄNGNERUD, Lena. Women´s Representation in the Swedish Riksdag. En: Scandinavian Political
Studies. Mar, 2000. vol. 23, no. 1. Riksdag es el Congreso sueco, unicameral; de 349 miembros
elegidos directamente por los ciudadanos para un periodo de cuatro años.
33
ESPAÑA. MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN. Ficha País: Confederación
Suiza, 2012. NIPO 501­12­005­5.
34
UNITED NATIONS. Public Administratation and Democratic Governance: Governments Serving
Citizens. En: Global forum on reinventing government building trust in government. 26­29 Jun, 2007.
no. 7, p. 254. Viennna, Austria.
53
excelente desempeño. Sin embargo, también contempla para estos mismos
funcionarios, un castigo que consiste en reducciones del salario por
desempeños no satisfactorios de sus funciones. La capacitación está
orientada al aumento de competencias personales, y sociales de gestión.
3.2 AUSTRALIA Y ASIA
3.2.1 Australia. La selección se desarrolla mediante sistema de méritos. Se
pretende mejorar la gestión de los recursos humanos simplificando los
procesos, adoptando métodos empresariales. También se observa movilidad
entre el sector público y el privado pese a existir un organismo rector del
servicio civil, la Comisión de Administración Pública de Australia APSC y con
ley de servicio público. La Comisión está en permanente reclutamiento a
través de su página web; en donde los ciudadanos presentan aplicaciones en
línea35. Los principios que orientan el servicio público son: un alto
compromiso ético, un servicio al cliente orientado al público y la promoción
de la calidad en la gestión. También se observa una permanente
capacitación en temas como: liderazgo, competencias y pensamiento futuro.
Existe la opción de la movilidad del funcionario público dentro de la misma
institución u otra diferente.
3.2.2 China. Aunque el modelo de Estado Chino dista mucho del nuestro,
merece la observación al encontrarse cierto desarrollo en las prácticas de la
función
pública.
El
país
más
poblado
del
mundo
cuenta
con
36
aproximadamente 10 millones de funcionarios . La ley de la función pública
se expidió desde el año 2006. El nombramiento se realiza en base a un
35
AUSTRALIAN GOVERNMENT. The Australian Public Service: Social inclusion, policy design and
delivery toolkit. Blue star Canberra, 2009. 25 p. ISBN 978­1­921385­65­0. Los aspirantes pueden
aplicar en línea a las vacantes, en el enlace: http://www.apsc.gov.au/about­the­apsc/recruitment
36
BRODSGAARD, Kjeld Erik. China’s Civil Service Reform: Changing the Bianzhi. En: EAI Background
Brief. 2001, no. 81, p. 1­11.
54
examen, una entrevista y una audiencia pública donde se escucha a las
mayorías. Los aspirantes deben tener 35 o menos años de edad; y al menos
un diploma universitario. El periodo de prueba es de 1 año. Cuenta con una
entidad encargada del proceso; la Oficina Estatal de Servidores Públicos,
adscrita al Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social. Los
funcionarios no requieren ser obligatoriamente miembros del partido
comunista, pero en la práctica, el 95% de sus miembros lo son. En cuanto a
la movilidad, un funcionario que haya permanecido más de 10 años en un
cargo, es trasladado para otro.
3.2.3 Japón.
La Autoridad Nacional de Personal NPA, es la entidad
encargada de seleccionar a los funcionarios públicos37. Opera como una
autoridad casi independiente, bajo la jurisdicción del Consejo de Ministros.
Los requisitos básicos para aspirar son la nacionalidad japonesa y los límites
de edad38. A quienes superan las pruebas escritas, se les llama a entrevista.
Los aspirantes ganadores ingresan a una lista de elegibles. La promoción o
el ascenso no existen como carrera, pues la decisión de promover a un
funcionario es unilateral de la administración, la que no tiene tampoco la
obligación de publicar las vacantes. Es aquí donde la antigüedad, la
evaluación del desempeño y el examen inicial de ingreso; son los factores
importantes para tener en cuenta a la hora del ascenso. La paradoja, es que
resulta contradictorio que no exista reglamentación para la movilidad vertical;
ya que en la práctica, los funcionarios en carrera han sido nombrados en
cargos directivos y hasta en algunos viceministerios. La misma NPA se
encarga también de realizar la capacitación de los funcionarios, en temas
generales y específicos; buscando reforzar el sentido de pertenencia como
servidor público y cultivar un sentido de unidad en todas las personas
37
MASUJIMA, Toshuyuki y O’UCHI, Minoru. The management and Reform of Japanese Government.
2 ed.: Tokyo. Institute of Administrative Management, 1995.
38
RAMÍREZ CARDONA. Carlos. Rasgos de la Administración Japonesa. En: Revista EAN. Enero­Abril,
1993, no. 18, p. 11­16.
55
dependientes del Estado. Los convenios interadministrativos se coordinan
con intensidad, lo que se conoce como: Sogo-Chosei.
3.3 NORTEAMERICA
3.3.1 Canadá. La Comisión de Servicio Público CFP, es la responsable de la
administración y supervisión de la ley de servicio público de empleo y de la
aplicación del reglamento de la misma. Los nombramientos se realizan en
base al mérito y libre de influencias de otra índole. Los concursos de ascenso
son cerrados para quienes ya se encuentran inscritos en carrera. Los
científicos
y
profesionales
al
servicio
de
gobierno
federal,
están
sindicalizados en el Instituto Profesional de la Administración Pública del
Canadá PIPSC. Para la selección de los aspirantes pueden practicarse
pruebas escritas, entrevista, o ambas; a elección de la CFP39. El mérito tiene
un concepto amplio, en el entendido de que el nombramiento no solo tiene
en cuenta las calificaciones, sino que también puede elegirse al más
adecuado para la organización. Algunas entidades no se rigen por la ley de
servicio público y les es lícito, aun siendo oficiales, realizar su propia
contratación de personal; ejemplo: las fuerzas militares canadienses o el
senado.
3.3.2 Estados Unidos. La Oficina de Administración de Personal OPM, es la
encargada de establecer las políticas y procedimientos para reglamentar el
servicio civil. El ingreso se basa en el mérito y en la estructura. Tiene debido
a su antigüedad, urgencia de reformas que lo actualicen, dado que la
evaluación de desempeño escasamente distingue del buen funcionario, o de
aquel que apenas aprueba el examen para permanecer vinculado40. El
39
SÁNCHEZ INZUNZA, Abel. Desafíos Vigentes en el Servicio Público Canadiense. En: Revista mexicana
de estudios canadienses. Junio­Agosto, 2006, no. 12, p. 89­106. ISSN 1405­8251.
40
SANABRIA LÓPEZ, Juan José. La Administración Pública Norteamericana en el Siglo XX. En: Revista
de administración pública UNAM. Febrero, 2009. p. 37­52.
56
periodo de prueba va de 3 a 6 meses dependiendo de la posición. El sistema
de ascensos establece los criterios de: requisitos de cargo, luego la
remuneración y por último los méritos para el cargo. Al igual que en otros
países federados, se dificulta la implantación del régimen para todos los
cargos públicos, ya que solo funciona para empleos federales y dependiendo
del Estado, coexiste también la norma local de carrera.
3.3.3 México. Es el único país de habla hispana al norte del continente
americano. La ley del servicio profesional de la administración pública federal
fue promulgada desde el año de 2003. Los principios que orientan la carrera
son: legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y
competencia por mérito. Tiene separados los conceptos de: cargos de
carrera y empleos de gerencia pública o directivos. Antes de esto, estaba
regulado respecto de los funcionarios de carrera con la ley federal de los
trabajadores al servicio del Estado. El reclutamiento y el ingreso se basan en
el mérito, los concursos son abiertos y gozan de plena publicidad en la
gaceta oficial y en la página web federal encargada. Las pruebas
contemplan: revisión de hoja de vida, examen específico, examen
psicológico, y entrevista; la cual tiene por objeto descartar la propensión del
aspirante a la corrupción41. Existe movilidad horizontal y vertical para el
ascenso, y se realiza una evaluación de desempeño cada 5 años con el
objeto de revisar la permanencia del servidor público en el cargo.
41
PARDO, María del Carmen. El Servicio Civil de Carrera para un mejor desempeño de la Gestión
Pública. México, D.F., Papel y Color S.A. de C.V., 2005. p. 63­93. ISBN 968­5500­09­06.
57
3.4 AMERICA LATINA
3.4.1 Argentina. La autoridad encargada de la carrera es la Oficina Nacional
de Empleo Público ONEM. Coexisten varios regímenes: la ley marco de
regulación el empleo público 25164 y su decreto reglamentario 1421 de
2002; ésta se aplica a los ministerios y a las entidades descentralizadas. Los
principios que rigen la carrera son: transparencia, publicidad y mérito. El
ascenso en la carrera se basa en la evaluación de la eficacia, eficiencia, y el
cumplimiento de capacitaciones. El Instituto Nacional de la Administración
Pública INAP, se encarga de la capacitación permanente en temas de
función pública y democracia42. El sistema de escalonamiento permite al
aspirante seleccionar una plaza no permanente o un cargo de carrera; en los
cuales, algunos son cerrados o internos, y otros mediante concurso abierto.
Una de las características de sistema es que todas las vacantes tienen
publicidad y no hay carreras específicas dentro del ejecutivo.
3.4.2 Brasil.
Las directrices en política pública son dictadas por el
Departamento de Gestión Pública SEGEP. La Escuela Nacional de
Formación Pública ENAP, tiene a su cargo la capacitación permanente de los
empleados públicos. Los funcionarios federales y los militares tienen un
régimen general de carrera. Para las otras entidades locales, existe también
un régimen de carrera. El Estado realiza la contratación de los funcionarios
bajo el criterio de la profesionalización. Es por eso que uno de los esfuerzos
del gobierno federal es fortalecer los instrumentos de reclutamiento y
selección e innovar los indicadores que sean necesarios para la medición del
servicio43. Los empleos de carácter federal, no discriminan la naturaleza del
42
REYMONDES, Estela. La Comisión Permanente de Carrera del Sinapa. Buenos Aires, Dirección de
Estudios e Información INAP, 2003. p. 4­46.
43
DE OLIVEIRA, José Carlos y FONTENELE, Paulo. Reforma del Estado y los Servicios Civiles: El Caso de
Brasil. En: La Política Fiscal para el Afianzamiento de las Democracias en América Latina (2: 27­28,
Julio: Santiago, Chile). Taller de trabajo. Santiago de Chile.: CEPAL, 2010.
58
cargo; es decir, si se proveen vacantes en el ejecutivo, legislativo o judicial;
siempre y cuando tengan funciones de carácter administrativo.
3.4.3 Chile. La ley 18.834 es el Estatuto Administrativo que se aplica a todos
los ministerios, entidades centrales y descentralizadas salvo las fuerzas
armadas que tienen su propio régimen44. El carácter de funcionario público,
lo tiene quien labora en la planta global, de forma permanente. Se tiene
establecido un tope de máximo del 20% de la planta, para empleos
ocasionales. Está garantizada la igualdad de oportunidades para el ingreso,
la capacitación y el ascenso dentro de la misma. La función pública se
fundamenta en los principios de: profesionalización, mérito, objetividad en la
evaluación del desempeño y la estabilidad en el empleo. Las irregularidades
se denuncian ante la Contraloría General de la República. La carrera
asciende hasta los cargos medios o técnicos, en adelante son de
nombramiento discrecional. El ascenso se realiza mediante concurso interno
y cerrado, ya que los aspirantes nuevos ingresan por el último grado de cada
cargo. Existe la capacitación para el ascenso y la voluntaria, cuando lo
solicite el trabajador.
3.4.4 Costa Rica. El régimen de servicio civil costarricense es uno de los
más antiguos de américa. Se remonta desde 1953 bajo la ley 1581, a la cual
se le han hecho algunas adiciones y reformas, pero ha conservado parte de
su contenido y sus principios; como: mérito, igualdad de oportunidades,
idoneidad y excelencia, estabilidad; no inamovilidad, y eficiencia45. Existe en
sistema de ascenso basado en el mérito. La Dirección General del Servicio
Civil es la encargada como entidad de realizar los concursos de méritos, la
evaluación del desempeño y los reglamentos autónomos de servicio. El
44
CHILE. SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA. Normas Sobre Ética y Probidad en el Ejercicio de
la Función Pública. p. 2­21.
45
RAMÍREZ ARTAVIA, Juvenal. El Servicio Civil en Costa Rica. San José, Área de desarrollo estratégico
DGSC, 2008.
59
sistema se ha fortalecido con los años, en tanto que su aplicación se
extiende a todos los cargos que tengan funciones administrativas con
excepción de los municipios y las federaciones, que cuentan con sus propias
carreras administradas por la unión nacional de gobiernos locales UNGL.
Uno de los ítems que se tiene en cuenta en esa carrera es el reclutamiento y
la selección por competencias e inteligencia emocional.
3.4.5 Panamá. En el año 2007 se realizó una incorporación extraordinaria
en la incipiente carrera, que cuenta apenas con el 8% del total de los
trabajadores al servicio de la administración pública. La carrera está creada
en la ley 9 de 1994, con dos reformas posteriores. En la misma norma, se
establece un régimen disciplinario y de incentivos. Sus objetivos son: lograr
el desempeño eficiente, el trato justo, desarrollo profesional integral y la
remuneración adecuada a la realidad socio-económica del país46.
3.4.6 Uruguay. El concepto de carrera administrativa se entiende como un
régimen jurídico que ampara a todos los funcionarios a cargo del Estado47.
La función pública está relacionada con la permanencia dentro de la
administración y la esencialidad del servicio público que se desempeñe, lo
que se constituye en el funcionario de carrera. Existe la evaluación de la
aptitud funcional. Hay igualdad de oportunidades para el ingreso, en los
principios de eficacia y eficiencia. La Oficina Nacional del Servicio Civil es la
encargada de realizar las evaluaciones del desempeño. Se garantiza el
ascenso mediante escalafón y la permanencia en la carrera. El acceso se
realiza mediante concurso de méritos para desempeñar el cargo, y algunos
están reglamentados en régimen especial; como las autoridades regionales.
46
DE LEÓN V, Arnulfo A. Experiencia de la Dirección General de Carrera Administrativa DIGECA, en el
marco de la Modernización del Estado de la República de Panamá. En: Revista centroamericana de
administración pública. Agosto­Noviembre, 2006. p. 293­309.
47
URUGUAY. UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA. El Estado como Empleador de Trabajo Subordinado.
Facultad de Derecho, 2007.
60
4. APLICACIÓN MATERIAL
4.1 ¿SISTEMA GENERAL O NORMAS AISLADAS?
Para alcanzar el objetivo general trazado con esta investigación, se analizará
la integración de las disposiciones normativas estudiadas en el capítulo dos y
se confrontarán con la realidad. Para iniciar se trae a colación la definición,
que como sistema de carrera administrativa señala la ley 909 en el Art., 27:
La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de
personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la
administración pública y ofrecer; estabilidad e igualdad de
oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para
alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de
carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito,
mediante procesos de selección, en los que se garantice la
transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna48.
Y para precisar aún más este alcance; la real academia española de la
lengua; en la segunda acepción, define como sistema: “el conjunto de cosas
que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado
objeto49”. Pero esta definición aunque muy aproximada, no alcanza a
dimensionar y a explicar el alcance global de todo su significado. La
definición más completa, de sistema, es: “la unión de elementos
interrelacionados entre sí, y en completa interacción constante, con el
propósito de alcanzar uno o más objetivos50”. Con esta definición
universalmente aceptada, se desentrañará la conceptualización comparando
con
la
práctica.
Se
entiende
entonces
como
sistema
de
carrera
administrativa; aquel que debe cumplir con varios objetivos superiores
establecidos previamente por el legislador. En armonía con los principios
48
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 909. Óp. cit., p. 18.
DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA – 22ª Edición.
50
VON BERTALANFFY, Ludwig. En su obra Teoría General de Sistemas; construyó esta definición que
es hoy aceptada universalmente, ya que unifica el mismo concepto para las ciencias naturales y las
ciencias sociales.
49
61
consagrados en la Constitución nacional, y en el acatamiento estricto de los
acuerdos internacionales suscritos y aprobados por el país. Es decir, se
entiende como un todo altamente organizado y complejo, en la que sus
partes no pueden escindirse entre sí, y su dependencia recíproca e
interacción es permanente.
Como partes, podemos considerar las instituciones que se han diseñado
para que la carrera administrativa se realice dentro de un sistema. A la CNSC
se le otorgó la responsabilidad esencial de ser la administradora y vigilante
de las carreras51 de los servidores públicos, exceptuando las que tengan
carácter especial. Esta palabra en plural aprobada por el constituyente
primario, no debe entenderse como un permiso dado para la proliferación de
varios regímenes de carreras independientes y separadas, pues se refiere a
los servidores públicos en plural [las carreras que hasta ese momento habían
ejercido los servidores públicos al servicio del ejecutivo, principalmente].
Pues la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, así lo expresa:
“Este proyecto pretende implantar un sistema profesional de empleo público,
establece el acceso a la función pública de los ciudadanos más capacitados
a través del sistema de mérito y busca la flexibilidad de su administración
para tener una carrera profesional en la que los empleados públicos
respondan por la gestión realizada52. Se refiere el proyecto también en otro
de los apartes de la exposición de motivos del siguiente modo: “Es de tal
dimensión el problema de la provisionalidad, que de 91.174 empleos de
carrera administrativa de las entidades del orden nacional de la rama
ejecutiva, solamente 60.294 se encuentran inscritos en la carrera
administrativa y los restantes, es decir, 30.880 en provisionalidad; no hay
51
COLOMBIA. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia (15, Julio,
1991). Gaceta Constitucional. Bogotá, D.C., 1991 no. 116. Art., 130. Subrayado fuera del texto
original.
52
Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley No 233/2004 Senado, 216 y su acumulado
262/2003 Cámara. Subrayado fuera del texto original.
62
datos de este número de empleos en el orden territorial pero se calcula que
los provisionales alcanzan allí una suma de 60.000 o más53”.
Sin embargo, no ocurrió de ese modo, pues a la ley aprobada se le agregó el
Art., 4, que no se correlaciona con lo expuesto en el proyecto. Esto inició el
camino para la proliferación de regímenes separados de carrera, al disgregar
a las entidades u órganos del ejecutivo que cumplieran funciones específicas
o singulares, lo que las hacía, a juicio del legislador; diferentes y
merecedoras de un trato distinto al general; contradiciendo abiertamente lo
esbozado en la exposición de motivos: asegurar que el control total de la
administración y vigilancia lo tuviese la CNSC a nivel nacional, y la
implementación de un solo sistema profesional de empleo público. Hay que
tener en cuenta además, que la Constitución del 91, tampoco trazó ese
sendero; simplemente definió la obligación de implantar un servicio civil y
general de carrera exceptuando a las carreras especiales que por su
naturaleza constitucional y funcional, el constituyente primario les otorgó
plena facultad de tener su propio reglamento de carrera, sin la administración
ni la vigilancia de la CNSC. La naturaleza constitucional está relacionada con
la pertenencia de la entidad a una rama diferente del poder público, un ente
de control de origen constitucional, o a un organismo autónomo. Tiene una
redacción tan restringida el Art., 130 de la CP, que no admite sino su
interpretación legislativa; dice: habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial. Es
la única excepción establecida desde la carta política. Y el Art., 125 de la CP
también dispuso: “Los empleos en los órganos y entidades de Estado son de
carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Y
53
Ibíd., Es claro que el proyecto pretendió aprobar un solo régimen de carrera en todos los órdenes y
niveles de la rama ejecutiva. Subrayado fuera del texto original.
63
en el mismo Art., señala: “…Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento
no haya sido determinados por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público…”. Quiso entonces la asamblea nacional constituyente,
dejarle poco a la interpretación y al azar. Quiso una sola carrera
administrativa para toda la rama ejecutiva, y tuvo la previsión de establecer
para aquellos cargos cuyo nombramiento no estuviese determinado, que
fueran también de carrera; pues no es dable pensar que la voluntad del
constituyente era establecer otro tipo de selección distinta al que naciera de
la futura reglamentación.
En la frase: y los demás que determine la ley, se dejó la puerta abierta para
que el legislador a su antojo pudiera definir otros regímenes de carrera y esa
fue la razón de peso para que la Corte Constitucional declarara la
exequibilidad del citado artículo. Una decisión constitucionalmente acertada,
pero que lejos de consagrar y unificar un único sistema general de carrera;
alejó aún más
la posibilidad de su consolidación. Y en cuanto a la
competencia de la CNSC sobre todos los regímenes de origen legal llamados
por el legislador específicos, la Corte ha señalado que puede existir también
carrera especial de origen legal54. Que es aquella que el legislador configura
para darle un tratamiento distinto para esas entidades que por la singularidad
y especificidad de sus funciones, se les otorga un régimen diferente,
alejándose del concepto de sistema integrado y en interacción permanente55.
A continuación, la siguiente tabla muestra los diferentes regímenes
especiales tanto de creación legal, como los expedidos extraordinariamente:
54
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C­746. (06/10/1999). CNSC Competencia sobre
organismos que tienen regímenes especiales de carrera. Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán
Sierra. Gaceta de la Corte Constitucional. Bogotá: 1999.
55
RAMÍREZ MORA, Juan Manuel. La Carrera Administrativa en Colombia: Análisis y Perspectivas.
Tesis de Investigación Magíster en Administración. Bogotá D.C: Universidad Nacional de Colombia.
Facultad de Ciencias Económicas, 2011. 105 p
64
Tabla 1. Relación de Carreras Especiales y Específicas
Entidad
Género
Principio Constitucional
Regulación
Ministerio de Defensa
Artículo 150; Numeral 7
Ley 1033 de 2006
Personal No Uniformado
Fuerzas Militares: Ejército, Armada y
Fuerza Aérea
Artículo 217
Decreto 1790 de 2000 y
Ley 1104 de 2006
Oficiales y Suboficiales
Ninguno
Artículo 221
Artículo 218
Decreto 1793 de 2000
Ley 940 de 2005
Decreto 1791 de 2000
Poder Ejecutivo
Especial
Soldados Profesionales
Jurisdicción Penal Militar
Policía Nacional
Carrera Diplomática y Consular
Decreto 274 de 2000
Decreto 337 de 2000
Carrera Docente
Decreto 2277 de 1979,
Ley 715 de 2001,
Decreto 1278 de 2002,
Decreto 2035 de 2005,
Decreto 3982 de 2006,
Decreto 3782 de 2007 y
Decreto 2715 de 2009
INPEC
Decreto 407 de 1994
Específico
Ninguno
DIAN
Decreto 1072 de 1999
Decreto 765 de 2005
Decreto 3626 de 2005
Superintendencias
Decreto 775 de 2005
Decreto 2929 de 2005
Aeronáutica Civil
Decreto 790 de 2005
Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República
Decreto 780 de 2005
Fomento de Ciencia y Tecnología
Ley 29 de 1990,
Decreto 1767 de 1990 y
Decreto 585 de 1991
65
Tabla 1. (Continuación)
Entidad
Género
Principio Constitucional
Regulación
Especial
Artículo 150; Numerales
19 y 20
Ley 5 de 1992, Ley 186
de 1995 y Ley 754 de
2002
Corte Suprema de Justicia
Consejo de Estado
Consejo Superior de la Judicatura
Tribunales
Juzgados
Especial
Artículo 228
Ley 270 de 1996, Ley
585 de 2000, Ley 771 de
2002 y Decreto 2637 de
2004
Fiscalía General de la Nación
Especial
Artículo 253
Ley 938 de 2004
Especial
Artículo 279
Artículo 283
Artículo 268
Artículo 272
Decreto 262 de 2000
Ley 201 de 1995
Decreto 268 de 2000
Sin Regulación *
Especial
Artículo 266
Ley 1350 de 2009
Universidades Públicas Autónomas
Artículo 69
Ley 30 de 1992
Banco de la República
Artículos 371 y 372
Ley 31 de 1992 Decreto
2520 de 1993
Autoridad Nacional de Televisión
Artículos 76 y 77
Ley 1444 de 2011 y Ley
1507 de 2012
34 Corporaciones Autónomas Regionales
Artículos 300 Numeral 40;
Artículos 317 y 331
Cada una con su propia
regulación **
Poder Legislativo
Senado y Cámara de Representantes
Poder Judicial
Corte Constitucional
Organismos de Control
Procuraduría General de la Nación
Defensoría del Pueblo
Contraloría General de la República
Contralorías Territoriales
Organización Electoral
Registraduría Nacional del Estado Civil
Consejo Nacional Electoral
Entes Autónomos
Especial
Fuente: El Autor; con el estudio normativo recopilado en esta investigación.
* La CNSC mediante comunicado de fecha 30/01/2012 informa que planea realizar el
concurso, ya que el legislador aún no reglamenta esta carrera.
** En la siguiente tabla se amplía la información de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
66
La siguiente tabla ilustra las diferentes Corporaciones Autónomas Regionales
existentes en los diferentes territorios del país, así:
Tabla 2. Corporaciones Autónomas Regionales de Colombia
Siglas
Denominación
Jurisdicción
Sede
CAM
Corporación
Autónoma Regional Territorio del Departamento del Huila.
del Alto Magdalena.
Neiva
CAR
Territorio de Bogotá Distrito Capital y
el territorio del Departamento de
Cundinamarca, con excepción de los
municipios incluidos en la jurisdicción
Corporación
de Corpochivor y Corporinoquía.
Autónoma Regional
También comprende los municipios
de Cundinamarca.
de Chiquinquirá, Saboyá, San Miguel
de Sema, Caldas, Buenavista y
Ráquira en el Departamento de
Boyacá.
Bogotá D.C.
CARDER
Corporación
Territorio
Autónoma Regional
Risaralda
de Risaralda.
del
Departamento
de
Pereira
CARDIQUE
Distrito de Cartagena de Indias y los
municipios de Turbaco, Turbaná
Arjona, Mahates, San Estanislao de
Corporación
Koztka, Villanueva, Santa Rosa,
Cartagena de
Autónoma Regional Santa Catalina, Soplaviento, Calamar,
Indias
del Dique.
Guamo, Carmen de Bolívar, San
Juan,
San
Jacinto,
Zambrano,
Córdoba,
Maríalabaja
en
el
Departamento de Bolívar.
CARSUCRE
Corporación
Territorio del Departamento de Sucre,
Autónoma Regional salvo los municipios que forman parte
de Sucre.
de la Corpomojana.
Sincelejo
CAS
Corporación
Territorio del Departamento de
Autónoma Regional Santander, salvo los municipios que
de Santander.
forman parte de la CDMB
San Gil
CDA
Corporación para el
Desarrollo
Territorio de los Departamentos
Sostenible del Norte
Puerto Inírida
Vaupés, Guainía y Guaviare.
y Oriente
Amazónico.
67
Tabla 2. (Continuación)
Siglas
CDMB
CODECHOCO
Denominación
Jurisdicción
Sede
Corporación
Autónoma Regional
de Defensa de la Municipio del Playón
meseta de
Bucaramanga.
Corporación para el
desarrollo
Territorio
sostenible del
Chocó
Chocó
del
Departamento
Bucaramanga
de
Quibdó
CORALINA
Corporación para el
desarrollo
sostenible del
archipiélago de San
Andrés, Providencia
y Santa Catalina.
Territorio del Departamento de San
Andrés,
Providencia
y
Santa
Catalina, el mar territorial y la zona
económica de explotación exclusiva
generadas
de
las
porciones
terrestres del archipiélago.
San Andrés
Isla
CORANTIOQUIA
Corporación
Autónoma Regional
del Centro de
Antioquia
Territorio del Departamento de
Antioquia, salvo los municipios que
forman parte de Corpouraba y
Cornare.
Medellín
CORMACARENA
Territorio del Área de Manejo
Corporación para el
Especial
La
Macarena
con
desarrollo
excepción de las incluidas en la
sostenible de la
jurisdicción de la CDA y de
Macarena
Corporinoquía.
Villavicencio
CORMAGDALENA
Corporación
Autónoma Regional
del Rio Grande de
la Magdalena.
-
CORNARE
Corporación
Autónoma Regional
de las cuencas de los ríos Negro y
Nare.
Rionegro
CORPAMAG
Corporación
Autónoma Regional Departamento del Magdalena
del Magdalena.
Santa Marta
CORPOAMAZONÍA
Corporación para el
desarrollo
Territorio de los Departamentos del
sostenible del sur Amazonas, Putumayo y Caquetá.
de la Amazonía.
Mocoa
CORPOBOYACA
Territorio del Departamento de
Corporación
Boyacá, salvo los municipios que
Autónoma Regional
forman
parte
de
la
Car,
de Boyacá.
Corporinoquía y Corpochivor.
Tunja
68
Tabla 2. (Continuación)
Siglas
Denominación
Jurisdicción
Sede
CORPOCALDAS
Corporación
Territorio
Autónoma Regional
Caldas
de Caldas.
CORPOCESAR
Corporación
Autónoma Regional Territorio del Departamento del Cesar
del Cesar.
Valledupar
CORPOCHIVOR
Municipios
de
Ventaquemada,
Boyacá, Turmequé, Nuevo Colón,
Viracachá,
Ciénaga,
Ramiriquí,
Corporación
Jenesano, Tibaná, Umbita, Chinavita,
Autónoma Regional Pachavita, Garagoa, La Capilla,
de Chivor.
Tenza,
Sutatenza,
Guateque,
Guayatá,
Somondoco,
Alméida,
Chivor, Macanal, Santa María, San
Luis de Gaceno, y Campohermoso.
Garagoa
CORPOGUAJIRA
Corporación
Autónoma Regional Departamento de la Guajira
de La Guajira.
Riohacha
CORPOGUAVIO
Municipios de Gachalá, Medina,
Corporación
Ubalá, Gama, Junín, Gachetá,
Autónoma Regional
Fómeque, Mámbita y Guasca en el
del Guavio.
Departamento de Cundinamarca.
Gachalá
CORPOMOJANA
Corporación para el
desarrollo
sostenible de la
Mojana y el San
Jorge
CORPONARIÑO
Corporación
Autónoma Regional Departamento de Nariño
de Nariño.
CORPONOR
del
Departamento
de
Municipios de Majagual, Sucre,
Guaranda, San Marcos, San Benito,
La Unión y Caimito en el
Departamento de Sucre.
Corporación
Autónoma Regional
Departamento de Norte de Santander
de Norte de
Santander.
Comprende los Departamentos de
Arauca, Vichada, Casanare, Meta, los
Municipios de Guayabetal, Quetame,
Une,
Paratebueno,
Chipaque,
Corporación
Cáqueza, Fosca, Gutiérrez, Choachí
CORPORINOQUIA Autónoma Regional y Ubaque en el Departamento de
de la Orinoquía
Cundinamarca y Pajarito, Paya, Pisba
Labranzagrande y Cubará en el
Departamento de Boyacá, con la
excepción del territorio de la
jurisdicción de Cormacarena.
69
Manizales
San Marcos
Pasto
Cúcuta
Yopal
Tabla 2. (Continuación)
Siglas
CORPOURABA
Denominación
Jurisdicción
Municipios de San Pedro de Urabá,
San Juan de Urabá, Arboletes,
Corporación para el Necoclí, Turbo, Vigía el Fuerte,
desarrollo
Murindó,
Apartadó,
Carepa,
sostenible del
Chigorodó, Mutatá, Uramita, Dabeiba,
Urabá
Frontino,
Peque,
Cañasgordas,
Abriaquí, Giraldo y Urrao en el
Departamento de Antioquia.
El territorio del Departamento del
Tolima
CORTOLIMA
Corporación
Autónoma Regional
del Tolima.
(47 municipios)
Sede
Apartadó,
Medellín
Ibagué
ArmeroGuayabal
Chaparral
Melgar
Purificación
CRA
Corporación
Autónoma Regional Departamento del Atlántico
del Atlántico.
CRC
Corporación
Autónoma Regional Departamento del Cauca
del Cauca.
Popayán
CRQ
Corporación
Autónoma Regional Departamento del Quindío
del Quindío.
Armenia
CSB
Corporación
Departamento de Bolívar, salvo los
Autónoma Regional municipios que forman parte de
del Sur de Bolívar. Cardique.
CVC
Corporación
Autónoma Regional Departamento del Valle del Cauca
del Valle del Cauca.
CVS
Corporación
Autónoma Regional
de los valles del
Sinú y San Jorge.
Barranquilla
Magangué
Santiago de
Cali
Montería
Fuente: Asociación Colombiana de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo
Sostenible; asocars, 2007.
70
4.2 EFICACIA Y EFICIENCIA
Uno de los objetivos específicos, es determinar precisamente la eficacia de la
carrera; y adicionalmente revisar el concepto de eficiencia. Según la real
academia de la lengua española; eficacia significa: la capacidad de lograr el
efecto que se desea o se espera. Mientras que el término eficiencia significa:
la capacidad de disponer de alguien o algo para conseguir un efecto
determinado. Para el estudio que nos ocupa, la eficacia es la realización
plena de los objetivos que señalan las normas de carrera. Más que una
aproximación conceptual de la sociología jurídica tradicional, lo que se busca
es que “…el modelo burocrático establezca condiciones para el eficiente
funcionamiento de la administración pública. Estas normas deben ser
impersonales, ofrecer el mismo tratamiento o servicio a todo el mundo y
garantizar la seguridad jurídica…56”.
Durante la década del 2000 al 2010, se produjo en muchos países, y
Colombia no fue la excepción; un cambio drástico del modelo burocrático
hacia el modelo gerencial. Esto trajo consigo muchas reformas de las normas
que reglamentaban el servicio al Estado. “La mayoría de los países en el
mundo han sufrido reformas a sus sistemas de servicio público, pasando de
una administración basada en reglas, a una gestión pública basada en
resultados y en rendimiento, bajo los principios de la ética y la conducta en el
servicio público57”.
Lo que se observa en Colombia es que el modelo gerencial, basado en
rendimiento y resultados, tampoco se traduce en la efectividad del sistema;
ya que después de más de 70 años desde la primera institución conocida,
56
MASCOTT SANCHEZ, María de los Ángeles. Sistemas de Servicio Civil y sus Reformas: Revisión
Comparativa. En: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. 2003. no. 3, p. 1­23.
57
MONTALVO ROMERO, Josefa. Perspectivas del Trabajo Burocrático. En: Letras Jurídicas. Junio,
2009, Vol.10 no. 19.
71
aún no se consolida un solo sistema de carrera unificado, y las normas que
existen para algunos sistemas especiales y específicos tampoco cumplen su
propósito. Un ejemplo para analizar, es el caso de la Registraduría Nacional
del Estado Civil; entidad que cumple con una de las funciones más
importantes y sensibles de una democracia: organizar y ejecutar el proceso
electoral. Por encontrarse constitucionalmente excluida, su régimen es
especial. Al hacerle el respectivo seguimiento normativo desde el inicio con
la ley 165 de 1938, se excluyó de la carrera a la entidad; posteriormente el
decreto 1732 de 1960 continuó con la excepción. Luego, la ley 96 de 1985 le
otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para legislar
sobre el asunto. Le siguieron en orden desde 1986 hasta el año 2000, varios
decretos con fuerza de ley que no lograban encajar con el nuevo modelo
constitucional erigido en 1991. Incluso el Congreso mediante acto legislativo
01 de 2003, modificó la Constitución en varios artículos, especialmente el
artículo 266, que le otorgó a la entidad una carrera administrativa especial,
separándola definitivamente del régimen general. Actualmente la norma que
rige la carrera especial de la Registraduría fue expedida por el Congreso de
la República: la ley 1350 de 2009. La cual tampoco logra aplicarse, porque la
entidad pidió un plazo inicial argumentando que se encontraba realizando
varias elecciones y no podía organizar la carrera58. Y en otro oficio dirigido al
ministro de hacienda, la entidad solicitó recursos económicos por más de 10
billones, ya que no cuenta con el presupuesto para llevar a cabo las etapas
del proceso y consolidar la carrera en la entidad59. Al cierre del informe de
esta investigación; continúan las martingalas arraigadas, no se inicia el
proceso para que este régimen especial cumpla su cometido, y el plazo
58
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1450. (16, Junio, 2011) Por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo, 2010­2014. Diario Oficial. Bogotá, D.C., 2011. no. 48102. Además de los 24
meses iniciales de plazo que tuvo la entidad, el Art., 276 amplió el plazo hasta el 06 de Agosto de
2012.
59
Oficio DRN­719 de Junio 27 de 2012, Original firmado por el Registrador Nacional del Estado Civil.
72
otorgado ha expirado nuevamente. Logrando que los provisionales sigan
sumando tiempo, de pronto para completar requisitos de la pensión de vejez.
La eficiencia es otro de los conceptos que suele confundirse con la eficacia.
Como se ha planteado, la eficacia es el cumplimiento de los objetivos del
sistema. Mientras que la eficiencia en atención a esta investigación, está
relacionada directamente con el modelo gerencial. Esto es; la entrega de
resultados en un plazo determinado, los cuales son medidos por indicadores
de productividad de tipo comercial, más acorde con la empresa privada. En
otras palabras: ser eficaz, pero a mayor velocidad y en menor tiempo. Es así
como la ley de carrera importa los términos de: cargos directivos, de
confianza y manejo, de política institucional y los acuerdos de gestión. Estos
últimos, como equivalencia de las evaluaciones de desempeño en los cargos
de carrera. Un práctico ejemplo lo da la provisionalidad. Es decir la regla
general es que un cargo de carrera se provea de forma definitiva mediante el
concurso, y no mediante otro tipo de nombramientos que la ley establece
como la excepción, mientras se realiza el concurso, o mientras dura la
situación administrativa que genera la vacancia. El siguiente ejemplo muestra
como la provisionalidad sigue siendo la regla general y no la excepción:
Tabla 3. Provisión Transitoria de Empleos de Carrera en el Sistema General *
Nombramiento/Cargo
Nivel
Profesional
Nivel
Técnico
Nivel
Asistencial
Nivel
Asesor
Autorizados
CNSC
Universo
Cargos
Vacantes
Provisional
3404
881
1449
13
4739
5747
Encargo
321
134
79
16
453
550
Prorroga Provisionales
343
112
188
5
463
648
Prorroga Encargos
138
24
23
3
121
188
Fuente: CNSC. Informe de Gestión, Trimestre: Enero – Marzo 2012.
* El autor aclara que se realizó la adición de la columna universo de cargos vacantes con el
objeto de totalizar la información reportada al Congreso por la CNSC y realizar las
operaciones matemáticas del caso. A los títulos se le agregó la palabra nivel para mayor
claridad.
73
Tabla 4. Provisión Transitoria de Empleos de Carrera en el Sistema Específico *
Nombramiento/Cargo
Provisional
Encargo
Prorroga Provisionales
Prorroga Encargos
Nivel
Profesional
Nivel
Técnico
Nivel
Asistencial
Nivel
Asesor
Autorizados
CNSC
Universo
Cargos
Vacantes
100
87
202
0
389
778
4
4
2
0
10
20
127
253
525
0
905
1810
6
39
14
0
79
138
Fuente: CNSC. Informe de Gestión, Trimestre: Enero – Marzo 2012.
* El autor aclara que al cierre de este informe final, están pendientes la Publicación de las
listas de elegibles en algunas Convocatorias para proveer cargos en las Superintendencias y
la DIAN.
El encargo, como se señaló60, es un tipo de nombramiento previsto en la ley
que puede extenderse hasta por 6 meses. La provisionalidad, es el
nombramiento que como última alternativa se utiliza para proveer
transitoriamente un cargo de carrera; y en lo observado en las tablas
anteriores, hubo muchos nombramientos en provisionalidad en el último
informe. Y a otros también se les prorrogó la provisionalidad y el encargo;
autorizados por la CNSC. En el caso de los sistemas específicos, de 2.746
solicitudes, la CNSC autorizó a 1.383; es decir que un 50.36% de los cargos
en mención, continúan en provisionalidad. En el sistema general, el cual es la
principal competencia de la CNSC. De las solicitudes que le realizaron las
diferentes entidades para nombrar por encargo y en provisionalidad a 7.133
servidores, 5.776 fueron autorizados; el 80.97%. Revela este análisis que, la
mayoría de las vacantes disponibles en estos sistemas especiales, aún no se
proveen completamente mediante el mérito. Y la permanencia en los
empleos de aquellos servidores quienes desempeñan los citados cargos,
tampoco se relacionan con dicho principio. Estableciendo con esto que no se
cumple dicho objetivo. Los encargos también terminan excediendo los 6
meses de ley. Hay prórrogas que se han extendido, incluso más allá del año.
60
do
… 2 Párrafo en 2.3.6 …
74
En los nombramientos de directivos, por mandato de la ley; no tiene ninguna
competencia la CNSC, sino el DAFP. Para poder evaluar en términos de
eficacia y eficiencia el trámite de la provisión de los cargos y los acuerdos de
gestión. Se explicará brevemente su contenido.
Entre el gerente público seleccionado y el jefe de la entidad, o el superior
jerárquico: se firma un compromiso, indicando oficina, área etc. Tiene un
contenido de 9 cláusulas, en donde el gerente se compromete a alcanzar los
resultados esperados en un lapso de tiempo determinado, no mayor a 4
meses. Al gerente no lo compromete la falta de recursos de la entidad, en
caso que la concreción de los resultados se encuentre sujeta a planes de
inversión. La crítica que se realiza a este sistema de evaluación es que es
producto de la reingeniería exclusivamente. No mide otros factores como las
competencias, los perfiles y desde luego tampoco el desempeño sobre
funciones, pues podrían colocársele metas al gerente, que serían
obviamente realizables sin mayor esfuerzo. O lo que es peor, estas pueden
concertarse entre ambos, sin que esto constituya una causal de mala
conducta. Al menos si puede decirse; que la evaluación no contribuye al alto
compromiso ético que dice perseguir. Se señala igualmente en el acuerdo,
una fase seguimientos programados, y la calificación final puede ser: muy
satisfactoria, satisfactoria e insatisfactoria.
Téngase también en cuenta, que el DAFP es uno de los seis Departamentos
Administrativos. Es una entidad perteneciente a la rama ejecutiva del poder
público. Del nivel central, es decir que su nombramiento lo realiza
directamente el presidente de la República de modo discrecional mediante
libre nombramiento y remoción. Si quien nombra al gerente público, a su vez
lo nombra el presidente; ¿Cómo puede asegurarse la trasparencia y el
control en este proceso? Pues el Decreto 1227 de 2005, que es la norma
marco para los acuerdos de gestión prevé tres escenarios: (i) la vigencia.
75
Esta debe trazarse anualmente de forma que coincida con los periodos de
evaluación institucional. (ii) Retiro del superior. Si el superior jerárquico se
retira de la entidad, es de su elección evaluar la gestión del gerente o no. (iii)
El DAFP no lo reglamenta, solo sugiere. La metodología y los parámetros
para evaluar a los gerentes, son de libre elección de la entidad, solamente en
caso de que no se haya implementado; se obliga la entidad a adoptar el
mecanismo modelo propuesto por el DAFP.
Así las cosas, en los anteriores eventos; sigue acechando el padrinazgo y el
clientelismo. En cargos de alto impacto social: como las gerencias en una
entidad. Existe la posibilidad de que el jefe evalúe a su antojo al gerente
antes de dejar el cargo; bien sea con una calificación satisfactoria para
favorecerlo o con una insatisfactoria para desvincularlo. Para el caso de los
territorios, entidades descentralizadas, departamentos y municipios; seguirán
acechando los gamonales ya que una vez la entidad adopta su propia forma
de evaluar la gerencia pública, el único control que tiene es el mismo
evaluador; con base en los informes de planeación y los reportes de la
oficina de control interno. Dicho de otro modo: el jefe evaluador se convierte
en juez y parte. Y por si fuera poco, es también auto vigilante de su mismo
acto, ya que no se encuentra reglamentada la oportunidad de interponer
recurso alguno. Ni siquiera el mismo DAFP, a quien se le encargó legalmente
la vigilancia del proceso, tendría forma de intervenir. No se discute que la
selección tenga unos parámetros similares al proceso de selección en
carrera administrativa, pero la permanencia de este gerente, que ha
resultado vencedor en una competencia; queda sujeta a la voluntad de un
político61. Y su cargo al ser de libre nombramiento y remoción, aún después
de selecto y evaluado no le garantiza la permanencia en el mismo; así su
61
ALVAREZ GARDEAZÁBAL, Gustavo. Óp., cit. En Colombia es costumbre que los altos funcionarios del
Estado, que son cargos de libre nombramiento y remoción; se seleccionen del partido político del
Gobernante, o de los movimientos aliados, o retornando favores de campaña, pero; en raras
ocasiones se proveen por mérito.
76
gestión sea excelente. Se podría lograr entonces en los parámetros
analizados, la eficiencia; mas no la eficacia. Por ello, no se logra plenamente
en los acuerdos de gestión, su cometido.
4.3 CAUSAS QUE IMPIDEN LA EFICACIA DE LAS CARRERAS
4.3.1 Cosa Juzgada Constitucional. La sentencia C-073/2006 al declarar la
exequibilidad del Art., 4 de la ley 909 de 2004, hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional. Esto es un asunto que no vuelve a discutirse y que permitió en
su momento, la continuidad de los provisionales. Aquellos que estaban
ejerciendo cargos de carrera administrativa, sin haber ingresado en la forma
en que la constitución y la ley lo tuvieron previsto. A través del concurso de
méritos.
Esta misma decisión le sustrajo a la CNSC, la administración de los sistemas
específicos. Disgregando aún más las reglamentaciones de carrera
existentes.
4.3.2 La CNSC tiene menos competencias. Resulta paradójico evidenciar,
que la máxima autoridad a nivel nacional en carrera administrativa; no tenga
competencias para controlar algunos asuntos, pero si le facilite la labor que
correspondería entonces a otras entidades. Tal es el caso de las Contralorías
Territoriales, las cuales le fueron sustraídas de su competencia, pero como
no existe reglamentación para dicha carrera; la CNSC viene adelantando el
proceso para realizar el concurso de méritos, y así lo ha anunciado a toda la
ciudadanía a través del comunicado fechado del 30 de enero de 2012. En el
que aseguran además, que tienen ya consolidada la oferta pública de
empleos OPEP. Y que se encuentran en la etapa de consolidación del
proyecto de convocatoria, para su posterior aprobación y publicación.
77
A la CNSC también se le negó la posibilidad de tener seccionales, así como
también otras entidades de carácter nacional, las tienen. Eso de algún modo
restringe la posibilidad de la administración
total de la carrera, pues la
entidad se limita a organizar y ejecutar con el contratista, los concursos
públicos. Pero una vez se tienen en firme las listas de elegibles, las
entidades optan o no por el uso de ellas para proveer las vacantes,
lacerando otra vez, el principio del mérito.
4.3.3 Voluntad del Legislador.
El Congreso de la República, o sus
integrantes mejor; no encuentran en la carrera administrativa un aliado para
reclutar electores para los movimientos políticos. El criterio de mérito retira la
posibilidad de ofrecer la permanencia a los servidores que no llegaron por
concurso
a
ocupar
esos
cargos.
“Antes
de
propender
por
la
profesionalización de los cuerpos burocráticos, es más rentable fortalecer la
red clientelista y asegurarse el siguiente periodo legislativo62”.
Desde la primera norma expedida por el legislador [Ley 165 de 1938], éste
adoptó también la posición de no dejarlas aplicar. Al expedir más adelante
normas que contrariaban la carrera e iban contra sus principios rectores.
4.3.4 Voluntad del Ejecutivo. El gobierno nacional a través del tiempo,
tampoco ha sido ajeno en este desmedro. Los diferentes gobiernos intentan
en su turno, acomodar a su preferencia la administración pública. Solicitan al
Congreso facultades extraordinarias para legislar en aquellos asuntos lo que
por la Constitución, son funciones que le son ajenas. Con esto no solo se
flexibilizan los criterios de la carrera, sino que se consigue incluso
deslegitimarla. Un decreto con fuerza de ley redactado por unos pocos
asesores, nunca podrá compararse al conocimiento público que propone una
ley emanada por el órgano legislativo, con el respectivo trámite: exponiendo
62
RAMÍREZ MORA, Juan Manuel. Óp. cit., p. 85.
78
motivos, sufriendo los debates respectivos en ambas cámaras para su
respectiva sanción, u objeción por posible motivo de inconstitucionalidad. De
todo esto se sustrae el ejecutivo, cuando consigue con la autorización del
Congreso, expedir decretos con fuerza de ley. Sin existir además las
necesidades que la Constitución consagra para las citadas oportunidades. La
regla general termina siendo la excepción. Y las excepciones se vuelven la
regla general.
4.3.5 El Favorecimiento Personalizado.
Pareciera que las normas que
reglamentaron posteriormente los regímenes de carrera, buscaron favorecer
intereses personales, pues en diferentes ocasiones, desde la existencia de
misma; las personas que quedaron inscritas o incorporadas con derechos de
carrera, lo hicieron de modo extraordinario, aduciendo derechos subjetivos
adquiridos. Lo cual no se discute, pero anteponiendo el objetivo de
transparencia, lo que asaltó vulgarmente el interés general que tiene todo
ciudadano de participar en igualdad de condiciones; y de aspirar a laborar
para el Estado a través de un método selectivo, técnico y profesional. O
cuando de modo perverso, se le asignaron más valor a unas competencias
que a otras, para favorecer claramente a personas que ya se encontraban en
posesión de los cargos. La norma en comento es la ley 1033 de 2006, en su
Art., 10 decía: “…la experiencia de los aspirantes deberá evaluarse como
una prueba más dentro del proceso, a la cual deberá asignársele un mayor
valor a la experiencia relacionada con las funciones del cargo para el cual
aspiran…63”. Subrayado fuera del texto original. Con esto se pretendía
63
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 909. (18/07/2006). Por la cual se establece la carrera
administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de
Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas,
adscritas y vinculadas al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la ley 909 de
2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
política. Diario Oficial. Bogotá, D.C., 2006. no. 46334. Experiencia Relacionada, es aquella que solo se
puede acreditar demostrando funciones inherentes al cargo que se aspira. Posteriormente se
innovaron los conceptos de: Experiencia Laboral, Profesional, Docente y Específica. Como también las
equivalencias, en caso de que el aspirante no cumpliera con este requisito inicial.
79
otorgarle a los citados provisionales, una gran ventaja para que ganaran por
supuesto el concurso correspondiente, y continuaran en la misma posición.
El mismo legislador mediante acto legislativo No 01 de 2008, continuó
buscando insistentemente que los mismos provisionales se perpetuasen en
el cargo para seguir burlando la carrera administrativa. Este proyecto de
reforma constitucional adicionaba un parágrafo transitorio al Art., 125 de la
CP autorizando la inscripción extraordinaria en carrera administrativa y sin
concurso de méritos para aquellos funcionarios que demostraran lo más
obvio. Que estuvieran desempeñando el cargo en el momento de la vigencia
del acto legislativo, y que a la fecha de la publicación de la ley 909 de 2004
estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes en forma definitiva en
calidad de provisionales, o de encargados; y que además cumplieran con los
requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo.
En una frase popular: los mismos, con las mismas. Frente a semejante
despropósito, la Corte Constitucional cumplió su función de guardiana de la
Constitución y lo declaró inexequible en toda su integridad mediante
sentencia C-588/2009.
Posteriormente le acto legislativo No 015 de 2010, pretendió reformar el
mismo artículo, otorgándole a los provisionales que participaran en los
concursos que ya estaba desarrollando la CNSC, que se les homologara la
prueba de conocimientos establecida en el concurso de méritos, a cambio de
la experiencia que ya tenían ejerciendo el cargo y los estudios adicionales
para ejercerlo. Esta vez el provisional o el encargado, debía estar ejerciendo
las funciones antes del 31 de diciembre de 2010 y cumplir también con los
demás requisitos exigidos para cada cargo. Situación en la que ya estaban.
80
5. CONCLUSIONES
Tenemos un sistema de carrera administrativa en Colombia, pero con
el análisis descriptivo de la abundante normativa existente, no puede
concluirse de que nos cobije un sistema integrado y en constante
interacción. Pues éste se entiende como un todo altamente
cohesionado, en completa interacción de cada una de sus partes, y
alcanzando los objetivos que los mismos creadores del sistema le
proponen. Hay que reconocer si, que Colombia es uno de los países
que más desarrollo normativo tiene en la materia, pues como se
estudió con esta investigación; hay países que apenas comienzan a
legislar tibiamente la materia. Otros en cambio, ni siquiera tienen el
compromiso de hacerlo. Los regímenes de carrera paralelos al
sistema general, hacen que sea menos atractivo para los aspirantes
someterse al proceso. Pues en los regímenes especiales cambian
sensiblemente características importantes como: la escala salarial, el
periodo de prueba, las situaciones administrativas, las posibilidades
de ascenso, los beneficios para los servidores y hasta el PIN o pago
de derechos que deben sufragarse al comienzo de la convocatoria,
para tener derecho a participar de los procesos de modo integral.
El régimen general de carrera y los regímenes específicos, no son
eficaces. El objetivo más grande para establecer regímenes de
carrera administrativa es el mérito. Además, también se espera que
los funcionarios que ingresen, permanezcan y asciendan en ella; sean
precisamente los mejores. Y según la misma reglamentación, los
mejores son los que pasan por el concurso de méritos, se someten al
proceso y a cada una de sus etapas, y al final; resultan ganadores en
el primer lugar de la lista de elegibles. Esto tampoco se cumple
porque, primero: históricamente desde que se implantó el sistema de
81
general de carrera, nunca se ha respetado el método legalmente
aprobado para proveer los empleos mediante un concurso. Al
comienzo los nombramientos se generaron en provisionalidad por
motivos clientelistas. Posteriormente, entre el legislador y el ejecutivo,
se
encargaron
de
favorecer
abiertamente
a
quienes
ya
se
encontraban nombrados en provisionalidad, permitiéndoles quedar
inscritos en cargos de carrera sin someterse al concurso que este
exige. En la última década, después de la Constitución del 1991. El
Congreso tardó 14 años en expedir la ley que regulara la carrera,
dándole más tiempo a los provisionales para permanecer en el cargo y
hasta para pensionarse sin haber ingresado regularmente. Luego, el
mismo legislador se encargó de entrabar la aplicación de la ley de
carrera, expidiendo normas en contravía de la misma; y proyectando
actos legislativos que pretendían modificar la Constitución en favor de
los provisionales para que continuaran ocupando los cargos, sin
necesidad de concurso alguno. O concursando, pero dándole ventajas
desde el inicio del mismo, solicitando requisitos y características que
los citados ya poseían, en abierta desigualdad y sin transparencia. El
gobierno nacional en turno por su parte, también ha contribuido con la
disgregación de la carrera, al expedir decretos con fuerza de ley para
reglamentar normas diferentes para algunas entidades. Esto en
contravía de la unidad del sistema general de carrera. Puede
concluirse que lo que se buscó; fue sustraer de la administración y
vigilancia de la CNSC, a las entidades que según el Congreso, eran
diferentes. porque dichos reglamentos guardan relación con la
materia, y solo se diferencian entre sí, en aquellos asuntos
relacionados con los beneficios y características de tipo prestacional.
Pero el esquema de los concursos son iguales. Establecen también
unas convocatorias, inscripciones, recursos, exámenes, publicaciones,
listas de elegibles, nombramientos, situaciones administrativas, etc.
82
Los principios básicos que orientan la carrera no se cumplen. No se
cumple la eficacia, ya que no consigue integrar el sistema y éste no
cumple su objetivo de seleccionar empleados por mérito. No se
cumple la eficiencia, pues esta parece reservada solo a los cargos de
gerencia pública. No se cumple la igualdad; al insistir en inscripciones
extraordinarias. No se cumple la transparencia; al pretender otorgarle
ventajas a funcionarios provisionales. No se cumple el principio del
mérito; pues la regla general es que los nombrados sean por
provisionalidad y queden inscritos de forma automática. No se cumple
la imparcialidad; porque se le otorgaron ventajas a algunos aspirantes
de antemano. No se cumple la celeridad; 14 años tardo el Congreso
en legislar integralmente, 8 años más han esperado los colombianos
que se apliquen los concursos y 70 años aproximadamente, han
transcurrido desde la primera iniciativa hasta hoy, y el sistema general
de carrera administrativa aún no se aplica integralmente.
Se concluye que las causas más determinantes de la no concreción
de un verdadero sistema de carrera administrativa; es la cultura
política colombiana. Arraigada desde tiempos coloniales por la
corrupción, el clientelismo y el patronazgo. Con una visión de lo
público, como la oportunidad de enriquecerse a toda costa. Aún con
los medios ilícitos. Porque en mucho tiempo las sanciones para los
delitos contra la administración pública en particular, han sido
irrisorias. A pesar de existir la normatividad para aplicarla, se lucha
intensamente
en
contra
de
ella.
Sigue
siendo
entonces
la
provisionalidad la regla general, y la fórmula de éxito para quienes con
el servicio público, logran más votos para perpetuarse en las curules.
83
La carrera administrativa se sigue debilitando por la sustracción de la
misma de los cargos de la gerencia pública. Se anula la posibilidad de
que los servidores con derechos de carrera administrativa puedan
llegar a ocupar cargos directivos mediante el movimiento vertical. Se
flexibiliza demasiado la función directiva y ejecutiva. Como se analizó,
ni siquiera el buen desempeño de los gerentes públicos, les garantiza
la permanencia, al ser estos cargos de libre nombramiento y remoción.
La carrera administrativa no se materializa; porque ella consagra el
ingreso, la permanencia, el ascenso y la capacitación de los
servidores públicos. Esto no se logra ya que el ascenso en el sistema
general es una ficción. Solamente en las carreras: diplomática y
consular, fuerzas militares y policía nacional; existe la posibilidad de
que un servidor inicie desde el rango inferior, y pueda mediante el
ascenso aspirar a ocupar incluso a línea de mando. Esta es
precisamente otra razón fundamental de un sistema integrado. Que
las personas que ingresen al servicio, hagan uso de los conocimientos
adquiridos y de la experticia es su labores, para ponerlas al servicio de
la administración. Así funciona en algunos de los países analizados,
donde los trabajadores del Estado han llegado a ocupar hasta
viceministerios mediante el sistema de ascenso. En Colombia por
ejemplo, un servidor del cargo y nivel menor, solo tiene la posibilidad
de llegar a ocupar el nivel asesor; que es la máxima posición que se
puede desempeñar como servidor público con derechos de carrera.
En cambio las coordinaciones, las jefaturas de sección, jefaturas de
división, jefaturas de oficina, y los demás cargos gerenciales,
directivos y ejecutivos; continúan reservados para nombramientos
discrecionales. Por supuesto, ocupados por personas con tradición
política partidista, élites sociales o delegados de grupos económicos.
84
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