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INTERNACIONAL
La perspectiva jurídica del Brexit
Fernando Díez Moreno
Abogado del Estado y doctor en Derecho
Nº 190
21/7/2016
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1. Planteamiento
El acontecimiento del Brexit puede ser enfocado desde muy diversas perspectivas.
Ante todo la política, por las consecuencias que tendrá en el futuro inmediato de
la Unión Europea (UE) y por la falta de precedentes que obliga a innovar en un
tema de gran delicadeza y repercusión mediática. También la perspectiva económica, con su incidencia en el PIB de la UE y el efecto contable que se producirá
en la media de ese PIB a los efectos de la distribución de los Fondos Estructurales, o las que se deriven de la consecución del Mercado Interior (cuatro libertades
de circulación), entre otras muchas. Hay una perspectiva comercial derivada del
peso de la UE sin el Reino Unido (UK) a la hora de negociar con las grandes potencias. Hay también una perspectiva de seguridad común o de política de defensa común, dada la importancia del Reino Unido en estos ámbitos.
Y sin perjuicio de otras perspectivas, también existe la jurídica. A esta vamos
a dedicar exclusivamente los comentarios y consideraciones que siguen.
2. La perspectiva jurídica en sentido estricto
Si utilizáramos un sentido amplio al punto de vista jurídico del Brexit, todos los ámbitos de actividad de la UE se verían afectados, porque en todos esos ámbitos la
actuación o intervención de una autoridad pública en una comunidad de derecho
se lleva a cabo mediante una norma jurídica en sus diversas formas y rangos. Habría entonces que hacer referencia al mercado interior, a la energía, a las comunicaciones electrónicas, al sector audiovisual, a los aspectos procesales ante el
Tribunal de Justicia, a la protección de datos, a la propiedad industrial e intelectual,
a la competencia, a las relaciones financieras, a los fondos estructurales, y aun
largo etcétera.
Pero no es este sentido amplio el que vamos a utilizar, sino un punto de vista
estricto de la perspectiva jurídica que se refiera exclusivamente a los aspectos procedimentales. No obstante la aparente reducción del punto de vista, resulta de extraordinaria importancia tanto por la singularidad de la situación y la escasa
regulación, cuanto por ser la primera vez que se plantea en la historia de la UE.
Dentro de esta singularidad hay que destacar que la regulación de la salida de
un Estado Miembro de la UE tiene solo un nivel constitucional, es decir, se regula
en unos pocos preceptos de los Tratados tanto del de la Unión Europea (TUE)
como en el de Funcionamiento (TFUE), pero no tiene desarrollo, pudiéramos decir,
reglamentario. Ello nos obliga a atenernos a aquella regulación y a manifestar sin
ocultación alguna lo que sea, simplemente, hipótesis.
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“El proceso de separación no puede comenzar hasta que el Reino
Unido notifique al Consejo Europeo su “intención” de retirarse
de la Unión (art. 50.2 TUE), pero no tiene un plazo para hacerlo”
3. La notificación
El proceso de separación no puede comenzar hasta que el Reino Unido notifique
al Consejo Europeo su “intención” de retirarse de la Unión (art. 50.2 TUE). En
nuestro caso, no se trata tanto de una intención, como de la puesta en práctica
de lo acordado en un referéndum.
Dos notas deben destacarse de esta notificación. La primera, es que debe ir dirigida al Consejo Europeo, no a la Comisión, ni al Parlamento, por lo que aparece
ya el protagonismo que habrá de tener el Consejo en todo el desarrollo posterior.
La segunda, es que el Reino Unido no tiene plazo para hacer la notificación desde
la fecha en que se celebró el referéndum. Aun cuando el Premier inglés manifestó
su decisión de dimitir en el mes de octubre, y que dejaba la decisión de notificar
a su sucesor, es lo cierto que aquella dimisión y el nombramiento de una nueva
Premier ya se han producido, por lo que es de desear que la notificación se produzca cuanto antes para iniciar el procedimiento y acabar con la situación de incertidumbre e inseguridad jurídica (saber a qué atenerse), que tanto daño hace a
las relaciones económicas y financieras.
4. Competencias del Consejo Europeo
Como hemos anticipado anteriormente, el Consejo Europeo (recordemos que
está integrado por los Jefes de Estado y de Gobierno), tiene un especial protagonismo en todo el proceso. Así:
•
Deberá marcar las orientaciones que hayan de observarse en la negociación
del Acuerdo con el Reino Unido para su separación (art. 50.2 TUE).
• Deberá autorizar la apertura de las negociaciones (art. 218.3 TFUE).
• Deberá designar al negociador por parte de la UE o al Jefe del equipo de negociadores (art. 218.3 TFUE).
• Celebrará en nombre de la UE el Acuerdo con el Reino Unido (art. 50.2 TUE).
Como puede observarse, la participación del Consejo Europeo en el proceso
de separación es muy importante, dejando al margen el contenido de las propias
negociaciones. Importancia que sube de punto si se tiene en cuenta el régimen
de reuniones de este supremo órgano de decisión de la UE.
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“Como órgano supremo de decisión de la UE, la participación
del Consejo Europeo en el proceso de separación es muy importante.
Se le exige mayoría cualificada y es razonable que el Parlamento
Europeo deba aprobarlo por una mayoría similar”
El régimen de mayorías para que el Consejo pueda tomar acuerdos en este proceso se abordará más adelante.
5. Competencias del Parlamento Europeo y de la Comisión
Se dispone expresamente en el artículo 50.2 TUE que la celebración del Acuerdo
con el Estado Miembro que quiera separarse, debe hacerse “previa aprobación
del Parlamento Europeo” (PE). El hecho de que el PE intervenga al final del proceso
no resta importancia a esta intervención. No se trata de una audiencia, como
cuando se utiliza la fórmula de “oído el Parlamento Europeo”, sino de una aprobación, lo que significa que el Acuerdo que vaya a firmarse entre la UE y el Reino
Unido será debatido y aprobado, en su caso, por el Parlamento Europeo.
El precepto no especifica qué tipo de mayoría ha de aplicarse al caso, pero
dado que al Consejo Europeo se le exige en el mismo precepto la mayoría cualificada, como veremos más adelante, es razonable pensar que también el Parlamento Europeo deba aprobar el Acuerdo por una mayoría similar.
Por lo que se refiere a la Comisión, le corresponderá “presentar recomendaciones al Consejo” para la elaboración y aprobación del Acuerdo con el Reino Unido
sobre su salida. Ello implica que será la Comisión quien negocie día a día y cuestión por cuestión con el equipo negociador del Reino Unido, a las órdenes del negociador o del jefe de equipo de negociadores designado por el Consejo Europeo.
Dada la complejidad de los temas a abordar y, en muchos casos, su carácter técnico, es previsible que todas la Comisarías de la Comisión y sus Direcciones Generales se vean involucradas en el proceso.
6. ¿Qué tipo de Acuerdo se ha de negociar?
Sin duda alguna se trata de un Acuerdo Internacional o Tratado de los previstos en
el Capítulo V del TUE. Cuando el artículo 50.3 TUE dispone que “Este Acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del TFUE”, está remitiendo a un precepto encuadrado en el Capítulo V TFUE regulador de los Acuerdos internacionales.
Desde el momento en que se firme el Acuerdo el Reino Unido dejará de ser considerado como Estado Miembro de la UE y tendrá la calificación de país tercero, por lo
que sus relaciones con la UE tendrán la consideración de internacionales.
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Pero detengámonos en las vicisitudes por las que pueda pasar el Acuerdo en
su tramitación y negociación, para lo que formulamos las siguientes hipótesis:
• Hipótesis A: se llega a un consenso entre UE y el Reino Unido. En tal caso el
Acuerdo deberá seguir con los trámites que estamos desarrollando, especialmente, la aprobación por el Parlamento Europeo y la celebración por el Consejo
Europeo.
•
Hipótesis B: no se llega a un consenso. Transcurrido el plazo de dos años y las
prórrogas que, en su caso, se hayan concedido, el Consejo Europeo “establecerá la forma de la retirada” (art. 50.2 TUE), lo que implica, que el Consejo ante
la falta de acuerdo puede fijar unilateralmente la forma y condiciones de retirada
del Reino Unido, siempre a propuesta de los negociadores, y previa aprobación
por el Parlamento. No es descartable esta hipótesis, pues es previsible pensar
que el Reino Unido pretenderá mantener todo aquello que pueda beneficiarle
aunque esté fuera de la UE, lo cual podría no ser admitido por el Parlamento o
por una minoría de bloqueo dentro del propio Consejo Europeo.
•
Hipótesis C: negociación simultánea de un Acuerdo de retirada y otro Acuerdo de
establecimiento de las relaciones futuras. Téngase en cuenta que el Acuerdo entre
la UE y el Reino Unido no solo debe establecer “la forma de su retirada” sino que
debe tener en cuenta “el marco de las relaciones futuras con la Unión” (art. 50.2
TUE). Dentro de este último Acuerdo pueden seguirse varios modelos:
•
•
•
•
•
Acuerdo Europeo de Libre Comercio (AELC). El Reino Unido podría adherirse
como Estado miembro a este acuerdo del que forman parte Noruega, Islandia, Liechtenstein y Suiza.
Integración en el Espacio Económico Europeo (EEE), lo que supondría que
sin formar parte de la UE, debería cumplir la práctica totalidad de las normas
que rigen el mercado interior.
Opción Suiza, basada en acuerdos bilaterales.
Opción de la Organización Mundial del Comercio, basada en acuerdos comerciales de carácter multilateral.
Como se señala, todo ello son meras hipótesis que solo el desarrollo de las
negociaciones UE/Reino Unido podrán despejar.
Desde el momento en que se firme el Acuerdo el Reino Unido
dejará de ser considerado como Estado Miembro de la UE y tendrá
la calificación de país tercero, por lo que sus relaciones con la UE
tendrán la consideración de internacionales
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“La mayoría cualificada para aprobar el Acuerdo de salida del Reino
Unido exige que 19 Estados miembros voten a favor y que representen
como mínimo el 65% de la población, esto es, 288.316.000 ciudadanos”
7. Régimen de mayorías para aprobar el Acuerdo
a) Antecedentes
La aprobación del Acuerdo por el Consejo Europeo debe ser por una “mayoría
cualificada” consistente en, al menos, el 72% de los Estados miembros (sobre 27
Estados miembros –excluido Reino Unido – son 19,44); y que tales Estados miembros representen el 65% de la población europea (serían algo más de 288 millones) (arts. 50.4, párr. 2º TUE y 238.3.b) TFUE).
Para comprender el alcance y la importancia de esta mayoría cualificada es preciso hacer un poco de historia. El sistema de mayorías, tanto en el Consejo Europeo, como en los Consejos de Ministros, en sus distintas formaciones, ha sido
hasta 2014 el sistema de voto ponderado: a cada Estado miembro se le asigna
un número de votos y se exige una mayoría determinada para adoptar un acuerdo.
Así en la CEE a 6 miembros, el total de votos ponderados sumaban 17, y la mayoría cualificada eran 12 votos, lo que suponía el 70,59%. En la CEE a 9 miembros,
el total de votos ponderados sumaban 58, y la mayoría cualificada eran 41 votos,
lo que suponía el 70,69%. Mientras que en la CEE a 10 miembros, el total de
votos ponderados sumaban 63, y la mayoría cualificada eran 45 votos, lo que suponía el 71,43%.
Por su parte, en la CEE a 12 miembros, ya España como Estado miembro, el
total de votos ponderados sumaban 76, y la mayoría cualificada eran 54 votos, lo
que suponía el 71,05%. En la CE a 15 miembros, el total de votos ponderados sumaban 87, y la mayoría cualificada eran 62 votos, lo que suponía el 71,00%.
Y finalmente, en la Unión Europea a 27 miembros (Tratado de Niza) el total de
votos ponderados sumaban 345 votos, y la mayoría cualificada eran 255 votos, lo
que suponía el 73,91%. Debe destacarse la magnífica negociación que supuso
para los intereses de España el Tratado de Niza, llevada a cabo personalmente por
el presidente Aznar, que consiguió que se reconocieran a nuestro país 27 votos
ponderados, siendo así que los cuatro grandes países Alemania, Francia, Reino
Unido e Italia tuvieran 29 votos ponderados cada uno. La importancia de estos logros se comprende al tener en cuenta que este sistema de mayorías ha estado
vigente hasta 2014.
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En el cuadro que se acompaña como Anexo 1, se detallan los datos de esta
evolución, en la que cabe destacar el alto porcentaje de voto exigido para alcanzar los acuerdos, siempre por encima del 70%, lo que le aleja de la mayoría absoluta (51%) e incluso de la mayoría de los 2/3 (66%).
Pero el Proyecto de Constitución para Europa primero, y el Tratado de Lisboa
después, han cambiado radicalmente el tradicional sistema de votos ponderado
de la UE para sustituirlo por un sistema en el que se exige una doble mayoría: (1ª)
el voto de cada Estado miembro con un mínimo de 15 países; (2ª) que el número
mínimo de países represente al menos el 65% de la población. Pero una Decisión
de 8 de diciembre de 2008 (Diario Oficial L 337) modificó el Reglamento interno
del Consejo para fijar el porcentaje de población en el 62%.
Dado que el Reino Unido era el segundo país en población (64.875.000 habitantes en 2016), su salida de la UE tendrá repercusiones importantes a la hora de
configurar las mayorías de población, cuestión de la que ahora no nos ocuparemos.
b) Mayorías para aprobar el Acuerdo de salida del Reino Unido
Como se ha dicho más arriba, la mayoría cualificada para aprobar el Acuerdo de
salida del Reino Unido exige que 19 Estados miembros voten a favor, y que tales 19
Estados miembros representen como mínimo el 65% de la población. Sobre una población de los países de la UE a 2016 de 508.438.000 de ciudadanos, deduciendo
la población del Reino Unido, esto es, 64.825.000, quedarían 443.563.000 ciudadanos, y el 65% de la población lo representan 288.316.000 ciudadanos.
Esto es así porque el artículo 50.2 TUE establece que “El Consejo lo celebrará
(el Acuerdo) en nombre de la Unión por mayoría cualificada…”. Y más adelante en
el artículo 50.4, párr. 2º TUE, dispone expresamente que “la mayoría cualificada
se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 TFUE”.
Este último precepto se encuentra sistemáticamente colocado en la Sexta Parte
del TFUE relativa a las Disposiciones Institucionales, y en la Sección Tercera del
Capítulo I, relativo a las competencias del Consejo. El artículo 238.3.b) define la
mayoría cualificada “como un mínimo del 72% de los miembros del Consejo que
representen a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo el 65%
de la población de dichos Estados”.
“Ocho Estados miembros que representen una población de
155.247.000 pueden constituir una minoría de bloqueo. No debe dejar
de tenerse en cuenta si el Proyecto de Acuerdo beneficiara al Reino
Unido y a ellos les perjudicara”
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Dado que se trata de una atribución de competencias con señalamiento específico de la mayoría cualificada para el caso del Acuerdo de separación, el porcentaje del 65% supone una excepción al general del 62% aplicable a los demás
casos de mayoría cualificada.
La mayoría de 19 Estados miembros para aprobar el Acuerdo supone que 8 Estados miembros podría formar una minoría de bloqueo. Aunque no sea previsible
que se forme tal minoría de bloqueo, no debe dejar de tenerse en cuenta la posibilidad, especialmente si el Proyecto de Acuerdo beneficia especialmente al Reino
Unido y perjudica en consecuencia a tales países.
La segunda mayoría, la de población, también puede plantear problemas. Así,
si de los 443.563.000 ciudadanos, se deducen 288.316.000 (65%), restarían
155.247.000 que podrían constituir una minoría de bloqueo.
Así pues, 8 Estados Miembros que representen una población de 155.247.000,
pueden constituir una minoría de bloqueo del Acuerdo de retirada del Reino Unido.
En el Anexo 2 se aporta una relación de los Estados miembros por orden decreciente de población. Puede observarse que desde el país en 7ª posición, Rumanía, hasta el número 28, Malta, la población suma poco más de 150 millones de
ciudadanos, por lo que para que se produzca una minoría de bloqueo que alcance
los más de 155 millones, sería necesario el concurso de uno de los 6 países de
población más numerosa.
Por otra parte los 4 países de población más numerosa, Alemania, Francia, Italia y España, sí sobrepasan con creces los más de 155 millones de ciudadanos,
pero necesitarían el concurso de otros 4 Estados Miembros para alcanzar el límite
de la primera mayoría. Solo será posible una minoría de bloqueo combinando países de población numerosa con otros países hasta alcanzar al menos el número
de ocho. Todo ello no resulta sencillo ni previsible.
8. Otros aspectos
El Acuerdo de retirada del Reino Unido debe alcanzarse en el plazo de 2 años (art.
50.3 TUE), pero puede ser prorrogado, por acuerdo del Consejo Europeo, si bien
este acuerdo debe adoptarse por unanimidad. Dadas las dificultades que surgirán
“El Acuerdo debe alcanzarse en dos años (art. 50.3 TUE) y puede
ser prorrogado por acuerdo unánime del Consejo Europeo. Es previsible
la prórroga, dadas las dificultades de abordar todas las cuestiones
de Derecho Comunitario”
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ANEXO 1.
Evolución del sistema de mayorías cualificadas en la UE
PAÍS
CEE
CEE
CEE
CEE
CE Unión Europea Miles habitantes
6 miembros 9 miembros 10 miembros 12 miembros 15 miembros
ALEMANIA
4
REINO UNIDO
27 miembros
Año 2016
10
10
10
10
29
81.197
10
10
10
10
29
64.875
FRANCIA
4
10
10
10
10
29
64.415
ITALIA
4
10
10
10
10
29
60.795
8
8
27
46.469
2
5
5
5
5
13
16.900
5
5
5
12
1.858
5
5
5
5
12
11.258
5
5
12
10.374
DINAMARCA
3
3
3
3
7
5.659
IRLANDA
3
3
3
3
7
4.628
2
2
2
2
4
562
ESPAÑA
HOLANDA
GRECIA
BÉLGICA
2
PORTUGAL
LUXEMBURGO
1
SUECIA
4
10
9.747
AUSTRIA
4
10
8.576
FINLANDIA
3
7
5.471
12
10.538
ESTONIA
4
1.313
LETONIA
4
1.980
LITUANIA
7
2.921
HUNGRIA
12
9.855
MALTA
3
429
CHIPRE
4
847
POLONIA
27
38.005
4
2.062
REPÚBLICA CHECA
ESLOVENIA
ESLOVAQUIA
7
5.421
RUMANIA
14
19.370
BULGARIA
10
7.202
CROACIA
4.225
Total voto ponderado
17
58
63
76
87
Mayoría cualificada
41
45
54
62
255
70,59
70,69
71,43
71,05
71
73,91
188.887.000 255.887.000 271.186.000 322.324.000
370.378,3
508.438
%
Total población de
países miembros
345
10
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ANEXO 2.
Estados miembros por orden de población (en miles de habitantes)
1. Alemania
81.197
15. Austria
8.576
2. Francia
66.415
16. Bulgaria
7.202
3. Reino Unido
64.875
17. Dinamarca
5.659
4. Italia
60.795
18. Finlandia
5.471
5. España
46.469
19. Eslovaquia
5.421
6. Polonia
38.005
20. Irlanda
4.628
7. Rumanía
19.370
21. Croacia
4.225
8. Holanda
16.900
22. Lituania
2.921
9. Bélgica
11.258
23. Eslovenia
2.062
10. Grecia
10.858
24. Letonia
1.986
11. Rep. Checa
10.538
25. Estonia
1.313
12. Portugal
10.374
26. Chipre
847
13. Hungría
9.855
27. Luxemburgo
562
14. Suecia
9.747
28. Malta
429
TOTAL
508.438
Sin Reino Unido
443.563
al tenerse que abordar, prácticamente, todas las cuestiones de Derecho Comunitario, es previsible la prórroga. Así mismo es previsible un periodo transitorio a partir de la fecha de su aprobación.
Pero si cualquiera de los Estados miembros votase negativamente a la prórroga, se produciría automáticamente el efecto previsto en el apartado 3 de dicho
artículo 50, que “los Tratados UE dejarán de aplicarse al Estado de que se trate
a partir de la entrada en vigor del Acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos
años de la notificación…”. Si esta situación se produjera, el Reino Unido quedaría sin la protección de la normativa comunitaria en todo tipo de ámbitos, especialmente en el comercial y financiero.
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