UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y

UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA:
(CON UNA BREVE COMPARACIÓN CON EL CASO CHILENO)
Author(s): MARIANO TOMMASI
Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Económico, Vol. 50, No. 199 (OCTUBRE-DICIEMBRE 2010), pp. 391-421
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41219126 .
Accessed: 31/07/2012 10:07
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Desarrollo Económico, vol. 50, № 199 (octubre-diciembre 201 0)
^H^^^H
UN PAÍS SIN RUMBO.
POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS
Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
(CON
UNA BREVE
COMPARACIÓN
CON EL CASO
CHILENO)*
MARIANO TOMMASI**
Introducción
tiendena moversede manera
La mayorpartede los países latinoamericanos
más o menos simultáneaal compás de los vientosideológicos y de las agendas
cambiantes de desarrollointernacionales.En los años noventadel pasado siglo
centradosen el Estado hacia
asistimosal pasaje de modelos mercado-internistas
reformas
promercadode corteneoliberal.En tiemposmás recientes,y a la vistade
frente
a los frutosde las reformaspromercado,en variospaíses de
la insatisfacción
la regiónel péndulo ha dado un nuevo bandazo en favorde diversas formasde
estataly una abiertadesconfianzasobre el papel de los mercados. No
intervención
diferencias
obstantelas similitudes
que cabe observar,existen,con todo,importantes
respectode la formacon que estos procesos de cambio afectanel funcionamiento
de los estados ycondicionanlas perspectivasde largoplazo de los distintospaíses.
Alevaluarel impactode las distintasolas de reforma
que ha conocido la región,
una cosa se ha aprendido:lo que importano es tantoqué se hace, sino cómo se
hace. Unejemploen materiade seguridadsocial es ilustrativo.
Que unpaís tenga un
sistema"público"o unsistema"privado"de jubilacionesno es, en el fondo,la cuestión
relevante.En verdad, la cuestión relevantees si la mayoríade los ciudadanos,
especialmentelos pobres,estáncubiertoso no,si el sistemaes sostenibleen el largo
a no echar manoa los fondos
plazo ysi los poderes públicospueden comprometerse
a
otros
fines.
Como
lo
demuestra
la experienciaargentina,
paraasignarlos
previsionales
uno puede fracasaren el logrode esos objetivosbajo cualquiersistema si el país
carece de ciertascapacidades estatales básicas, tales como la de garantizarel
de las políticaspúblicas,o la de respetary llevara cabo
(enforcement)
cumplimiento
* Este
documento, preparado para el proyectoEconomía Política del Cono Sur (Diálogo Interamericanoy
Centro Internacionalde Globalización y Desarrollo) se basa en años de colaboración con Pablo Spillery otros
colegas. Especialmente, hace uso de SpilleryTommasi(2003 y 2007). Agradezco el apoyo de la Fundación Ford
y de la Fundación JohnSimon Guggenheim,así como los comentarios de Andrés Solimano y de los evaluadores
anónimos de la revista.
**Universidadde San Andrés.VitoDumas
284, Victoria,Buenos Aires.4725-7020. tommasi@udesa.edu. ar
392
MARIANO TOMMASI
las promesas hechas en el pasado. En la Argentinadichas capacidades estuvieron
ausentes en los viejostiemposdel sistemapúblico,durantela privatización
de los 90,
y están ausentes hoy,luego de la renacionalización.Los resultadoseconómicos y
sociales no dependen tantode los "etiquetas"de las políticas(si el sistemajubilatorio
es "pay-as-you-go"
o "privadode capitalización")
sinode unconjuntode características
que influyensobre su implementacióncomo la estabilidad, el ajuste rápido a
circunstanciascambiantesy el enforcement1.
Los países que están en condiciones
de generar políticas con esos atributosse beneficianmucho más de iniciativas
específicas de reforma
que lo que lo hacen otrosque carecen de ellas. Si las políticas
adoptadas no tienendichos atributoses muyimprobableque generenlos resultados
deseados sobre el desarrolloeconómico y social.
En este artículose describen los rasgos salientes de las políticaspúblicas en
atendiendoal proceso de policymaking
Argentina
que las producey a las relaciones
existentesentredicho proceso y el funcionamiento
de las institucionespolíticas.
se formulanalgunas observaciones comparadas, en particulara
Adicionalmente,
travésde un sintéticocontrastecon el proceso de policymaking
chileno2.
Las políticas públicas en la Argentina3
Una característica
notablede las políticaspúblicasargentinases su inestabilidad.
de los años noventaylas renacionalizaciones
recientes
Virajescomo las privatizaciones
ubicanal país como unode los casos de mayorinestabilidad
en su políticaeconómica.
De acuerdo con el índice de libertadeconómica del Instituto
Fraser,de mayora
menor,Argentinaocupa el cuartolugaren el mundoen volatilidad.Desde que se
construyódichoíndice-finesde la década del sesenta- hasta hoy,ha oscilado entre
los países más contrariosy los más proclivesal libremercado (Spillery Tommasi,
2007). Estos vaivenes contrastancon países como Colombia,Uruguayo Brasil,que
mantienennivelesintermedios
de liberalismoeconómico,y con Chileque, luego de
las reformasde mercado,se estabilizóen un sendero de liberalizacióneconómica.
La Argentina
de políticasnosólo en este niveltanagregado,
padece inestabilidad
sino en muchas áreas específicas. En Spiller y Tommasi(2007, capítulo 7) se
documentaese fenómenoen varias políticasde gran relevancia,como la fiscal,la
comercial,la regulatoriay las sociales. Las vicisitudesde los programasde lucha
contrala pobreza ilustranbienel punto:sin que medie la intervención
del Congreso,
dichos programasexperimentan
cambios sustantivos,
reenfocandoalgunos,creando
otrosnuevos, al compás de los cambios de ministro
o de secretariodel área. En
muchos casos, estos cambios dan lugar a redistribucionesde gran porte en la
asignación de los fondospor áreas geográficas.La principalagencia responsable
1 Las
jubilaciones son sólo un ejemplo. Las capacidades estatales son igualmente importantesen áreas
como la regulación, las relaciones internacionales, la educación, la seguridad y cualquier política que requiere
esfuerzos consistentes a través del tiempo.
2 Véase Stein,Tommasi otros
y
(2008) y Banco Interamericanode Desarrollo (2005) para una comparación
más amplia entrepaíses latinoamericanos.
3 Véase el
capítulo 8 de SpilleryTommasi(2007) para mayordetalle, evidencias y referenciasbibliográficas
que sustentan la caracterización de las políticas públicas presentada en esta sección.
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
393
de estos programas sociales ha cambiado de rango en los últimosaños: de Secretaría
a Subsecretaría, y luego a Ministerio;y entre sus titularesse contaron tecnócratas
altamente calificados, ex cantantes devenidos en candidatos a la vicepresidencia, y
esposas y hermanas de los presidentes de turno.
La volatilidad de las políticas acorta los horizontes de los actores económicos y
sociales y reduce la efectividad de las políticas, llevando a resultados económicos y
sociales inferioresa lo deseable. Comparaciones internacionales como el Global
Competitiveness Report señalan que esta volatilidad tiene un alto costo desde el
punto de vista de la actividad económica, siendo la Argentina uno de los países
donde estos vaivenes legales han sido más onerosos. Hopenhayn y Neumeyer (2005)
argumentan que la incertidumbrecon respecto a la política comercial ha tenido un
profundoimpacto negativo sobre la performanceeconómica argentina de la segunda
mitad del siglo XX.
El enforcementde las políticas es, también, claramente deficitario.El país se
ubica muyfrecuentementeen los últimoslugares en comparaciones internacionales
de cumplimientode leyes impositivasy laborales, y de contribuciones a la seguridad
social. (Por el contrario,Chile ocupa los primerospuestos en casi todas estas áreas).
Este enforcement tan pobre debilita la credibilidad de las políticas públicas. A
diferencia de lo que ocurre en otros países como Chile (Aninat y otros, 2008), la
legislación en Argentina no constituye una moneda fuerte para los intercambios
políticos a través del tiempo.
Esta faltade credibilidad a veces se tratade compensar a través de la adopción
de mecanismos sumamente rígidos. Quizás el ejemplo más notable ha sido la ley de
convertibilidad,un chaleco de fuerza autoimpuesto en 1991 , que impedía cualquier
acción de política monetaria en respuesta a los diversos shocks a los que estuvo
sometida la economía del país durante el período. Es interesante constatar que uno
de los pocos indicadores comparativos internacionales de las políticas públicas en el
cual la Argentinaparecía lucir bien era en términos de la estabilidad de su política
cambiaria. En una encuesta de abrilde 2007, sólo 8 meses antes de que el mecanismo
volara por los aires, empresarios internacionales identificabana la Argentinacomo el
octavo país más estable en términos de su política cambiaria. Esto sugiere que el
país sólo parece logrartemporalmentecierta credibilidad recurriendoa mecanismos
sumamente rígidos, que a la larga pueden acarrear costos enormes.
La Argentinapresenta un curioso contraste,entonces, entreexcesiva volatilidad
y excesiva rigidez, según el caso. Algunas de las rigideces provienen del poder
políticode ciertos actores cuyos privilegiosdifícilmentepueden ser afectados (tales
como los sindicatos con respecto a su papel en la negociación colectiva), o de la
incapacidad de realizarlos complejos acuerdos intertemporalesque ciertas reformas,
como el sistema fiscal federal, requerirían (Tommasi, Saiegh y Sanguinetti, 2001;
Tommasi, 2006). La historiadel federalismo fiscal argentino provee un claro ejemplo
de la incapacidad de llevara cabo políticas eficientesy flexibles.Intentandoprotegerse
del oportunismo de otros actores, las gobiernos provinciales y nacionales han ido
introduciendo diversas rigideces en el mecanismo de coparticipación federal de
impuestos, tales como atar ciertos impuestos a ciertos gastos específicos, o las
transferenciasde sumas fijas que tantocosto macroeconómico tuvieronhacia finales
de la convertibilidad (Tommasi, 2006). En años recientes, el gobierno nacional
394
MARIANO
TOMMASI
aprovechando coyunturaspolíticas y fiscales favorables, ha retomado viejas prácticas
de oportunismo político generando impuestos (tales como la inflación) que le han
dado mayor discrecionalidad para premiarlealtades políticas.
Algunas características muy peculiares de las políticas públicas y del proceso
de policymaking argentino pueden visualizarse con mucha claridad en la siguiente
descripción sobre la política de negociaciones comerciales internacionales -un área
crucial para un país como la Argentina- provista por uno de los principales expertos
en el tema, Roberto Bouzas:
La estrategiade negociacionescomercialesexternasde la Argentina
ha tenidoobjetivos
difusosy ha sido ambigua.La posiciónnegociadoraha estado orientadaporprioridades
e interesesmúltiples,e incluso a veces contradictorios.Este es el resultadode la
ausencia de un consenso domésticoque asegure la continuidadde los objetivosa lo
largo del tiempo. Peor aún, incluso en aquellos temas en los que existe consenso
respecto a la importanciade la negociación, la capacidad de actuar de manera
consistenteha sido muylimitada.(Bouzas y Pagnotta,2003: 81)
En la Argentina,
el diseño y la ejecución de la políticacomercialy de la estrategiade
comerciales
internacionalesse hallanen la prácticafragmentadosen
negociaciones
diversosorganismospúblicos con funcionessuperpuestas y coordinacióndeficiente.
Habida cuenta de la limitaciónde recursos humanos, técnicos y financieros,esta
estructura
de formulación
de políticasincidenegativamente
sobrela calidad ycoherencia
del resultadofinal,y afecta la capacidad de negociación internacional
de la Argentina.
(Bouzas y Pagnotta,2003: 89)
En la prácticano existe un proceso formaldeliberativode elaboración de políticas;la
participación del Congreso también es esporádica y reactiva. Dentro del Poder
Ejecutivo, la regla ha sido la superposición de funciones, la competencia entre
Esto significaque la efectividadde las rutinas
organismosy la pugna interburocrática.
y de los procedimientosdepende fuertementede las circunstancias particulares,
en el proceso de formulaciónde
liderazgos y personalidades: [...] La fragmentación
políticas se reflejaen una inadecuada coordinacióny en una asignación difusa de
responsabilidades. [...] En un contextode recursos humanos y materialesescasos,
la fragmentacióny la duplicación de tareas afectan negativamentela eficienciay la
eficacia. Las estructurasburocráticasson inestables y hay un alto índice de rotación
de funcionariospúblicos y un bajo nivel de aprendizaje institucional.La elevada
proporciónde personal contratadoconspira contra la acumulación de experiencia
institucional,
precisamenteen un área en la que el conocimientoconstituyeun activo
estratégico.(Bouzas y Pagnotta,2003: 91)
La descripciónpropuestaporBouzas y Pagnottade los rasgos de las políticas
de
su
y
proceso de elaboraciónen el terrenodel comerciointernacional
-por otra
parteconsistentecon la realizada por Spillery Tommassi(2007) para un conjunto
más amplio de políticas públicas- sugiere varios puntos importantespara las
preocupaciones más generales de este trabajo.Las característicasdel proceso de
elaboraciónde políticasincluyen:unproceso presupuestarioque concede excesiva
discrecionalidada ciertosactoresdentrodel Ejecutivo,escasa participación
porparte
del Congreso, inestabilidad en las estructurasadministrativasa cargo de la
de políticas,frecuenterotacióndel personalen los altoscargos de la
implementación
administración,escasa cooperación entreactores nacionales y subnacionales,
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
395
gobernadoresde provinciaconvertidosen actores relevantesen la discusión de
de promesas.
incumplimiento
políticasnacionales,y el recurrente
A continuaciónel trabajose ocupa de analizarcon más detalleel proceso de
El argumento
sus principalesdeterminantes.
yse identifican
policymaking
argentino,
es, en síntesis,que los principalesespacios para el debate yelaboraciónde políticas
públicasde largoplazo están poblados de actoresque tienenescasos instrumentos
y en muchoscasos pocos incentivosa realizaracuerdos y sostenerlosa travésdel
la norma.
tiempo.Entalcontexto,
ycortoplacistasconstituyen
estrategiasoportunistas
El proceso de policymaking en la Argentina
Los principalesactores políticosargentinoshan tendido a proyectarseen
cortos.La graninestabilidadpolíticadel sigloXXcontribuyó
horizontes
relativamente
de 1930 hasta hoyhubo sólo dos transferencias
del
a ello. Desde el golpe militar
otro
estrictamente
de
un
a
con
las
normas
presidente
que cumplieran
poder
constitucionales
a su esposa en
(de Menema De la Rúa en 1999 yde NéstorKirchner
2007). La inestabilidadpolíticaha dejado su huellaa travésde mecanismosde pathdependence en espacios institucionalestales como el Congreso, la Justicia,la
burocracia,el sistemafederal,así como en las acciones yexpectativasde actoresno
gubernamentales.
La inestabilidaddemocrática fue por mucho tiempo factordecisivo en la
del sistemade incentivosdel sistemapolíticoargentino.Pero en los
determinación
tiempos actuales de la democracia existen también algunos "detalles" de las
instituciones
Unconjuntode
políticasque ateníancontrala calidad del policymaking.
factores,entrelos que se destacan los mecanismoselectorales,ha llevadoa que el
no esté radicado en arenas nacionales sino en espacios
poder políticoinstitucional
políticosprovincialescon escaso interésen la calidad de las decisiones públicas de
alcance nacionallo cual introduce
una seriede efectosque se refuerzan
unos a otros,
debilitandoel espacio de producciónde políticaspúblicasyafectandoel rendimiento
de la democracia.
El proceso de policymakingen la Argentinapuede resumirseen algunas
en el restodel
proposicionesque enunciamosen esta sección yque desarrollaremos
artículo.
1. ElCongresonacionalno es unespacio importante
en el debate yelaboración
de las políticaspúblicas.
2. El Ejecutivotiene,muchas veces, excesiva discrecionalidadpara impulsar
políticasunilateralmente.
3. Los poderes políticosprovinciales(especialmente los gobernadores) son
actoresmuyrelevantesen la arena políticanacional.
4. Hay una interacciónsimbióticaentrela políticay las políticasen el nivel
nacionaly provincial.
5. Consideraciones ligadas al federalismo fiscal se entrecruzan con
prácticamentetoda decisión de política pública nacional, agregando
dificultades
transaccionalesydesviandoel focode atenciónde las cuestiones
de fondo.
396
MARIANO
TOMMASI
en el desarrollode capacidades de
6. Existenpocos incentivospara invertir
de largoplazo.
policymaking
7. La burocracia,en general, no es un cuerpo efectivoal cual delegarle la
técnicade los acuerdos políticoscon respectoa las políticas
implementación
públicas.
8. El Poder Judicialno opera como un suficientecontralorde los actos de los
de
otrospoderes,de maneraque no cumpleun papel fuertede enforcement
los acuerdos políticoso de políticas.
9. Los actores no gubernamentalesque participanen el proceso de políticas,
al carecerde una arenasuficientemente
institucionalizada
como para realizar
intercambiospolíticos,tiendena seguir estrategias de maximizaciónde
beneficiosde cortoplazo.
En busca de las claves para entendercómo se hace la política pública
a las instituciones
políticas
presentamosen la sección siguienteuna breveintroducción
en la Argentina.
Las instituciones políticas en la Argentina
bicameral.
La Argentina
es una repúblicafederal,presidencial,
con una legislatura
Esta estructurabásica es idénticaa la de los Estados Unidos. Dado que el sistema
de este últimoes el más estudiado del mundo,en este trabajo
político-institucional
en
la
seguimos
parte estrategiade presentaralgunas característicasdel sistema
políticoargentinoporcontrastecon el caso norteamericano.
Una diferenciaclave es la maneraen la que los legisladoresson elegidos. Los
257 diputados argentinosson elegidos por términosde 4 años en 24 distritos
plurinominales
que coincidencon las 23 provinciasmás la ciudad de Buenos Aires,
a partirde listaspartidariascerradas. La Cámara baja se renuevapormitadescada
dos años, donde cada provinciaelige la mitadde sus legisladores.A diferenciade
en la Cámara baja es proporcionala la
los Estados Unidos,donde la representación
de las provincias
existeunafuerte
población,en el caso argentino
sobrerrepresentación
más pequeñas. Estose debe en buena medida a la existenciade un piso mínimode
de la poblaciónde la provincia.La
númerode diputados(cinco) independientemente
es aún mayoren la Cámara de Senadores. Hasta la reforma
sobrerrepresentación
constitucional
de 1994, al igualque en EE.UU.,cada provinciaestaba representada
por dos senadores. A diferenciade los EE.UU., los senadores eran elegidos
de pluralidad.
indirectamente
(por9 años) en las legislaturasprovincialesporfórmula
Desde la reforma,
el Senado consta de 72 miembros,3 porprovincia.Desde 2001 se
los elige directamente
utilizandolistasincompletas,con la salvedad de que ningún
partidopuede ocupar más de dos de las 3 bancas de la provincia.
El primergobiernoconstitucionalen la Argentinase constituyóen 1862. La
formal
de la democraciarepublicanaoperóhasta 1930,cuando porprimera
maquinaria
vez ungolpe militar
a unpresidenteelectode acuerdocon las estipulaciones
destituyó
constitucionales.
Entre1930 y 1982,doce presidentesfueronremovidosporla fuerza.
Desde los años 40, la escena políticaha estado dominada por dos partidos,el
llamadoPartidoJusticialista,
peronismo(formalmente
PJ)y la UniónCívica Radical
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
397
la base socioeconómica de la UCR ha sido la clase media,y
(UCR). Históricamente
la base socioeconómica del PJha sido la clase trabajadora.A pesar de que dichas
asociaciones se han mantenidohasta ciertopuntohasta el presente,ambos son
consideradospartidoscatchallcuyas posicionestiendena oscilaralrededordel centro
ha combinado una coalición metropolitana
político.El peronismotradicionalmente
basada en la clase obreray el pequeño empresariadoindustrial
urbano,con una
de gruposprovincialesde la partemás rezagada económica y
coalición"periférica"
socialmentedel país (Gibson 1997,GibsonyCalvo 2000). A pesar de que la mayoría
de los votantesde esas provinciasperiféricasson pobres,las maquinariaspolíticas
del PJtiendena estardominadasporelitespolíticasque tienenconexiones
provinciales
con el podereconómicoprovincial.
Si bientercerospartidos(de izquierdayde derecha)hanlogradoocasionalmente
hastael día de hoydichospartidoshantenidounaexistencia
política,
algunanotoriedad
Estosfracasosparecendeberse principalmente
a la incapacidadde construir
efímera.
una base de apoyo territorial
semejantea la del PJo (secundariamente)de la UCR,
tanfuerte4.
Este arrastreprovincial
así como la
en unpaís con un"arrastre
provincial"
de las provinciasmás pequeñas y más atrasadas, otorgaun
sobrerrepresentación
granpeso en la políticaargentinaa regionesrezagadas económica y socialmentey
caracterizadasporprácticaspolíticasclientelares,ysubrepresentaa los segmentos
más modernosde la sociedad argentina.
El Congreso, las carreras políticas y la conexión provincial
En los Estados Unidosel Congresotieneuna importancia
centralen el proceso
de formulación
de políticaspúblicas; los legisladoresdesarrollancarrerasde largo
plazo en el Congreso,tienenaltastasas de reelección,se especializan en comisiones
legislativasmuypoderosas,ytiendena ser políticosprofesionalesde altonivel.En la
Argentinael Congreso y los legisladores tienen característicasdiametralmente
opuestas; los legisladoresargentinostienentasas de reelecciónmuybajas ytienden
a permanecerpoco tiempoen el cuerpo.ElCongresonoes unespacio muyimportante
en el proceso de formulación
de políticas,no está muyinstitucionalizado
y no es el
lugardonde residela experienciaen términosde políticas.
Las afirmacionescon respecto al Congreso de los Estados Unidos se basan
en una amplialiteratura,
Keane y
especialmenteel cuidadoso trabajode Diermeier,
Merlo(2005). Si bien no hemos podido replicarun trabajo tan detallado para el
caso argentino, Stein y Tommasi (2007) construyeronun indicador de las
de los Congresos en 18 países de AméricaLatina.
capacidades de policymaking
Ese índice tratade capturaralgunas característicasorganizacionales de dichas
legislaturas,así como características individuales de los legisladores que se
relacionancon la capacidad de involucrarsesustantivamente
en el policymaking5.
El Cuadro 1 reproducedicho índice,donde se puede observarque Argentinaes
uno de los 5 países con valores menores.
4 Véase Torre2003, Calvo y Murillo
2004, Gibson1997,así como la discusiónmás adelanteen este
trabajo.
5 Véase tambiénSaiegh(2010) yreferencias.
MARIANO
TOMMASI
398
CUADRO 1
de las legislaturaslatinoamericanas
Capacidades de policymaking
p .
índicede
Confianza Efectividad Añosde
Porcentaje Número Fortaleza
Lu9ar
CaPacWad capacidad
enei
de
Para
cuerpos experienciaslegisladorespromedio
¿-laV
técnica
de c/educacióncomisiones comi8lones
del
Congreso hacedores promedio
°,ft!!,Lft desarrollo
de carrera
1996-2004 de leyes
legisladoresuniversitaria
legislador
congreso
Argentina
20,5
1,6
2,9
69,6
4,50
Medio
Bajo
Bajo
Bolivia
19,9
1,8
3,3
78,4
1,66
Medio
Medio
Medio
MEDIO
Brasil
24,9
3,1
5,5
54,0
0,92
Medio
Alto
Alto
ALTO
Chile
36,0
3,7
8,0
79,4
1,95
Alto
Alto
Alto
ALTO
Colombia
20,3
2,7
4,0
91,6
0,86
Alto
Alto
Medio
ALTO
Costa Rica
29,9
2,2
2,6
80,4
2,09
Alto
Medio
Bajo
MEDIO
2,0
3,1
49,6
3,54
Bajo
Alto
Bajo
BAJO
MEDIO
R.Dominicana
n.a.
BAJO
Ecuador
13,3
1,7
3,5
83,1
1,26
Alto
Medio
Bajo
El Salvador
27,7
2,1
3,9
64,0
2,44
Medio
Alto
Bajo
MEDIO
Guatemala
19,9
1,8
3,2
68,4
3,24
Bajo
Medio
Bajo
BAJO
Honduras
30,8
2,6
3,0
73,1
2,34
Bajo
Bajo
Bajo
BAJO
México
27,4
2,0
1,9
89,5
2,43
Alto
Medio
Medio
MEDIO
Nicaragua
23,1
1,6
3,5
85,6
1,96
Bajo
Medio
Medio
MEDIO
Panamá
22,5
1,8
5,8
81,3
1,86
Medio
Alto
Bajo
MEDIO
Paraguay
25,0
2,2
5,5
75,4
3,15
Bajo
Alto
Bajo
MEDIO
Perú
22,1
1,7
5,2
92,9
2,44
Bajo
Bajo
Bajo
BAJO
Uruguay
38,2
2,7
8,8
68,4
0,98
Alto
Alto
Bajo
ALTO
Venezuela
27,8
1,4
4,9
74,6
0,97
Medio
Medio
Bajo
MEDIO
Fuente: Stein y Tommasi (2005) y referencias.
El cuadroseñala, en clave comparativa,varioshechos que queremosdestacar.
con débiles capacidades legislativas,y los
El Congresoargentinoes una institución
legisladoresno permanecenmuchoen el Congreso,que a la vez no es un lugartan
importante
para las carreraspolíticascomo lo es en otrospaíses.
Organizaciónlegislativa
EnJonesyotros(2007) se realizaunanálisisde la estructura
organizacionaldel
no
el
encuentra
se
presentapatrones
argentino
que Congreso
y
Congresoargentino,
compatiblescon una funciónlegislativafuerte.Los legisladoresargentinosno se
especializan en comisiones parlamentariasde manera efectiva,y no desarrollan
Porejemplo,los legisladoresparticipanen unexcesivo
capacidades de policymaking.
númerode comitéslo cual impidela especialización yel aprendizaje,a diferenciade
lo que sucede en países como Brasily Chile(Danesi, 2004). El escaso interésde los
miembrosdel Congreso en la funciónlegislativase reflejatambiénen la asignación
de recursosa distintasfunciones.Danesi (2004) presentaevidenciacomparandola
Cámara de Diputadosde la Argentina
con sus pares de Chile,Paraguayy Uruguay,
encuentra
la
se
ubica
últimaen múltiplesindicadoresde recursos
y
que Argentina
destinadosa la funciónlegislativa.
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
399
CUADRO 2
Tasas de reelección, países seleccionados
País
Porcentaje
que busca
reelección
Argentina(1997)
Brasil(1995)
Chile(1993)
Japón (1963-90)
México (1997)
EE.UU. (1996)
Colombia(1990)
Gran Bretaña(1950-74)
Italia(1953-72)
Panamá (1999)
Portugal(1991)
Turquía(1950-80)
AlemaniaOriental(1957-76)
26
70
76
91
0
88
Porcentaje
Reelecto de los
que buscan reelección
67
62
78
82
0
94
Total
Porcentaje
Reelecto
17
43
59
74
0
83
48
81
82
49
57.8
56
70-75
PalanzaySin 1999.
Fuente:Morgenstern
1998;Archer
yShugart1997;Molinelli,
al
Los legisladoresargentinosno están demasiado interesadosen convertir
con fuertescapacidades de policymaking6.
Congresoen unámbitoinstitucionalizado
Estoes el resultadode sus incentivos,
que a su vez se relacionancon la brevedadde
las carrerasparlamentarias.
La brevedad de las carreras legislativas
Los legisladoresargentinosno duranmuchotiempoen el Congreso.Entre1983
y2009, el típicolegisladorestuvosólo unperíodoen el Congreso.Menos del 20% de
en EstadosUnidosel legisladorpromedio
los legisladoresson reelegidos.Encontraste,
del númerode períodosen el Congresode
sirveentre5 y6 períodos.La distribución
los legisladoresargentinoses casi idénticaa la de legisladoresde países como
Costa Rica cuando la reelecciónno estaba permitida
(SpilleryTommasi,2007). Más
son muybajas en comparacióna
las tasas de reelecciónen Argentina
generalmente,
otrospaíses. El Cuadro 2 muestralas tasas de reelecciónpara algunos países. La
presentala menortasa de reeleccióncon excepción de México,donde la
Argentina
reelecciónestá prohibida.¿Por qué no son reelegidoslos legisladoresargentinos?
Una posibilidadsería que los votantesargentinoseligen librarsede representantes
ineptoso corruptos.Pero una inspecciónmás detallada del Cuadro 2 muestraque
ése no parece ser el caso. La razónpara las bajas tasas de reelecciónno radica en
el electorado,sino en aquellos que tienenel poder para conformar
las listasde los
6 Estose puede verificar
tambiénen la faltade interésque los propioslegisladoreshandemostradocon
, untemaque ha contadocon numerosasofertasde
respectoa la cuestiónde la "modernización
parlamentaria"
de organismos
internacionales
Danesi(2004,sección4.2) sintetiza
apoyofinanciero
yde gobiernosextranjeros.
del Congreso.
la historia
de la Comisiónparala Modernización
MARIANO TOMMASI
400
candidatos,dado que en el caso argentinoun porcentajemuybajo de legisladores
se presentaa reelección.En las próximassecciones describimosla naturalezade las
carreraspolíticasen la Argentina
y las decisiones de nominarnuevamenteo no a los
candidatos a una banca legislativa.
Las carreraspolíticas
Los miembrosdel Congreso argentinono desarrollancarreras legislativas
profesionales.Sin embargo,tampoco son outsiderspolíticos.Esto nos ha llevado a
llamarlos,en trabajos anteriorespolíticosprofesionales- legisladores aficionados
(Jonesy otros,2002). A pesar de que la mayoríade los diputadosy senadores sólo
están un períodoen el Congreso,la gran mayoríade ellos viene de y vuelve a una
en el ámbitoprovincial.
carrerapolítica,generalmente
Jones(2008) estudialas carreras
de los legisladoresargentinosantes y después de estaren el Congreso. Encuentra
que casi 2/3de los legisladoresprovienende carreraspolíticas,mayormente
ligadas
a la provincia,
yque alrededordel 85% regresaluego a posiciones políticas,también
en su mayoríaligadas a la actividadprovincial.
La conexiónsubnacional y la políticaprovincial7
Las 23 provinciasmás la ciudad de Buenos Aires constituyenlos distritos
electoralespara la elección de legisladoresnacionales. Eso conviertea la provincia
en el locus de la competiciónpartidaria
yen la base naturalde apoyo para los políticos
inclusolos cargos
ylos partidos.Las carreraspolíticasestánancladas provincialmente;
nacionales son en la mayoríade los casos consecuencia de decisiones en el ámbito
provincial.
En la mayoríade los casos, los partidos políticosen el nivelprovincialse
encuentrandominadosporun conjuntopequeño de personas, a veces inclusosólo
una y su entornocercano. En las provincias en las que el partido controla la
gobernación,el gobernadores (con escasas excepciones) el líderindiscutido(o
dominante)del partidoen el nivelprovincial.En muchas provincias,aun cuando el
partidono controlela gobernación,el partidoprovinciales (de todas maneras)
dominadopor un individuo;aunque generalmenteen esos casos hay más espacio
para la oposición interna.En la mayoríade los casos restantesen que niel partido
controlael gobiernoprovincial,ni es controladopor un individuo,de todos modos
en la vida partidaria.
existeunpequeño númerode líderesinfluyentes
que predominan
es
de
una
de
la
la
provincia el puestode mayor
presidencia, gobernación
Luego
Los
en
el
sistema
institucional
políticoargentino. gobernadores,generalmente
peso
el principal
de maneracolectiva,hanconstituido
contrapesoa la autoridadpresidencial,
aún más que el Congreso o el Poder Judicial(De Luca, 2008).
Los dos partidos principaleshan tendido a ejercer un gran dominiode la
políticaa nivelsubnacional.El PJha controladocasi 2/3de los gobiernosde provincia
entre 1983 y 2010, llegando en algunos momentosa controlarel 78% de las
7 Esta sección se basa en Ardanaz, Leiras Tommasi
(2010).
y
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4Q 1
gobernaciones. La UCR ha controladoel 24% de las gobernaciones en promedio,
llegandoa 1/3de las mismas.Ningúnotropartidoen todos estos años controlómás
de una provinciaen cada lapso. Otra característicanotable es el alto grado de
repeticiónde nombresen las gobernaciones provinciales(Ardanaz y otros,2010).
Esto señala que en muchas provincias,los gobiernoshan sido controladospor un
individuoo poruna familiadurantelargosperíodos8.También,una revisiónde estos
nombres demuestra que muchas de las figuraspolíticas nacionales han sido
gobernadores provinciales durante muchos años. Todos los candidatos
han sido gobernadoresprovinciales
presidencialesde los dos partidosmayoritarios
(con una sola excepción en la cual lo fuela esposa de unex gobernador).Más aún,
Ardanazy otros(2010) encuentranque la posibilidadde una proyecciónexitosa a
la políticanacional está negativamenteasociada con indicadoresde la calidad de
Porejemplo,de 1983 a esta parte,casi todas las provincias
la democraciaprovincial.
han modificadosus constitucionesy otrasnormaspara centralizarmás el poder en
la figuradel gobernador;tresde las cuatroprovinciasque a partirde estas reformas
permitenla reelección indefinidade los gobernadores son las que han generado
los candidatos presidenciales del peronismoen la elección presidencialen 2003
(La Rioja, San Luis, y Santa Cruz)9. Estas tres provinciastambiénse encuentran
entreaquellas con mayorgrado de manipulacióndel Poder Judicial,manipulación
que tuvolugarbajo la gobernaciónde aquellos políticosque luegofueroncandidatos
presidenciales (y de hecho, presidentes). Parece ser una "máxima"del sistema
político argentino,que cuanto más poder se acumula en provincias menos
democráticas,más probable es convertirseen una figurade peso en la política
nacional -un mecanismo de selección adversa bastante poco auspicioso para la
calidad de la democracia argentina10.
La dominaciónque ejercen unas pocas personas sobre la políticaprovincial
ha tendidoa reforzarsedesde el retornoa la democracia en 1983. Un mecanismo
realizadas en el nivelprovincial,
institucionales
hansido las reformas
porlos mismos
en
las
con
legislaturasprovincialesycon el manejo
grandesmayorías
gobernadores
de un grannúmerode recursosinstitucionales
y políticos.Otromecanismoha sido
la progresivadescentralizacióndel sector públicoargentino,que ha llevado a que
un mayornúmerode actividades públicas de alto retornopolíticotales como la
de empleo público y de beneficiossociales se concentrenen el nivel
distribución
de los años 90 que tendierona reemplazar
Del
provincial. mismomodo,las reformas
las políticas de bienestar de corte universalista por los programas sociales
del negocio políticoy al uso
focalizados contribuyena la focalización territorial
8 Gibson
(2005) provee una vivida descripción de uno de los ejemplos más claros de lo que él denomina
"autoritarismo
subnacional", el caso de la provinciade Santiago del Estero,que ha sido prácticamente"poseída"
por el caudillo peronista Carlos Juárez desde que asumió por primeravez la gobernación en 1949. Bill-Chávez
(2003) provee una descripción semejante para el caso de San Luis, dominada por muchos años por la familia
Rodríguez Saá. Véase también las descripciones de otras provincias realizadas por antropólogos, historiadores
y politólogos locales, que se recogen en Amaral y Stokes (2005), y las que se resumen en Chernyy Vommaro
(2004).
9 La elección
presidencial de 2007 fue una "excepción" en la cual el candidato ampliamente dominantey
luego ganador fuela esposa del presidentesaliente,que era precisamenteel gobernador ganador de la contienda
de 2003.
10Véase tambiénGervasoni (2010).
MARIANO TOMMASI
402
clientelarde los mecanismos de distribución(Weitz-Shapiro,
2007;
2007; Levitsky,
Brusco, Nazareno y Stokes, 2005).
De acuerdo con calificadosobservadores(Jones2008, Calvo y Murillo,
2004),
en base
la dominacióndel nivelpolíticoprovincialtiendea ejercerse principalmente
a patronazgo,pork barrely clientelismo.Las campañas políticas,tantopara las
como para las elecciones generalesse financianprincipalmente
("internas")
primarias
a travésde estos recursos,que son controladosporlos líderespolíticosprovinciales.
al ámbitoprovincial;
Su podernose restringe
haymecanismospolíticose institucionales
que permitena los gobernadores gravitaren la políticanacional por medio de la
fuerteinfluencia
provinciales.
que ejercensobre sus contingentesde representantes
Un mecanismoclave es el controlde los mecanismosde selección de candidatos
para el Congreso nacional.
Selección de candidatos 11
A diferenciade otrospaíses en los cuales el gobiernoestá a cargo de regular
las elecciones primariaspara candidatos nacionales y provinciales,en el caso
argentinoesto está a cargo de los propiospartidospolíticos.Las internasconsisten
en un granesfuerzode movilizaciónfísicade votantespor partede
principalmente
el éxitodepende
las listasen competición.Cuando se realizanelecciones primarias,
casi exclusivamentede los recursosfinancierosy la capacidad de movilizacióndel
o se espera que
candidato.La cuestiónde si el candidatoha representadofielmente
notieneningún
los interesesde sus constituencies,
fielmente
represente
generalmente
impactosobre el éxitoen las internas.Pero en muchoscasos, los candidatos no se
eligen en primariassino en cónclaves dominados por los líderes partidarios
provinciales.En cualesquiera de los casos los mecanismos de selección están
totalmentedominados por los líderespartidariosen el nivelprovincial,ya que aun
cuando se convoca a elecciones primarias,éstas consisten principalmenteen
En palabras de José LuisLizurume,
demostracionesde fuerzadel aparatopartidario.
"la
interna
es aparato puro"12.
de
de
1999
a
Chubut
2003,
gobernador
En síntesis,son variablespolíticasde nivelprovincialel principaldeterminante
de quiénes son elegidos para el Congreso nacional.
El Senado argentino en perspectiva comparada
Para dar una perspectivacomparativaa algunas de las afirmacionesprevias,
cerramosesta partedel trabajocon una brevecomparaciónentreel Senado argentino
con otropaís
yel Senado brasileño.Nótese que estamos comparandoa la Argentina
como
observadores
ha
sido
caracterizado
fuertemente
federal,que
porprestigiosos
un caso en el cual los gobernadoresde los estados tienenun papel muyimportante
en la arena nacional,yen el cual se supone que las carreraspolíticastienenunfuerte
anclajeen dichasunidadessubnacionales13.La comparaciónse basa en unaencuesta
11 Esta sección se basa en los
trabajos de De Luca, Jones y Tula (2002) y Jones (2008).
12Citado en Jones 2008, con referenciaa Diario El Chubut, 18 de
julio de 2003.
13Véase
por ejemplo Mainwaring1999 y Samuels 2003.
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4Q3
realizadaa senadoresde ambos países porMarianaLlanos(Llanos2003). La evidencia
de esta encuesta sugiere que el Senado argentinoes un cuerpo con menores
en el diseño de las políticaspúblicas que su par brasileño,
capacidades para influir
yque los senadores argentinosse deben a sus líderesprovincialesen mayormedida
que en el caso brasileño.
El85% de los legisladoresargentinosmanifiesta
que el gobiernode su provincia
en sus decisiones, contrael 64% del caso brasileño.Dos tercios
es muyimportante
de los senadores argentinosafirmanque conseguirrecursospara su provinciaes
de su actividadlegislativa,contrael 45% de los senadores
una partemuyimportante
brasileños.Cuando se les preguntasi se ubicaríandel lado de los interesesde la
el 80% de los senadores
provinciao de la posicióndel partidoen caso de conflicto,
el
el
6%
sólo
su
se
inclina
por partido;estos porcentajes
por provincia,y
argentinos
en el caso brasileño.
son 55 y 13%, respectivamente,
La mayoríade los senadores argentinostienenuna visiónnegativacon respecto
de las comisioneslegislativas.Nueve de cada 10 respondenque el
a la importancia
del sistema es dificultadopor el númeroexcesivo de comisiones;
funcionamiento
sólo el 21% de los senadores brasileñosexpresanesa opinión.Más de la mitadde
los respondientesargentinosdicen que las comisiones no son el espacio para la
discusióntécnicade los proyectosde ley;sólo el 11% de los brasileñoscoinciden.El
87% de los argentinosdice que el trabajoen las comisionesno es suficientemente
apreciado porsus pares, que muchas veces no participanen las reuniones.Sólo la
mitadde los legisladoresbrasileñosexpresa lo mismo.Los senadores brasileños
tienentambiénuna visiónmás positivaque los argentinoscon respectoa todos los
insumostécnicosa disposicióndel Congreso,incluyendoel apoyo técnico,la oficina
los serviciosde computación,la bibliotecay la infraestructura.
de informaciones,
•
*
*
es unespacio
Enresumende esta secciónqueda claroque el Congresoargentino
débil en el proceso de políticaspúblicas, y que los incentivosde los legisladores
están ligados a los interesesde los gobiernosprovinciales.La sección siguiente
explorael ámbitofiscalfederal,una arena clave de intercambiosentreel gobierno
nacionaly los gobiernosde provincia.
El juego fiscal federal
entrelazadas
La políticaylas políticasnacionalesysubnacionalesse encuentran
debidoa ciertasconexionespolíticas
de unamaneramuypeculiaren el caso argentino,
y fiscalesque destacamos en este trabajo.
Las provinciasllevana cabo una altafraccióndel gasto público,perorecolectan
unafracciónrelativamente
menorde los impuestos.Elgasto subnacionales del orden
del 50% del gasto consolidado del sector público argentino14.En promediolas
14Ese número
llega hasta casi el 70% si uno excluye el sistema de pensiones y los pagos de intereses de
la deuda, y se focaliza en los gastos "más discrecionales". Más aún, el tipo de gasto en manos provinciales
tiende a ser políticamenteatractivo,tal como el gasto en empleo público y en programas sociales, cercanos a los
intereses de constituenciescon base territorial.
404
MARIANO TOMMASI
provinciassólo cobran un 35% del totalde impuestosrecaudados. El restode su
gasto se financiadesde un pozo comúnde impuestosrecaudados porel gobierno
central y distribuido entre las provincias de acuerdo al mecanismo de la
"Coparticipación Federal de Impuestos". En muchas provincias pequeñas la
más del 80% de
de este pozo comúnconstituye
proporciónde recursosproveniente
de los beneficios
sus recursostotales. Por lo tanto,los políticoslocales disfrutan
políticosde buena partedel gasto público,pero sufrenuna fracciónmuymenorde
los costos políticosde la recaudación. Esta estructuracarentede correspondencia
fiscal es una de las razones por la cual muchos políticosprofesionalesprefieren
desarrollarsus carrerasen el nivelprovincial.
Por otrolado, los poderosos gobernadores dependen en buena medida de
fondos distribuidosa partirdel pozo centralpara hacer funcionarsus aparatos
para poderproveertanto
gubernamentales
ypolíticos.Ellosnecesitandinero"central"
bienes públicoscomo bienes políticosparticularistas
en sus provincias.Hay varios
canales por los cuales se hacen llegarlos fondos"necesarios"a las provincias;los
principalesson la asignación geográficadel presupuestonacional y las diversas
transferencias
el sistemade coparticipaciónfederalde impuestos.
que constituyen
Eljuego porel cual se asignan estos fondoses fuentede múltiplesdistorsiones
en las políticase impactasobrela calidad de la democraciatantolocalcomo nacional.
Poniendoel acento en el nivelprovincial,los votantestienenincentivosa premiara
aquellos políticosmás exitososen extraerrecursos"de Buenos Aires".Estos políticos
no necesariamenteson los más honestoso los mejoresadministradores.
Jones,Meloni
de los de los
a
diferencia
Tommasi
muestran
los
votantes
(2009)
y
que
argentinos,
Estados Unidos(Peltzman,1992), premiana aquellos gobernadoresque aumentan
el gasto público,y que este efectoes más pronunciadoen provinciascon peores
indicadoresde calidad democrática.Es fácildarse cuenta que esta distorsiónal
funcionamiento
de la democracia provincialtambiéntieneposibles consecuencias
indeseables en términosde eficienciaeconómica. Otraconsecuencia negativadel
que
juego fiscalfederalsobre las políticaspúblicas vienedada porla incertidumbre
padecen las administracionesprovincialessobre los fondosa recibir,que muchas
veces dependen de coyunturaspolíticasdel momento,más que de la respuesta
eficientea prioridadesy necesidades de gastos genuínas15.
La historiay evolucióndel Sistema Federal de Coparticipaciónde Impuestos
está plagada de ejemplos de manipulaciones políticamente oportunistas,
ocasionalmenterestringidas
(laryczoweret al.
pormecanismosrígidose ineficientes
ha sido moneda corrienteen la asignaciónde
1999; Tommasi,2006). El oportunismo
fondosa las distintasprovincias.El Ejecutivoha gozado de amplia discrecióna la
horade asignargeográficamentediversosítemsdel presupuestofederal(Bercoffy
los
Meloni,2007). Tratandode evitarla posibilidadde cambios adversos en el futuro,
tornan
mecanismos
varios
actorespolíticoshanidoincorporando
que
progresivamente
rígidoal sistema, lo cual a su vez ha quitado margen de maniobra,impidiendo
respuestas rápidas y efectivasante diversascoyunturasmacroy microeconómicas.
15Por
ejemplo, la probabilidad de que una jurisdicciónque padece dificultadesfinancierasreciba ayuda
del gobiernofederal,depende no tantode un diseño óptimoen términosde proveerseguros y de evitarproblemas
de moralhazard, como de la conveniencia de ese momentopolíticodel presidente,o de la capacidad de presión
que el gobierno de la provinciapueda ejercer a través de su contingentelegislativoen el Congreso nacional.
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4Q5
la prácticade asignarlos fondos(earmarking)
Unejemplolo constituye
recaudados
a través de ciertos impuestos para solventar gastos específicos con claras
de recolección
implicaciones.Esta prácticaha llevadoa unsistemarígidoe intrincado
de impuestosque los especialistas handenominado"el laberinto
fiscal
ydistribución
argentino".
Intentosde simplificación
de dicho laberintollevarona los llamados "pactos
fiscales"de 1999 y 2000 entrelos gobiernosnacionaly provinciales.Dichos pactos
a las provincias
generaroncompromisosporpartedel gobiernonacionalde transferir
ciertosmontosmínimosde coparticipaciónindependientemente
de cuál fuerala
recaudación impositivaa futuro.Estos compromisosresultaronextremadamente
difícilesde cumplirpara el gobiernode De la Rúa durantela gestación de la crisis
económica de 2001. Del mismomodo,la faltade cooperación de las provincias(en
su mayoríadominadasporla oposiciónperonista)ha sido identificada
como una de
las causas inmediatasdel defaultargentino
Tommasi
2005;
2006;
IMF,
(Eaton,
2003:13).
Dichoepisodiodel dramafiscalargentino,
que condujoa unode los más grandes
económicainternacional,
fueuna clara ilustración
defaultsde la historia
de unode los
centrales
del
de
este
Los
trabajo.
puntos
argumento
gobernadores provinciales,
jugadores crucialesen la políticanacionaly en las políticaspúblicas nacionales (y
quienes quizá tengan un horizontetemporalun poco mayoral de otrosactores),
tienensólo un interéssecundarioen los bienes públicos nacionales tales como la
estabilidadmacroeconómica,y en la calidad de las políticaspúblicas nacionales.
Por ese motivo,tienentambiénescaso interésen que se inviertaen instituciones,
tales como un Congreso profesionalizado,
o un sistemade serviciocivilmás fuerte,
Su principalinterés,en función
que puedan mejorarla calidad de las políticasa futuro.
del cual otorgano niegan su apoyo a las iniciativasdel gobiernonacional,es el
acceso al pozo comúnde recursosfiscales.
El débil enforcementdel Poder Judicial
El funcionamiento
de las instituciones
judiciales tiene implicacionesdirectas
de la realizaciónde contratosefectivosentreparticulares,entre
para la factibilidad
actoresprivadosy públicos,yaun entreactorespolíticos.Durantevariasdécadas la
CorteSupremade Justiciade la Argentina
no ha sido unárbitro
fuertee imparcialde
los acuerdospolíticos,
En palabrasde AlejandroCarrió,
constitucionales
ylegislativos.
"en generalla Corteno tuvoen nuestropaís un real protagonismoen los casos de
choques de poderes o de tensionesentrelas facultadesestatales y los derechos
individuales"
a "la escasa fuerzaque la Corte
(Carrió1996: 214). Tambiénse refiere
exhibióa lo largode su historia,
cuando debió afirmar
su rolde tribunal
independiente"
(Carrió1996: 215).
Los motivosdetrásde este débilenforcement
judicialradicanmás en cuestiones
políticasque en problemasjurisprudenciales,
laryczower,
Spillery Tommasi(2002 y
2007) muestranque los patronesde decisión de los jueces de la CorteSuprema
argentinapueden ser explicados con unmodelode comportamiento
muysemejante
al utilizadopara estudiarla Cortede los EE.UU. Si bien el modelo explicativoes el
mismo,los valoresque hantomadociertasvariablesindependientesfundamentales
406
MARIANO TOMMASI
en el caso argentinohan llevadoa que el comportamiento
de la Corte
y la importancia
sean muydistintos.La historiapolíticaargentinaha llevado a que la Cortetenga un
papel muchomenos importante
que su par norteamericana.
Desde mediados de la década del 40 los jueces de la SupremaCorteargentina
han tenidoduraciones muybreves, entrelas más bajas del mundo. Desde 1960
hasta mediados de los '90 los jueces argentinostendíana durarmenos de 5 años en
sus cargos. Esta tenuretan breve ubica al país cerca del fondode los rankings
en el entornode un conjuntode países que tradicionalmente
no se
internacionales,
asocian con la estabilidadjurídicay la predominanciadel estado de derecho (tales
como Malawi,Pakistáno Perú), y a una gran distancia de países como Estados
Unidos,Noruega,Nueva Zelanda, donde los jueces permanecenen sus cargos por
períodosmuchomás prolongados(laryczoweret al. 2007).
La duraciónde los jueces de la Corteargentinano ha sido siempretanbreve.En
un momentoésta estuvo en un sendero de convergenciacon la Corteamericana.
Desde su creaciónen 1863,la duraciónpromediode losjueces creciósistemáticamente,
alcanzando en la década de 1920 los nivelesde la Corteamericana.Ese crecimiento
de la estabilidaden el cargo estuvoacompañado de un progresivo
fortalecimiento
de
la Corteargentinaen su papel de contralordel Poder Ejecutivo(Miller,1997). Esto
el golpe
empezó a cambiara partirde 1930. La CorteSupremaaprobó abiertamente
militar
de 1930 ytoleróel fraudeelectoralporpartede los conservadoresduranteesa
década. Estasacciones contribuyeron
a facilitar
el caminoal populismoya las reformas
institucionales
de Perón(Alstony Gallo, 2008). Durantesu primerapresidencia,en
1946, Perónimpugnóa los jueces de la Cortede ese momento,un acto que tuvo
consecuencias de largoplazo para la institucionalidad
del país (Alstony Gallo,2008).
A partir
de entoncesla normade no manipular
la conformación
de la CorteSupremase
debilitónotablemente.
Los diversospresidentescivilesymilitares
en
que se alternaron
el podertendieron
a conformar
una CorteSupremarelativamente
afína sus intereses
vez desde 1946 en que unpresidentehubieratenidoante
políticos.En 1991, la primera
sí a una Corteopositora,el presidenteMenemaumentóde 5 a 9 el númerode jueces,
locual le permitió,
antela renunciade unode los miembros,
la posibilidadde conformar
una Corteadicta. Por ese motivo,desde mediados de la década de 1940 hasta el
gobiernode De la Rúa en el cambiode siglo(1999-2001), ningúnpresidenteargentino
gobernó con una Corte cuya mayoríaél mismono hubiera conformado.Coincisu mandato),
dentemente,
ningún
presidente,
exceptoDe la Rúa(quiennopudoterminar
mantuvola Corteintactaduranteese período.Todos los demás presidentesdurante
esos 55 años han manipulado la composición de la Corte Suprema, directa o
indirectamente
a travésde amenazas de juiciopolítico.Esta prácticanoconcluyóluego
del gobiernode De la Rúa;el presidenteinterino
Duhaldeintentó
hacerlopropioaunque
no lo logró,mientrasque el presidenteKirchner(2003-2007) tambiénlogróhacer
renunciara jueces que habían sido designados bajo el gobiernode Menemy los
reemplazóporotroscon mayorcercanía ideológica16.
16Dada la debilidad
política en los primerosmomentos del gobierno de Néstor Kirchner(fue electo con
sólo el 26% de los votos), éste se vio obligado a evitarabusos de poder en esa primerafase, lo cual llevó a que
nombrarajueces que si bien le eran más afines ideológicamente, al menos eran juristas respetados. En el año
2006, ya en un momento de mayorfortaleza política, el gobierno de Kirchnertuvo una actitud mucho menos
puritanaa la hora de manipularel Consejo de la Magistratura,órgano a cargo de la designación de los demás
jueces (Herrero,2007).
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4Q7
Las Cortes supremas integradas por jueces de corta duración tienden,
a estarmás alineadas con el gobiernode turno,y porlotantoes menos
naturalmente,
probableque puedan ejercerunrolfuertede controljudicialsobre las actividadesdel
gobierno.
del poder judicialen generaly de la
La dinámicade la fortalezainstitucional
CorteSupremade Justiciaen particulares un tema que debería ser analizado con
más detalle en una perspectiva histórica y comparativa17. La dinámica de
de normasde respetoal PoderJudicial,ysu interacción
con la política
debilitamiento
y la opiniónpública generansenderos con componentesde path dependence. En
elecciones presidencialesrecientes,variosde los candidatosprometieron
reemplazar
a miembrosde la CorteSuprema;y algunos lo han hecho,sin que esto impliqueun
repudiode la opiniónpública.Porotraparte,haytambiéndinámicasen la dirección
opuesta operando en la sociedad argentina.Múltiplesorganizaciones no guberhanestado trabajandohace algunosaños para
namentalesde crecienteimportancia
el funcionamiento
de la Justiciaen generalyde la CorteSupremaen particular,
mejorar
apuntandoa lograruna mayortransparenciaen su actividadya brindarleuna mayor
ha logrado,en
legitimidadpública. La presencia y accionar de estas instituciones
del
un
recato
en
el
accionar
Poder
ocasiones
recientes,
Ejecutivocon
mayor
algunas
respectoa la Justicia(Popkin,2007).
La Administraciónpública
acuerdos intertemporales
sin
Una de las maneras posibles de instrumentar
llevaral extremola rigidezde las políticas,es a través de la delegación de la
implementaciónde los acuerdos a una administraciónpública técnicamente
usualmentedenominada
calificaday relativamente
independiente.Dicha institución,
burocraciaen el mundoangloparlante18,no tieneesas característicasen el caso
argentino.
A pesar de que la Argentina
tieneunsistemade serviciocivilmás desarrollado
más
el
de
los
países
pobres de AméricaLatina,la miopíapolíticay la faltade
que
consistenciaa travésdel tiempohan llevado a que la calidad y efectividadde su
administración
públicaesténmuypordebajo de lo que deberíaesperarse de unpaís
con el nivelde capitalhumanoque tieneArgentina.
La Figura1 representaun índice
de la calidad burocrática(definidaen términosweberianos)construidoporRauch y
Evans(2000),contrastadocon el índicede desarrollohumanode las NacionesUnidas.
La Argentina
aparece como un caso atípico(outlier),con una burocraciamuydébil
comparada con su nivelde desarrollohumano.
No obstanteque en diversosmomentoshan existidoen la Argentinaislas de
excelencia burocrática,éstas han tendidoa no ser respetadas cada vez que su
independenciaentrabaen colisióncon los interesesdel gobiernode turno.
17Miller
(1997) provee una primeraaproximaciónal tema, con una interesanteinterpretaciónsociológica
del debilitamientode la Corte Suprema de Argentinaen comparación con la trayectoriade su par de los Estados
Unidos.
18A diferenciade la connotación
peyorativaque tiene a veces el términoen castellano.
MARIANO TOMMASI
408
FIGURA
1
Profesionalización de la Burocracia en Relación al Desarrollo Humano
(35 países en desarrollo)
14-,
%
%
12
%
10
«
g
%
%
8
g
o
%
%
%
%
í
%
%
%
%%
%
6
%%
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80
100
120
140
160
180
UNDP Human DevelopmentIndex 2004
Rank: 1=Lowestdevelopment177=Highestdevelopment
Fuente: Rauch y Evans (1999) y UNDP.
La faltade "institucionalidad"
tantoen el accionarde los gobernantes,como en
la faltade respuestaen la comunidad,ha sido llamativaen varioscasos19. La Carta
Orgánica del Banco Central de la República Argentina(BCRA) establece los
mecanismos de nombramientoy remociónde sus directivos,en particulardel
presidente.En variosepisodios de los últimosaños, los presidentesdel BCRA han
sido impulsadosa renunciar
a sus cargos a travésde mecanismospoco respetuosos
de su institucionalidad,
cuando la coyunturallevaba a choques entrela posturadel
Banco Centraly la de actores políticosclave del momento20.
19Si bien, como
dijimos en la sección sobe el Poder Judicial,hay algunas señales positivas en algunos
casos recientes,históricamentela Argentinase ha caracterizado por una muydébil defensa de la institucionalidad
en varios niveles y en múltiplesámbitos. Un estudio más profundode los determinantesde este tipo de equilibrio
y de sus dinámicas tantode reproducción como de eventual cambio, constituyeun punto muyimportanteen la
agenda de investigacióna futuro.Scartascini y Tommasi (2009) constituyeun paso preliminaren esa dirección.
¿u El debilitamientode esta institucionalidades tan marcado
que lleva a que actores políticos clave ni
siquiera conozcan cuáles son las reglas formalesal respecto. Por ejemplo, el presidente del Banco Central de
Argentinaal momento de la asunción del presidente Duhalde, Mario Blejer, recibió un llamado telefónico del
nuevo presidenteanunciándole que no debía preocuparse ya que era ratificadoen el cargo por el nuevo gobierno.
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4Q9
En un episodio iniciado durante el gobierno de Néstor Kirchnery continuado en
el de su esposa, en aras de tergiversarlos índices de inflación,se ha manipulado
arbitrariamente la conformación de la planta superior del InstitutoNacional de
Estadística y Censos (INDEC), una instituciónconsiderada hasta ese momento un
baluartede idoneidad técnica en la generación de estadísticas económicas confiables.
No tenemos aquí el espacio para desarrollar un análisis más acabado de las
causas profundas de esta falta de inversiónde largo plazo e incluso de la periódica
destrucción de capacidades en el sector público argentino. Muy posiblemente una
de las razones surge de la aplicación de la lógica general de este trabajo al área
particular de política pública que es el desarrollo de capacidades, o "política de
serviciocivil"(lacoviello, Tommasiy Zuvanic, 2002; Bambaci, Spillery Tommasi,2007).
Esta política ha sido víctima primerode la inestabilidad democrática del siglo XX,y
luego de las debilidades del Congreso y del cortoplacismo del Ejecutivo, lo cual ha
coadyuvado a la debilidad e incoherencia del aparato estatal. La alternancia entre
gobiernos militaresy civiles de 1930 a 1983 puso a las posiciones máximas del
management público al arbitriodel gobierno de turno.La rotaciónen los puestos más
altos de la administraciónpública fue muyalta; la inefectividadfue el correlato natural
de esta discontinuidad.
Como señala Osear Oszlak (1999), un management público profesionalizado
aún no había sentado raíces en las prácticas administrativasargentinas a la salida de
la últimadictadura militar.
Lamentablemente, esto tampoco ha sucedido transcurridos
27 años del regreso a la democracia. Algunas características estructuralesdel sistema
políticoargentinohan impedido el desarrollo de una burocracia acorde con la calidad
del capital humano del país. Desde el retornode la democracia, cada intentode
reformase iniciócon objetivos ambiciosos y altas expectativas, pero siempre, luego
de un tiempo,se perdió el impulso, y cada iniciativafue eventualmente distorsionada
o implementadasólo de manera parcial. La acumulación de estos esfuerzos de reforma
ha ido constituyendoal sector público argentinocomo lo que algunos observadores
han llamado un "cementerio de proyectos", donde los vivos y los muertos caminan
unos juntoa otros en los corredores de los edificios públicos (Oszlak 1999, Bambaci
y otros 2007).
La ausencia de "principales" de largo plazo es uno de los motivosque impide el
desarrollode mayorcapacidad en la administraciónpública. Los Ejecutivos son actores
relativamentecortoplacistas en todos los sistemas presidencialistas. Pero en el caso
Dicho llamado es sorprendentedado que la ley garantiza la estabilidad en el cargo del presidente del BCRA
independientementede los cambios de gobierno.Nótese que Blejerhabía asumido como presidenteen reemplazo
de R. Maccarone, quien había renunciado a pocos meses de asumiraduciendo "razones personales", a pesar de
que se tratóde una clara situaciónde contrasteentrela opinióndel presidentedel Banco Centraly las necesidades
del gobierno del momento. (Poco antes de la renuncia de Maccarone, el diputado nacional presidente de la
comisión de presupuesto y hacienda Jorge Matzkinseñalaba que "hay grados de incompatibilidad entre el
Gobierno y la conducción del Banco Central. Este es el pensamiento generalizado del ala política.") A su vez,
Maccarone había reemplazado pocos meses antes a Pedro Pou, quien fuedesplazado de su cargo ante amenazas
de juicios de los que finalmentefue sobreseído, en un contexto de claro conflictoentre la postura del Banco
Centraly la del Ministeriode Economía. El ejemplo más reciente de esta secuencia fue el desplazamiento de
MartínRedrado de la presidencia del BCRA, al oponerse al uso de reservas internaciones para el pago de la
deuda externa. Este es otropunto donde una comparación con Chile es ilustrativa:el Banco Central chileno es
considerado uno de los más sólidos del mundo.
410
MARIANO TOMMASI
a diferenciade otrasdemocracias presidencialistascomo los EE.UU., los
argentino,
miembrosdel Congresotampoco son actores de largoplazo, y porlo tantocarecen
de mayoresmotivaciones
pública.Los miembros
para encargarsede la administración
de la administración
públicaargentina,porlo tanto,carecen de "principalesde largo
a los miembrosde
plazo". Esto muchasveces conduce a problemaspara incentivar
la burocraciay genera desconfianzamutuaentrelos dirigentespolíticosen cargos
ejecutivosy el personalde planta.A su vez, existenuna serie de rigideceslaborales
a los agentes públicos.Anteeste
correctamente
que tambiénhacen difícilincentivar
escenario,cada nuevoEjecutivotiendea realizarun altonúmerode nombramientos
políticosen la administración.Estas personas son incorporadas bajo contratos
laboralesmuchomás flexiblesque los de la plantapermanente,
y porlotantopueden
Estos"contratados"
ser incentivadas(yechadas) más fácilmente.
(como se los conoce
en la jerga pública)suelen ser cercanos al dirigentepolíticode turnoytiendena rotar
cada vez que rotanlos dirigentespolíticos.Esto ha confluidoa crearuna burocracia
que en muchoscasos llevaa cabo las mismasfuncioneso incluso
paralelatransitoria,
de funcionesque supuestamenteestán en manos de la
reemplazael cumplimiento
administraciónpública permanente21.Dado que Argentinaha tenido una gran
inestabilidadno sólo en el nivelpresidencial,sino más aún en el ministerial
y de
secretaríasde Estado, esto conlleva una alta volatilidadde la burocraciaparalela.
Esta alta rotación conspira contra la posibilidad de desarrollar conocimiento
institucional
y contrala cooperación entredistintossectores de la administración
los agentes públicos de
pública. En sistemas públicos mejorinstitucionalizados,
distintasreparticiones
suelen desarrollarrutinasde cooperación.Estoresultamucho
menosfactibleen uncaso en el que los principalesempleados públicosson actores
de cortoplazo, que en la mayoríade los casos tieneuna relaciónmás estrechacon
el líderpolítico(o secretario)de turnoque los llevóal cargo que un afectosocietatis
pública en su conjunto.Esto a su vez genera heterogeneidad
por la administración
en la calidad de las políticaspúblicas en distintasáreas (algunas son colonizadas
por agentes de alta competenciatécnica mientrasque otrasson
temporariamente
"entregadas"a operadorespolíticoscon escasas o nulascalificaciones)y refuerzala
incoherenciade las políticaspúblicas a la que hicimosreferencia.
La libertad de movimiento del Ejecutivo
Las secciones anterioreshan mostradounambientede elaboraciónde política
pública en el cual las institucionesque deberían facilitarla discusión política,la
de losacuerdos(el Congreso)son débiles;
intertemporal
negociación,yel enforcement
en el cual algunos actores políticoscon muchopoder (los gobernadores)no están
demasiado interesados en la calidad de las políticas nacionales, y en el cual
mecanismos complementariosde enforcementtales como una justicia o una
administraciónpública fuertesestán ausentes. Estos factores refuerzany son
reforzados
porla capacidad yla tendenciadel PoderEjecutivoa actuarunilateralmente.
21 Los miembrosde la burocracia
paralela suelen estar mejor pagos y tener duraciones mucho menores
en los cargos que los funcionarios públicos permanentes. Se los emplea bajo una variedad de contratos
temporarios.Véase Bambaci y otros (2007) y referencias.
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4-) -|
Hay varios motivospor los cuales el Ejecutivotiene la capacidad de realizar
movimientosunilateralesy de esa manera deshacer posibles acuerdos previos.
Éstos incluyenel hecho de que la CorteSuprema ha tendidoa estar alineada con
el presidente,la ausencia de una burocraciafuertee independiente(a diferencia
el palacio de relacionesexteriores,
porejemplodel caso brasileño,donde Itamaraty,
una
la
continuidad
a
provee
importante
políticaexterior)
y el resultado"de equilibrio
de
el
no
ha
construido
que
general"
Congreso
mayorescapacidades técnicas.
El proceso presupuestario es un buen indicador de esto último. La
incapacidad del Congreso de monitorear
y controlarel presupuesto le ha dado el
Ejecutivoampliomargende discrecionalidaden el manejo de los fondospúblicos.
Durantemuchos años desde principiosdel siglo XXel Congreso no ha aprobado
en términoel proyectode presupuesto del Ejecutivo. Esto ha hecho que en la
práctica la administraciónha funcionadoindependientementedel Congreso. En
las épocas de alta inflación,el Ejecutivonise molestaba en enviarel presupuesto
al Congreso (Tommasiy Spiller,2000). A pesar de que con la reducción de la
inflaciónen los '90, se mejoró notablemente el proceso presupuestario y el
Congreso tendióa aprobarel presupuestoen término,aún continúala práctica de
que el Congreso no controlaex post la ejecución del presupuesto22.Más aún el
Poder Ejecutivo ha tendido a sobre o subestimar el cambio proyectado en el
productobrutopara mantenerel controlsobre el presupuestodurantesu ejecución,
dado que tieneel poder discrecionalde aumentaro disminuir
el gasto (Uña 2005,
Abuelafiay otros2005). Jones (2001 : 161 ) indica que casi toda la actividad presupuestaria relevantesucede en las oficinasdel Ejecutivoy no en el Congreso:
"...casi no haymodificacionesrelevantesdel presupuestoenviado porel Ejecutivo
duranteel tratamiento
parlamentariode la leyde presupuesto."Jones agrega que
a pesar de que los ministerios
yotrosentes públicosenvíanplanes presupuestarios
detallados a la OficinaNacional de Presupuesto, pertenecienteal Ejecutivo,el
borradorfinalenviado al Congreso contienesólo grandes agregados. En palabras
de Rodríguez y Bonvecchi (2006), "...el presupuesto parece haber perdido
relevancia como instrumentode estrategia macroeconómica así como de
herramientadistributivade gastos y recursos, y el Congreso parece haber
resignado sus atribuciones para intervenircon eficacia en los procesos de
planificación,sanción y ejecución presupuestaria."(p. 126).
El poder unilateraldel Ejecutivo argentinotambién ha estado fundado en
una serie de prácticas que han tendido a darle al presidentemás poder que el
que las reglasformalesle otorgan.(Como discutiremosmás adelante, los poderes
formalesdel presidenteargentinoson, porejemplo,menoresque los del presidente
chileno). Una práctica muy común ha sido la del Congreso delegándole
explícitamenteal Ejecutivoel poder de legislar"directamente"sobre algún tema
en algún momento,en parte una consecuencia de la falta de interés de los
legisladores en policymaking.Otrofactorque ha contribuidoen esta direcciónha
sido la larga historiade inestabilidaddemocrática del siglo XX. La ausencia de
22 El instrumentoformal
para dicha evaluación ex postes la llamada "Cuenta de Inversión",donde se
presenta la ejecución presupuestaria. Esta cuenta ha tendido a ser aprobada por el Congreso con demoras de
tantos años que de hecho la constituyenen una herramientainútil.
412
MARIANO TOMMASI
poder legislativodurante las frecuentesdictaduras militaresllevó a centrarlas
acciones y expectativas de múltiplesactores sociales en el Ejecutivo (Acuña,
1995; De Riz, 1986; Llanos, 2002).
Hay también algunas estipulaciones constitucionalesespecíficas que han
las leyesemanadas del Congreso,
otorgadoal Ejecutivola capacidad de reglamentar
así como algunas lagunas constitucionalesinterpretadasfavorablementepor una
CorteSupremacomplaciente,porejemploen el caso de los Decretos de Necesidad
hasta la reforma
y Urgencia.Estosdecretosno estaban explicitadosen la Constitución
de 1994, pero fueronusados por los presidentes,de maneracrecientea partirdel
gobierno de Menem. Precisamente para evitar esos abusos, en la reforma
constitucional
del 94 se tratóde acotarsu aplicación,peroesto no ha sucedido en la
práctica(Braguinsky
y Araújo,2007; Serrafero,
2005).
La capacidad del Ejecutivode "comprar"las políticasque desea implementar,
ya sea con fondosdel federalismofiscalo con otrosinstrumentos,
depende también
de la configuración
en
cada
momento.
Actores
como
política
político-institucionales
el Congreso o los gobernadores han tendido a utilizaruna de dos estrategias
extremas:una ha consistidoen cooperar "ciegamente"con el Ejecutivoa cambio
de algunos favoresde cortoplazo; la otra,la estrategiaconfrontativa,
ha consistido
en hacer la vida del presidente tan difícilcomo sea posible. La elección entre
estas dos estrategias se ha guiado por una combinación de consideraciones
partidariasy de disponibilidadde recursos. Cuando el partidoen ejercicio del
Poder Ejecutivo no coincide con los colores de los gobernadores y/omayorías
parlamentarias,así como cuando los recursos fiscales en manos del presidente
son bajos y/odecrecientes, la estrategia confrontativaes más probable. (Un
ejemplo notable de esto se vivió durante la crisis de 2001, en la cual los
gobernadores y legisladores peronistastuvieroncomportamientosaltamentenocooperativos con el gobierno de De la Rúa). Por el contrario,en épocas más
"normales"el intercambiode votos por cash es la estrategia predominante23.En
cualesquiera de los casos, estos comportamientos reflejan la ausencia de
incentivos para cooperar intertemporalmente
en la construcción de políticas
públicas efectivas.
Calvo y Murillo
(2005) proveenunanálisisdetalladode los canales partidariosa
travésde los cuales discurreeste intercambiode votos por recursosfiscales. Ellos
muestranque los presidentesperonistastienenuna granventajaen este juego, dado
el mejorcontrolque tienesu partidode la políticaen el nivelsubnacionalasí como de
los networks
dada la conexiónentreel Congresonacional
de intercambios
clientelares,
Esto ha llevado a un patrónde comportamiento
que
y las bases de poderterritorial.
Calvo y Murillo
llaman"la nueva leyde hierrode la políticaargentina".Hace algunas
décadas se hablaba de una leyde hierroen la políticaargentina,según la cual sólo
presidentesperonistaspodían ganar en elecciones libres.Dicha leyse rompiócon
los triunfosde Alfonsínen 1983 y De la Rúa en 1999, pero parece haber sido
23 El
comportamientode los gobernadores es también muyprevisory tiene en cuenta los efectos de lameduck. Hacia los finalesde las administracionespresidenciales, el precio de los favoresde los gobernadores a los
presidentes aumenta fuertemente.Estos tiempos pueden acortarse rápidamente ante señales de debilitamiento
político,como podría ser el caso en este momentodel gobierno de CristinaFernández de Kirchner.
UN PAÍS SIN RUMBO. POLÍTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN LA ARGENTINA
4^3
reemplazadaporotraque dice: "Otrospueden ganaruna elección presidencial,pero
no pueden gobernar."
Una breve comparación con Chile
Varias de las afirmaciones realizadas en este trabajo con respecto al
de la Argentinay con respecto al impactode
funcionamiento
político-institucional
sobre la calidad de las políticaspúblicas,pueden ponerseen
dichofuncionamiento
perspectivaa travésde una comparacióncon el caso chileno,el que a pesar de ser
muy
muycomparableen algunosaspectos, presentacaracterísticasde policymaking
Una comparaciónprofundade las diferenciasque aquí señalamos y sus
distintas24.
excede los límitesde este trabajo,peroen esta
históricosciertamente
determinantes
sección intentamos
plantearalgunosde los hechos estilizadosy posiblesdirecciones
que dichoanálisisdebería tomar.
Las políticaspúblicas chilenas
Partimosde algunosindicadoresde la variabledependientede nuestroanálisis.
En el índicede calidad de las políticaspúblicas en AméricaLatinaconstruidoporel
de Desarrollo(BID, 2005; Steiny Tomáis,2007), Chile es el
Banco Interamericano
país que tieneel mayorvalordel índiceen casi todos sus componentes(incluyendo
estabilidad,adaptabilidad, implementación
y aplicación efectiva,coordinacióny
se confirman
en variosestudiosde casos
coherencia).Estas medicionescuantitativas
de políticasespecificas (Véase porejemploAninaty otros,2008).
La trayectoria
recientedel modeloeconómicochilenoha sido clara,en contraste
con la oscilantee inciertatrayectoria
proceso de
argentina.Se produjounimportante
económicaa partir
de la década del 70, ydichoprocesose ha sostenido
liberalización
y consolidado desde el retornoa la democracia en 199025. Esta estabilidad y
de la políticaeconómica,
consistenciase manifiesta
nosólo en los grandeslineamientos
sino en el nivelde políticasmás desagregadas. A modo de ejemplo,en un estudio
de los procesos de reformaen los
multipaísessobre el diseño e ¡mplementación
24 Desde un
punto de vista comparativo dicho ejercicio parece de alguna utilidaddado que se tratade
dos países que tienen ciertas características culturales e históricas en común (colonizados por España, con
mayoría de población católica, tienden a autodefinirse como parte del "mundo occidental", con niveles
socioeconómicos no tan dispares), y sin embargo presentan características bastante diferenciadas en algunas
de las variables que enfatizamos en este trabajo. A los efectos de una breve comparación, realizamos aquí
afirmaciones,sustentadas en parte de la literaturasobre Chile, a nivel de una "primeralectura" que enfatiza
supuestas virtudes presentes en este caso. Como cualquier otro país, Chile tiene que enfrentarun número
importantede aspiraciones insatisfechas y sus resultados socioeconómicos, así como el funcionamientode su
sistema políticoson objeto de algunas críticas. Aunque la pobreza se haya reducido a la mitadde 1990 a 2003,
la desigualdad del ingreso no ha disminuido.Un gran porcentaje de chilenos está insatisfechocon los "enclaves
autoritarios"heredados de la era Pinochet,aunque varios de éstos se han ido removiendoa través del tiempo.
Véase, por ejemplo, Aninaty otros (2010), Drake y Jaksic (1999) y Solimano (2007).
25 Este
proceso también implicó ajustes que llevarona un aumento en la recaudación impositivapara
generar los recursos necesarios para una expansión de los programas sociales, uno de los temas en los que la
Concertación,la coalición de centro-izquierdaque gobernó de 1990 a 2010, ha puesto mayorénfasis. El proceso
de construcciónde esta importantereformaimpositivaha sido caracterizado como "la reformapor consenso"
(Nelson y Tommasi,2001 ; Lledo, Schneider y Moore, 2004).
414
MARIANO TOMMASI
serviciospúblicos,Bergaray Pereyra(2005) caracterizanal caso argentinocomo de
"debilidadinstitucional
y resultadosvolátiles"yal caso chilenocomo de "consistencia
institucional
yresultadosestables".Bergman(2003) proveeuna evaluaciónmuysimilar
comparandolos procesos de reformasimpositivasen ambos países; concluyeque
Chile fue capaz de lograrmejorcumplimiento
impositivoporque implementouna
el
estable
racional
y
para desarrollode una administración
políticapermanente,
tributaria
efectiva,un proceso que nunca logróconsolidarse en el caso argentino
(Bergman,2003: 593). Asimismo,en una comparaciónde la políticacomercialde
Brasil,Chiley México,Aggarwal,Espach yTulchin(2004) concluyenque
Argentina,
la Argentina
es el únicode esos cuatropaíses que no tieneuna estrategiacomercial,
porque ni el Estado ni el sector privadopueden resolverlas disidencias entrelos
actores.
El proceso de policymaking
en Chile26
los cambios de política
Como lo señalan los ejemplosde la subsección anterior,
en Chile suelen ser increméntales,y por lo general son el frutode una reflexión
relativamente
Esto, a su vez, es el resultadode un
profundae institucionalizada.
proceso de policymaking
que puede ser caracterizadocomo casi diametralmente
opuesto al caso argentino.
El Congresochilenoes una arena importante
en el proceso de políticapública,
tantodesde el puntode vistapolíticocomo desde el puntode vistatécnico. Como
señala Montecinos(2003), la altatasa de reelecciónen la legislaturachilenaayuda a
El parlamentochilenode
traducir
el conocimientoindividual
en periciainstitucional27.
los años 90 ha sido descriptocomo un parlamento"inusualmente
profesionalizadoy
técnicamentecompetente"(Santiso,2006: 57-58).
La Constitucióndota al presidentede Chile de mucho poder. Sin embargo,
los presidentesque asumieronel mando desde el retornoa la democracia hasta
cuidadosa y consensuada.
2010 han ejercidoesa facultadde manerarelativamente
El presidentechilenosuele fijarel programade gobiernoytienevarias herramientas
con las que, ocasionalmente,ejercerpresióny lograrque se aprueben sus medidas
en el gabinete
se elaboran principalmente
preferidas.Muchas políticasimportantes
técnicamentecapaces respetados porsus pares y
(con la asistencia de ministros
políticamentehábiles). Existe una práctica de negociación y acuerdo que opera
en varias etapas. Dado que Chile cuenta con partidos políticos e identidades
partidariasrelativamentefuertes,en un principioel presidente trata de lograr
consenso dentrode su propio partido,y luego dentrode su propia coalición.
Luego comienzan las interacciones con la oposición, generalmente en foros
abiertos,como el Congreso.
26 Cabe destacar
que en el resto del análisis nos estamos concentrando en el policymaking chileno a
partirdel regreso a la democracia en 1990 y hasta el cambio de gobierno en 2010. El gobierno de Pinera,
tanto por tratarse del primergobierno de signo diferentedesde el regreso a la democracia como por el estilo
personal del presidente, constituyeun interesantetest con respecto a la continuidad institucionaly de políticas
de dicho país.
27 Como se
puede observar en el Cuadro 1, los legisladores chilenos son los que tienen carreras más
largas en el Congreso de toda América Latina, mientrasque los de Argentinatienen una de las más bajas.
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
4^5
nodos. EnChileel gabinete
Elaportetécnicose incorporaal procesoen múltiples
con
los
estándares de la región.
son
sólidos
en
la
burocracia
comparación
muy
y
Además, el país cuenta con varios centros de estudio bien establecidos,
con
razonablementebien dotados de personal,y con vínculosinstitucionalizados
diferentes
partidosy coaliciones políticas.El mismoCongreso,como se dijo antes,
es un espacio de alta calificaciónen términoscomparativos(véase el Cuadro 1).
cuenta con numerosos
Porotraparte,dado que el sistemapolíticoinstitucional
estas
transacciones
de
veto
(Aninaty otros,2008),
políticas producen
poderes
resultadosmuyestables, y por lo tantolas leyes que se producen en el sistema
chilenoson a la vez muycreíbles para los actores sociales y económicos, y una
moneda fuerteen términosde intercambiospolíticos-exactamentelo contrarioa lo
que sucede en el caso argentino.
Actualmentelos partidospolíticoschilenos son moderados, pragmáticose
institucionalizados(Jones, 2010). Se ha mantenido una tradiciónhistóricade
bloques ideológicos izquierda, centroy derecha, pero con un importantegrado
de convergenciaprogramática,especialmente en materiaeconómica. El sistema
de partidospolíticosdesde la vuelta a la democracia ha estado organizado en
seis partidos políticos agrupados en dos coaliciones nacionales estables, la
Concertaciónde centro-izquierdaque ha dominadoel Ejecutivodesde 1990 hasta
2010, y la Alianza de centro-derecha.Esta configuracióndel sistema de partidos
ha resultado particularmenteauspiciosa para la realización de intercambios
políticosestables a travésdel tiempo,y ha constituidoun espacio de articulación
Del mismo
de diversosintereseseconómicos y sociales bastanteinstitucionalizado.
modo, los intercambioshan tenido una fuertedosis de pragmatismo,sin perder
cada una de las partessus principalescaracterísticasprogramáticase ideológicas
(Siavelis, 1999).
Si bien el sistema se puede criticardados algunos aspectos de las reglas
institucionales
que hansubrepresentadoa ciertossegmentosen la extremaizquierda,
la participaciónpolíticade los
ha tenidola virtudde institucionalizar
el
otro
lado
por
sectores más cercanos al gobiernomilitaranterior,
y a los sectores económicos
de un modo que no sólo ha facilitadola transicióna
dominantesmás generalmente,
llevaradelantepolíticaseconómicasconsistentes,
la democraciasinoque ha permitido
creíblesy con un razonablegrado de consenso.
Hayvariosfactoresdel sistema políticochilenoque han confluidoa mantener
las coaliciones funcionando efectivamente.Entreellos se ha destacado una
institución
frecuentemente
debatida, el sistema electoral binomialen el cual se
eligen dos escaños por distrito.Cada listaque recibe el mayornúmerode votos
obtieneuno de los dos escaños, a menos que la primeralistaobtenga más de 2/3
de los votos,en cuyo caso se adjudica ambas bancas. Este mecanismo ha sido
una fuerzapara la formaciónde dos grandes coaliciones nacionales. Dentrode las
coaliciones ha tendidoa existirunmixóe negociacióna niveldel liderazgonacional,
El calendario
con unpeso individualde los legisladoresen sus respectivosdistritos.
electoralfrecuentetambiénha incentivadola negociaciónen las coaliciones (Aninat
y otros,2008).
416
MARIANO
TOMMASI
Si bien han habido críticasy cambios recientes,el Poder Judicialchilenoes
consideradounode los más independientes
de AméricaLatina,yChilees considerado
un país en el cual el ruleoflaw se va consolidando(Malone,2003).
*
*
*
Algunasde las virtudesobservadas en la prácticapolíticay de policymaking
en Chile pueden representaruna muestrasesgada por el hecho de que desde el
regresoa la democracia hasta 2010 la coalición gobernanteha sido la mismay la
configuraciónde fuerzaspolíticasha sido bastanteestable. Quizá el testmás duro
de algunas propiedades como la estabilidad y continuidadde políticasreciénse
de fuerzaspolíticascomo
verifiqueantecambios más profundosen la configuración
el que podríaestariniciándoseen 2010. A pesar de ello,cuesta imaginarescenarios
en los cuales los "bandazos" pendulares que caracterizana la Argentinapuedan
reapareceren el Chilecontemporáneo.
La comparación de estos dos casos sugiere tambiénalgunas ideas, a ser
exploradas en futuras investigaciones, sobre posibles dinámicas políticoinstitucionales.
Variosfactoresde los que hemos destacado en una direcciónen el
caso argentinoyen la direcciónopuesta en el caso chileno,parecen autorreforzarse
unos a otros. Esto es a su vez consistentecon las especulaciones que hemos
realizado en algunas comparaciones preliminaresque incluyena varios países
latinoamericanos(Steiny Tommasi,2007). Los países con unCongreso más fuerte
tiendena tenertambiénun Poder Judicialmás independientey mejorespolíticas
públicas. Esto no es sorprendentedesde nuestropuntode vista.Muchas de estas
variables institucionales
en equilibriode variosactores
reflejanel comportamiento
políticos importantes.Si la Corte Suprema puede mantenero desarrollar su
independencia,es porque resultabeneficiosopara otrosactoresimportantes
(como
el presidente)no interferir
en ese órgano con el finde obtenerprovechospolíticos
de cortoplazo. La fortalezadel Congreso y la independenciadel Poder Judicialno
se logran de la noche a la mañana, sino que son el resultado de procesos de
inversiónen su calidad y credibilidad,procesos que están relacionados entresí.
En algunos casos estos procesos pueden generar dinámicas virtuosas.El
Poder Ejecutivo no interfiere
con la Corte Suprema y esto ayuda a realzar la
independenciay reputaciónde ésta. Un Poder Judicialfuertetenderáa hacer que
se respete debidamente el campo de acción y prerrogativasde otros ámbitos
institucionalescomo el Congreso, lo cual a su vez dará mejores incentivosa los
legisladores a invertiren sus capacidades individuales y colectivas, y así
sucesivamente.Lamentablemente,como es fácilde imaginar,existe la contracara
"viciosa"de estas mismasdinámicas.Estosugierela posibilidadteóricade equilibrios
múltiples,así como de la existenciade coyunturascríticasque luego inducenpath
dependence.
Volviendoal caso chileno,se puede argumentarque más allá de algunos
factoresestructuralesdel sistema,y de algunos legados institucionalesde larga
una serie de factorescoyunturalesque tendierona
data, es posible identificar
alinearse favorablementeen el proceso de transicióna (e iniciode) la nueva era
democrática.El hecho de que la transicióna la democracia sucediera en un buen
UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
4^7
más otrascaracterísticasde la dictadurasalientehicieron
contextomacroeconómico,
medidas
instituidas
en la Constitución
si
bien
varias
de
las
implicabanpreservar
que
algunos sesgos al statuquo favorablesa los sectores ligados a la dictadura,esto
redundó en un sendero de transición bastante sólido, y ayudó a recuperar
la institucionalidad
republicana.Los primeros
rápidamente
presidentesdemocráticos
optaronporuna estrategiaconsensual y componedora,manteniendoel núcleo del
esquema previode la políticaeconómica y realizando mejoras en los aspectos
faltantes.Porotrolado, la vueltaa la democracia tambiéntendióa construirsesobre
"activos"institucionalesde largo plazo de la sociedad políticachilena, tantoen
términosdel apego por la legalidad, como del respetode la estabilidad de ciertas
instituciones28.
Como ya se dijo varias veces, un análisis más profundode los determinantes
estructuralesde estas condiciones,así como un examen más finode las dinámicas
de largoplazo constituyenpasos clave en la agenda pendiente.
institucionales
28A modode ejemplomuypuntual:en Chilede 1902 a 2005 han habidosolamente16 directoresdel
serviciode impuestosinternos
(lacovielloyZuvanic,2005: 68).
MARIANO TOMMASI
418
REFERENCIAS
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UNPAÍSSIN RUMBO.POLÍTICA,POLÍTICASPÚBLICASY DESARROLLOEN LAARGENTINA
42 1
RESUMEN
En este trabajose argumentaque una de las
razones de los Infortunios
económicos y sociales
de la Argentinaradica en la inestabilidady baja
calidad de sus políticaspúblicas. Estas a su vez
son consecuencia de unproceso de policymaking
en el cual los principales actores tienenpocos
incentivosa cooperar,lo cual los lleva a acciones
cortoplacistas.La Argentinaha sido incapaz de
construirun sendero consistente de política
De allí el título
económica, social e internacional.
del artículo,un país sin rumbo.En el trabajo se
analiza el funcionamientode las instituciones
políticas que subyace a esta incapacidad de
construir
buenas políticaspúblicas.
SUMMARY
Inthispaper itis arguedthatone ofthereasons
behind Argentina's economic and social
lies in the instability
and low
underperformance
quality of its public policies. These are the
consequence ofa policymaking
process in which
themainactors have littleincentiveto cooperate,
leadingto myopicpoliticalactions. Argentinahas
been unabletobuilda consistentpathofeconomic,
social, or international
policy -hence the title,"a
". Thispaper analyzes the
direction
countrywithout
ofpoliticalinstitutions
thatlie behindthis
workings
to buildeffective
inability
public policies.
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<Políticaspúblicas><Policymaking>
institucionespolíticas><Argentina>
<Chile>.
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