Gestión financiera del Abastecimiento del agua y del saneamiento

Gestión financiera del Abastecimiento del agua y del
saneamiento.
OMS.
ed. OMS.
Análisis de las opciones técnicas
Cuando se han identificado varias soluciones técnicas posibles, que difieren por su
costo, su tecnología, el servicio resultante y la participación requerida de la comunidad
local, es necesario estimar el costo total del sistema y preparar la información de manera
que permita al organismo y la comunidad adoptar una decisión conjunta.
A continuación se examinan paso a paso todos los aspectos y se utiliza la información
para elaborar una proyección de la corriente de efectivo del proyecto (lista C, recuadro
3), en la que se incluyen todas las corrientes de efectivo correspondientes a los gastos
que se realizarán durante la construcción y el funcionamiento, junto con el momento en
que tendrán lugar. Se hace también referencia a las contribuciones en especie.
Costos de construcción
Los costos de capital deben dividirse en costos en divisas y costos locales. Se estimará
la cantidad de divisas que precise cada componente del proyecto y el momento en que
se necesitará, y esa información se incluirá en la lista C. Los costos de capital locales se
clasificarán según que hayan de pagarse en efectivo o en especie. Cualquier derecho de
aduana o impuesto sobre el equipo importado formará parte de los costos locales.
Por otra parte, los costos locales se dividirán en costos de capital, material y mano de
obra. ¿Puede suministrar mano de obra la comunidad? Se habrán reunido previamente
datos sobre las aptitudes comunitarias. ¿Responden esas aptitudes a lo que se necesita
para la construcción del sistema? De lo contrario, la capacitación de miembros de la
comunidad o la mano de obra ajena a ésta deberá incorporarse a la lista C como costo
local.
Tras algunos años de funcionamiento, quizá sea necesario sustituir parte del equipo
instalado o, por lo menos, efectuar una cierta renovación. Los costos en divisas y
moneda local de esas actividades deberán incluirse en la corriente de efectivo. Aunque
los gastos se realizarán unos años después de que se inicie el funcionamiento del
servicio, se consideran, sin embargo, costos de capital.
Costos de funcionamiento y mantenimiento
Como para los costos de capital, es importante mantener separados los gastos de
funcionamiento y mantenimiento realizados en divisas y en moneda local. Se debe
averiguar también qué apoyo podrá obtenerse en forma de contribuciones en especie.
Al igual que en los demás casos, los datos, tanto relativos a los costos totales como a las
contribuciones en especie (que deben deducirse para obtener las necesidades anuales de
efectivo), se incluirán en la lista C (recuadro 3).
Cálculo del costo financiero anual total
En este momento, se puede utilizar la información reunida para obtener una idea general
del costo del proyecto en cada año, que se comparará con lo que esté dispuesta a pagar
la comunidad. Si los resultados de la comparación son favorables, puede continuar el
análisis.
Deben determinarse las posibles contribuciones a los costos de capital de:
subvenciones oficiales;
préstamos externos;
préstamos de bancos locales.
Esta información se incluirá en la lista C y se calcularán los gastos en efectivo
correspondientes, en particular, los pagos de intereses y el reembolso del capital
(servicio de la deuda). A continuación, se calculará, en unidades de moneda local, la
suma anual residual que habrá de recuperarse de la comunidad. El volumen de agua que
se pondrá cada año a disposición de los usuarios, obtenido de las especificaciones
técnicas del proyecto, deberá incorporarse también a la lista, lo cual permitirá estimar la
cantidad residual que habrá de cobrarse por m3 o litro de agua. Esto proporcionará un
costo por m3 o litro producido, que podrá utilizarse para comparar las opciones
técnicas.
También se habrá de calcular el volumen de agua cuyo destino probablemente se
desconozca. Si no se poseen datos exactos, se fijará una cifra que, para ser realista, no
deberá ser inferior al 25% del total de agua producida, calculando a partir de ella el
costo por unidad (m3 o litro) de agua vendida (agua con destino conocido). Este costo
se comparará con lo que la comunidad esté dispuesta a pagar, lo cual permitirá estimar
el volumen de agua no productora de ingresos (ANPI). El ANPI es la suma del agua sin
destino conocido (ASDC) y del resto del agua no pagada. Para calcular el ASDC puede
aplicarse la siguiente fórmula:
ASDC = pérdidas en la red + pérdidas en los depósitos + lucha contra incendios +
utilización no autorizada + subregistro de los contadores + uso operacional
El ASDC se ha utilizado para calcular el costo por unidad de agua vendida. El ANPI se
usará como indicador durante el funcionamiento del sistema.
En esta fase, la lista C debería contener, para cada opción, un análisis completo de los
costos del proyecto, las cargas de financiación, las contribuciones en especie y el costo
neto que habrá de recuperarse de la comunidad mediante tarifas, impuestos indirectos,
etc. A continuación se podrán, pues, examinar con la comunidad las opciones y sus
aspectos financieros, eligiendo el sistema que se desee y asignando las
responsabilidades correspondientes.
Hacia la recuperación de costos
Los precios de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento deben basarse en
los costos; cada elemento (T1, T2, T3) de la estructura de tasas debe ser función (f) de
uno de los tres criterios siguientes relacionados, respectivamente, con la salud pública,
la situación financiera del organismo y consideraciones económicas:
Criterio de salud pública
Cada persona debe disponer de agua de calidad adecuada en cantidad suficiente y de
servicios de saneamiento que le proporcionen higiene y comodidad.
T1= f (ingresos) = tarifas sociales para los grupos de bajos ingresos
T1 = f (comodidad) = f (volúmenes) para los grupos de ingresos más elevados
Criterio financiero:
El organismo responsable del agua y el saneamiento debe mantener en todo momento su
equilibrio financiero y su liquidez; las tarifas medias deben cubrir todos los costos de
los bienes y servicios, los gastos de capital y los salarios.
C = gastos de capital
M = costo de los bienes y servicios
P = salarios
X= volumen vendido
Criterio económico:
Las tarifas deben propiciar la mejor utilización posible del agua y los demás recursos
(factores de producción). Por lo tanto, se debe cobrar al usuario que puede pagar y cuyo
consumo quizá requiera un costoso aumento de la capacidad de producción un precio
que le permita elegir entre elevar su consumo, si las ventajas son superiores a los costos,
o reducirlo (o utilizar aguas residuales), si el costo llega a ser prohibitivo.
T3 = f (utilización de los recursos) = C+M+P = factores de producción (costos de
oportunidad)
Estos criterios son con frecuencia incompatibles. Por ejemplo, el costo económico del
agua puede ser superior a lo que estén dispuestos a pagar muchos consumidores de
escasos recursos, aunque las ventajas desde el punto de vista de la mejora de la salud
sean considerables. Los precios que respondan al criterio económico no estarán de
acuerdo con el de salud pública, a menos que se pueda aumentar la voluntad de pagar.
Con frecuencia es posible hallar una solución de transacción, que satisfaga todos los
criterios en medida aceptable; ésta consiste, por lo general, en asegurar la satisfacción
de las necesidades básicas de todos los consumidores mediante el suministro del agua
precisa para ello a un precio bajo, en armonía con la voluntad de pagar, y en ajustar
después el precio del resto del abastecimiento de acuerdo con las exigencias financieras.
De este modo, hay una cierta subvención cruzada de los usuarios más ricos, que pagan
más de lo que les correspondería según el criterio financiero, a los más pobres, que
pagan ´tasas de suministro vitalª por la satisfacción de sus necesidades básicas.
Elementos de los costos de un sistema típico de abastecimiento de agua y saneamiento
Un sistema municipal de abastecimiento de agua se caracteriza por su capacidad, su
producción, la demanda y el consumo de la población destinataria de los servicios y la
capacidad de recogida y evacuación de aguas residuales. Así por ejemplo, una
aglomeración de 10000 personas, que consuman 75 litros diarios cada una, podrá ser
atendida mediante instalaciones que produzcan 1000 m3 diarios, el 25% de los cuales
serán de agua sin destino conocido. Una capacidad instalada de 1500 m3 diarios bastará
para asegurar el abastecimiento. en este ejemplo, se supone que la tasa de
contaminación es baja y que las aguas residuales se recogen y evacuan sin tratamiento a
través de una red de alcantarillado. Por otra parte, no se toman en consideración los
factores relacionados con los periodos de demanda máxima, suponiendo que tienen poca
importancia.
Un sistema de abastecimiento de agua y saneamiento de este tipo puede funcionar
independientemente de los demás sectores de la economía nacional mientras sus
ingresos cubran sus costos a precios de mercado.
La instalación de una fábrica que consuma un gran volumen de agua y produzca
efluentes peligrosamente contaminados modificará esta situación de equilibrio.
Supongamos que la fábrica emplea a 300 personas, el 7% de la población activa, la
mitad de la cual está actualmente desempleada. La fábrica consumirá 900 m3 de agua
diarios, con lo que será necesario aumentar la producción en 1200 m3 diarios. Esto hará
que la capacidad instalada resulte insuficiente y que sea necesario construir un nuevo
sistema de captación y una nueva tubería maestra y ampliar la planta de tratamiento del
agua. Además, será necesario tratar el efluente antes de su evacuación en el medio
ambiente.
La adaptación del sistema para atender el aumento de la demanda requerirá la
movilización de nuevos recursos económicos. Un principio esencial es que los
organismos responsables del agua y el saneamiento deben basar sus tarifas no sólo en el
costo del funcionamiento y el mantenimiento de las instalaciones existentes y en la
escasez, la distancia y la contaminación cada vez mayores del agua sino también en la
escasez y el costo de todos los demás recursos necesarios para satisfacer una demanda
en constante aumento.
Costos financieros
Los costos financieros son los relacionados con la utilización de recursos adquiridos a
precios de mercado. Incluyen el costo de:
a) la compra de agua (a otros municipios u organismos);
b) la compra de materiales, bienes consumibles, piezas de repuesto y suministros varios;
c) la compra de servicios;
d) los gastos generales;
e) los gastos de personal.
De ello se deduce que:
(a) + (b) + (c) + reducción de las existencias = consumo de bienes y servicios = M.
Puesto que los gastos generales son la suma del costo de los bienes y servicios y los
gastos de personal:
(a) + (b) + (c) + (d) + (e) = consumo de bienes y servicios + gastos de personal = M + P
Costo total (T) = M + P + C,
donde C = costos de capital, es igual a la suma de:
- los intereses; y
- la depreciación (que refleja la pérdida de valor de las instalaciones cuando están en
servicio, por su misma utilización o porque quedan anticuadas o dejan de ser
compatibles con el equipo más moderno al que deberían integrarse).
Los intereses y las provisiones anuales por depreciación se proyectan como porcentajes
de valores medios (a mitad del ejercicio). Los intereses son un porcentaje del valor
medio de los préstamos pendientes; la depreciación es un porcentaje del valor medio de
los activos fijos brutos en servicio. La tierra y los trabajos en curso no se deprecian.
Otro elemento importante es el servicio de la deuda, calculado como:
servicio de la deuda = intereses + amortización del capital.
Los costos de capital no equivalen al servicio de la deuda. La amortización del capital es
el reembolso de una parte del capital tomado en préstamo. Si es superior a la provisión
por depreciación, lo cual hará que los recursos obtenidos de las tarifas (basadas en los
costos financieros medios) sean insuficientes para el reembolso de la deuda, esto podrá
deberse a que:
- la negociación de los préstamos ha tenido como resultado plazos de reembolso
inferiores a la vida útil prevista de algunos activos costosos;
- los resultados financieros de la recuperación de costos son más satisfactorios, con lo
que no se obtienen los recursos financieros necesarios para la sustitución de los activos
en el futuro.
La causa de las situaciones de este tipo no es el costo adicional de las operaciones sino
pérdidas debidas a malos resultados. Las tarifas no deben reflejar las pérdidas sino los
costos.
En las provisiones financieras para la depreciación de un elemento del equipo no debe
influir la forma en que éste se adquirió; incluso si fue una donación, su sustitución
tendrá un costo. Esta es otra importante diferencia entre depreciación y amortización.
Costos económicos
Los costos económicos miden lo que cuestan al país el abastecimiento de agua y el
saneamiento. Son un intento de medir el verdadero costo de la utilización de recursos
para suministrar esos servicios. Los recursos utilizados son divisas, moneda local, mano
de obra, materiales y otros insumos, incluido tiempo. El costo económico de un
producto es distinto de su costo financiero porque el primero mide lo que cuesta al país
obtener una unidad del producto mientras que el segundo sólo refleja la utilización de
recursos adquiridos a precios de mercado. Por ejemplo, los derechos de aduana y los
impuestos no constituyen costos para el país, puesto que el impuesto pagado por una
persona representa un ingreso para otra: un impuesto es una transferencia dentro de la
economía.
El costo de un producto se sobrevalora si se tienen en cuenta los derechos de aduana y
los impuestos, pero también puede ser objeto de subvaloración. Por ejemplo, en muchos
países las divisas son escasas, y el precio que se les atribuye en moneda local no refleja
su valor real. Por lo común, se aplica a los costos en divisas de los proyectos una prima
(equivalente en términos generales a la diferencia entre los tipos de cambio oficial y del
mercado negro) que refleja esa deformación de la fijación de las tarifas sobre la base de
consideraciones económicas. Otro ejemplo de la diferencia entre los costos económicos
y los precios de mercado es la mano de obra no calificada, que se incluye en el cálculo
de los costos financieros al precio de mercado; el costo financiero será por lo común
muy superior al económico en los países donde existe un gran desempleo.
Cuando los recursos nacionales de un país están subutilizados en general, parte del
costo de un proyecto representa un beneficio para la economía en su conjunto, ya que el
proyecto moviliza mano de obra y materiales que, de lo contrario, permanecerían
inactivos.
El costo financiero de un proyecto comprende los salarios al nivel mínimo autorizado y
los materiales a sus precios ´de catálogoª. En cambio, los costos económicos sólo
incluyen los elementos que podrían haberse usado de otra manera si el proyecto no
existiera, es decir:
- el costo del capital (el rendimiento que se habría podido obtener del dinero en otros
proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento o en otros sectores);
- los costos de construcción, funcionamiento y mantenimiento, equipo, personal, bienes
y servicios, valorados en términos económicos y que, como se ha dicho, reflejan el uso
real de los recursos;
- el valor del tiempo: si los gastos se aplazan, se reducirá el costo actual del proyecto; si
los beneficios de éste se obtienen en un plazo más breve, su valor actual será mayor, con
lo que también crecerá el rendimiento; al prever los costos y beneficios a lo largo del
tiempo no es necesario tener en cuenta la inflación, puesto que ésta no interviene en las
comparaciones entre varios proyectos o en la determinación de la utilidad de un
proyecto único.
Dentro de los límites de la capacidad de un sistema ya existente, se entiende por valor
económico (costo marginal) el costo del suministro de una unidad de agua adicional
(por ejemplo, 1 m3), que incluye todos los gastos operacionales y de mantenimiento
pertinentes. Si se aumenta la capacidad, son necesarias nuevas inversiones, y el valor
económico (costo marginal a largo plazo) comprende los gastos de construcción,
funcionamiento y mantenimiento y queda reflejado por el costo marginal medio, que es
el incremento de la inversión y los costos operacionales dividido por el incremento del
volumen de agua vendido.
El valor económico del agua (como la provisión financiera por depreciación de los
activos) es independiente de las condiciones anteriores de adquisición y funcionamiento
o de la propiedad de la instalación. El valor económico debe reflejar el valor de los
factores de producción y de los volúmenes que pueden venderse. Para calcularlo, han de
considerarse todas las inversiones adicionales y los gastos operacionales de un
programa de desarrollo que se realizarán en el futuro, año por año, y han de calcularse
sus valores actuales; la suma de esos valores actuales se dividirá a continuación por el
número actualizado de m3 adicionales que se venderán durante la vida útil de los
activos.
Los valores actuales de los gastos futuros de un programa son aumentados por una
provisión anual para la renovación de las instalaciones y ligeramente reducidos por el
valor residual resultante de esa provisión, actualizado durante toda la vida útil prevista
de los activos:
donde V es el valor económico, el numerador representa la suma de los gastos del
programa, actualizados año por año (inversión (I) menos valor residual (R) más costos
de funcionamiento y mantenimiento (F&M)) y P representa los volúmenes vendidos
actualizados, que son los productos del programa.
Limitaciones de la fijación económica de los precios
El procedimiento de actualización
La tasa de actualización refleja la preferencia de los productores y usuarios por los
bienes o servicios de que pueden disponer ahora, frente a los mismos bienes y servicios
disponibles sólo en el futuro. Para calcular el costo económico del agua, el numerador
se expresa enteramente en términos monetarios, por lo que la determinación de la tasa
de actualización no es especialmente difícil. Debe equivaler al tipo de interés que podría
obtenerse de otras inversiones.
El denominador se expresa totalmente en volumen, puesto que la tarifa no se conoce.
Indica el grado de preferencia concedido a disponer de agua ahora (más que en un
momento posterior) en lugar de otros bienes y servicios. Ese grado de preferencia no se
puede determinar, ya que sería necesario recabar la opinión de todos los posibles
usuarios. Para simplificar, la tasa de actualización utilizada en el denominador es la
misma que se utiliza en el numerador, lo cual significa que la preferencia por disponer
de agua ahora en lugar de más adelante es la misma que se aplica al dinero. En el mejor
de los casos, esta hipótesis es válida para el consumo medio y alto pero es errónea en el
caso de las necesidades esenciales; las políticas tarifarías basadas únicamente en el
costo (ya sea económico o financiero) generalmente no son aplicables a esas
necesidades.
El efecto de curva escalonada
La inversión en la obtención, el tratamiento y la distribución de las aguas superficiales
toma generalmente la forma de una curva escalonada (figura A) similar a la que
representa la inversión en la recogida, el tratamiento y la evacuación de las aguas
residuales. Cada escalón implica una inversión considerable realizada para obtener agua
de fuentes más distantes y contaminadas, tras de lo cual las nuevas instalaciones
funcionarán durante algún tiempo por debajo de su plena capacidad. Es, pues,
conveniente mantener el consumo dentro de los límites de cada escalón, estableciendo
los precios sobre la base de los costos marginales a largo plazo. No obstante, cuando se
dispone de aguas subterráneas de calidad adecuada en cantidad suficiente, la curva
escalonada puede sustituirse por un ajuste gradual de la producción a la demanda (figura
B) y el mantenimiento del consumo dentro del mismo escalón resulta menos eficaz. Por
lo tanto, en esa situación, la fijación de los precios en función del costo marginal a largo
plazo es de una utilidad mucho menor.
El efecto de elasticidad
La reacción individual de los consumidores ante las variaciones del precio del agua
(elasticidad de la demanda) es débil. En el caso de las necesidades esenciales es muy
baja, por definición, y probablemente también lo es para la industria, aunque esto no se
ha determinado.
La elasticidad de la demanda colectiva es mayor ante las variaciones de los ingresos de
los consumidores (cuando éstas no están en consonancia con las modificaciones de los
precios); su efecto puede ser una respuesta de ´crecimiento nuloª a tarifas basadas en la
estimación del costo de todos los bienes según sus valores económicos. El problema se
agrava si, como ocurre con frecuencia, hay un aumento simultáneo de los precios de
otros bienes y servicios. A medida que las grandes ciudades crecen, la población de los
distritos de bajos ingresos aumenta con mucha mayor rapidez que el número de
consumidores que probablemente paguen el costo completo del agua y, por lo tanto,
subvencionen a los demás; estos usuarios son los mayores contribuyentes a los ingresos
de un servicio público, y su número disminuye constantemente en términos relativos.
En general, resulta difícil predecir la reacción de los consumidores ante las
modificaciones del precio del agua. No obstante, a reserva de las variaciones entre las
regiones (en términos tanto porcentuales como absolutos), la estructura del consumo
suele ser tal que:
- un gran número de pequeños consumidores (a menudo del 60% al 80% de la
población) es responsable de una pequeña parte del consumo total (con frecuencia
menos del 30%, con un volumen de 10 a 60 litros diarios por persona); el efecto del
establecimiento de tarifas subvencionadas para este grupo en los ingresos del servicio
público es limitado;
- los consumidores medios (de 60 a 200 litros diarios por persona o más) representan
generalmente del 20% al 40% de la población y del consumo total; los aumentos de las
tarifas para este tramo tienen efectos importantes en los ingresos del servicio público;
- el grupo de elevado consumo se compone por lo general de unos pocos centenares (en
algunos casos unos miles) de conexiones privadas; la elasticidad es baja (inexistencia de
otras fuentes) y el ingreso total es muy sensible a las variaciones de los precios para este
grupo;
- las subvenciones cruzadas resultan menos eficaces (a menos que se establezcan tarifas
excesivamente altas para el grupo de consumo elevado) cuando el aumento del número
de pequeños consumidores se cifra en millones y el de los consumidores medios en
millares, mientras que el grupo de elevado consumo permanece prácticamente
invariable. Esto es lo que ocurre, por desgracia, en muchas zonas urbanas de países en
desarrollo.
Inflación
La inflación tiene importantes consecuencias para la gestión financiera. En el sector del
abastecimiento de agua y el saneamiento, los responsables de la gestión han de aplicar
una política de mantenimiento de la liquidez en todas las circunstancias porque:
- los ingresos son con frecuencia variables, incluso dentro del año, mientras que la
mayor parte de los gastos son fijos;
- es difícil prever con exactitud las asignaciones presupuestarias del gobierno;
- en los mercados de capitales, bienes y servicios intervienen pocos proveedores y pocos
compradores; los precios están sujetos a elevadas tasas de inflación;
- las averías del equipo son frecuentes, de orígenes diversos y generalmente imprevistas;
- los plazos de reembolso de los préstamos son con frecuencia inferiores a la vida útil de
los activos;
- las ampliaciones necesarias son cada vez mayores;
- se dispone de muy poco tiempo para reparar el equipo defectuoso; además, dado el
elevado costo de las piezas de repuesto, las existencias deben ser reducidas (en la
medida en que lo permite el plazo de espera de las compras), y la falta de normalización
es un importante obstáculo al mantenimiento racional de reservas.
Consecuencias
La provisión por depreciación de los activos fijos en servicio debe basarse en el valor de
sustitución de éstos más que en registros que recogen su valor contable ´históricoª. Son
necesarias provisiones para la depreciación de todos los activos en uso, funcionen o no
más allá de su vida útil prevista normal.
A reserva del mantenimiento de un nivel apropiado de liquidez, todo excedente
financiero deberá utilizarse inmediatamente para producir mayor cantidad de agua o
mejorar la calidad de ésta, es decir, en:
- inversiones para ampliar la cobertura;
- renovación;
- mantenimiento preventivo;
- localización y reparación de fugas.
Como el agua tiene gran importancia para la salud y su rendimiento financiero resulta a
veces atractivo, por lo general estas actividades se justifican más fácilmente que la
mayor parte de las inversiones financieras.
Todos los elementos importantes de los costos y de las tarifas deben calcularse a precios
constantes y, a continuación, ajustarse frecuentemente para tener en cuenta la inflación.
Esto no se aplica a las ´tarifas socialesª, es decir, las cobradas a grupos de bajos
ingresos, que deben ser objeto de ajustes automáticos previstos en las disposiciones
pertinentes. Esos ajustes pueden basarse en fórmulas sencillas, a condición de que se
vuelvan a calcular con frecuencia.
El costo social del abastecimiento de agua y el saneamiento es la subvención necesaria
para suministrar estos servicios a los que deben disponer de ellos a bajo costo. El
consumo total de esos grupos no es en general del orden de magnitud que requeriría
aumentos de la capacidad. Para que se alcancen los objetivos de salud y equidad en este
sector:
- el agua no debe ser gratuita, ya que de lo contrario se beneficiarían siempre del
servicio las mismas personas y las que no disponen de agua nunca llegarían a tener
acceso a ella;
- en la mayor parte de los países, los costos de funcionamiento y mantenimiento del
abastecimiento de agua y el saneamiento no deben superar un pequeño porcentaje de los
ingresos de los grupos más pobres;
- el agua no debe derrocharse;
- el organismo responsable del agua y el saneamiento no debe intentar compensar déficit
estructurales o tarifarios mediante descubiertos bancarios o la toma de préstamos a corto
plazo.
El costo económico y el valor de los proyectos y las operaciones de abastecimiento de
agua y saneamiento siguen siendo los patrones básicos para evaluar todas las tarifas. En
la lista D (recuadro 4) se proporciona un ejemplo de cálculo del costo económico a
partir de las cifras que figuran en las listas B y C (recuadros 2 y 3).
Costo marginal medio y rendimiento interno
El costo marginal medio (CMM) es un indicador útil a la hora de establecer las tarifas
porque representa para el usuario el precio señal que lo incita a un nivel óptimo de
consumo. Análogamente, el rendimiento interno (Rl) de un proyecto es un indicador
que se utiliza para comparar la actividad o el programa propuesto con otras
posibilidades.
Independientemente de su función como indicadores obtenidos a partir de
comparaciones de las corrientes de efectivo a lo largo del tiempo, el CMM y el RI
proporcionan una visión dinámica del perfil económico de un servicio público y de la
influencia de un proyecto en sus características estructurales.
En el cuadro 4 puede apreciarse cómo evolucionan las actividades de construcción,
funcionamiento y mantenimiento a lo largo del tiempo. El valor del CMM es el
resultado de la razón x/v (costos del programa/volúmenes producidos), calculada como
en el ejemplo que figura en la lista D. Las columnas de la izquierda son especialmente
útiles para obtener un panorama general de la evolución del servicio público.
Asignando valores hipotéticos (tarifas) a las unidades adicionales de volumen vendidas,
se pueden obtener los ingresos anuales futuros; las columnas de la derecha se expresan
en efectivo (las ventas se expresaron en volúmenes sólo para el cálculo del CMM). El
RI es la tasa de actualización para la cual la suma de los incrementos de los costos
actualizados es igual a la suma de los incrementos de las ventas actualizadas, de tal
modo que el valor actual de la corriente de efectivo es cero.
Como se ha demostrado que el CMM y el RI son muy sensibles a las modificaciones de
los volúmenes vendidos, su cálculo requiere mediciones con contador. La sensibilidad
del CMM a los cambios de la tasa de actualización (costo de oportunidad del capital) es
elevada y merece atención. A la hora de establecer las tarifas, se debe comprobar la
variación del CMM para varios supuestos de crecimiento de la demanda
Estructuras tarifarías
Las estructuras tarifarías aplicadas al agua deben ajustarse, tanto en su conjunto como
en cada tramo de consumo, a los criterios de salud pública, financiero y económico
anteriormente definidos. Cuando se establecen las tasas que los usuarios pagarán por el
agua, se deben estudiar exhaustivamente las repercusiones del abastecimiento en la
recogida y evacuación de las aguas residuales y otras necesidades de saneamiento. Se
han de tener debidamente en cuenta los precios de las conexiones de agua y
alcantarillado y otras tasas conexas, que a menudo representan gastos importantes para
los usuarios de bajos ingresos.
Con frecuencia, por motivos institucionales, las tasas cobradas por el abastecimiento de
agua y el alcantarillado se calculan, facturan y cobran independientemente, por ejemplo,
cuando el responsable del abastecimiento de agua es un órgano de la administración
pero el que se ocupa del sistema de alcantarillado es un servicio municipal. No obstante,
es aconsejable que el precio del alcantarillado esté en función de los volúmenes de agua
consumidos (puede agregarse para determinadas categorías de consumidores un recargo
basado en las cargas contaminantes) y que ambas tarifas se incluyan en la misma
factura, a fin de que se pueda desconectar el agua en caso de falta de pago.
Uso vital
Debería ser posible llegar a un acuerdo sobre el volumen diario de agua por persona que
se considera indispensable para la vida, según las necesidades percibidas y la voluntad
de pagar de los usuarios. Es necesario tener presentes los ingresos con que cuentan los
sectores más pobres de la comunidad y las sumas de dinero disponibles.
Precios uniformes y tasas escalonadas
Si se aplican precios uniformes para la recuperación de costos, será fácil calcular la
cantidad que debe pagar cada familia. Pero quizá se decida que distintos tipos de
familias o de usuarios han de abonar precios diferentes. La comunidad debe participar
estrechamente en estas decisiones. Cuando se fijan los precios, se ha de asegurar, en la
medida de lo posible, que los usuarios de bajos ingresos puedan satisfacer sus
necesidades básicas. Esto puede requerir cierto grado de subvención financiera, que les
permita recibir el abastecimiento a menos de su costo financiero. En ese caso, todos los
demás consumidores o algunos de ellos deberán pagar una cantidad más elevada.
Cuando se establezcan tarifas para el consumo no vital, se fijarán cantidades que
permitan atender las necesidades totales de efectivo y que, si es posible, sean diferentes
para los distintos tipos de usuarios, según los volúmenes que estos utilicen.
Precios del consumo medido por contador
Este sistema es apropiado cuando el consumo se sitúa en general por encima de las
necesidades mínimas y cuando un volumen importante se destina a usos no domésticos.
En conjunto, las tasas deberán:
- producir anualmente el efectivo necesario;
- garantizar que el precio cobrado por m3 refleje el costo del abastecimiento;
- permitir que los consumidores de bajos ingresos satisfagan sus necesidades básicas.
Las necesidades básicas deberán atenderse a precios asequibles, que serán aplicables al
tramo inferior de consumo. Las tarifas que se cobren por los bloques subsiguientes
deberán cubrir el costo financiero completo o ser ligeramente más elevadas, a fin de
compensar cualquier descuento que pueda suponer la baja tasa aplicada al bloque
inicial.
Cuando se utilizan contadores, es necesario actuar con precaución a la hora de definir
los límites de los tramos de consumo a los que se aplican distintas tarifas; si el consumo
de un número excesivo de usuarios queda incluido en el primer tramo, quizá la
recuperación de costos sea inferior a lo previsto. Las tasas cobradas a los distintos tipos
de usuarios han de reflejar, en lo posible, el costo real del abastecimiento; los
consumidores que utilizan agua durante los periodos de mayor consumo (cuando la
demanda es mayor) deben pagar precios apropiados.
En la lista E (recuadro 5) puede verse la manera de calcular las necesidades tarifarías
medias y diferentes tasas para los distintos tramos de consumo y para el agua y el
alcantarillado. El paso de precios constantes a precios corrientes debe efectuarse
cuidadosamente, al igual que la selección de los niveles de servicio objetivos (de la
cobertura de los costos a la ampliación) que requerirán distintas tarifas.
Comprobación de la suficiencia de los ingresos
Cuando se hayan definido todas las tasas que se cobrarán a los usuarios, el rendimiento
habrá de calcularse, agregarse a las demás fuentes de ingresos y compararse con los
gastos del proyecto. Al comparar las corrientes de efectivo, es importante ser realista en
la estimación de la falta de pago. Las fuentes indirectas de ingresos deben evaluarse con
gran precisión. En muchos proyectos de abastecimiento de agua, la sostenibilidad se ha
visto amenazada porque las subvenciones oficiales presupuestadas se desembolsaron
tardíamente, en forma incompleta o no se transfirieron en absoluto. El nivel de esas
subvenciones debe estimarse teniendo en cuenta la experiencia anterior en este terreno.
El proceso de determinación de las tarifas deberá repetirse hasta que los ingresos que se
espera obtener de las ventas, según las previsiones, representen una completa
recuperación de los costos (más el margen de seguridad que se considere apropiado para
garantizar la sostenibilidad del proyecto).
Otros ingresos
Los otros ingresos pueden comprender varias partidas diferentes, como el alquiler de
contadores, las tasas por conservación y los intereses recibidos. Es siempre importante
separar estas fuentes de fondos de la operación principal y cobrar todos estos elementos
a precio de costo a fin de evitar que se multipliquen las orientaciones de política y a
veces se descuide la función primordial del servicio, que es proporcionar agua y
saneamiento. Las nuevas conexiones deben venderse a un costo medio, salvo cuando los
edificios están muy lejos de la red de distribución.