Julio 2012 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE

Julio 2012
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE LOS FUNCIONARIOS
PÚBLICOS EN EL MARCO JURÍDICO VENEZOLANO
Denyz Luz Molina
opeiunellez@gmail.com
Yolimar Gregoria Sánchez
Mireya Molina
greyluz@cantv.net
UNELLEZ
RESUMEN
En el presente trabajo de carácter documentar se ha utilizado la técnica del análisis y la
argumentación para determinar desde el punto de punto doctrinario y jurisprudencial la
Responsabilidad del Estado y los Funcionarios Públicos en el marco del ordenamiento
jurídico venezolano. Se trata de abordar la responsabilidad del Estado como la obligación
que pesa sobre éste de reparar los daños causados por el hecho ilícito de sus órganos. La
responsabilidad del Estado se basa en el principio de que todo daño causado ilícitamente
por él, debe ser reparado de buena fe, y la responsabilidad de los funcionarios públicos,
está demarcados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (2000) y
están fundamentados en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia rendición de cuentas y responsabilidad del funcionamiento en el
ejercicio de su función pública.
Palabras Claves: Responsabilidad, Estado, Funcionarios Públicos, Marco Jurídico,
Principios.
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LIABILITY OF STATE AND GOVERNMENT OFFICIALS IN THE
VENEZUELAN LEGAL
Authors: Denyz Luz Molina, Yolimar Gregoria Sanchez and Mireya Molina
SUMMARY
In this study of character has been used to document the technique of analysis and argument
to determine from the point of doctrinal and jurisprudential point State Responsibility and
Civil Servants under the Venezuelan legal system. It is the responsibility of the State
address as an obligation incumbent on it to repair the damage caused by the wrongful act of
its organs. State responsibility is based on the principle that any damage caused unlawfully
by him should be repaired in good faith and responsibility of public officials, is demarcated
by the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (2000) and are based on the
principles of honesty, participation, speed, effectiveness, efficiency, transparency,
accountability and responsibility for operation in the exercise of their public function.
Keywords: Liability, State Public Officials, Legal Framework, Principles.
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Introducción
Seguidamente se presenta de forma sucinta un análisis doctrinario y jurídico de la
responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos, con mirar a configurar una serie
de consideraciones que enmarquen la temática en el ordenamiento jurídico venezolano. El
sistema de gobierno en Venezuela, se basa en un Estado Social de Derecho, ya que es el
Estado el que administra el poder y legítimamente administra el ejercicio del poder al
reglamentarlo por una Constitución Política y por ende la creación de un orden jurídico. En
efecto las distintas personas naturales que ejercen la función pública, se encuentran
sometidas ante todo al principio de legalidad y tienen responsabilidad civil, penal,
administrativa y disciplinaria por la contravención de los principios contenidos en el
ordenamiento legal vigente
1. Planteamiento de los doctrinarios con respecto a la responsabilidad del Estado
De acuerdo con Mora (2007) el ejercicio de la función pública acarrea distintos
tipos de responsabilidad (civil, penal, administrativa, disciplinaria y política), de allí que a
lo largo de la revisión y análisis bibliográfico y normativo que se aborda se pretende
conocer la responsabilidad, derivada del ejercicio de la función pública a la luz del
ordenamiento jurídico venezolano.
En el contexto de la responsabilidad se analiza en un primer momento la
responsabilidad del Estado, desde la perspectiva de diversos autores tales como: Góngora
(2000) quien expresa que la obligación del Estado consiste en resarcir a los gobernados
por el daño que les cause, ha sido incorporada y regulada sistemáticamente en numerosos
países de tradición administrativa y en muchos otros que sin serlos, lo han consagrado como
consecuencia de la convicción de que los particulares no deben estar obligados a soportar
ciertos sacrificios patrimoniales. Planteamiento inspirado en el principio Romano contenido
en la Lex Aquila, que dice: “quien produce un daño esta obligado a repararlo”. De allí
que sea valido afirmar que el Estado, no debe quedar excluido de esta obligación.
La formulación de un principio de resarcimiento de los daños causados por el
funcionamiento de la administración no ha sido tarea fácil, ni en nuestro propio Derecho, ni
en el Derecho Comparado. De allí, que para entender las implicaciones del Estado, se
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asume a lo largo del informe,
una breve revisión de la doctrina inherente a la
responsabilidad patrimonial del Estado y de los funcionarios públicos.
La Responsabilidad Jurídica, Según el diccionario de la Real Académia española, el
término "Responsabilidad" indica la "obligación de reparar y satisfacer un daño o
perjuicio". Otra acepción, según la Académia, es el que se refiere a la responsabilidad como
"la deuda u obligación que resulta de un posible yerro."
Para Cabanellas (2000) la responsabilidad es la Obligación de reparar y satisfacer
por uno mismo o, en ocasiones especiales, por otro, la pérdida causada, el mal inferido o el
daño originado. Y Responsabilidad del Estado. Como persona de Derecho Público, sólo es
posible hablar de responsabilidad civil; y ello corresponde a concepto relativamente
moderno, y a que en tiempos antiguos el Estado, como soberano, o el soberano, como
Estado, eran irresponsables.
Se denomina responsabilidad del Estado a la obligación que pesa sobre éste de
reparar los daños causados por el hecho ilícito de sus órganos. La responsabilidad del
Estado se basa en el principio de que todo daño causado ilícitamente por él, debe ser
reparado de buena fe. También se basa en el principio de igualdad ante las cargas públicas,
una variante de la igualdad ante la ley, en el sentido de que nadie puede soportar más
exacciones o perjuicios de parte del Estado que aquellos que la ley expresamente señala
como obligatorios o lícitos.
La Noción de Estado, se ha definido por doctrinarios desde diversos puntos de
vista, que ameritan ser revisados para contextualizarlo a la luz de los enfoques actuales.
Para la teoría Organicista: el Estado, constituye un organismo biológico, esta conformado
por las instituciones protectoras del Patrimonio, de la salud, del orden, de la seguridad
exterior, entre otros.
Para la teoría de
Relaciones de fuerza: el Estado es la consecuencia del
sometimiento de los más débiles, por los más fuertes. Según
Jellinek, el Estado es una
realidad social en la cual se produce y se aplica el ordenamiento normativo del derecho, y
que, por consiguiente, es necesario estudiar al Estado desde dos puntos de vista: real, que
exige un estudio sociológico, e ideal, que debe ser considerada por la ciencia jurídica.
Mientras Kelsen representante de la teoría Normativa, considera que el Estado es pura y
simplemente un sistema normativo de ordenamiento jurídico positivo vigente. Mientras la
Teoría Negativa, plantea que la única persona que puede ser vista como tal, es el hombre,
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por lo tanto la persona física es la única que tiene personalidad jurídica. Según esta idea el
estado no puede ser persona.
También se promueve la Teoría de la doble personalidad del Estado: doctrinarios
sostienen que el Estado tiene una doble personalidad, una de derecho público y otra de
derecho privado, ejerciendo en una su soberanía y en otra siendo titular de derechos y
obligaciones de carácter patrimonial.
Sin embargo, según la teoría de la personalidad única del Estado: El Estado
constituye un mismo sujeto de derecho que actúa, ya sea, en su función de poder público, o
como defensa de sus intereses como persona de derecho privado.
2. Naturaleza Jurídica de la Responsabilidad del Estado
En la doctrina patria la responsabilidad del Estado se sustenta en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela (1999), en su propio texto normativo y legislaciones
constituyendo
una norma de derecho público.
La
responsabilidad patrimonial que
contempla la Constitución vigente, se concibe como un "sistema indemnizatorio que se
divide en dos regímenes coexistentes y complementarios como lo son:
- EL régimen de responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, en el cual el
criterio específico decisivo para la responsabilidad es la imputación a la actividad
administrativa de un daño anormal y especial, entrando dentro de este régimen
especialmente las actividades lícitas o producto del funcionamiento normal de los
servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de interés general, donde el
fundamento principal va a encontrarse en el principio de igualdad ante las cargas
públicas, en ciertos casos apoyado por la doctrina del riesgo.
- El régimen de responsabilidad por funcionamiento anormal o por falta de servicio, en
el cual el criterio específico o decisivo para determinar la responsabilidad es ese
funcionamiento anormal de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de
interés general."
La responsabilidad patrimonial del Estado se distingue en Derecho Público, como el
derecho, que pueden tener los particulares por daños y perjuicios que le hayan sido
causados por la responsabilidad del Estado, es decir, por la actuación ilegítima del Estado,
de la Administración, de aquella otra que es debida por el Estado al titular de ciertos
derechos que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad administrativa.
Todos los actos dictados en ejercicio del Poder Público deben estar sujetos a la
Constitución y las Leyes
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Frente a este precepto el Artículo 25 de la CRBV establece: todo acto dictado en
ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta
Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo
ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los
casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.
En consecuencia los mecanismos para la expropiación de bienes particulares los fija
en el Artículo 115 de la CRBV el cual dice: se garantiza el derecho de propiedad. Toda
persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará
sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines
de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes.
Las responsabilidades por actos administrativos que lesionan
jurídicas subjetivas se determinan en el Artículo 140
situaciones
Según la CRBV en su artículo 140 "El Estado responderá patrimonialmente por los
daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública".
Sin embargo para que
exista responsabilidad de la administración pública, es
necesario demostrar los siguientes elementos: -el daño en la integridad patrimonial: el daño
es una lesión en el patrimonio del particular, siempre que el daño sea antijurídico, es decir
que contravenga la norma. En consecuencia para que el Estado proceda a indemnizar este
no debe tener el deber jurídico de soportarlo, es decir no debe existir una norma en el
ordenamiento jurídico que legitime el daño patrimonial, un ejemplo lo constituye el pago
de impuestos, en este caso el ordenamiento jurídico habilita a la administración pública a
causarlo, esto de acuerdo al principio de legalidad.
Para que el Estado proceda a indemnizar, el daño debe ser cierto: debe haberse
materializado, real, objetivo, verificable con afección al patrimonio de bienes y derechos de
los administrados. Así como, debe ser individualizable: singular respecto a un sujeto o
grupo de sujetos determinados, esto es en general, por todos los particulares y que vaya en
contra del principio de igualdad ante las cargas publicas e integralidad: ese daño puede ser
moral, el daño en el patrimonio del particular no necesariamente debe ser sobre algo
material, lo que realmente importa es que sea evaluable económicamente, por ello se habla
de integralidad.
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En efecto el daño ha de generar una relación de causalidad, tal como se representa
en la fig. 1
Relación de causalidad
Causa –Efecto
Daño o perjuicio
Hecho: actividad, acto o
situación licita o ilícita
Demanda de indemnización
Responsabilidad patrimonial
Artículo: 140 de la CRBV
14 LOAP
Fuente: Molina (2011)
La configuración de la responsabilidad patrimonial del estado, exige que se
establezca una relación de causalidad (causa-efecto) entre la actividad lícita o ilícita y el
daño que lo provoca, que causa la responsabilidad patrimonial y por el cual se demanda.
Sin embargo existen ciertas causas que pueden condicionar la relación causa-efecto:
acontecimientos de fuerza mayor, ajenos o externos al Estado. La administración pública
también puede alegar la culpa de la víctima para exonerarse de responsabilidad, este es el
caso en que el afectado no actuó con la diligencia que se le exige.
Tomando en consideración lo planteado, se expresa en
primer lugar, que la
responsabilidad del Estado se puede generar por daños causados a los particulares por culpa
imputable a la Administración, como consecuencia de los actos u omisiones de sus
funcionarios conforme a los principios del artículo 1.185 del CC. Se trata, en este caso, de
daños causados por lesiones imputables al funcionamiento anormal de la Administración
que es el que origina el hecho ilícito, es decir, por lesiones producidas por actividades
ilegales, contrarias a derecho o que no son realizadas con sometimiento pleno a la ley y al
derecho como lo exige el artículo 141 de la Constitución, y que sean imputables a los
funcionaros o titulares de los órganos del Estado.
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En segundo lugar, que la responsabilidad del Estado se puede también generar por
daños causados a los particulares por lesiones imputables al funcionamiento anormal de la
Administración Pública, pero sin que sea necesario establecer culpa alguna de los
funcionarios o titulares de los órganos del Estado, como consecuencia de la teoría del riesgo
de acuerdo con lo establecido en los artículos.
Los principios orientadores de la actuación de la administración pública se recogen
en el Artículo 141 de CRBV que preceptúa: "La Administración Pública está al servicio
de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en
el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho".
Esta concepción de administración pública que se ha venido plasmado en nuestras
leyes ha tenido influencia de las doctrinas que lo largo de la historia han dejado legado al
derecho administrativo entre las que se cita la influencia de la Escuela de Viena,
representada por Kelsen & Merkl, formularon la teoría gradualista o de la doctrina pura del
derecho, considerando como función esencial del estado la formación del Derecho por
grados y de la jerarquía de los actos estatales , actualmente encontrados en la Pirámide de
Kelsen, que considera que toda actividad del Estado es creadora de norma jurídica.
La Escuela Francesa: representada por
consideraban
sus creadores León
&
Hauriou,
que la administración es la actividad estadal destinada a lograr el
funcionamiento de los servicios públicos. Hauriou expresa al respecto: “No hay apenas
materias de derecho público más importantes que éstas de la responsabilidad pecuniaria de
las administraciones públicas y de los funcionarios”.
La teoría de la separación de poderes fue común a diversos pensadores del siglo
XVIII que la enunciaron durante la Ilustración, como Alexander Hamilton, John Locke,
Jean-Jacques Rousseau y Montesquieu. La separación de poderes o división de poderes (en
latín trias política) es una ordenación y distribución de las funciones del Estado, en la cual
la titularidad de cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto.
Junto a la consagración constitucional de los derechos fundamentales, es uno de los
principios que caracterizan el Estado de Derecho moderno.
Por su parte, Lares (1983) define la administración, como la actividad realizada por
la rama ejecutiva del poder público, el decir, por el conjunto de órganos Estadales, regidos
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por relación de dependencia a los cuales corresponde frecuentemente la misión de ejecutar
las leyes.
3. Fundamentos
doctrinarios y legales de Responsabilidad del Funcionario
Público
Según Hernández (2004) el funcionario público es aquella persona que se vincula
a una administración pública con una relación mucho más duradera y exigente que la
frecuente en las relaciones privadas y que le ofrece expectativas de ascenso carrera.
De acuerdo con la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en sentencia del
28 de septiembre de 2001: el funcionario público puede asumirse desde dos puntos de
vista: a) formal o legal, según la cual la condición de funcionario aparece cuando están
presente un conjunto de requisitos previstos en la ley, b) desde el punto de vista material,
según el cual toda persona que presta servicios en la administración publica bajo un
régimen legal determinado.
Observando esta Corte que subyacen en las dos concepciones citadas, dos notas
características de singular importancia, la prestación singular del servicio a un ante u órgano
publico del Estado y que dicho servicio se encuentra sometido a un régimen legal
determinado, configurando todo ello en una relación del sujeto con el organismo empleador,
constituyéndose lo que se ha denominado relación de empleo público.
Lo anterior permite señalar que una condición para ser funcionario público es
trabajar para un ente público y un segundo elemento es que el ejercicio de las funciones
como empleado público debe estar regulado por la Ley de Carrera Administrativa.
Según las Leyes de la República Bolivariana de Venezuela, la responsabilidad del
funcionario público se concibe en los siguientes términos:
Constitución / Leyes
Constitución de la Republica
Bolivariana de Venezuela
25
139
259
139
141
299
Análisis/Principio de responsabilidad administrativa
-
-
Responsabilidad Civil : consecuencia derivada por los daños que pudiera ocasionar el administrado /o
administración
Responsabilidad contractual y extracontractual
Responsabilidad Penal: adecuación de la conducta a presupuestos fácticos tipificados como delitos.
Responsabilidad Administrativa: inobservancia de las previsiones que regulan la actividad
administrativa por incorrecto o inapropiado manejo de los fondos o recursos. De allí se derivan
consecuencia producto del daño que puede ser según el caso: principal(reparo) y accesorias(destitución o
inhabilitación)
Responsabilidad Disciplinaria: derivada por el cumplimiento de incumplimiento de normas éticas y
jurídicas, así como puede generar la declaratoria de responsabilidad administrativa como causal de
destitución.
9
Ley del estatuto de la Función
Pública
03, 19, 20, 21 y 44
-
Ley Contra la Corrupción
03
21
-
-
-
Ley de simplificación de
tramites administrativos
35
LOPA
03
-
Código Civil
1.185
1.192
1.193
1.194
-
LOCGRYCF
Artículo 82
-
-
La presente Ley regirá las relaciones de empleo público, entre los funcionarios y funcionarias públicas y
las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales.
Los funcionarios o funcionarias de la administración pública serán de carrera o de libre nombramiento y
remoción. Quienes habiendo ganado el concurso público y superado el periodo de prueba y en virtud del
nombramiento, presten servicio remunerado y con carácter permanente.
Sin perjuicio de lo que disponga la Ley que establezca el Estatuto de la Función Pública, a los efectos de
esta Ley se consideran funcionarios o empleados…
Los funcionarios y empleados públicos, responden civil, penal y disciplinariamente-administrativamente
por los bienes y recursos públicos de conformidad con la ley
La funcionaria o funcionario público es, ante todo, un servidor público y como tal su actividad debe estar
dirigida a servir eficientemente a las personas procurando la plena satisfacción del interés colectivo.
Los funcionarios y las demás personas que presentan sus servicios en la administración pública están en la
obligación de tramitar los asuntos, cuyos conocimientos les correspondan y son responsables por las faltas
en que incurran.
En primer lugar, que la responsabilidad del Estado se puede generar por daños causados a los particulares
por culpa imputable a la Administración Se trata, en este caso, de daños causados por lesiones imputables
al funcionamiento anormal de la Administración y En segundo lugar, que la responsabilidad del Estado se
puede también generar por daños causados a los particulares por lesiones imputables al funcionamiento
anormal de la Administración Pública, pero sin que sea necesario establecer culpa alguna de los
funcionarios o titulares de los órganos del Estado, como consecuencia de la teoría del riesgo de acuerdo
con lo establecido en los artículos
Los funcionarios, empleados y obreros que presten servicios en los entes señalados en el artículo 9,
numerales 1 al 11
Fuente: Fundamentos Constitucionales y Normativos de la República Bolivariana de Venezuela inherentes a la responsabilidad de los
funcionarios públicos.
De lo anterior se desprende y a juicio de Mora (2007) que se conocen dos categorías
fundamentales de responsabilidad, a saber: En primer lugar la Civil que se encuentra a su
vez subdividida por la responsabilidad contractual y la extracontractual y en segundo lugar
la responsabilidad penal que se encuentra subdividida en responsabilidad criminal y
responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito.
Conclusiones
Una vez realizado el análisis jurídico de la constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y sus leyes en materia de responsabilidad del Estado y de los funcionarios
públicos se concluye con respecto al primer aspecto lo siguiente:
- Según la Doctrina de Brewer(2007) el principio de Responsabilidad Patrimonial: tiene
obligación resarcidora
del Estado, bajo la denominación general “Responsabilidad
Administrativa”, encierra todas las reparaciones debidas por el Estado por daños causados
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por actividades administrativas tanto ilícitas como lícitas. En cuanto a responsabilidad por
hecho ilícito sigue rigiendo el derecho civil.
- La responsabilidad del Estado puede generarse por daños causados a los particulares por
culpa imputable a la administración como consecuencia de los actos u omisiones de sus
funcionarios conforme a los principios contemplados en el artículo 1.185 del Código Civil.
- La responsabilidad del Estado puede generarse por daños causados a los particulares por
lesiones imputables al funcionamiento anormal de la administración pública
- La responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares sin que haya culpa
imputable a la administración y por tanto aun cuando haya habido sometimiento pleno a la
ley y al derecho, y sean derivados de lesiones causadas por el funcionamiento normal de la
administración.
- El Estado sujeta su actuación al principio de igualdad ante las cargas públicas y la
aplicación de la teoría del riesgo según el caso.
- La responsabilidad el Estado tiene base constitucional en el Artículo 140. “El Estado
responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la
administración pública”
En cuanto a la Responsabilidad de los Funcionarios Públicos se concluye:
- Según la Doctrina la responsabilidad del funcionario público se deriva por un hecho, acto
o omisión de la persona, que impone la obligación de reparar un daño ocasionado, bajo la
garantía del principio de legalidad y evitando el abuso de la discrecionalidad
administrativa.
- En la administración pública la responsabilidad del funcionario se aplica de manera
individual en el ejercicio de la función pública, administrativa de Estado, disciplinaria del
funcionario, sancionadora del contratado y obrero y política.
- Los funcionarios y empleados públicos, responden civil, penal, administrativa y
disciplinariamente por los bienes y recursos públicos de conformidad con la ley. En
correspondencia con el artículo 21 de la Ley contra la Corrupción: los funcionarios y
empleados públicos responden civil, penal, administrativa y disciplinariamente por la
administración de los bienes y recursos públicos, de conformidad con lo establecido en la
ley.
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- La Responsabilidad de los funcionarios en Venezuela, está consagrada en el Artículo 139
de la Constitución, conforme a la cual, «el ejercicio del Poder Público acarrea
responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la
constitución o de la Ley".
- El principio de responsabilidad de los funcionarios públicos tiene una base constitucional
contenida en el artículo 6 de la CRBV: el gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático,
participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos
revocables y se contempla en la constitución de la RBV una doble garantía de
responsabilidad a favor del ciudadano que esta dada
por la garantía personal del
funcionario que establece el artículo 139 de la constitución.
- Referencias Bibliográficas
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Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal Gaceta
Oficial (2001) N° 37.347 de fecha 17 de diciembre.
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Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) Gaceta Oficial. 5453.
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(1999). Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.393 el Decreto Nº 368 de fecha 05 de octubre
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas
Góngora, P (2000) Principio de Legalidad y responsabilidad Patrimonial del Estado.
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Hernández, J (2004). El concepto de funcionario publico en la nueva Ley contra la
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Ley Contra la Corrupción (2003) Gaceta Oficial N° 5.637 Extraordinario.
Ley del Estatuto de la Función Pública (2002) Gaceta Oficial N° 37.402 de fecha 12 de
marzo.
Mora, F (2006) Responsabilidad derivada del ejercicio de la Función Pública. ULA
Ortiz, Á (1995) La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública
12