11 Los sistemas estadisticos en España y en la Union Europea

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Revista de la información básica
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Los sistemas estadísticos en
España y en la Unión Europea
Por Pilar Martín-Guzmán
Consultora y Catedrática de Economía Aplicada
Universidad Autónoma de Madrid.
Ex Presidenta del INE de España.
Pilar.guzman@uam.es
H
oy voy a hablarles a Uds. de cómo está
organizado el sistema estadístico en
España, cómo funciona y cuál es la trayectoria que ha seguido para llegar a la situación
actual.
La palabra estadística se parece mucho a la
palabra Estado, y esto es lógico, pues ambos
conceptos están muy relacionados entre sí. Esto
es algo que conviene tener siempre muy presente cuando se analiza un sistema estadístico, ya
que la forma de gestión de un Estado tiene una
influencia determinante en la organización de su
sistema estadístico.
Es preciso tener en cuenta que todas las estructuras son, en buena medida, producto de su
historia, resultantes de una evolución a lo largo
del tiempo; y los sistemas estadísticos son un
ejemplo claro. Su estrecha relación con la gestión
del Estado hace que cambios importantes en la
organización de éste repercutan en el sistema
estadístico, en ocasiones de manera dramática,
lo cual da lugar a lo que podríamos calificar de
terremoto en el ámbito de la información estadística.
España es precisamente una buena muestra de
esto. En la historia reciente ha sufrido dos cambios políticos muy importantes, que han transformado radicalmente la vida del país en todos sus
aspectos y que, lógicamente, han afectado
también de forma significativa a la organización
estadística. Uno de ellos fue la implantación de
una forma de gobierno democrática en 1978. El
otro ha sido la incorporación de España a la Unión
Europea como Estado miembro, que tuvo lugar
en 1986.
Ambos cambios han sido enormemente beneficiosos para el país y han propiciado un desarrollo
económico y social considerable. Pero, desde la
óptica de la organización y la producción estadística, han traído consigo importantes desafíos que
los productores del sistema estadístico han
tenido que afrontar y, de alguna manera, siguen
afrontando. Pienso que bien vale la pena comentar estos desafíos y las soluciones que se van
adoptando frente a ellos.
Veamos, en primer lugar, cómo era la organización del Estado en España antes de 1975. Desde
1939, año de la terminación de nuestra guerra
civil, España fue una dictadura de carácter
personalista que duró 36 años. Esto es algo que
marcó profundamente a todas las actividades del
país, y también, por supuesto, a su sistema
estadístico. Durante esta época el poder estaba
fuertemente centralizado, tanto desde el punto
de vista geográfico como funcional y, consiguientemente, el sistema estadístico lo estaba
también. Las estadísticas que se hicieron en ese
periodo eran de la responsabilidad del Instituto
Nacional de Estadística, el INE, que es el organismo equivalente al DANE de Colombia, con tres
excepciones que les voy a mencionar a continuación.
El INE llevaba a cabo los censos de población y
vivienda y los censos agrarios, así como las
estadísticas demográficas. A partir de los años
sesenta, se iniciaron también las principales
encuestas de hogares, es decir, la Encuesta de
Población Activa y la de Presupuestos Familiares.
También era responsabilidad del INE la mayoría
de las estadísticas económicas, incluyendo el
Índice de Precios de Consumo y la Contabilidad
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Nacional no financiera.
Sin embargo, tres operaciones estadísticas
importantes se llevaban a cabo fuera del INE:
- Las Estadísticas de Comercio Exterior, que son
las estadísticas económicas más antiguas de
España, ya que se vienen haciendo desde 1904
por la Dirección General de Aduanas, organismo que controla los registros de entradas y
salidas de productos
- Las Estadísticas Financieras, que siempre
fueron, y siguen siendo, competencia del
Banco Central, o Banco de España
- Las estadísticas industriales. Por aquella época
teníamos en España los llamados sindicatos
verticales, algo parecido a lo que fueron las
organizaciones sindicales en la Italia de Mussolini. El nombre de verticales está justificado
porque lo eran realmente, en el sentido de que
agrupaban a patronos y obreros, y estaban
organizados por sectores productivos: así,
teníamos el sindicato del metal, el de la madera, el de la industria textil, etc. Por otra parte,
eran de sindicación obligatoria para todos los
participantes en el proceso productivo, quienes
estaban también obligados a proporcionar
información estadística sobre sus empresas.
De esta manera, a través de estos sindicatos se
recogían unas estadísticas industriales de
excelente calidad para las distintas ramas
productivas.
ejemplo, los miembros del Parlamento, las
fuerzas sociales, los sindicatos, las asociaciones
patronales. Todos estos grupos sociales y lo que
podemos llamar la sociedad civil, empezaron a
presionar para disponer de una mayor oferta
estadística, sobre todo en el campo de las estadísticas sociales.
En segundo lugar, otra de las características
importantes que distinguen a un régimen democrático de una dictadura es que hay una oposición, y esta oposición puede utilizar y con frecuencia utiliza- la estadística como arma política.
Y esto suele ocasionar a los productores de
estadísticas no pocos quebraderos de cabeza. En
realidad, en la época de la dictadura el Instituto
Nacional de Estadística tenía un nivel de independencia muy considerable, precisamente porque al
no haber una oposición que pudiera desbancar al
gobierno en el poder y al estar los medios de
comunicación controlados por este poder, los
indicadores estadísticos que se publicaban tenían
una repercusión política muy escasa. Con el
advenimiento del régimen democrático, los
productores de estadísticas se encontraron de
repente con que los indicadores estadísticos
pasaron a ser objeto de la máxima atención y a
estar en el punto de mira de la controversia
política. Consiguientemente, el INE tuvo que
enfrentarse a ese cambio y aprender a garantizar
su independencia en un nuevo contexto.
El general Franco murió en 1975. De acuerdo con
su testamento, fue inmediatamente proclamado
rey de España el Rey actual, Juan Carlos Primero,
quien inició rápidamente un proceso democrático. Este proceso culminó en 1978 con la aprobación de una Constitución que restableció las
garantías democráticas habituales, consolidando
así un Estado democrático.
En tercer lugar, los estadísticos tuvieron también
que acostumbrarse al hecho de que en una
democracia hay un ciclo político regulado por la
duración de la legislatura, que hay que tener en
cuenta, y al que en ocasiones conviene adaptarse en la producción estadística. Si se desea
mantener la imagen de independencia que debe
acompañar a una oficina de estadística hay que
tener presente que existen épocas políticamente
más adecuadas que otras para publicar innovaciones o modificaciones metodológicas y que los
periodos que preceden a los electorales pueden
ser particularmente peligrosos.
Como era de esperar, este hecho produjo cambios muy considerables en el sistema estadístico.
En primer lugar, los productores de estadísticas
se vieron obligados a trabajar para un abanico
mucho más amplio de usuarios. En una dictadura, la oficina de estadística trabaja prácticamente
sólo para el Gobierno. Cuando se implanta una
democracia empieza a aparecer una serie de
nuevos usuarios de la estadística, como por
Otro cambio importante fue la apertura de
España al exterior y al desarrollo empresarial a
gran escala. La España anterior al advenimiento
de la democracia era un país muy cerrado, con
muy poco contacto con el exterior, y el bloqueo
internacional que sufrimos al terminar la segunda
guerra mundial nos convirtió en un país en muy
buena medida autárquico. La necesidad
de
mejorar nuestra economía nos abrió un poco al
De la dictadura a la democracia
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exterior, particularmente cuando se comenzó a
desarrollar el turismo, pero fue la democracia,
que además coincidió con el inicio de la globalización, la que nos lanzó definitivamente a la apertura y a la plena participación en las actividades
internacionales. Esto supuso un incremento muy
grande en la demanda de estadísticas económicas.
A ello se unió el problema adicional de que con la
caída de la dictadura se desmantelaron algunas
de las instituciones que recogían estadísticas.
Por ejemplo, los sindicatos verticales fueron
sustituidos por unos sindicatos democráticos
como los habituales en los demás países europeos y que ya no eran de sindicación obligatoria,
con lo cual resultó que, de la noche a la mañana,
España se quedó sin estadísticas industriales.
Como es natural, el INE tuvo que hacerse cargo
del problema llevando a cabo un Censo Industrial
y montando un sistema de encuestas industriales
prácticamente a partir de cero. Afortunadamente, esta dura etapa se superó con éxito y nuestro
país tiene ahora un muy buen Directorio de
Empresas basado en información procedente de
registros administrativos, y unas encuestas
industriales que están entre las mejores de la
Unión Europea. Pero todo eso ha costado mucho
esfuerzo.
El INE tuvo que enfrentarse al cambio democrático con una dotación presupuestaria y de recursos
humanos muy insuficiente para afrontar unos
desafíos de este calibre. Además, fue precisamente en esta época cuando comenzaron a
tomar auge las técnicas de procesamiento de
datos procedentes de registros administrativos.
Como resultado de todo ello, se produjo una
cierta descentralización funcional de la producción estadística, de manera que cada uno de los
ministerios montó su propia oficina de estadística
encargada de procesar y recoger las estadísticas
del ramo. Este proceso se fue realizando paulatinamente, de manera que a estas alturas el nivel
de producción estadística de los ministerios es
muy variado. Hay unos que producen estadísticas excelentes, como es el caso del de Trabajo, o
el de Fomento, Otros, en cambio, han montado
sus oficinas de estadística hace sólo unos pocos
años, y ofrecen actualmente una producción
estadística bastante limitada.
Con este proceso de descentralización la producción estadística se enriqueció considerablemente, pero también se creó una cierta competencia
entre las oficinas de estadística de los ministerios, y sobre todo, entre éstas y el INE pues cada
una de ellas aspiraba a asumir la responsabilidad
de las estadísticas más importantes. Esto supuso
inicialmente un riesgo de duplicación, con el
problema añadido de posibles inconsistencias en
los resultados, en ocasiones debidas simplemente al efecto muestra, algo que los estadísticos
entendemos muy bien pero que son muy difíciles
de explicar a los usuarios no estadísticos.
El sistema estadístico nacional
Para resolver ese asunto, se creó lo que en la
actualidad es la base de la organización del
sistema estadístico español: el Consejo Superior
de Estadística, organismo que ha jugado, y
juega, un papel esencial en la organización del
Sistema Estadístico Nacional. Está compuesto
por representantes de los organismos, -es decir,
el INE, los diversos ministerios, el Banco de
España, el Centro de Investigaciones Sociológicas- y de los usuarios, entre los que se encuentran los sindicatos con mayor implantación en el
país, las organizaciones patronales, las asociaciones de consumidores y usuarios, la Universidad, las Reales Academias, el Colegio de Economistas, la Sociedad de Estadística e Investigación
Operativa y las asociaciones de medios de comunicación, que representan a un colectivo especialmente importante.
Este Consejo Superior de Estadística lleva a cabo
varias misiones fundamentales, entre las que se
encuentra la de aprobar el Plan Estadístico
Nacional, que abarca el conjunto de las estadísticas que son lo suficientemente importantes como
para ser declarados de respuesta obligatoria por
parte de los informantes. Este Plan se aprueba
para los cuatro años siguientes, aunque permite
hacer cada año pequeñas modificaciones con
objeto de adaptarlo a los cambios sobrevenidos.
El hecho de que se planifique la producción
estadística para los cuatro años próximos, y que
esto se haga en presencia del Ministro de Economía, que es el Presidente del Consejo, tiene la
ventaja de que contribuye a consolidar y garantizar la disponibilidad de presupuesto suficiente
para llevar a cabo las estadísticas proyectadas, y
asegurar la continuidad de las operaciones que
requieren más de un año para su culminación,
que en estadística son casi todas.
El Consejo Superior de Estadística coordina,
además, las estadísticas, es decir, define no
solamente qué estadísticas se hacen sino ade-
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más cuál es, en cada caso, el organismo encargado de su elaboración, con lo que se resuelven los
problemas de competencia y se evita el riesgo de
duplicaciones e inconsistencias.
Otra de las misiones importantes de este Consejo
es la supervisión de las metodologías. Cuando se
promueve una estadística nueva o se hace una
modificación metodológica de las ya existentes,
la propuesta metodológica pasa por el Consejo
Superior de Estadística, se envía a sus miembros
con la debida antelación para su estudio y se
discute en la sesión del Consejo. Esto supone una
importante salvaguarda de la imagen de la
estadística ante la sociedad española. Por ejemplo, se da a veces el caso de que, habiendo sido
aprobado el cambio de metodología por el Consejo, cuando la estadística se lleva a cabo y los
resultados se hacen públicos, hay algún periodista que dice que la metodología empleada no es la
adecuada. Es muy fácil entonces para el INE
contestarle que la elección de la metodología no
se ha hecho unilateralmente, sino que ha sido
discutida por un grupo de expertos independientes y representantes de la sociedad civil, entre
los cuales estaba un representante de la prensa.
Esto ha contribuido a acallar muchas críticas
inconsistentes y a reforzar la imagen de profesionalidad e independencia del INE.
La descentralización geográfica
Una de las consecuencias de nuestro nuevo
sistema democrático es que en la Constitución de
1978 se aprobó una descentralización administrativa del país a escala regional. España ahora
está dividida en 17 Comunidades Autónomas
regionales y dos Ciudades Autónomas, a cada
una de las cuales le ha sido transferida una serie
de competencias.
Este proceso ha dado lugar a nuevas necesidades
estadísticas. Los gobiernos de las Comunidades
Autónomas tienen lógicamente que tomar sus
decisiones sobre un conocimiento de la realidad
en que se mueven y para ello necesitan información estadística a escala regional. Así pues, por
una parte, han solicitado del INE una información más detallada a nivel regional y, por otra,
han ido creando sus Oficinas de Estadística
regionales como parte de su estructura administrativa.
Este proceso ha traído consigo nuevos desafíos.
En primer lugar, la división regional se ha realiza-
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do atendiendo más a criterios históricos que a
criterios racionales, lo que en cierto modo es
explicable en un país de tan larga historia como
España. Pero el resultado es que las regiones
difieren mucho en extensión y en población,
oscilando ésta desde los aproximadamente
nueve millones de habitantes de Andalucía hasta
los escasamente quinientos mil de La Rioja. Esto
obligó al INE a un replanteamiento del diseño
muestral de las encuestas, con objeto de que la
muestra resultara representativa a escala regional.
Por otra parte, las Comunidades Autónomas no se
crearon simultáneamente. Empezaron su andadura como Comunidades Autónomas las tres
llamadas Comunidades Históricas (Cataluña, País
Vasco y Galicia), después siguió Andalucía y
finalmente han ido recibiendo transferencias las
demás. Las respectivas Oficinas de Estadística se
han ido creando a medida de sus necesidades y
de acuerdo con los criterios de cada gobierno
autonómico, con el resultado de que estas oficinas divergen mucho entre sí, tanto en lo que se
refiere a su nivel de desarrollo como en cuanto a
su orientación y políticas estadísticas, lo que
dificulta su coordinación y el trabajo conjunto.
Además, y esto es especialmente grave, no existe
actualmente ninguna estructura legal en España
que regule la coordinación de estas oficinas
estadísticas regionales entre sí, o con el INE. La
coordinación se establece únicamente basándose
en convenios de buena voluntad conseguidos en
un foro de encuentro: el Comité Interterritorial
de Estadística cuyos acuerdos no son vinculantes.
La estadística municipal
Nuestra Constitución ha previsto también una
delegación de competencias a escala municipal.
En la medida en que este proceso se vaya intensificando, los Ayuntamientos desarrollarán sus
propias Oficinas de Estadística. Los municipios
grandes tienen ya unas buenas oficinas de
estadística locales.
Este proceso se está desarrollando de forma más
ordenada que la descentralización estadística
regional, porque existe ya una vinculación fuerte
de los departamentos estadísticos municipales
con el INE a partir de un proyecto especialmente
interesante: el Padrón Continuo.
Esta es una operación muy compleja en la que los
Padrones Municipales de habitantes, que contie-
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nen la información básica sobre la población de
cada municipio que permite al Ayuntamiento
correspondiente planificar los servicios a sus
ciudadanos, se fusionan entre sí y con los datos
de Movimiento Natural de la Población (nacimientos y defunciones) recogidos por el Registro Civil,
por procedimientos informáticos. El cruce informático de toda esta información se lleva a cabo
en el INE y proporciona, como subproducto, un
Registro de Población.
seno del Comité del Programa Estadístico, órgano
europeo que agrupa a EUROSTAT y a los representantes de las oficinas de estadística de los
países miembros y en el que se aprueban reglamentos de cumplimiento obligado. Esto no quiere
decir que adicionalmente no se puedan realizar
algunas actividades estadísticas en España, pero
la realidad es que las más importantes, que
quedan vinculadas a reglamentos europeos,
consumen casi todo el presupuesto del INE.
La operación no es nada sencilla y su implantación ha supuesto mucho tiempo y esfuerzo. Hay
que tener en cuenta que para unos 43 millones de
habitantes (una población similar a la de Colombia), tenemos en España 8 035 municipios, con
tamaños que oscilan entre el municipio de Madrid
que tiene en torno a los tres millones de habitantes hasta un municipio muy pequeño en la
provincia de Guadalajara que tiene tan sólo siete
habitantes. En realidad, de esos 8 035 municipios
hay aproximadamente un 10% que tienen menos
de 100 habitantes, en su mayoría personas
ancianas, pero que no desean fusionarse con
otros municipios. Ya comprenderán Uds. que
gestionar un Padrón Continuo en estas condiciones es extremadamente complicado.
La incorporación a la Unión Europea ha traído,
desde el punto de vista estadístico, inconvenientes y ventajas. En conjunto, las ventajas superan
con mucho a los inconvenientes, pero de todas
maneras los inconvenientes están ahí.
Cuando ya se había conseguido un buen funcionamiento del sistema surgió una nueva fuente de
dificultades: la avalancha migratoria, no siempre
regularizada, y que con frecuencia procede de
países que no utilizan nuestro alfabeto, con lo
que la transcripción de sus nombres es ambigua,
y puede dar lugar a duplicaciones difíciles de
detectar por vía informática.
Sin embargo, a pesar de todos estos problemas,
nuestro Padrón Continuo está funcionando muy
razonablemente y, sobre todo, ha establecido
unos vínculos firmes entre el INE y los ayuntamientos que sin duda van a facilitar la coordinación de las estadísticas a escala municipal.
La integración en la Unión Europea
La segunda revolución política, la incorporación
de España a la Unión Europea, ha significado
también cambios significativos desde el punto de
vista de la elaboración de estadísticas, pues como
resultado de esta incorporación España ha
perdido en parte su soberanía en muchos temas
y, en particular, en el de la producción estadística.
Ahora las estadísticas han de hacerse con la
metodología y tecnología que se acuerda en el
El primero de ellos es que se han deteriorado
significativamente las Estadísticas de Comercio
Exterior. Éste es un resultado natural de este tipo
de fusiones supranacionales. Los controles
aduaneros ya no son los mismos que antes,
debido a la libre circulación de mercancías dentro
de la Unión Europea. Aunque el sistema vigente,
el INTRASTAT, establece que las empresas tienen
que declarar sus importaciones y exportaciones
dentro de un plazo prefijado, eso se está cumpliendo de manera un tanto irregular. Incluso el
comercio con países fuera de la Unión Europea se
está viendo afectado ya que las importaciones no
quedan registradas en su destino final, sino en el
lugar de desembarco dentro de la U E.
El segundo inconveniente es que las decisiones
que se toman en la Unión Europea por un sistema
de mayoría cualificada atienden, como es lógico,
a los intereses de la mayoría, con lo que los
intereses concretos de un determinado país
pueden quedar un tanto postergados. Por ejemplo, las estadísticas sobre turismo, de interés
vital para España, no lo son para una mayoría de
países de la UE, con lo que el Comité del Programa Estadístico puede dar eventualmente prioridad a otras estadísticas de interés más general y
que para España tengan menos relevancia. Pero
éste es un precio que hay que pagar por la construcción de ese nuevo país que es la Unión Europea.
Como contrapartida, las ventajas son inmensas.
Para empezar, en el proceso de armonización
estadística que la U E está llevando a cabo, los
sistemas estadísticos de los países que se van
adhiriendo suelen experimentar una mejora
considerable. Tan pronto como un país solicita su
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adhesión, la oficina de estadística de la Unión
Europea, EUROSTAT, se desplaza a este país, ve
cómo están las estadísticas y empieza a identificar los aspectos que están peor cubiertos y lo que
hay que mejorar. Esto es absolutamente necesario, ya que en la U E se están llevando a cabo
políticas de cohesión social que se deciden en
base a estadísticas y, por consiguiente, éstas
deben estar armonizadas. España se benefició en
su momento de este proceso, lo que supuso una
mejora significativa de sus estadísticas.
La segunda gran ventaja que la incorporación a la
Unión Europea ha aportado al sistema estadístico
español es precisamente ese esfuerzo armonizador en el ámbito europeo que constituye un
importante respaldo al proceso armonizador
entre nuestras oficinas de estadística regionales.
Estas oficinas se están dando cuenta de que las
estadísticas que publica el INE, al estar armonizadas con los criterios europeos, son mucho más
útiles, ya que la U E es cada vez más un país, y el
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proceso globalizador que estamos viviendo hace
que cada vez sea más importante poder establecer comparaciones, no sólo entre las regiones de
un mismo país, sino entre regiones semejantes
ubicadas en países distintos, y para ello es
preciso disponer de un sistema armonizado. Todo
esto contribuye a reforzar el papel coordinador
que el INE intenta asumir a escala regional.
Así pues, en conjunto, la incorporación a la Unión
Europea ha supuesto un beneficio muy grande
para el sistema estadístico español.
Como ven Uds., hemos tenido problemas importantes, pero los hemos ido resolviendo. Los
problemas continuarán, porque el objeto de la
estadística es obtener una fotografía lo más
precisa posible de una realidad que está en
permanente movimiento, y esto obliga a adaptaciones e innovaciones continuas. Pero los desafíos son la sal de la vida, y hay que saber afrontarlos con buen ánimo y espíritu creativo.
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