CINCO TESIS SOBRE JUSTICIA Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA
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CINCO TESIS SOBRE JUSTICIA Y DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA por Carlos Moreira y Jesús Tovar1 RESUMEN El objetivo de este trabajo es instalarse en el universo de los esfuerzos normativos, teóricos y empíricos que buscan comprender el funcionamiento de las administraciones de justicia en las democracias latinoamericanas, tomando en consideración diez casos nacionales: Chile, Uruguay, Costa Rica, Brasil, Perú, México, Argentina, Colombia, El Salvador y Venezuela. El trabajo está organizada en torno a cinco tesis que buscan responder algunas cuestiones importantes respecto a la independencia y legitimidad del poder judicial en una democracia: ¿qué relación existe entre administración de justicia y calidad de la democracia?, ¿cuál es el grado de independencia del poder judicial respecto a los poderes ejecutivo y legislativo?, ¿qué grado de legitimidad tiene el poder judicial a los ojos de políticos y ciudadanos?, ¿cuál es el impacto de la judicialización de la política sobre el poder judicial?, ¿qué consecuencias sociales tienen los grados de confianza/desconfianza ciudadana hacia la justicia? El trabajo incluye un apartado final a modo de conclusiones del mismo, donde se sugieren acciones a implementar para solucionar algunos de los problemas de funcionamiento que presenta el poder judicial en América Latina. 1. ¿Qué relación existe entre administración de justicia y calidad de la democracia? El poder judicial es el ámbito más fuertemente institucionalizado de una democracia. En los estudios politológicos se afirma insistentemente que un adecuado funcionamiento de la administración de justicia, como dimensión particular del estado de derecho, permitiría a un país asegurarse una democracia de calidad. En este contexto existen una serie de trabajos que intentan identificar los requisitos que relacionarían directamente la administración de justicia con las instituciones y reglas del juego democrático. Desde una perspectiva normativa buscan responder, entre otras, las siguientes interrogantes: ¿qué características tendría que tener un sistema de justicia en un régimen político que cumple con prerrequisitos tales como que los ciudadanos eligen a sus representantes políticos en elecciones regulares, libres y sin fraude, donde los partidos (al menos dos) compiten y los ciudadanos acceden a fuentes de información alternativas? En otra palabras: ¿qué poder judicial es el adecuado para un régimen político “ampliamente legitimado” donde se respeta el estado de derecho y se asegura la rendición de cuentas 1 Carlos Moreira (Universidad Autónoma de Baja California) y Jesús Tovar (Universidad Autónoma del Estado de México). Los autores agradecen a León Alonso, Diana Bejarano, Sofía Calvario, Itzamara Díaz, Raúl Herrera, Isela Rodríguez y Carlos Valencia su colaboración en la realización de este trabajo. El mismo forma parte del Proyecto de Investigación Calidad de la democracia y administración de justicia: un estudio comparativo para América Latina, que se desarrolla en la Universidad Autónoma de Baja California. 1 interinstitucional, se promueven mecanismos de control para que las decisiones políticas respondan a las demandas de la sociedad, y la libertad y la igualdad están al alcance de los ciudadanos en “una medida superior a los mínimos”? (Morlino, 2012:283). O, retomando a Preuss, ¿qué administración de justicia necesitaría un régimen “donde los gobernados son reconocidos como la fuente última de la autoridad política”? (en O´Donnell, 2010:140). Estos desarrollos han estado muy ligados a la evolución reciente de la ciencia política desde los estudios unidimensionales sobre la transición (basada en aspectos electorales) a los multidimensionales de calidad de la democracia, y donde la administración de justicia es concebida como un componente del estado de derecho (cfr. O´Donnell, 2004, 1998). Consecuentemente, se ha establecido que los requisitos necesarios que debe cumplir una justicia apropiada para un sistema democrático de calidad son: 1) celeridad (que las causas judiciales se resuelvan de manera expeditiva y dentro de plazos razonables), 2) debido proceso (que los ciudadanos estén amparados con determinadas garantías legales), 3) carrera judicial (que los jueces sean seleccionados por criterios de méritos profesionales), 4) eficacia judicial (que las resoluciones sean efectivamente cumplidas). 5) igualdad de acceso (que la justicia sea accesible a todos los ciudadanos por igual y sin barreras), 6) control sobre el poder político (intervención judicial en las acciones de los poderes ejecutivo y legislativo), 7) independencia judicial (que los jueces tomen sus decisiones de manera imparcial, neutral y eficiente), y 8) legitimidad (que los ciudadanos se expresen satisfactoriamente con el funcionamiento de la justicia) (cfr. Asociación ProJusticia, 2013). Si bien los requisitos que se identifican pueden constituir una utopía y el consenso nunca es fácil, la utilidad de este ejercicio es construir un modelo que permita evaluar las distancias entre la justicia ideal y la real, la primera fruto de la imaginación teórica, la segunda, de los arreglos de poder, y de esta manera, identificar los mecanismos y relaciones que atan y obstaculizan las transformaciones de la justicia realmente existente hacia un nivel de mayor calidad. Esto es, lo anterior podría traducirse de la siguiente manera: para saber a dónde estamos, necesariamente debemos saber a dónde queremos ir. Claramente, estas búsquedas sobre que entender como una justicia de calidad, en América Latina están en íntima relación con los procesos de reforma judiciales iniciados hace tres décadas paralelamente a los procesos de transición a la democracia en la región, ya que el objetivo de lograr un sistema de justicia de calidad “es una aspiración normativa de un proceso democrático” (Domingo y Ramos, 2007:222). Tesis 1 En el momento actual, en América Latina el funcionamiento de la justicia está asociado, aunque débilmente, a la calidad de la democracia de un país En apoyo de esta tesis, realizaremos un análisis del caso latinoamericano en perspectiva comparada, tomando en cuenta diez países de diferentes calidades democráticas: Chile, Uruguay y Costa Rica (alta calidad democrática); Brasil, México, Perú y Argentina (media calidad democrática); Colombia, El Salvador y Venezuela (baja calidad democrática). E un trabajo anterior hemos mostrado la alta asociación positiva existente entre calidad de la democracia y estado de derecho (Moreira y Tovar, 2014); veamos ahora que sucede con la asociación entre el grado de calidad de la democracia y un aspecto particular del estado de derecho: la administración de justicia. 2 Cuadro 1 Calidad de la democracia y administración de justicia Calidad Democracia Países Promedios y Orden Calidad Democracia Promedios y Orden Calidad Justicia Alta Chile 3.77 (1°) 4.29 (1°) Uruguay 3.70 (2°) 2.80 (7°) Costa Rica 3.61 (3°) 3.89 (2°) Brasil 3.50 (4°) 3.54 (3°) Perú 3.31 (5°) 2.90 (6°) México 3.21 (6°) 2.60 (8°) Argentina 3.09 (7°) 3.00 (5°) Colombia 2.66 (8°) 3.10 (4°) El Salvador 2.53 (9°) 2.10 (9°) Venezuela 2.36 (10°) 1.00 (10°) Media Baja Fuentes: elaboración propia en base a datos de la Red de Estudios sobre Calidad de la Democracia en América Latina y Katz y Morlino (2012) De acuerdo a los datos anteriores, y como puede verse en la figura 1, se observa una tendencia lineal positiva en la relación entre calidad de la democracia y de la justicia para los casos latinoamericanos seleccionados: Figura 1 Diagrama de dispersión Aplicando el Coeficiente rho de Spearman para medir la asociación entre ambas variables, obtenemos y=0.68, valor levemente superior al p=0.56 con un nivel de 3 significación de 0.1 establecido para aceptar la existencia de correlación en muestras pequeña. Si calculamos el valor del coeficiente de Pearson, obtenemos r=0.67 con t=2.66, también ligeramente superior al valor p=2.30 de la tabla T de Student, con un nivel de significación de 0.05 y 8 grados de libertad. En síntesis, podemos concluir que la asociación entre calidad de la democracia y administración de justicia muestra una intensidad débil, y en todo caso, con una significación estadística que nos hace correr mayores riesgos de un error de tipo I, esto es, rechazar una hipótesis nula verdadera que conjeturaba la inexistencia de asociación entre ambas variables. Estos resultados pueden estar asociados a diversos fenómenos. En primer lugar, van en el mismo sentido de los balances negativos que gran parte de la academia ha realizado sobre los recientes procesos de reformas judiciales en el continente, que ha llevado a que, partiendo de situaciones de baja calidad, “en ningún país de América Latina se puede considerar que la justicia ha alcanzado un grado de transformación que sea percibido socialmente como un éxito, según indican tanto los sondeos de opinión, como el análisis de especialistas en el tema” (Pásara, s/f). En segundo lugar, permiten anticipar que la administración de justicia en la región presentará diversos rasgos comunes, independientemente de la calidad de la democracia del país considerado. 2. ¿Cuál es el grado de independencia del poder judicial respecto a los poderes ejecutivo y legislativo? La independencia y la legitimidad constituyen el corazón mismo de las (problemáticas) relaciones entre los poderes en una democracia. Con fines analíticos, separaremos su tratamiento y exponemos a continuación sobre la primera, reservando para la segunda las partes siguientes del trabajo. Como resultado de las revoluciones anglo (inglesa y estadounidense) - francesa de los siglos XVII y XVIII, el diseño institucional de las democracias contemporáneas ha reflejado un cierto statu quo provisorio de tres poderes que mantienen una relación de mutuos controles e inestable equilibrio. En este contexto, se debe entender por independencia judicial que los jueces toman sus decisiones de manera: a) imparcial, apegados a la ley; b) neutral, libres de presiones extralegales internas (del propio poder judicial) o externas (otros actores) y c) eficiente, es decir, que sus decisiones son efectivamente implementadas. Tal independencia puede estar asegurada por un marco institucional, es decir, por un cuerpo de reglas formales (independencia de jure) o informales (independencia de facto) (Basabe-Serrano, 2010; Linares, 2003; Rios-Figueroa y Staton, 2008; Schedler, 2003). Generalmente los autores consideran que la independencia judicial es un tema clave para el funcionamiento del estado de derecho: “judicial independence as factually implemented can be considered as a necessary condition to the realization of the rule of law, i.e. government under the law” (Hayo y Voigt, 2007:2), y más ampliamente, “actually, even though the rule of law and horizontal accountability are contested terms, there seems to be a consensus that judicial independence is a necessary condition for both” (Pozas Loyo y Ríos Figueroa, 2006:2). Por tanto, de no existir independencia de los jueces, esta carencia podría ser considerada el talón de Aquiles del estado del derecho, y por extensión, de la calidad de la democracia en un país. 4 Tesis 2: En América Latina las presiones externas provenientes del marco institucional afectan más la independencia de las cortes supremas que de los niveles inferiores de la administración de justicia ¿Cómo medir la independencia judicial? Concentrémonos en la presencia/ausencia de presiones externas. Según la bibliografía, para medir la independencia judicial hay que tomar en cuenta factores institucionales, esto es, las disposiciones formales (constitucionales), e informales, que influyen sobre diversos aspectos de la carrera judicial como el nombramiento, promoción, estabilidad, remoción y salarios de los jueces (Basabe-Serrano, 2011 y 2010; Linares, 2003; Melton y Ginsburg, 2012; Pastor, 2005). Ahora bien, en América Latina los estudios se han concentrado en la influencia de este marco institucional sobre las cortes supremas de justicia. Y en ese sentido, “the conclusions emphasize that presidents have had an important influence in determining the stability of Supreme Court justices in office, (and) courts have been manipulated by presidents according to their partisan interests, and democracies do not have a better record than dictatorships in this regard” (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009:4). La influencia política en la designación de los magistrados ha ido aumentando después de la segunda guerra mundial, particularmente a partir de los procesos de democratización de fines de los años setenta, y ha coincidido con los procesos de judicialización de la política que se desarrollan desde esa época hasta nuestros días. Dentro de esta tendencia general, la independencia judicial presenta ciertas diferencias nacionales, manteniendo grados de significación alto en Chile, Uruguay y Costa Rica, niveles intermedios en Brasil (tendiendo a alto) y más estables en México y Colombia, siendo entre intermedia y baja en Argentina y El Salvador, no habiendo datos comparables para Perú y Venezuela (cfr. Pérez-Liñán y Castagnola, 2009, Verner, 1984). Ahora bien, como ha sido señalado existe un vacío importante en estudios sobre la independencia judicial en los niveles inferiores de la justicia (Smulovitz y Uribarri, 2008). Por nuestra parte, intentaremos identificar el papel que juegan los condicionamientos institucionales o estructurales en la carrera de los jueces, especialmente por el accionar de otros actores, como el poder ejecutivo. Los resultados obtenidos para los países en estudio se muestran en el siguiente cuadro: Cuadro 2 Carrera judicial Países Selección y nombramiento Promoción y ascenso Estabilidad Remoción Salario y año* Chile Poder judicial, poder ejecutivo Poder judicial, poder ejecutivo Absoluta Corte Suprema, poder ejecutivo 8400** (2011) Uruguay Organismo autónomo, corte suprema Corte suprema Absoluta Corte suprema 1850 Costa Rica Órgano poder judicial, corte suprema Consejo poder judicial Absoluta Poder Judicial 3900 (2011) Brasil Consejo poder Consejo poder Absoluta Poder judicial, 12100 (2009) 5 judicial judicial poder ejecutivo (2012) Perú Órgano/consejo poder judicial Consejo del poder judicial Parcial cada siete años ratificación Consejo poder judicial Consejo poder judicial 4400** (2013) México Consejo poder judicial Consejo poder judicial Parcial, cada seis años ratificación por Consejo poder judicial Consejo poder judicial, suprema corte 9800 (2009) Argentina Consejo poder judicial, poderes ejecutivo y legislativo Consejo poder judicial, poderes ejecutivo y legislativo Absoluta Consejo poder judicial, poder legislativo 2000 (2009) Colombia Consejo poder judicial Sin datos Sin datos Sn datos 2800** El Salvador Consejo poder justicia, corte suprema Consejo poder justicia, corte suprema Absoluta Poder Judicial 1970 (2009) Venezuela Corte suprema Corte suprema Absoluta Poder legislativo 3000 (2009) (2012) Fuentes: elaboración propia en base a Cumbre Judicial Iberoamericana (2014, 2013). *Jueces primera instancia, remuneraciones brutas en dólares. En los casos de Argentina, Brasil y México se considera el nivel federal. **Estimado en base a información de prensa Una valoración del cuadro anterior, permite concluir que: 1) En la amplia mayoría de los casos nacionales para los que se tienen datos (siete en nueve), la selección y nombramiento, promoción y ascenso de los jueces está a cargo exclusivamente de algún órgano del poder judicial. Aquí, algunos especialistas proponen distinguir entre consejos del poder judicial, como las judicaturas, y las cortes supremas, ya que consideran que las primeras son potencialmente más influenciables por el poder político que las segundas (Pastor, 2005). 2) Respecto a la remoción de los jueces hay una mayor participación de los poderes ejecutivo y legislativo (cuatro en nueve casos) 3) La estabilidad de los jueces tiende a ser absoluta (siete en nueve casos), esto es, la tendencia ampliamente mayoritaria es a asegurar la inamovilidad de los jueces. Esto no excluye que los jueces puedan ser removidos como cualquier funcionario público, por falta de conducta graves, o razones de edad o antigüedad en el servicio. 4) El salario aparece como adecuado en la mayoría de los casos (siete de diez) 6 5) Una lectura analítica del cuadro utilizando una escala ordinal donde 1=extremo condicionamiento y 5= máxima independencia, permite ordenar los países en una ranking de independencia de la carrera judicial. Si a esto le agregáramos una columna con los grados de independencia de las supremas cortes, obtendríamos un valor de independencia global de la administración de justicia, como se muestra en el siguiente cuadro. Cuadro 3 Independencia Judicial Global Países Chile Corte Suprema* 2.3 Carrera Judicial** 1.8 Global 4.1 Uruguay 2.3 2.3 4.6 Costa Rica 2.5 2.5 5.0 Brasil 1.6 2.3 3.9 Perú 0.8 2.3 3.1 México 1.4 2.3 3.7 Argentina 1.0 1.5 2.5 Colombia 1.2 1.8 3.0 El Salvador 1.0 2.3 3.3 Venezuela 1.2*** 2.3 3.5 Fuentes: elaboración propia en base a: *Verger (1984) y Pérez-Liñán y Castagnola (2009), **según información Cuadro 2 de este trabajo. Escala utilizada: 1=extremo condicionamiento 5=máxima independencia; ***Datos hasta 1975 Los valores de ambas variables muestran un singular contraste: cualquiera sea la medida de dispersión que se aplique la variabilidad es acentuadamente mayor a nivel de las cortes supremas que de la carrera judicial. Esto nos lleva a concluir que, por un lado, los grados de independencia de un poder judicial dependen de las dinámicas de las cortes supremas frente al poder político, mientras que por otro lado las carreras judiciales (quizás resultado de las reformas que han homogenizado las mismas) aparecen como formalmente más blindadas frente a las presiones externas. Hasta aquí, ante la pregunta ¿cómo juzgan los jueces en América Latina?, podemos afirmar que en los niveles inferiores existe un marco institucional que en principio da relativamente garantías para que lo hagan de manera imparcial y neutral, y quedará por investigar cuál es el grado de independencia de los jueces respecto a las presiones internas, aquellas que surjan del propio poder judicial. Esto es, habrá que mirar al interior del poder judicial para saber si las citadas reglas se cumplen. Es dable aclarar que hay una serie de factores intervinientes sobre la independencia del poder judicial que hemos considerados dados, ya que su papel parece ser relativo y en todo caso, material de discusión y trabajos complementarios. Entre ellos, las disposiciones sobre quien determina los montos del presupuesto judicial. El tema de la autonomía presupuestal del poder judicial ha estado presente en todas las reformas de 7 los últimos años, como una de las transformaciones de gran alcance que se buscan lograr, pero solo Argentina y en menor medida Brasil, han intentado implementar pasos en esa dirección (Sousa, 2006). Otra estrategia ha sido fijar montos fijos del presupuesto nacional para el poder judicial, como en Costa Rica y El Salvador (6%), y Venezuela (2%) (Paraguay es el cuarto país latinoamericano con esta norma, reservando al poder judicial un 3% del presupuesto nacional). Pero en definitiva, de los diez países que comprende este estudio, ninguno de ellos tiene autonomía presupuestaria y el papel decisivo en la aprobación de su presupuesto lo tienen los poderes ejecutivo y legislativo. Finalmente, digamos que diversos autores han señalado que factores económicos como la situación fiscal, la inflación o el presupuesto nacional tienen influencia sobre las decisiones de los jueces del máximo tribunal (Basabe-Serrano y Valdivieso Kastner, 2011), así como los factores políticos, ya que aunque existe consenso que la independencia de jure es muy superior a la de facto, sin embargo la conclusión necesita ser matizada pues en realidad la independencia judicial depende de la combinación de las disposiciones constitucionales con la distribución efectiva del poder (y las expectativas) entre los actores políticos relevantes, siendo posible identificar diversas situaciones donde la independencia de jure podría resultar superior, pero también igual o inferior a la de facto (Pozas Loyo y Ríos Figueroa, 2006). 3. ¿Qué grado de legitimidad tiene el poder judicial a los ojos de políticos y ciudadanos? La cuestión de la legitimidad es central para el poder judicial, dado que entre los poderes de una democracia existe una radical diferencia de origen: los poderes políticos son elegidos por los ciudadanos y al poder judicial, salvo excepciones, lo eligen los otros dos poderes. ¿Cuál es, entonces, la fuente de legitimidad de los jueces? La pregunta es pertinente, pues si la democracia tiene como elementos necesarios que los ciudadanos participen, se informen, elijan a sus representantes y los controlen, el poder judicial parece escapar a estas características. En América Latina los ciudadanos no eligen a los jueces (salvo en los tribunales inferiores en Colombia, Perú y Venezuela, y en los tribunales superiores en Bolivia), y si bien pueden informarse, carecen por completo de la posibilidad de controlarlos. Estos matices reflejan una tensión en la relación de la justicia con la democracia. Para Roberto Gargarella (1996), el carácter “contramayoritario” del poder judicial y su independencia del juego electoral es la garantía de la protección de los derechos de las minorías; para Adam Przeworski, en cambio, “los tribunales pueden informar e incluso dar instrucciones a las legislaturas y a las agencias ejecutivas, pero el poder de decisión último debe estar en manos de los representantes elegidos” (2010:247). ¿Cómo son las percepciones de los políticos respecto a la administración de justicia? ¿Cómo pueden los ciudadanos expresar su conformidad/inconformidad con la gestión de los jueces, si no participan directamente en su elección? Tesis 3 En América Latina los grados de confianza/desconfianza hacia el funcionamiento del poder judicial presentan un marcado contraste entre políticos y ciudadanos Esta tesis sostiene que el grado de legitimidad del poder judicial en América Latina depende de los ojos que observan. Veamos en primer lugar la perspectiva de los políticos sobre el poder judicial. 8 Cuadro 4 Políticos y confianza en el poder judicial Países Período legislativo Porcentaje de Mucha + alguna confianza Porcentaje de Poca + ninguna confianza Porcentaje Total Chile 2010-2014 83.7 16.3 100.0 Uruguay 2010-2015 96.2 3.8 100.0 Costa Rica 2010-2014 87.5 12.5 100.0 Brasil 2007-2011 74.8 25.2 100.0 Perú 2011-2016 41.1 58.9 100.0 México 2009-2012 62.2 37.8 100.0 Argentina 2009-2013 77.6 22.4 100.0 Colombia 2010-2014 83.9 16.1 100.0 El Salvador 2009-2011 42.7 57.3 100.0 Venezuela 2000-2005 18.9 81.1 100.0 66.9 33.1 100.0 Promedios Fuente: Universidad de Salamanca (1998-2011) Como vemos, la mayoría de los políticos latinoamericanos expresan confianza en el sistema judicial, e incluso en Uruguay los grados de confianza llegan a ser prácticamente unánimes. Esto no siempre ha sido así y en algunos casos es un fenómeno relativamente reciente. Por ejemplo en el caso mexicano, apenas el 31.5% de los representantes del período legislativo 1997-2000 declaraban tener bastante o mucha confianza en el poder judicial, pero ese grado de confianza siguió una trayectoria ascendente hasta ubicarse en 62.2% para el período 2009-2012 (Universidad de Salamanca, 1998-2011). Existe, pues, una predisposición definida de los políticos latinoamericanos a confiar en el poder judicial, y eso es cierto para siete de los diez casos analizados. De los tres países donde no se cumple esta regla o característica de confianza arriba, en dos de ellos vemos que declaran confiar en el poder judicial una minoría calificada de cuatro de cada diez diputados, mientras que solo en Venezuela la confianza se presenta en grados muy bajos, siendo la desconfianza política hacia el poder judicial la percepción dominante. Como vemos en el siguiente cuadro los empresarios se expresan en el mismo sentido que los políticos Cuadro 5 Percepción empresarial sobre poder judicial Países Ch Uru CR Br Pe Mx 9 Arg Co ElSal Ven Prom. Grado de confianza* 5.3 5.4 4.8 3.9 2.5 3.3 2.4 3.0 3.0 1.1 3.5 Fuente: World Economic Forum (2013) *7=totalmente independiente 1=altamente influenciable Ahora bien, respecto a los ciudadanos, la situación es exactamente la contraria. Cuadro 6 Grado de confianza de ciudadanos en el poder judicial Países Ch Uru CR Br Pe Mx Arg Co ElSal Ven Prom. Percepción sobre corrupción* 3.9 3.1 s/d 3.4 4.4 4.3 3.9 3.8 4.3 4.1 3.9 Fuente: Transparency International (2013a) *5=muy corrupto 0=nada corrupto En algunos países, como México, la baja confianza hacia el poder judicial es uno de los datos de la cultura política nacional, y ello tiene un impacto en la legitimidad de la propia democracia. En 2001, 55% de los consultados declaraban tener solo algo o poca confianza en la Suprema Corte de Justicia, en 2012 el porcentaje fue de 56% (Secretaría de Gobernación, 2001 y 2012a). En 2006, 61% de los consultados declaró tener apenas algo o poca confianza en los jueces (Corporación Latinobarómetro, 2006), y en 2012 el porcentaje fue de 55% (Secretaría de Gobernación, 2012a). La calificación promedio obtenida por los jueces y la Suprema Corte de Justicia entre los consultados en el año 2012 fue de cinco, en una escala donde diez era mucha confianza y cero nada (Secretaría de Gobernación, 2012a y 2012b). La desconfianza ciudadana respecto al sistema penal es más acentuada aún: tres de cada cuatro ciudadanos sostienen que las autoridades respetan poco o nada los derechos de las víctimas y de las personas acusadas (Secretaría de Gobernación, 2012c). La tendencia observada para el caso mexicano se repite en todas de las democracias latinoamericanas incluidas en este trabajo. Según los datos del Cuadro 6, la percepción ciudadana sobre la corrupción en la justicia en una escala de cero a cinco, donde cinco era muy corrupto, dio como resultado un promedio de 3.9, lo que significa que los latinoamericanos de los países tomados en el estudio ven a sus poderes judiciales en promedio altamente corruptos. Eso contrasta con el Cuadro 5 donde vimos que los ejecutivos de las empresas consideran que el poder judicial es aceptablemente independiente y poco influenciable por presiones de actores políticos, sociales o empresariales. Como intentaremos mostrar, esta confianza arriba y desconfianza abajo hacia la administración de justicia se traduce en dos direcciones opuestas: por un lado, la judicialización de la política; y por otro lado, la desjudicialización de las relaciones sociales. 10 Cuestión 4 ¿Cuál es el impacto de la judicialización de la política sobre el poder judicial? La judicialización de la política es un fenómeno ampliamente extendido en las democracias contemporáneas (Domingo, 2009 y 2004), y en América Latina se desarrolla desde hace más de tres décadas (cfr. Duque Daza, 2012 y PNUD, 2008). El mismo hace referencia a “la presencia cada vez mayor de los procesos judiciales y de los fallos de los tribunales en la vida política y social, y la creciente resolución en los tribunales de los conflictos políticos, sociales o entre el Estado y la sociedad”. La judicialización desde arriba es impulsada “por actores de élite”, como jueces, políticos, o empresarios de los medios masivos de comunicación, y desde abajo por una amplia serie de actores sociales (Sieder, Schjolden y Angell, 2008:15-17). En América Latina los políticos acuden a la justicia, y además, como vimos, confían en ella: ¿esto se debe a la expectativa de obtener resultados favorables de un sistema judicial que a priori ven como permeable a las presiones del poder político? Tesis 4. El activismo judicial en cuestiones políticas puede tener impactos negativos, positivos o neutros sobre el poder judicial Los políticos confían y recurren crecientemente al poder judicial para regular sus relaciones con otros actores, y en consecuencia, los jueces adquieren un papel central en la resolución de las disputas políticas. Veamos una síntesis de casos emblemáticos en torno al tema preferido por los políticos para litigar: la corrupción. Cuadro 7 Judicialización de la política Casos emblemáticos Países Acusado(s) Chile Caso Plan Frontera Norte Rodrigo Hinzpeter (Ministro del Interior), Alejandro Peña (jefatura de división de estudios del Ministerio del Interior), Felipe Baeza (encargado de licitación) Caso Pluna Fernando Lorenzo (Ministro de Economía y Finanzas) y Fernando Calloia (Presidente del Banco de la República), empresarios y particulares Caso Uruguay Costa Rica Año de la acusación y quien lo acusó Delito(s) Estado de la causa 2012 (Fiscalía de Delitos Complejos) Cohecho, estafa al fisco, pago de comisiones ilícitas. Sobreprecios en licitaciones de equipo para detectar droga (400% más). Cerrado. Renuncia del jefe de división de estudios del Ministerio del Interior, así como del encargado de la licitación 2012 (Partido de oposición) Estafa y abuso de funciones Cerrado. Procesados sin prisión y con prisión + 2008 (Fiscalía Peculado, desvío Cerrado. Condena + 11 Impacto sobre el poder judicial + Caja-Fischel Rafael Ángel Calderón (expresidente) General de la República) de fondos públicos que afectaron al Estado y la Caja Costarricense de Seguro Social. Caso Mensalão 37 políticos oficialistas acusados, algunos eran figuras principales del gobierno de Lula Casos de los ex presidentes: Fujimori, García y Toledo 2005 (Diputado la oposición) Utilización de fondos públicos para pagar sobornos mensuales 2007, 2013 y 2014 (Fiscalía General, Congreso) En curso sobre Toledo y Alan García. Condenas y absoluciones. (-+) México Caso Elba Esther Gordillo En curso (-+) Argentina Caso Ciccone Amado Boudou, vicepresidente Enriquecimiento ilícito, lavado de dinero y tráfico de influencias Caso Carrusel de la contratación Samuel Moreno Rojas, Alcalde de Bogotá, políticos, funcionarios y empresarios En curso. Remoción del presidente del tribunal y renuncia del fiscal. Procesamiento de Boudou Varias condenas a prisión y suspensión de funciones - Colombia 2013 (Procuraduría General de la República) 2012 Iniciada por un particular, continuada por la diputada de oposición Elisa Carrió 2010 denuncia de un particular ante Contraloría y Fiscalía Violación derechos humanos, corrupción, blanqueo de capitales Desvíos de recursos del sindicato docente El Salvador Ex presidente Francisco Flores 2014 Fiscalía Venezuela Cinco ex alcaldes opositores: Rojas, Ramos, Palma, Reyes, Parra y centenares de personas 2013 Fiscalía Brasil Perú Prevaricato por omisión, concusión, contrato sin cumplimiento de requisitos legales esenciales y peculado por apropiación Peculado, enriquecimiento ilícito y desobediencia Tráfico de influencias de 5 años de prisión, por lo que renuncia a ser candidato presidencial. Devolución, al Estado, del monto recibido por parte de Fischel. Cerrado 25 condenas + En curso + En curso, con prisión - Fuentes: Elaboración propia en base Transparency International (2013b) y datos de prensa 12 + A continuación, algunos puntos que surgen de una valoración del cuadro anterior: 1) La corrupción es uno de los fenómenos más extendidos de las democracias contemporáneas, y la judicialización de los casos que involucran a políticos y ex funcionarios tienen un gran impacto en la opinión pública, y las acusaciones de presiones del poder político sobre la justicia son manifiestas 2) El balance de la última columna toma en cuenta el proceso y cuando corresponda, la resolución del caso a) en su impacto sobre la imagen del poder judicial en la opinión pública, b) en la existencia o no de presiones de actores externos c) si el fallo es a favor o en contra del poder ejecutivo 3) Desde el momento en que los resultados en términos del poder judicial pueden ser positivos, negativos o neutros, la judicialización de la política no necesariamente es un proceso con consecuencias desfavorables para el poder judicial. Su activismo en este plano puede favorecer mayor intromisión del poder político o reforzar la independencia del poder judicial, o incluso, no tener ningún efecto 4) Hipótesis: cuando el impacto es positivo refuerza la confianza arriba, pero puede tener un impacto débil en términos de reducir la desconfianza abajo 5) En algunas ocasiones, el impacto es positivo en términos de legitimidad para el sistema político, pero esa legitimidad no se traslada necesariamente al poder judicial Cuestión 5 ¿Cuáles son las consecuencias sociales de la desconfianza ciudadana hacia la justicia? El planteamiento de esta cuestión, puede ejemplificarse viendo algunos datos para el caso de México. Los políticos mexicanos dan por aprobada la independencia judicial, y así los legisladores del período 2006-2009, por ejemplo, la calificaron con un promedio de 3.07, donde uno es mínima independencia y cinco es máxima independencia (Universidad de Salamanca, 2008). Por el contrario, entre los ciudadanos mexicanos existe una extendida percepción que los jueces en México actúan con falta de neutralidad, especialmente cuando se trata de casos de corrupción que afectan a personajes del poder político o socioeconómico. Es más, ven la falta de independencia de los jueces como un factor potencial perjuicio a sus propios intereses. Como ejemplo, en el año 2012 un 74% de los consultados declaró tener poco o nada de confianza en las instituciones y los encargados de la justicia penal (Secretaría de Gobernación, 2012b). Tesis 5. La desconfianza de los ciudadanos en la justicia está asociada a una creciente desjudialización de las relaciones sociales La desjudicialización de las relaciones sociales implica que cada vez menos gente presenta demandas para que se procesen ante la justicia y se resuelvan dentro del marco legal (cfr. O´Donnell, 2008). En América Latina ese es un fenómeno que acompaña al desprestigio de la justicia a los ojos de la mayoría de los ciudadanos. Los datos revelan que en el continente la mayor parte de los delitos no se denuncian ante la justicia, y provoca la existencia de una cifra negra de criminalidad. Retomando el caso de México, que es el único país que tiene cifras oficiales al respecto, en 2008 el 85% de los delitos a nivel nacional no fueron denunciados, y “agrupando las razones por las que las víctimas de los delitos no los denuncian, igual que en 2007, cerca del 13 70% son atribuibles a la imagen negativa que tienen los ciudadanos de las instituciones de procuración de justicia” (Instituto Ciudadano sobre la Inseguridad, 2010). Cuadro 8 Cifras negras Países Años Porcentaje de delitos no denunciados Chile 2013 62 Uruguay -- -- Costa Rica 2010 76 Brasil 2012 80 Perú -- -- México 2008 78 Argentina 2003 75* Colombia 2013 76 El Salvador 2009 90 Venezuela 2006 70 Promedio 76 Fuente: elaboración propia en base a datos de Organización de Estados Americanos (2014) *Datos para la Ciudad de Buenos Aires, en Romano (2005) Si bien no existe una base de datos regional completa sobre el número de delitos no denunciados, es posible recurrir a diversas fuentes para obtener la información, y aún considerando los posibles sesgos, éstos no invalidan la utilidad de recurrir a ellas para tener una aproximación comparada de la magnitud del fenómeno. Según el cuadro 8, existe una significativa mayoría de los latinoamericanos que son víctimas de algún delito que no realizan las denuncias de los mismos, lo cual en buena parte podría ser atribuible a la desconfianza existente hacia las instituciones estatales que deben investigar y juzgar. Conclusiones En las páginas anteriores hemos planteado una serie de cuestiones y tesis que intentan abordar las (problemáticas) relaciones entre la administración de justicia y la democracia en América Latina. ¿Qué haría falta hacer para solucionar los problemas de funcionamiento que presenta el poder judicial en América Latina? En ese sentido, creemos que el primer desafío a enfrentar en América Latina es que una justicia de calidad aparezca como un asunto relevante en la agenda pública A pesar que los problemas del sistema judicial ha ocupado una buena parte de las agenda de los gobiernos latinoamericanos con oleadas sucesivas de reforma (administrativista primero, e institucionalista, después) que han pretendido dar solución a los mismos desde los años ochenta, el tema no ha logrado captar la atención pública, y cuestiones como el acceso a la justicia o la independencia de los jueces tienen escasa atención de los políticos y de los ciudadanos. En otras palabras, opacidad pública arriba 14 y abajo es la tónica dominante sobre el tema. Si queremos ejemplificarlo con el caso de México, entre los políticos la existencia de una Suprema Corte de Justicia independiente que controle las leyes pareció lo más relevante para la consolidación de la democracia a apenas el 3.8% de los diputados mexicanos del periodo 2009-2012 (Universidad de Salamanca, 1998-2011). Entre los ciudadanos, para el año 2012 sólo el 1% de la población mexicana consideraba que se trata de un problema importante que enfrentaba el país (Secretaría de Gobernación, 2012c). Ni arriba ni abajo, pues, con confianza o sin confianza, corregir los problemas de funcionamiento de la justicia en México parece merecer mayor atención o prioridad. Cuadro 9 Relevancia para los políticos de existencia de una suprema corte independiente (primera opción) Países Ch Uru CR Br Pe Mx Arg Co ElSal Ven Prom % 9.3 9.1 8.9 5.8 4.0 3.8 7.7 0.0 8.8 Sin datos 6.4 Promedio 20002010 Fuente: Universidad de Salamanca (1998-2011) Según los datos del cuadro 9, la existencia de una suprema corte independiente y su impacto para la consolidación de la democracia, es un tema de preocupación en los países con más calidad democrática. En ese marco, el caso de El Salvador es interesante porque se trata de un país con menor calidad democrática y sin embargo la atención sobre el tema es alta. Finalmente, la invisibilidad del tema para los políticos colombianos es tan sugerente como la inexistencia de datos para Venezuela. Por otra parte, sabido es que en el continente la preocupaciones ciudadanas giran principalmente en torno a cuatro tipos de problemas: delincuencia y seguridad pública, desocupación/desempleo, corrupción, y secundariamente salud (Corporación Latinobarómetro 2013; Latin American Public Opinion Project, 2012). Por tanto, los problemas que involucran al poder judicial no figuran en la agenda de la opinión pública. Finalmente, es de hacer notar que tampoco éste ha sido un tema de interés relevante para los académicos. Si bien se han realizado interesantes estudios nacionales para determinar por ejemplo los grados de calidad de los procesos judiciales (cfr. Hernández García, 2012), no existe todavía una acumulación significativa de investigación comparada sobre las relaciones entre administración de justicia y democracia. 15 Bibliografía Asociación ProJusticia (2013) Administración de Justicia y calidad de la democracia en América Latina, Lima, documento inédito. 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