“ESTADO CONSTITUCIONAL” Y DERECHO ADMINISTRATIVO

“ESTADO CONSTITUCIONAL”
Y DERECHO ADMINISTRATIVO
JOSÉ ORTIZ DÍAZ
CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
UNIVERSIDAD DE SEVILLA
SUMARIO
- PLANTEAMIENTO DE LOS FINES ESTATALES.
- CONSTITUCIÓN Y ESTADO CONSTITUCIONAL. LA FÓRMULA
“ESTADO CONSTITUCIONAL”.
- DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA REGLA DE LA JURIDICIDAD
CONSTITUCIONAL. LOS VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
SOMETIMIENTO PLENO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A
LA CONSTITUCIÓN.
- APLICACIÓN DE LOS VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO
A LAS ACTUACIONES Y SECTORES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
- PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL “ESTADO CONSTITUCIONAL”.
- EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL “ESTADO
CONSTITUCIONAL”
- “ESTADO CONSTITUCIONAL” Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
- POSICIÓN POSTCONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL: CONSECUENCIAS.
2
PLANTEAMIENTO DE LOS FINES ESTATALES
En la actualidad, la problemática de los fines estatales, la preocupación del
“para qué” del Estado, ocupa lugar preferente de atención en la doctrina científica
iuspublicista. Debido sobre todo, a la crisis del denominado “Estado del
bienestar”, deformación un tanto desviada, del auténtico “Estado Social de
Derecho” y por sus posibles reemplazamientos.
El tema, saltó del plano del Derecho Público interno, al Internacional y
Comunitario. Se ha producido, una internacionalización de los fines estatales, y en
Europa su integración en el marco jurídico e institucional de la Unión Europea. El
Bienestar social, debe globalizarse y compartir mejor. Debe globalizarse la
solidaridad, no la pobreza, la solidaridad para combatir la pobreza.
En el replanteamiento teleológico de los fines del Estado, y de la actuación
del mismo, se ha hablado del “Estado ecológico”, denominación muy sensible a
perentorias necesidades de nuestro tiempo. También, desde otros planteamientos
distintos, se ha propugnado por algunos un “Estado de Justicia”1 , etcCONSTITUCIÓN Y “ESTADO CONSTITUCIONAL”
LA FÓRMULA “ESTADO CONSTITUCIONAL”
En la reciente doctrina alemana, en la cuna del “Estado social de Derecho”,
se invoca y enfatiza de manera nuclear en la actualidad, la fórmula de “Estado
Constitucional”.
La denominación, quizás no resulte muy definitoria, porque ella no alude
directamente al contenido de los fines estatales y también, porque genéricamente,
puede calificarse de Estado Constitucional, a todo aquel que posea una
Constitución.
1
Cfr. CASAGNE, Juan Carlos, ob. cit.
3
Estado Constitucional, en el pensamiento de SOMMERMANN2, es aquel
que se caracteriza por la primacía de la Constitución. Ya la expresión,
“Verfassungstaat”, había sido utilizada en las teorías constitucionales, como las de
Karl Schmitt, y Karl Loewenstein, incluso anteriormente.
En la actualidad y en la doctrina alemana, la denominación “Estado
Constitucional” se emplea, para identificar y tipificar un determinado modelo de
Estado, como aquél en que la Constitución alcanza una “primacía”
cualificadora y un carácter “prevalente”,
respecto sobre todo a los fines
estatales y a las relaciones con los derechos de los ciudadanos.
Los fines estatales, también configuran el tipo normativo de los Estados
constitucionales modernos. En el marco o cuadro de tales fines, deben recogerse la
dimensión subjetiva de los derechos fundamentales y el carácter objetivo de los
fines del Estado.
La clásica, indeterminada, universalista y abstracta función de los fines
estatales, tales como el “bien común”, el “interés público”, las “necesidades
públicas”, se concretizan en la actualidad, en una grandísima parte, en la
“satisfacción de los derechos humanos y libertades positivas de la persona”.
Objetivos primordiales de las Administraciones Públicas, en nuestro tiempo,
deben ser precisamente, la concreta “satisfacción de los derechos y libertades
fundamentales. Misión del Derecho Administrativo será, garantizar efectivamente
tal satisfacción”.
Desde el punto de vista de la estructura normativa, que revisten los fines
estatales, pueden ser considerados, como programas finalistas, como principios
o como normas específicas. Los vínculos normativos, que engendran los fines,
varían también sus tipos de vinculaciones.
SOMMERMANN, señala los cinco grandes fines de los Estados
constitucionales en la actualidad:
- la garantía e impulso formal, material e institucional de los
derechos y libertades;
2
SOMMERMANN, Karl-Peter: Staatsziele und Staatszielbestimmugen, Mohr Siebeck. Tubingen, 1997,
592 págs. Remitimos a la espléndida recensión al mismo, del Prof. PÉREZ LUÑO, en Revista de Estudios
Políticos / Nueva Época (Núm. 99. Enero-Marzo, 1998, pág. 349 y sgts).
4
- la política de desarrollo y promoción social;
- el fomento de la cultura;
- la defensa de la paz; y
- la tutela del ambiente.
Esos fines en buena parte, son también objetivos estructurales de la Unión
Europea.
Destaca este autor, la estrecha interdependencia existente, entre los fines del
Estado y el sistema de los derechos fundamentales. No hay fractura entre la
dimensión objetiva de los fines estatales y la subjetiva de las libertades.
Los genéricos y clásicos fines estatales: “bien común”, “necesidades
públicas”, “intereses públicos”, se concretan en buena parte -como decimos- en el
Estado de nuestro tiempo, en la satisfacción efectiva de los derechos
fundamentales de las personas, principalmente a cargo de las Administraciones
Públicas, sin perjuicio de que se mantengan los fines objetivos de aquel.
El Estado Constitucional cabe señalar también, es el Estado de las actuales
sociedades pluralistas, complejas y pluricéntricas y en él, la unidad, coherencia y
jerarquía del Ordenamiento, más que un punto de partida, significan y constituyen
una meta a alcanzar. Permite cobijar, tanto al Estado federal, como en el caso de
España, al Estado de las Autonomías o Estado unitario-compuesto.
En el Estado Constitucional, se produce un desplazamiento, desde la
primacía de la ley a la primacía de la Constitución. En el Estado liberal de
Derecho, dogma fundamental sería el Principio de legalidad estatal, de la
supremacía de la ley estatal, que aparece como fuente jurídica suprema, las demás
fuentes normativas, son subalternas o subsidiarias, están en los espacios que la ley
les asigna y tienen relevancia jurídica, cuando la ley delega en ellas, la regulación
de determinadas materias. Esa ley, se ceñía sólo a la ley estatal. El Estado poseía
el monopolio de la legalidad, la centralización de la producción legislativa. La
Ley, constituía la expresión de la voluntad popular del Parlamento del Estado.
Principio de legalidad de la Administración. Principio de la legalidad estatal.
5
En nuestro tiempo cambiaron las circunstancias. Como ha puesto de relieve
el Prof. PÉREZ LUÑO3, aparecen los fenómenos de supra e infraestatalidad
normativa. Surgen Organizaciones y Entes con potestades legislativas, que
discuten y desbordan por encima y por debajo al Estado (supraestatales e
infraestatales), su supremacía jurídica y consiguientemente la de la Ley. Entonces,
para reconducir esos fenómenos y poner orden en el caos normativo originado, se
vuelven los ojos a la Constitución.
Ya en su época, el propio HAURIOU, hablaba del “bloque de la legalidad”, como superador de la Ley positiva escrita.
Hoy, debemos referirnos, al BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD y
a la REGLA DE LA JURIDICIDAD CONSTITUCIONAL.
3
Ob. cit. pág. 351.
6
DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA REGLA DE LA JURIDICIDAD
CONSTITUCIONAL
La regla de la juridicidad constitucional, permite dar entrada a los valores
superiores del Ordenamiento Jurídico, proclamados por nuestra Constitución de
1978, en su Art. 1º: “la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
político”. Se trata de valores democráticos o con una gran carga democrática,
además de otros efectos. De valores, que al estar superreconocidos en la suprema
norma jurídico-positiva, pasan del “deber ser” a adquirir carácter de norma
positiva vinculante y obligatoria. De los valores, deben derivarse “conductas” y
“virtudes” de los ciudadanos, como “la libertad de enseñanza”, la “protección de la
salud” y el “medio ambiente”, etc., que se reconocen en la misma.
La idea de la democracia, que establece nuestra Constitución de 1978, no es
la de un mero sistema de reglas procedimentales, la idea de una democracia, como
un proceso con normas que hay que respetar y cumplir, pero en el que pueden
defenderse, sin limitación alguna, todas las doctrinas, incluso aquellas que atentan
a determinados principios y valores fundamentales de la convivencia en libertad.
Se trata de una democracia, no meramente formal, sino sustantiva,
precisamente
una
democracia
con
principios
y valores,
y no
neutra
ideológicamente. Democracia ideológica, con “ideología”, y valga la redundancia,
con valores democráticos fundamentales. Son valores realmente universales,
verdades y fundamentos, de todo buen orden político y social. Expresión de
bienes, que cuando se subjetivizan, generan conductas públicas y sociales en los
respectivos Estados y en sus ciudadanos.
Sin caer en la tentación de “idolatrizar” los valores constitucionales, (estos
ni son absolutos, ni tampoco inconmovibles o permanentes), ciertamente, los
recogidos y reconocidos en nuestra Constitución, son en verdad superiores y
principios certeros de una buena ética pública. A saber, “la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político”. Valores informadores y determinantes de una
buena ordenación social.
7
El Preámbulo de nuestra Constitución de 1978, a diferencia de otras
contemporáneas suyas, que se limitan a recoger la fórmula promulgatoria, ofrece
una síntesis del contenido sustancial del Texto fundamental.
“La Nación española deseando establecer la justicia, la libertad y la
seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su
soberanía, proclama su voluntad de:
- Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de
las leyes, conforme a un orden económico y social justo.
- Consolidar un Estado de Derecho, que asegure el imperio de la ley,
como expresión de la voluntad popular.
- Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de
los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e
instituciones.
- Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a
todos una digna calidad de vida.
- Establecer una sociedad democrática avanzada; y
- Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de
eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.
Sin exageraciones, pero tampoco sin cicaterías, ni parcialidades, es de
justicia destacar objetiva y científicamente, la aportación de la Constitución
española de 1978, en su vigésimo quinto aniversario, por sí y comparativamente,
respecto a la Ordenación constitucional de los Estados, y directa y singularmente
al nuestro.
Debemos
potenciar,
CONSTITUCIONAL”
como
se
ha
(Verfassungsgefühl).
dicho
(PEDRO
un
“SENTIMIENTO
GONZÁLEZ-TREVI
JANO), por los valores de una Constitución, que nos aboca a la construcción de un
modelo de convivencia, fundado en los principios más notables de la ética pública,
a saber: la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo político.
8
LOS VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
Nuestra Constitución de 1978, contiene la originalidad, el valor, y valga la
redundancia, de recoger denominados “valores superiores del Ordenamiento”, con
esa conceptuación expresa de “valores”, precisamente en una época de huida,
pérdida y crisis de valores.
Aún cuando, a lo largo de la Constitución, se recogen y proclaman, también
otros valores, que sin calificarlos como tales pueden considerarse asimismo como
“superiores”, y con una proyección y alcance, todavía más amplio que el jurídico
(así, el de la indisoluble unidad de la Nación española), a los mencionados
expresamente como tales “valores superiores”, nada menos que en su frontispicio,
en el Artículo 1º, la Constitución le atribuye tal carácter de “superiores” y de su
pertenencia al Ordenamiento Jurídico. Son valores generadores de relaciones
jurídicas, y jurídicamente vinculantes.
Son valores, no teóricos o filosóficos. Poseen inequívocamente una
proyección jurídica. Están incluidos en el Ordenamiento Jurídico. No se quedan en
el puro mundo de las ideas.
“España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho, que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político”.
VINCULACIÓN A LOS VALORES
Los referidos valores vinculan por tanto, a los Estatutos de las
Comunidades Autónomas, a las leyes estatales (Orgánicas y Ordinarias) y
autonómicas, a los Códigos éticos o de conducta, tanto públicos como privados, a
las diferentes normas (Reglamentos, Órdenes, Circulares, Instrucciones), contratos
administrativos. Afectan al Derecho Público y Privado.
Los valores informan la elaboración y creación del Ordenamiento Jurídico y
su interpretación..
9
Sirven para interpretar el Ordenamiento Jurídico en las dudas y lagunas,
que surjan en su aplicación.
APLICACIÓN
La aplicación de los valores corresponde a los Juzgados y Tribunales y a las
diversas Administraciones Públicas. Vinculan a los poderes y Órganos del Estado
y de las Comunidades autónomas. Se convierten en reglas del Ordenamiento, del
Derecho, no meramente reglas abstractas sino que gozan de imperatividad,
coactividad y capacidad de proyección individual. Por tanto, obligan a las
Administraciones Públicas y a los Jueces y Tribunales, por su condición de normas
supremas, de pieza central de nuestro Ordenamiento.
El Poder judicial, en última instancia, es el llamado a declarar y llevar a
efecto los valores superiores del Ordenamiento Jurídico, a controlar su
cumplimiento.
El Estado social y democrático de Derecho propugna. Propugnar, quiere
decir, que pretende como fin u objetivo de su implantación y programa la vigencia
efectiva de tales valores.
En este tiempo de conmemoración del veinticinco aniversario de nuestra
Constitución, debemos destacar la novedad e importancia de la inclusión en el
Texto constitucional de los valores superiores, de los que quizá su aplicación por
las Administraciones Públicas y los Tribunales, no hayan obtenido adecuado y
fecundo provecho.
El contenido de tales valores, resulta tan rico, permanente y al mismo
tiempo tan flexible, que puede dar luz y aplicarse en muchas y variadas situaciones
y problemas.
Nuestra Norma Fundamental, desde luego no es perpetua ni inmutable. Pero
tampoco, mera “disposición transitoria”, como alguien ha dicho, que se aproxima
a un “dadaismo constitucional”4
4
. “Dadaismo constitucional es una cuestión grave, que según ha explicado el Prof. Pedro González
Trevijano, Rector de la Universidad Rey Juan Carlos (A.B.C. de Sevilla. La Tercera del 5 del 9 de 2003),
viene a significar la renuncia a la Constitución, la anticonstitución, o la nada constitucional.
10
Esos valores superiores del Ordenamiento Jurídico: la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político, constituyen al mismo tiempo, libertades públicas
y derechos fundamentales de los ciudadanos, que gozan de la pertinente protección
jurídica, constitucional y contencioso-administrativa.
11
SOMETIMIENTO PLENO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A
LA CONSTITUCIÓN
La juridicidad constitucional, se convierte en principio informador y
efectivo del Ordenamiento Jurídico y susceptible de control jurisdiccional
contencioso-administrativo y constitucional.
Además y por supuesto, de las funciones que corresponden al Tribunal
Constitucional respecto al control de constitucionalidad de las leyes y del recurso
de amparo, en la protección de los derechos fundamentales reconocidos en la
norma suprema, en el Estado Constitucional, la Constitución debe ser primacía
para la Jurisdicción contencioso-administrativa, fiscalizadora del sometimiento de toda la actividad administrativa a la Constitución. Que no se produzca
la anómala paradoja, de fiscalizar la vinculación de la Administración a
disposiciones administrativas a veces de escaso rango normativo y sin embargo,
no entrar a conocer, el tema de la vinculación o acatamiento de la norma
constitucional ante la duda de su posible o no, vinculación directa.
Aunque ya, el Art. 9.1 del texto constitucional, determina que “los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico”, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, introduce la novedad de proclamar expresamente el sometimiento pleno de las Administraciones Públicas a la Constitución, a la Ley y al
Derecho (Art. 3). Sometimiento pues, a la Constitución, en primer lugar.
Por tanto, sometimiento de la actividad administrativa a los “valores
superiores, de la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Con
ello, se amplía la techumbre de base para el control de la Administración, que será
además y por encima de la Ley, la Constitución. Esta alcanza la primacía del
Ordenamiento, al que quedan sometidas todas las Administraciones Públicas en el
Estado Constitucional.
12
La
cuestión
resulta
sumamente
importante
y
fecunda,
cuando
conceptualmente, los “Principios generales del Derecho”, son cuestionados5.
La nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo de 13 de julio
de 1998, dice en su Exposición de motivos, que “pretende completar la adecuación
del régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y
principios institucionales”.
5
PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique: Los principios generales del Derecho. ¿Un mito jurídico? Separata del
Núm. 98 de la Revista de Estudios Políticos. Octubre-diciembre, 1977, Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid.
13
LA CRISIS DE VALORES
Asistimos en nuestro tiempo, a una crisis de valores. “Bueno es igual; total
¡qué más da! Pasar de todo”. Ese generalizado, encogerse de hombros y de
energías, singular reflejo de una crisis de vida, de una época de desaliento y
desencanto, de confusión y de promesas incumplidas, de horizontes cutres, cuando
no lisa y llanamente, de falta de horizontes, tiene en la ausencia de trascendencia,
una causa evidente.
El Congreso de Educación en valores, lo ha detectado y denunciado así: “Se
ha pasado de una ética del esfuerzo a una ética de la diversión.
Los valores, se pueden entender de dos maneras, dice GUSTAVO
VILLAPALOS, o tener dos lecturas: como algo que cada cual se crea a su gusto y
capricho para usarlo según sus propios intereses y tratar de afrontar así la vida
(eso, más que valores son utilidades); o como lo que son, en la concepción
cristiana de la vida: destellos de un mismo esplendor, el de la VERDAD, que hace
libres a los hombres, y se hace justicia o libertad, o fidelidad u honradez, pero que
es indivisible, fruto de una misma y vital raíz. Entendidos así, en esta segunda
dimensión, los valores no se imponen, no pueden imponerse. Atraen por sí
mismos. Cuando el valor se subjetiviza, por la persona, se convierte en la
correspondiente virtud6.
APLICACIÓN DE LOS VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO, A LOS SECTORES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La aplicación de los “valores superiores” del Ordenamiento, que proclama
la C.E. en una época de “crisis de valores”, significa para el Derecho
Administrativo, una “axiología jurídica”, de amplísimo alcance conformador y
con posibilidades de resultar inmensamente fecunda en la configuración actual de
6
Cfr. Gustavo VILLAPALOS, Alfonso LÓPEZ QUINTAS. “EL LIBRO DE LOS VALORES”. Edit.
Planeta. Barcelona, 1998, pág. 9.
Joseph Ratzinger: “VERDAD, VALORES, PODER”. Piedras de toque de la sociedad pluralista. Edit.
Rialp. Madrid, 1995.
Carlos DÍAZ: “DIEZ PALABRAS CLAVE PARA EDUCAR EN VALORES”, 17ª Edición, Madrid,
febrero 2002; “DIEZ VIRTUDES PARA VIVIR CON HUMANIDAD”, 5ª Edición. Madrid, junio 2002.
14
nuestra disciplina, el DERECHO ADMINISTRATIVO. Ello, tanto en la fase de
elaboración y aprobación de las normas legales y reglamentarias, como en las de
interpretación, ejecución y aplicación propiamente dicha de las mismas, por la
Administración y en su caso por los Juzgados y Tribunales de lo contenciosoadministrativo.
Se trata de cuatro esplendentes valores, de gran luz y actualidad, para
iluminar la regulación de varias partes del Derecho Administrativo y para servir de
guía en las efectivas acciones de las Administraciones Públicas. No son principios,
que hay que indagar en la Jurisprudencia, extraer de fuera, discutir si se aplican o
no, sino de prima principia, proclamados nada menos, que por la Constitución
como valores superiores del Ordenamiento, y de sujeción expresa e inmediata a la
misma.
Piénsese, en el valor de LA LIBERTAD, aplicado a la función y normativa
de la "Policía de las libertades públicas", para el régimen de licencias y
autorizaciones administrativas, para las modalidades del intervencionismo
administrativo, sometido a la regla de "favor libertatis", etc.
En el valor y el criterio de LA JUSTICIA, principalmente de la
“distributiva” y “social”, utilizado a través de toda la intervención administrativa.
También, en el sistema de garantías jurídicas, frente a ella, conjugándola con la
libertad y la igualdad.
Repárese, en el valor de LA IGUALDAD, en su aplicación a la
organización y funcionamiento de los servicios públicos, y ante sus prestaciones y
condiciones de uso. Igualdad, en el acceso a la función pública. Igualdad, ante las
cargas de la Administración. Igualdad y responsabilidad de la Administración por
sus actos.
Finalmente, en el valor DEL "PLURALISMO POLÍTICO", por lo que
respecta a la composición y funcionamiento de las Entidades, Organismos y
Órganos colegiados de las Administraciones Públicas y de su participación en
ellos.
15
Los "VALORES SUPERIORES" DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, constituyen en definitiva, fines, y criterios orientativos, interpretativos y
vinculantes, para las acciones de las diversas Administraciones Públicas.
La creación de una buena jurisprudencia, sobre la aplicación al Derecho
Administrativo, de tales VALORES SUPERIORES, puede ser algo importante.
Pensamos concretamente, en la aplicación por la Jurisdicción contenciosoadministrativa del valor superior de la Justicia, del "derecho a la justicia", que
pueda resultar muy eficaz, en una época en que la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo, confirmada a veces por el Tribunal Constitucional, ofrece brotes de
vuelta a viejos hábitos formalistas.
GONZÁLEZ PÉREZ, ha denunciado "los obstáculos cada día más
frecuentes, que impiden el derecho al proceso como consecuencia de interpretaciones formalistas (...), obstáculos que el Tribunal Constitucional va a dar por
buenos, en una jurisprudencia cada día más regresiva. (Revista "Otrosí" del
Colegio de Abogados de Madrid).
"El amparo que instauró la Constitución de 1978 -añade-, no constituye
garantía de una protección jurisdiccional eficaz de los derechos fundamentales. No
puede serlo un recurso, al que únicamente puede acudirse una vez agotados todos
los ordinarios y hasta extraordinarios ante los órganos propiamente judiciales. La
única protección eficaz, es la que podría impartirse en el procedimiento especial y
sumario que prevé el artículo 53.2 de la Constitución", pendiente de desarrollo.
A su juicio,
"el amparo, tal como está calificado, únicamente tiene sentido
cuando el derecho para el que se recaba tutela es precisamente
el derecho a la tutela judicial, por provenir de las posibles
lesiones de los órganos judiciales. Y así fue en una primera
etapa de funcionamiento del TC en que, en buena parte para dar
lecciones de hacer justicia a unos jueces respecto de los que
existía recelo, se sentó una jurisprudencia progresiva".
16
GONZÁLEZ PÉREZ, se refiere, en particular, a dos recientes resoluciones
dictadas por la Sala Segunda y por el Pleno del TC, en las que se avala el criterio
de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de que el plazo para ejercer la acción de
responsabilidad patrimonial de la Administración, debe ser computado desde la
publicación de la sentencia que declara contrario al ordenamiento el acto
administrativo y no a partir de su notificación. Subraya que, dado que la
publicación de las sentencias es "pura ficción", esa interpretación formalista
impide de hecho, el ejercicio de la acción, que sólo puede ejercitarse desde que se
conoce la sentencia, esto es, a partir de su notificación.
17
POSMODERNIDAD DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución, no sólo es un cuerpo jurídico, constituye también un
Marco ético7 con sanción jurídica. Este Marco ético, abarca todos los aspectos de
la vida social y política, así como el ámbito institucional y jurídico en el que se
integran las leyes, normas y demás reglas de juego, que con sus correspondientes
sanciones, emanan de nuestra Norma Fundamental.
El principio ético, que debe regir la vida política de un Estado de Derecho,
exige algo más que respetar y hacer respetar la norma fundamental -eso sería
minimizarlo- exige anticipar el futuro, creando la norma, como algo que se
descubre más que como algo que se promulga, elevándose así el techo de la
justicia, de forma que no puedan quedar acciones al borde o por encima de la Ley.
Todo ello, de acuerdo con la ética de un Estado social y democrático (cuyos
valores superiores son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político),
que se sitúa a un nivel superior de integración y creación y en el que la norma
recupera nuevamente su función legitimadora del orden social, ya no solo en su
función de eficacia, como resultado de experiencias del pasado, sino como
resultado de debatir proyectos de posibilidades futuras (el futuro como creación)
con la perspectiva de la dirección de los cambios encaminados a mejorar los
valores sociales (progreso ético).
7
UBALDO NIETO ALBA, Presidente del Tribunal de cuentas en Página tercera de A.B.C. 18-10-2003.
18
PRINCIPIOS JURÍDICOS DEL “ESTADO CONSTITUCIONAL”
Además, o junto a los VALORES SUPERIORES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, la Constitución garantiza unos PRINCIPIOS JURÍDICOS,
expresamente recogidos en la CONSTITUCIÓN para el Estado Constitucional. Se
refieren a diversos sectores del Ordenamiento Jurídico:
“La Constitución española garantiza el principio de legalidad, la
jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (Art. 9.3)”.
Se trata de Principios la mayoría de ellos, comunes a diversas disciplinas
jurídicas: Derecho Constitucional, Derecho Administrativo, Derecho Penal,
Derecho Fiscal, Derecho Civil. Informan todo el Estado Constitucional, así se
compromete a garantizarlos la Constitución. Principios, que aunque algunos
posean un origen jurisprudencial (Principios generales del Derecho), aquí se
encuentran constitucionalizados, positivizados por la más alta norma jurídica: la
Constitución. Otros, resultan de nueva formulación, así “interdicción de
arbitrariedad de los poderes públicos”. Principios, que diversos de ellos, son
susceptibles, de diversas matizaciones o precisiones jurídicas, por vía
jurisprudencial.
VINCULACIÓN A LA CONSTITUCIÓN
“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico” (Art. 9).
(Vinculación negativa y positiva).
“Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para
que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan
o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
19
EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL “ESTADO CONSTITUCIONAL
Hace 25 años, los españoles aprobamos la Constitución de 1978 y su
consecuencia y desarrollo, el Estado Constitucional, que de la misma se derivaba.
“Estado constitucional”, no resulta mera cualificación denominativa. Significa y
conlleva, que la Constitución, conforma de manera determinada jurídicamente,
todo el conjunto de la organización, estructura y funcionamiento, relaciones y
acciones de todos los poderes públicos y también e incluso, la configuración de las
relaciones de los ciudadanos con ellos y de los ciudadanos entre sí (Derecho
privado).
Al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial, le competen el control
constitucional y jurídico del cumplimiento y realización del Estado Constitucional.
El DERECHO ADMINISTRATIVO, ocupa en el “Estado Constitucional”
un puesto relevante. Le corresponde una importantísima, doble función:
A) Por una parte, regular jurídicamente, el gran instrumento, aunque no
único, ni exclusivo, de satisfacción de los derechos y libertades públicas de los
ciudadanos,
mediante
las
diversas
acciones
intervencionistas
de
las
Administraciones Públicas, de “policía”, fomento y servicio público.
B) De otra parte, establecer y posibilitar, con base en la Constitución, el
adecuado ejercicio y funcionamiento de un sistema de garantías jurídicas,
preventivas, ejecutivas, disciplinarias, sancionadora de reclamaciones y recursos,
frente a posibles excesos de las intervenciones administrativas o de las
“inactividades” de las Administraciones Públicas.
Asimismo, las garantías de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
20
“ESTADO CONSTITUCIONAL” Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La Constitución de 1978, crea como una de sus más importantes
innovaciones, las Comunidades Autónomas (Art. 137).
La organización institucional autonómica (Art. 152) se basará en una
ASAMBLEA Legislativa
un CONSEJO DE GOBIERNO, con funciones ejecutivas y
administrativas y un PRESIDENTE elegido por la Asamblea, de
entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde
la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación
de la respectiva Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado
en aquella.
En la organización constitucional de las Comunidades Autónomas, las
Administraciones Públicas de las mismas, no se mencionan expresamente, en los
Estatutos aprobados por el procedimiento del Artículo 151.1 (Art. 152.1)8
La Administración Pública respectiva de cada Comunidad, queda
subsumida en tal Consejo de Gobierno, que posee funciones
ejecutivas y administrativas.
La Constitución establece las competencias del Estado, diversas con
carácter exclusivo, y atribuye otras posibles competencias a las Comunidades
Autónomas.
21
Cabe estimar, que la Constitución española de 1978, con los Estatutos de
las Comunidades Autónomas, aprobados por Ley Orgánica, ensancha el contenido
y ámbito del "Estado constitucional”, por cuanto dichos Estatutos, van a ser
normas supremas, cuasi-constitucionales, diríamos, en los territorios de la
respectiva Comunidad Autónoma.
"Los Estatutos serán la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará
como parte integrante de su ordenamiento jurídico (Art. 147.1.)
8
La personalidad jurídica de la Administración Pública de las Comunidades Autónomas, queda
expresamente señalada a efecto de la Ley de lo contencioso-administrativo y en la Ley 30/92 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
22
DERECHO
ESTATAL
BÁSICO
Y
COMÚN
DE
LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. VINCULANTE PARA TODAS
Asimismo, al señalar las competencias exclusivas del Estado (Art. 149.1) se
incluyen en el nº 18 las siguientes, sobre Administraciones Públicas:
“Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas
y del régimen estatutario de sus funcionarios, que, en todo caso,
garantizará a los administrados un tratamiento común ante ellas;
el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades
Autónomas;
legislación
sobre
expropiación
forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones Públicas”.
Las referidas bases, legislación básica y las mencionadas normas comunes,
vinculan por tanto a las Comunidades Autónomas y constituyen derecho común de
las mismas, por mandato constitucional.
DERECHO
ADMINISTRATIVO,
AUTÓNOMO
Y
PROPIO
DE
LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Fuera de las mencionadas normas estatales básicas y comunes, el Derecho
Administrativo de las Comunidades Autónomas, puede ser variado, diversificado,
específico y autónomo, en distintos campos y sectores sobre todo en la
organización administrativa y en procedimientos, consecuencia de sus potestades
de amortización.
23
POSICIÓN POST-CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. CONSECUENCIAS
El establecimiento de la Constitución española de 1978, ha incidido en la
configuración doctrinal e institucional de nuestro Derecho Administrativo, en la
conceptuación de su naturaleza jurídica y de su encaje y posición en el
Ordenamiento Jurídico.
Antes de la Constitución de 1978, doctrinalmente el DERECHO
ADMINISTRATIVO se ha considerado entre nosotros, como el Derecho común y
normal de la Administración Pública (CLAVERO ARÉVALO). Derecho general y
no especial del Derecho Civil. También “derecho normal” y no excepcional.
Al no existir normativa y organización constitucional, por encima y
superior del Derecho Administrativo, este ocupaba una posición o plataforma de
prepotencia y predominio en nuestro Ordenamiento Jurídico. Se le acompañaba el
gran desenvolvimiento y calidad científica de la doctrina de los autores de
Derecho
Administrativo,
plasmada
principalmente
en
la
Revista
de
Administración Pública, publicada a partir de los años 1950.
La Constitución de 1978, regula temas y cuestiones fundamentales de las
Administraciones Públicas, como auténticas “cabeceras de capítulos” del Derecho
Administrativo, pero son normas de Derecho Constitucional.
A) DERECHO ESPECIAL RESPECTO AL DERECHO CONSTITUCIONAL
Cabe estimar, que en cierto modo, después de la Constitución de 1978, el
Derecho Administrativo español, pasa a ser un “DERECHO ESPECIAL”, respecto
al Derecho Constitucional, referido a un sólo poder estatal, a los órganos del Poder
ejecutivo del Estado, y a las cualificadas relaciones jurídico-administrativas de las
Administraciones Públicas, con los ciudadanos, en cuanto destinatarios de las
potestades jurídico-públicas y usuarios de los servicios públicos.
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B) ESTADO CONSTITUCIONAL, COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y
ADMINISTRACIÓN LOCAL
La Constitución de 1978 (Art. 137), crea las Comunidades Autónomas, con
potestades legislativas y normativas establecidas directamente por ella o derivadas
de la misma. Como indica su propia denominación “autónomas”, por tanto en el
plano administrativo carentes de relaciones de “tutela”, dependencia o jerarquía
administrativa, respecto a la Administración del Estado, planteándose problemas
de articulación y de relaciones con ella. Permite un derecho Administrativo
variado o diversificado en organización, procedimientos y otros sectores.
Asimismo, la Constitución de 1978 reconoce la “autonomía” de los
Municipios y Provincias (Arts. 140 y 141 C.E.). La legislación posterior, de
ejecución y desarrollo del texto constitucional, va a eliminar las antiguas
relaciones de “tutela” de la Administración Central del Estado respecto a aquellas,
y las sustituye por un control de legalidad y unas relaciones de coordinación y
cooperación.
La autonomía constitucional de la Administración Local genera, como se ha
señalado una garantía institucional en favor de la misma que debe respetarse.
C)
RUPTURA DE LA ECUACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO JURIS-
DICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
También, después del establecimiento del Ordenamiento Constitucional,
con la nueva Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1998, se supera
la ecuación del binomio tradicional: Derecho Administrativo-Jurisdicción
contencioso-administrativa, que pasa a controlar temas de Derecho Público, no
formalmente de Derecho Administrativo.
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (Art. 1º, 3 de
la 29/1998, de 13 de julio), podrá conocer de las pretensiones que se deduzcan, en
relación con los actos procedentes de órganos de otros poderes estatales y no solo
de la Administración Pública.
Así, de:
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a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y
gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los
órganos competentes del Congreso de los Diputados del Senado, del
Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y de las instituciones autónomas análogas al Tribunal de
Cuentas y al Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial
y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los
Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos
previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General.
D) TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO
Por su parte, el Tribunal Constitucional, conocerá del recurso de
inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley y
del recurso de amparo, por violación de los derechos y libertades, en relación con
el artículo 53.2 de la Constitución, (Art. 161.1.b. de la misma) y el Art. 41.1. de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sobre el Recurso de Amparo, 2/1979,
de 3 de octubre.
CONSECUENCIAS DE LA INCORPORACIÓN A LA UNIÓN EUROPEA
Por su parte, la incorporación de España a la U.E. (Unión Europea), ha
incidido sobre nuestro Derecho Administrativo y las Administraciones Públicas.
En primer lugar les son aplicables directamente, las pertinentes normativas y
directrices de la Unión, que directamente les afecten.
En cuanto al ejercicio de las respectivas competencias estatales, y salvo las
de carácter “exclusivas” de la Unión, en todas las demás, opera el “Principio de
subsidiariedad” o de función subsidiaria. La Unión interviene, “sólo en la
medida”, “en tanto en cuanto” que los Estados, no puedan alcanzar por sí mismos
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sus propios fines, o resulte más conveniente que los atienda la UNIÖN. Se recoge
también en el Tratado, el “Principio de Proporcionalidad”.
La normativa de la U.E. ha cambiado la terminología y algunas de las
conceptuaciones de determinadas figuras del Derecho Administrativo. Así, la
tradicional francesa del “servicio público”, sustituida por la de “servicio de interés
general”, la calificación formal de “empresa pública”, cuando las organizaciones
económicas o sociales públicas, están dirigidas por más del un 50% de
representantes de Entidades Públicas.
Se vienen concediendo, ayudas económicas de diversos tipos y conceptos,
con cargo a Fondos sociales y Económicos europeos a gestiones por nuestras
Administraciones Públicas del Estado y de las Comunidades Autónomas.
También, nuestras Organizaciones estatales y Autonómicas participan en
los diferentes Organismos de la Unión.
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