Marco para la Estrategia Financiera para el

Marco para la Estrategia Financiera para el Cambio Climático
en Colombia
DIAGNÓSTICO DE FUENTES Y NECESIDADES FINANCIERAS (AJUSTADO)
23 de octubre de 2015
DIAGNÓSTICO DE FUENTES Y NECESIDADES FINANCIERAS
(AJUSTADO)
TABLA DE CONTENIDO
ACRÓNIMOS ................................................................................................................................... III
PRESENTACIÓN ................................................................................................................................ 1
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ 3
CAPÍTULO 1 .................................................................................................................................. 13
CONTEXTO Y MARCO NORMATIVO ................................................................................................. 13
1.1
Estrategias que componen la política de cambio climático en Colombia ........ 13
1.2
El marco institucional de las finanzas Públicas y la Política de Cambio Climático
en Colombia ............................................................................................................................. 15
1.3
Finanzas sectoriales relacionadas con el cambio climático ................................. 29
1.4
Papel del sector privado en la finanzas Climáticas................................................. 32
CAPÍTULO 2 .................................................................................................................................. 39
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN COLOMBIA ............................... 39
2.1
Demanda de recursos financieros según distintos escenarios de mitigación ..... 39
2.2
Demanda de recursos financieros para la estrategia REDD+ ............................... 48
2.3
Demanda de recursos financieros para la adaptación ......................................... 50
2.4
Iniciativas de adaptación y mitigación vs. gasto y financiación .......................... 52
2.5
Iniciativas de adaptación y mitigación promovidas por el sector privado......... 60
CAPÍTULO 3 .................................................................................................................................. 64
OFERTA DE RECURSOS PARA FINANCIAR INICIATIVAS FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO .......................... 64
3.1
Recursos públicos internos destinados a iniciativas relacionadas con Cambio
Climático ................................................................................................................................... 65
3.2
Inversión Pública frente al Cambio Climático por sector institucional ................. 76
3.3
Fuentes de Financiación interna ................................................................................ 93
3.4
Financiación pública de las estrategias frente al cambio climático ................... 97
3.5
Potencial de recursos públicos para cambio climático ......................................... 98
3.6
Financiación del sector privado ............................................................................... 100
3.7
Fuentes de Financiación externa ............................................................................. 112
CAPÍTULO 4 ................................................................................................................................ 136
i
CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 136
4.1
Conclusiones sobre las necesidades de financiamiento ..................................... 136
4.2
Conclusiones sobre la oferta interna de financiamiento climático .................... 138
4.3
Conclusiones sobre los retos internacionales aplicados al caso colombiano .. 140
4.4
Conclusiones sobre los retos del financiamiento público..................................... 142
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 144
ANEXO 1 – INSTITUCIONALIDAD DE LAS FINANZAS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN COLOMBIA ......... 146
ANEXO 2 - FLUJO DE RECURSOS REQUERIDOS PARA FINANCIAR INVERSIONES DE REDUCCIÓN DE
EMISIONES ................................................................................................................................... 176
ANEXO 3 - RETOS PARA EL FINANCIAMIENTO CLIMÁTICO EN EL MUNDO ........................................... 180
ANEXO 4 - PRESUPUESTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA .............................................. 189
ANEXO 5 - FUENTES Y USOS DE RECURSOS PARA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN EN COLOMBIA ............ 190
ANEXO 6 - BASE DE INICIATIVAS EN COLOMBIA PARA ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN .......................... 191
ANEXO 7 - BASE DE DATOS DE FINANCIADORES EXTERNOS .............................................................. 192
ii
ACRÓNIMOS
AF
AFD
BID
CAD
CAF
CAR
CDKN
CFU
CIDA
CIP
CMNUCC
CONFIS
CONPES
COP
CTF
DDTS
DECC
DFAT
DFID
DGPM
DNP
ECDBC
EOP
FCPF
FFEM
FONAM
FUT
GCCA
GCCI
GEI
GEEREF
GEF
GFC
GGTP
GIZ
IAvH
IBRD
ICF
Adaptation Fund
French Development Agency
Banco Interamericano de Desarrollo
Comité de Asistencia para el Desarrollo
Banco de Desarrollo de América Latina
Corporaciones Autónomas Regionales
Climate Development Network
Climate Funds Update
Canadian International Development Agency
Climate Investment Fund
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
Consejo Superior de Política Fiscal
Consejo de Política Económica y Social
Conference of Parties
Climate Technology Fund
Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
Department of Energy & Climate Change
Department of Foreign Affairs and Trade
Department for International Development
Dirección General de Política Macroeconómica
Departamento Nacional de Planeación
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
Estatuto Orgánico de Presupuesto
Forest Carbon Partnership Facility
French Global Environment Facility
Fondo Nacional Ambiental
Formato Único Territorial
Global Climate Change Alliance
Global Climate Change Initiative
Gases de Efecto Invernadero
Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund
Global Environment Facility
Green Climate Fund
Grupo de Gestión Pública Territorial
Agencia de cooperación Alemana al Desarrollo
Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von
Humboldt
International Bank for Reconstruction and Development
International Climate Fund
iii
ICI
IDEAM
IMF
INB
INVEMAR
JICA
MADS
MAVDT
MDL
MFMP
MHCP
MMA
NICFI
OCDE
ONF
PIB
PGN
PMA
PMR
PNACC
PND
PNUD
PNUMA
PPI
SCCF
SECCI
SIIF
SGP
SGR
SEM
SIDS
Sina
UAE
UK
UNGRD
USD
USAID
WB
WWF
International Climate Initiative
Instituto de Hidrología y Estudios Ambientales
International Monetary Fund
Ingreso Nacional Bruto
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras
Agencia de Cooperación Internacional del Japón
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mecanismos de Desarrollo Limpio
Marco financiero de mediano plazo
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ministerio de Medio Ambiente
Norway's International Climate and Forest Initiative
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Office National des Forêts
Producto Interno Bruto
Presupuesto General de la Nación
Países menos adelantados
Partnership for Market Readiness
Plan Nacional de Adaptación para el Cambio Climático
Plan Nacional de Desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
Programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente
Plan Plurianual de Inversiones
Special Climate Change Fund
Sustainable Energy and Climate Change Initiative
Sistema Integrado de Información Financiera
Sistema General de Participaciones
Sistema General de Regalías
Sociedades de Economía Mixta
Pequeños estados insulares en desarrollo
Sistema Nacional Ambiental
Unidades Administrativas Especiales
United Kingdom
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
United States Dollars
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
World Bank
World Wildlife Fund
iv
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
PRESENTACIÓN
Climate and Development Knowledge Network (CDKN) es una iniciativa creada hace siete
años por el UK Department for International Development (DFID) para ayudar a los países en
desarrollo a responder a los retos generados por el cambio climático. En el caso
específico de Colombia, el programa de CDKN busca asistir al Gobierno colombiano
para incorporar la perspectiva del cambio climático en políticas para el desarrollo y la
planeación, a través de la provisión de ayuda focalizada que promueva desarrollo
compatible con el cambio climático en diferentes sectores y regiones.
Como parte de la ayuda que el programa de CDKN en Colombia busca dar al
Gobierno colombiano, el grupo de trabajo para las finanzas climáticas ha expresado la
necesidad de crear una estrategia financiera para el cambio climático en el país. Por este
motivo, CDKN invitó a Econometría Consultores a presentar una propuesta para
formular el marco de trabajo para ésta estrategia.
El proceso de convocatoria dio como resultado la selección de Econometría
Consultores para llevar a cabo el proyecto, cuyo objetivo es “formular el marco de trabajo
para una estrategia integral para las finanzas climáticas en Colombia y el arreglo institucional más
adecuado para facilitar y guiar el financiamiento de las políticas, estrategias, planes y programas para el
cambio climático a nivel local, regional y nacional”.





Producto 1: Informe de inicio y CDKN Objective Form
Producto 2: Reportes bimensuales de avances
Producto 3: Diagnóstico de necesidades y fuentes de financiación
Producto 4: Lineamientos para el marco de trabajo de la estrategia financiera
para el cambio climático en Colombia
Producto 5: Propuesta de arreglo institucional
Producto 6: Formulación del marco de trabajo de la estrategia financiera para el
cambio climático en Colombia
Producto 7: Seminario internacional de finanzas climáticas y documentación de
soporte
Producto 8: Reporte de experiencias aprendidas (Blog y Policy brief )
Producto 9: Reporte final
Página




1
Según lo descrito en los términos de referencia y en el contrato de la consultoría, los
productos que se espera obtener son:
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
 Producto 10: Reporte de cierre de proyecto
Este documento corresponde al tercer producto de la consultoría: Diagnóstico de
necesidades y fuentes de financiación. El documento se compone de cuatro capítulos.
En el primero se presenta el contexto y marco normativo de las finanzas climáticas en
Colombia. En el segundo capítulo se analizan las necesidades de financiación para la
implementación de la política de cambio climático en Colombia y en el tercer capítulo
se presenta oferta de recursos disponible para financiar las acciones de adaptación y
mitigación al cambio climático. En el cuarto capítulo se detallan las conclusiones.
Página
2
Esta versión del documento es una versión ajustada del informe enviado a CDKN el 1
de octubre de 2015.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
RESUMEN EJECUTIVO
las finanzas climáticas en Colombia
se encuentra que la financiación para las
cuatro estrategias que enmarcan la
política nacional de cambio climático: el
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático; la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono; la
Estrategia Nacional de Reducción de
Emisiones
por
Deforestación
y
Degradación Forestal – REDD+; y el
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres, se condiciona a partir del
marco institucional de las finanzas
públicas del país, las finanzas sectoriales
y el papel que juega el sector privado.
En la misma línea, las finanzas sectoriales
relacionadas con el cambio climático
representan fuentes de recursos públicos
directos para financiar éstas estrategias.
Entre estos se encuentran el Fondo
Adaptación, el Fondo nacional de gestión
de riesgos de desastres, el Fondo de
energías renovables y gestión eficiente de
la energía – FENOGE y las asignaciones
de recursos públicos al Sistema Nacional
Ambiental – Sina.
3
En el Contexto y marco normativo de
El marco institucional de las finanzas
públicas del país incide en la financiación
de la política de cambio climático en
cuanto a que existen instrumentos de
planeación que orientan, de manera
obligante, la asignación de recursos
públicos para los distintos niveles de los
órganos de la rama ejecutiva y a nivel
territorial. Entre estos instrumentos se
encuentra la planeación y ejecución del
gasto público, el plan nacional y los
planes territoriales de desarrollo, el plan
nacional de inversiones, el marco
financiero de mediano plazo y el sistema
presupuestal. De igual manera, existen
restricciones al endeudamiento público y
lineamientos respecto a la sostenibilidad
de la deuda y la regla fiscal, que influyen
en la disponibilidad de recursos
nacionales y territoriales para la
mitigación y adaptación al cambio
climático.
Página
El diagnóstico de necesidades y fuentes
de financiamiento corresponde al tercer
producto de la consultoría para la
definición del marco de trabajo para la
Estrategia Financiera frente al cambio
climático en Colombia, que Econometría
Consultores adelanta para CDKN. En el
documento se presenta el contexto y
marco normativo de las finanzas
climáticas en Colombia, las necesidades
de financiación para la implementación
de la política de cambio climático en
Colombia, la oferta de recursos
disponible para financiar las acciones de
adaptación y mitigación al cambio
climático y las conclusiones generales.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Finalmente, el papel del sector privado
en las finanzas climáticas se caracteriza
por
instrumentos
internacionales
aplicables al caso colombiano, como lo
son los MDL y las inversiones al
programa REDD+ y por otros
instrumentos como los incentivos
forestales, las exenciones tributarias, el
Proure, las Asociaciones públicoprivadas, entre otros.
El análisis de la demanda de recursos
financieros según distintos escenarios
de mitigación parte de los estimativos
de la reducción potencial de emisiones
para Colombia.
Reducción potencial de emisiones según escenarios
(2010-2030). Millones de toneladas de CO2-eq
mismo, en el año 2050 en estos dos
escenarios se alcanzarían reducciones del
25% y del 34% en relación con el
escenario inercial (línea base).
Los recursos requeridos para financiar las
inversiones iniciales ascienden a cifras
que representan entre el 0,08% y el
0.29% del PIB total proyectado para el
año 2020. Sin embargo, estos
requerimientos de recursos de inversión
se elevan sustancialmente en los
siguientes cinco años, para alcanzar
valores que representan entre el 0.43% y
el 0.98% del PIB anual total en 2025.
Tendencia ésta que se mantiene en el
siguiente quinquenio, alcanzando al
finalizar el período requerimientos
anuales de inversión que oscilan entre el
0.54% y el 1.36% del PIB total en dicho
año.
Costos de medidas de mitigación (Reducción del 20% de las
emisiones al 2030)
Fuente: Cálculos de Econometría, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigación – INDC Colombia. 8 de julio de 2015
Si bien es cierto que estos valores
muestran una magnitud altamente
significativa de los esfuerzos que se
requieren para financiar las inversiones
4
Fuente: Cálculos de Econometría, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigación – INDC Colombia. 8 de julio de 2015
Página
En la figura se observa que en el
escenario más pesimista (“gris”),
únicamente se alcanzaría una reducción
del 12% de las emisiones en relación con
el escenario inercial en año 2030 y del
17% en el 2050. En contraste, en los
escenarios “realista” y “verde” se
alcanzarían reducciones del 20% y del
28% en el año 2030, respectivamente; así
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Fuente: Cálculos de Econometría, con base en: Universidad de los Andes. Escenarios de
Mitigación – INDC Colombia. 8 de julio de 2015
Respecto a la demanda de recursos
financieros para la adaptación, la
estimación de recursos requeridos para la
implementación del Plan Nacional de
Adaptación para el Cambio Climático se
ha venido adelantando de manera mucho
Ante estas restricciones de información
nacional sobre la estructura de costos de
una estrategia de adaptación al cambio
climático, para el presente trabajo se
parte de dos ejercicios: uno para un
departamento de tamaño mediano y otro
para una ciudad de más de un millón de
habitantes, ambos con estimaciones
detalladas de costos para un horizonte de
10 años. Con base en esta información
de detalles, se hace una estimación de
órdenes de magnitud aproximada de lo
que podrían ser los requerimientos de
recursos de adaptación en todo el país.
A partir de esta primera aproximación,
puede observarse que una estrategia de
adaptación del cambio climático
desarrollada a nivel regional y local pero
con cobertura nacional, podría requerir
durante los primeros cuatro años
recursos en un rango entre 800 mil
millones y 1,2 billones de pesos anuales,
para estabilizarse en los últimos cuatro
5
Flujo de beneficios totales (netos de costos de inversión y de
costos de operación y mantenimiento) en relación con el PIB
(2010-2030)
más lenta que el equivalente para la
mitigación. De allí que actualmente no se
cuente con estimaciones nacionales que
permitan identificar con algún grado de
precisión la demanda de recursos que se
requieren para implementar la estrategia
de adaptación, como sí ocurre con la de
mitigación de emisiones. De todas
formas, a la fecha se han logrado algunas
aproximaciones regionales de diseño de
estrategias de adaptación, tales como las
que existen para el departamento del
Huila y para la ciudad de Cartagena.
Página
iniciales en su conjunto, de todas formas,
en el largo plazo, dichos esfuerzos
quedan más que compensados por los
retornos financieros que se obtienen a
futuro. Esto queda expresado en la
siguiente figura, en donde se expresan los
beneficios netos obtenidos en cada año,
como proporción del PIB: allí se observa
que, en todos los escenarios, se obtienen
beneficios netos positivos entre tres o
cuatro años después de iniciadas la
implementación de las respectivas
medidas. Flujo que muestra que, en
términos agregados, la estrategia de
mitigación en su conjunto permitiría
recuperar, desde bastante temprano, las
inversiones realizadas.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
años en alrededor de 200 mil millones de
pesos anuales.
Costos medidas de adaptación (órdenes de magnitud –
estimación preliminar)
Fuente: Cálculos Econometría, con base en estimaciones de corto y mediano plazo de E3
Asesorías (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de Indias) – No se dispone de
estimaciones de largo plazo
Consolidando los dos análisis se muestra
que la demanda estimada para la
adaptación y mitigación al cambio
climático en Colombia es creciente, tanto
en su magnitud como en su proporción
sobre el PIB proyectado.
planes o acciones estratégicas. Desde el
punto de vista de las estrategias de la
política, la estrategia de adaptación
(PNACC y Gestión de Riesgo
preventivo) acumula el 65% de las
iniciativas mientras que la mitigación
(ECDBC) cuenta con el 22% de las
iniciativas y la estrategia REDD+, que
permite alcanzar objetivos conjuntos de
mitigación y adaptación, corresponde al
13%. Así mismo, la estrategia con mayor
proporción de las 437 iniciativas
identificadas
con
información
presupuestal, es el PNACC.
Número de iniciativas para la adaptación y mitigación al
cambio climático identificadas en Colombia, con
información presupuestada y en ejecución
Mitigación y Adaptación: Demanda de recursos de inversión
Fuente: Cálculos Econometría, base de iniciativas con información de varias fuentes
6
Respecto a las iniciativas de adaptación y
mitigación adelantadas en Colombia,
actualmente se identifican 437 iniciativas
relacionadas con cambio climático, de las
cuales el 85% corresponde a proyectos y
programas, y el resto corresponde a
Página
Fuente: Cálculos Econometría, con base en Universidad de los Andes, Escenarios de
Mitigación – iNDC, 8 de julio de 2015 y estimaciones de corto y mediano plazo de E3
Asesorías (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de Indias)
El 58% de los recursos en ejecución para
iniciativas frente a cambio climático
corresponde al PNACC, el 24% para la
estrategia REDD+ y el 18% para la
ECDBC. Para la estrategia de gestión de
riesgo no se encontraron iniciativas con
información presupuestal que estuvieran
en ejecución.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Distribución del valor de las iniciativas para la adaptación y
mitigación al cambio climático en ejecución, según
estrategia
 Iniciativas apoyadas por el sector
privado para la eficiencia
energética y la energía renovable
 Iniciativas apoyadas por el sector
privado
dentro
de
las
asociaciones público-privadas
El análisis de la oferta de recursos para
Fuente: Cálculos Econometría, base de iniciativas con información de varias fuentes
En cuanto al valor promedio, las
iniciativas de la estrategia REDD
presentan el mayor valor de las iniciativas
en ejecución y las iniciativas de la
ECDBC presentan el mayor valor del
total de iniciativas con información
presupuestal.
Valor promedio de las iniciativas para la adaptación y
mitigación al cambio climático identificadas en Colombia
con información presupuestal, según estrategia
financiar iniciativas frente al cambio
climático muestra que al realizar el
ejercicio de clasificar y agregar las
diferentes bases de información de
recursos públicos ejecutados para
proyectos,
programas,
y
rubros
relacionados con acciones estatales con
efectos sobre la mitigación y/o
adaptación al cambio climático 1 , se
encuentra una ejecución de recursos
entre 1.4 y 2.1 billones de pesos anuales
entre los años 2011 y 2013.
Principales recursos de inversión pública (nacional, regional
y territorial) comprometidos en acciones compatibles con el
cambio climático (2011-2013)
Fuente: Cálculos Econometría, base de iniciativas con información de varias fuentes
Si bien no existe información
consolidada para identificar el total de las
iniciativas de adaptación y mitigación
promovidas por el sector privado, se
resaltan iniciativas como:
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información de SIIF, CAR, FUT
Esta información se basa en el Sistema Integrado de
Información Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda
para inversiones de la Nación, en los reportes financieros
de las corporaciones autónomas regionales al Ministerio de
Ambiente y en el Formulario Único Territorial (FUT) para
las inversiones de municipios y departamentos.
7
1
Página
 Iniciativas apoyadas por el sector
privado dentro del portafolio
colombiano de proyectos MDL
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información de SIIF, CAR, FUT
El sector institucional que más
inversiones tiene en acciones e iniciativas
dirigidas a la mitigación y/o adaptación al
cambio climático, es el sector de
ambiente y desarrollo sostenible, el cual
en los tres años analizados representa un
65,78% de la inversión realizada por el
sector público para tal fin. Otro sector
institucional que de acuerdo con la
clasificación de los rubros presupuestales,
aporta de una manera muy importante
(29,56%) a la inversión pública frente al
cambio climático es el de gestión del
riesgo, en donde las iniciativas dirigidas a
ordenamiento territorial, mejoramiento
del conocimiento de las variables
climáticas, reducción del riesgo de
Otras inversiones sectoriales que aunque
son de menor tamaño relativo resultan
importantes de mencionar están en los
sectores: agropecuario, minas y energía, y
vivienda, las cuales representan en
conjunto alrededor del 5% en la
participación de la inversión.
Distribución sectorial de la inversión pública frente al cambio
climático entre 2011 y 2013
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información de SIIF, CAR, FUT
Alrededor del 63% de la inversión en
iniciativas frente al cambio climático que
desarrollan los municipios se financian
con ingresos corrientes sean estos de
libre destinación (40%) o de destinación
8
Ejecuciones presupuestales asociadas a cambio climático
(2011-2013)
desastres relacionados con cambio o
variabilidad climática y preparación para
las emergencias, son consideradas en este
análisis como de adaptación frente al
cambio climático. Se excluyen las
inversiones y gastos dirigidos a la
atención de las emergencias así como a la
rehabilitación y reconstrucción posterior
a dichas emergencias. También se
excluyeron
las
inversiones
que
claramente se podían identificar como
relacionadas con riesgo de desastre no
vinculado a variables climáticas, como
pueden ser los relacionados con sismos y
actividad volcánica.
Página
El crecimiento muy importante que se
presenta en el año 2013 se debe
principalmente a iniciativas ejecutadas
con
presupuestos
municipales,
especialmente para la prevención del
riesgo; e iniciativas particulares de una
corporación regional (la CAR de
Cundinamarca, con el Proyecto Río
Bogotá) el cual registra inversiones
ejecutadas por más de 396 mil millones
de pesos en ese año. El siguiente cuadro
muestra las cifras desagregadas en la
gráfica, por ámbito y año de ejecución.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información del FUT
Aunque en términos generales la
estructura de financiación se mantiene en
el tiempo, la siguiente gráfica muestra
que los ingresos corrientes de destinación
específica para iniciativas de cambio
climático a nivel municipal han venido
creciendo su participación, mientras que
lo financiado por medio de regalías se ha
reducido
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información del FUT
Según se muestra en la siguiente figura, la
estrategia a la que más recursos dedican
las fuentes analizadas es la adaptación al
cambio climático. Las corporaciones
autónomas regionales (CAR) y la Nación
invierten la mayoría de sus recursos en
estrategias mixtas que combinan la
adaptación
con
la
mitigación,
especialmente movida por proyectos
REDD. En contraste, los menores
recursos se invierten en iniciativas
estrictamente asociadas a la estrategia de
mitigación, quedando este componente
cubierto
principalmente
por
las
inversiones mixtas. Por ejemplo, a nivel
departamental se invierte apenas el
0,94% de sus recursos en proyectos
estrictamente de mitigación y a nivel
municipal la inversión en esta estrategia
no alcanza a superar el 2%.
9
Distribución por fuentes de la inversión municipal frente al
cambio climático entre 2011 y 2013
Distribución reciente de la distribución de fuentes de
financiación de la inversión para cambio climático en los
municipios entre 2011 y 2013
Página
específica (23%). La siguiente figura
presenta la distribución de las inversiones
agregadas entre 2011 y 2013. Otro
aspecto interesante que se puede apreciar
es que el porcentaje de inversión que se
financia con recursos del Sistema
General de Participación es alto,
teniendo en cuenta que este tipo de
inversiones no son obligatorias para este
tipo de gasto
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Respecto a la oferta de recursos del
sector privado para el financiamiento
climático,
son
de
resaltar
los
instrumentos desarrollados por el sistema
financiero y las inversiones del sector
empresarial.
En el primer grupo se encuentran
instrumentos de crédito desarrollados
por bancos privados y bancos públicos
de desarrollo. De igual manera, se
resaltan otros instrumentos como los
fondos de agua y el potencial que tiene el
sector asegurador y los fondos de
pensiones para participar en el
financiamiento climático.
En cuanto a las inversiones del sector
empresarial, se encuentran experiencias
relacionadas
con
programas
de
responsabilidad social y gobierno
corporativo, inversión de empresas en
proyectos de energía renovable y
eficiencia energética, proyectos de
construcción con certificación LEED,
inversiones en estrategias relacionadas
con transporte, empresas compensadoras
y empresas del sector minero con
Finalmente, respecto a la financiación
externa, de acuerdo al reporte de la
Agencia Presidencial de la Cooperación
Internacional en Colombia (APC)
correspondiente al periodo 2010-2014,
Colombia recibió USD 297,5 millones
para financiar proyectos relacionados a
cambio climático. EEUU es el país que
destina la mayor cantidad de recursos
(21%) a través de su agencia USAID para
financiar proyectos ambientales, le siguen
en importancia Alemania (16%) y el
PNUD (11%).
Analizando el total recibido de la
cooperación internacional, se puede
observar que 46% es para proyectos de
biodiversidad, 30% para cambio
climático, 13% para medio ambiente
urbano y sectorial, 6% para el sector
minero energético, 3% para espacios
marinos y costeros, 2% para recursos
hídricos y sólo 0,2% para energías
renovables. Este reporte muestra
también que el gobierno colombiano
destinó USD 57,35 millones (16% del
monto total) como contraparte para el
financiamiento de los proyectos que se
desarrollan en el marco de la cooperación
internacional para temática ambiental en
ese periodo.
10
Fuente: Cálculos Econometría, con base en información de SIIF, CAR, FUT
acciones direccionadas a la adaptación y
mitigación al cambio climático.
Página
Destino de los recursos públicos según compatibilidad con
estrategias de cambio climático entre 2011 y 2013
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Las principales conclusiones del
diagnóstico de necesidades y fuentes de
financiación para el cambio climático en
Colombia son:
1. El sector público en su conjunto
(territorial, regional y nacional) está
asignando actualmente recursos a
inversiones compatibles con el cambio
climático, en un orden de magnitud muy
similar a los requerimientos de inversión
en mitigación y adaptación al cambio
climático de, al menos, los próximos
cinco o seis años. En consecuencia:
 Con el actual espacio fiscal, se
dispone de significativas inversiones
en mitigación y adaptación al cambio
climático, lo cual permite financiar
las nuevas estrategias en esta
dirección
con
recursos
ya
disponibles, sin necesidad de
competir por recursos con otras
prioridades del Plan Nacional de
Desarrollo.
 Si se incrementa la efectividad
(medida por resultados) de estas
inversiones actuales, se pueden
apalancar inversiones de distintos
sectores orientadas hacia objetivos
 Una
efectiva
ejecución
de
inversiones compatibles con la
política de cambio climático,
garantizando
la
eficiencia
y
efectividad de las mismas, se
constituiría un polo de atracción de
recursos
de
cooperación
internacional para actuar como
catalizadora de inversiones propias
del país.
2. El actual marco normativo
colombiano permite aplicar diversos
instrumentos económicos asociados a la
política de cambio climático (tales como
los sugeridos por la OECD), sin que se
requieran significativos cambios legales.
Por ejemplo:
 La ley vigente permite cobrar por
emisiones de GEI, reglamentando
por decreto las tasas retributivas por
estas emisiones (Ley 99/93, Art. 42)
 La reactivación de las tasas por uso
del agua (redefiniendo tarifas por
resolución) permitiría incentivar un
uso más eficiente del recurso,
generando además significativos
recursos para invertir en adaptación
11
Fuente: Elaboración propia, con base en el reporte cuatrenio APC
relacionados
con
el
cambio
climático. Por ejemplo, en el sector
salud
medidas
efectivas
de
adaptación al cambio climático,
disminuirían los costos de control de
enfermedades asociadas al clima tales
como dengue, malaria y chikunguña.
Página
Origen del financiamiento internacional- Colombia (20102014)
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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3. El incremento de la efectividad en la
inversión púbica en cambio climático
(evaluación por resultados) y el desarrollo
de señales económicas virtuosas,
generaría incentivos al sector productivo
para sumarse a las metas de mitigación y
adaptación. Para esto se requiere:
 Consolidar redes de información y
conocimiento, para disminuir los
riesgos de inversión por el sector
productivo.
 Identificar y eliminar barreras de
acceso a recursos de financiación por
parte
del
sector
productivo
12
 La disminución de costos de
transacción a incentivos tributarios a
producción más limpia (actualmente
vigentes), incrementaría crecimiento
verde del sector productivo,
estimulando inversiones en cambio
tecnológico.
 Desarrollar
un
marco
de
obligaciones del sector productivo
asociadas al cambio climático,
fortaleciendo la capacidad de
vigilancia y control por parte del
Estado.
Página
al cambio climático de las cuencas
hidrográficas.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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Capítulo 1
CONTEXTO Y MARCO NORMATIVO
En este capítulo se presenta la normatividad y los lineamientos de las cuatro estrategias
que componen la política de cambio climático en Colombia, el marco institucional de las
finanzas para el cambio climático en Colombia y las finanzas sectoriales relacionadas con
el cambio climático
1.1 ESTRATEGIAS QUE COMPONEN LA POLÍTICA DE CAMBIO CLIMÁTICO EN
COLOMBIA
La política nacional de cambio climático en Colombia se enmarca dentro de cuatro
estrategias: i) el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático; ii) la Estrategia
Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono; iii) la Estrategia Nacional de Reducción de
Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal – REDD+; y iv) el Plan Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres.
A continuación se describen los objetivos y características de cada una de estas estrategias
que constituyen los cuatro pilares de la política pública para el cambio climático en el país.
Página
 Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono: es una iniciativa de
planeación a largo que tiene como objetivo identificar el potencial de mitigación de
GEI y las medidas y proyectos apropiados que deben realizar los sectores
productivos sin afectar el crecimiento de largo plazo de la economía colombiana
(Departamento Nacional de Planeación, 2011).
13
 Plan Nacional de Adaptación al cambio climático: es el plan formulado por el
Gobierno nacional para reducir el riesgo y los impactos socio-económicos
asociados al cambio y a la variabilidad climática. Está integrado por cuatro fases: i)
fase conceptual y metodológica donde se desarrollarán los insumos para orientar
los Planes Sectoriales y Territoriales de Adaptación; ii) fase de acompañamiento a la
formulación de estos planes; iii) fase de orientación a la implementación de
medidas de adaptación; iv) fase de monitoreo, reporte y verificación
(Departamento Nacional de Planeación, 2013)
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 Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación Forestal – REDD+: es la estrategia nacional para reducir los
impactos del cambio climático que se produce por la deforestación y degradación
de los bosques. Se enmarca en el mecanismo internacional en construcción bajo la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático –CMNUCC,
cuyo objetivo es ayudar a reducir las emisiones de dióxido de carbono, producidas
por la deforestación y degradación de bosques, para así atenuar el Cambio
Climático (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012).
 Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres: es el instrumento legal que
define: i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal, así como la
acción privada, de los actores sociales y comunitarios, establecidos a mediano y
largo plazo que se derivan del diagnóstico general del riesgo y la gestión del riesgo
de desastres en Colombia; ii) las metas y los procedimientos y mecanismo generales
para alcanzarlas; e iii) integra las estrategias que guiarán la acción del Estado para
alcanzar los objetivos y metas y los instrumentos de vinculación y armonización
con la planeación del desarrollo territorial y sectorial (Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres, 2013).
El siguiente cuadro muestra en detalle las acciones propuestas para cada una de las
estrategias, con base en sus documentos conceptuales.
Página
ESTRATEGIA
ACCIONES
1. Plan Nacional de Adaptación
1.1
Generar información y conocimiento para medir el riesgo climático.
Planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas con criterio de vulnerabilidad al cambio climático
1.2
(ordenación ambiental del territorio)
1.3
Implementar acciones de adaptación al cambio climático
1.4
Fortalecer la capacidad de reacción frente al cambio climático
Adelantar acciones de adaptación frente al cambio climático y la variabilidad climática, a escala regional a través
1.5
de "Nodos Territoriales y Sectoriales de Cambio Climático"
1.6
Promover programas educativos que acerquen a la población a la problemática del cambio climático.
Apoyar cadena de producción de información hidrometereológica para orientar toma de decisiones frente a
1.7
eventos climáticos extremos.
Recuperar y conservar ecosistemas que provean servicios ecosistémicos estratégicos de alta fragilidad frente al
1.8
cambio climático (por ejemplo, regulación hídrica, formación de suelos y polinización).
Garantizar el adecuado funcionamiento de la infraestructura frente a la variabilidad climática (reparación de vías
1.9
y viviendas de interés social afectadas por el clima; y construcción de nuevas infraestructuras resistentes a
eventos climáticos extremos).
1.10
Intervenir prioritariamente a la población de menores ingresos afectada por eventos climáticos extremos
14
Cuadro 1.1 - Mapa de estrategias de la Política Nacional de Cambio
Climático
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
ESTRATEGIA
ACCIONES
Desarrollar mecanismos para la atención oportuna a pequeños campesinos de alta fragilidad frente a eventos
1.11
extremos de cambio climático por derivar su sustento de la producción de la tierra
Planificar y garantizar condiciones habitacionales adecuadas y con una alta capacidad de adaptación a la
1.12
variabilidad climática para la población más vulnerable (asentamientos en riesgo).
Campañas para reducir impactos de enfermedades asociadas a cambio climático en zonas con altos índices de
1.13
NBI.
2. Estrategia Colombiana de desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC)
Planes de acción sectorial (PAS) de desarrollo bajo en carbono en energía eléctrica, hidrocarburos, minas,
transporte, residuos y aguas residuales, vivienda y desarrollo territorial e industria, teniendo en cuenta: 1)
2.1
contribución a objetivos de desarrollo del sector; 2) potencial de reducción de emisiones de GEI; 3) costos de
implementación; 4) co-beneficios económicos, sociales y ambientales
2.2
Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (NAMA)
Construir capacidades institucionales en sectores respecto a la mitigación de cambio climático y a la ECDBC y
2.3
recibir retroalimentación e insumos al proceso por parte de actores clave del sector público y privado.
Acciones de mitigación de cambio y variabilidad climática, a escala regional (Nodos Territoriales y Sectoriales de
2.4
Cambio Climático"
2.5
Plataforma de información y comunicación sobre cooperación internacional.
3. Reducción de emisiones por deforestación y degradación de los bosques (REDD+)
3.1
Ordenamiento Ambiental del Territorio.
3.2
Fortalecimiento de las capacidades de las comunidades en la gestión para la conservación de bosques.
3.3
Promoción de la ordenación, manejo sostenible, protección y restauración de ecosistemas forestales.
3.4
Desarrollo de instrumentos económicos para la promoción de la conservación de los bosques
Promoción de prácticas sostenibles en el desarrollo de actividades sectoriales (agrícolas, pecuarias, mineras,
3.5
infraestructura, petrolera).
3.6
Promoción de la gestión en el sistema nacional de áreas protegidas y sus zonas de amortiguación
Promoción de las acciones de conservación y manejo sostenible dentro del programa de desarrollo alternativo en
3.7
cultivos ilícitos
4. Plan Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
4.1
Sistemas de información que permitan el conocimiento y difusión del riesgo de desastres en el país
4.2
Reducción del riesgo a través de intervenciones prospectivas
4.3
Manejo de desastres y recuperación eficiente y correctiva
4.4
Integración de la estrategia de desarrollo de la gestión del riesgo
4.5
Desarrollo de mecanismos de seguimiento, evaluación y control
4.6
Desarrollar el fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo
Gestión del riesgo regional frente al cambio y variabilidad climática: Nodos Territoriales y Sectoriales de
4.7
Cambio Climático"
4.8
Educación, la comunicación y la participación de las comunidades en la gestión del riesgo
1.2.1 Organización de las finanzas públicas en Colombia
Página
1.2 EL MARCO INSTITUCIONAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA POLÍTICA
DE CAMBIO CLIMÁTICO EN COLOMBIA
15
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores, con base en los
documentos de las estrategias
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
La asignación de recursos públicos para cumplir con los objetivos de cambio climático
debe realizarse dentro de los componentes básicos de las finanzas públicas del país, a
saber: el presupuesto general de la Nación, los presupuestos de las empresas industriales y
comerciales del Estado o de economía mixta, el Sistema General de Regalías, los
presupuestos de los entes territoriales y los presupuestos de las entidades autónomas.
El Presupuesto General de la Nación (PGN) comprende las ramas Legislativa y Judicial, el
Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la
Rama Ejecutiva del nivel nacional. En dicho presupuesto deben identificarse y clasificarse
por separado los recursos de cada uno de los establecimientos públicos, tales como tasas,
contribuciones, multas, los correspondientes a venta de bienes y servicios, etc., así como
los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año.
Los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades
de economía mixtas sujetos al régimen de aquellas, del orden nacional, deben ser
aprobados, en grandes agregados, por el Consejo Superior de Política Fiscal (CINFIS)
antes de finalizar la vigencia fiscal anterior. La responsabilidad de la desagregación de estos
presupuestos, conforme a las cuantías aprobadas por el CONFIS, será de los gerentes,
directores, presidentes o directores, quienes deben presentar un informe de la
desagregación a la junta o consejo directivo para sus observaciones.
2
Artículo 104, Decreto 111 de 1996.
Página
Los departamentos, municipios y distritos reciben por otra parte recursos de los ingresos
corrientes recaudados por la Nación, mediante el Sistema General de Participaciones
(SGP) establecido en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, así como en las
leyes 715 del 2001 y 1176 del 2007. La Constitución establece que los recursos del SGP se
deben destinar a la financiación de los servicios a cargo de estos entes territoriales, con
prioridad para los servicios de salud, educación (preescolar, primaria, secundaria y media),
16
El Sistema General de Regalías (SGR) corresponde al conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones relacionados con la contraprestación económica
que se genere a favor del Estado, a título de regalía, por la explotación de recursos
naturales no renovables. Estos recursos, por disposición constitucional, no hacen parte del
PGN y tienen por lo tanto su propio sistema presupuestal que lo rige la ley. A diferencia
PGN, la Constitución establece que el presupuesto de este sistema se expida distribución
general de estos recursos, aspecto que después desarrolló la Ley 1530 de 2012. Los
presupuestos de las entidades territoriales deben cumplir con los mismos principios y
procedimientos del presupuesto general de la Nación y deben por lo tanto estas entidades
desarrollar un marco institucional que les permita cumplir con estas disposiciones.2
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la
prestación y a la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. El monto del
SGP debe incrementarse anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación
porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años
anteriores. Sin embargo, se estableció en el Acto Legislativo3 No 4 de 2007 un período de
transición que obligó a su crecimiento real (por encima de la inflación causada) del 4,4%
para los años 2008 y 2009, 3,5% para el 2010 y 3% entre 2011 y 2016.
Los criterios de distribución entre los departamentos y municipios son en primer lugar
sectorial, y posteriormente geográficos, con criterios de distribución diferentes para cada
sector. La Ley 1176 de 2007 estableció que del total de recursos del SGP se deduce, antes
de repartir, un 4% que se distribuye en resguardos indígenas (0,52%), municipios ribereños
del río Magdalena (0,08%), alimentación escolar (0,5%) y Fondo Nacional de Pensiones de
Entidades Territoriales (2,9%). El resto de recursos se reparte de la siguiente manera:
58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y saneamiento básico y
11,6% para “propósito general”.
En lo que se refiere a posible uso de este tipo de recursos para fines de conservación
ambiental y cambio climático podrían señalarse los siguientes:
- Los recursos orientados hacia agua potable y saneamiento básico.
- Los recursos para municipios recibidos por los municipios ribereños del río
Magdalena (0,08% del SGP) deben orientarse, según el artículo 20 de la Ley 1176 de
2007, a financiar proyectos relacionados con la reforestación protectora y el control
de la erosión, el tratamiento de aguas residuales y el manejo artificial de caudales, así
como para la protección de microcuencas asociadas al río Magdalena.
- Los recursos de libre destinación de la parte destinada a propósito general.
A continuación se describen los instrumentos de planeación que orientan, de manera
obligante, la asignación de recursos públicos para los distintos niveles de los órganos de la
rama ejecutiva.
3
4
Se denominan Actos Legislativos en Colombia a las reformas a la Constitución.
Decreto 111 de 1996, artículo 104.
Página
La figura 1.1, elaborada a partir de lo que contemplan las normas legales sobre la
planeación, programación y ejecución del gasto público, presenta las etapas principales de
estos procesos. En principio este esquema, según lo contemplado en el Estatuto Orgánico
del Presupuesto4, se aplica también a las entidades territoriales.
17
a) Planeación y ejecución del gasto público
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 1.1 - Etapas en la planeación y ejecución del gasto público.
1. Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2. Plan de Inversiones Públicas (componente del PND)
3. Marco Fiscal de Mediano Plazo del Gobierno
4. Plan Financiero Anual
5. Plan Operativo Anual de Inversiones
6. Presupuesto General de la Nación
7. Plan anual mensualizado de caja
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores
b) Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Inversiones Públicas
El Plan Nacional de Desarrollo (PND), de acuerdo con la Constitución (art 339), debe
contener una parte general, y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional. En la parte general se señalan los propósitos y objetivos de largo plazo, las metas
y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones
generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno.
El Plan de Inversiones Públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la
sostenibilidad fiscal. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales se deben
elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, con el objeto
de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que
les han sido asignadas. Como en el caso de los planes nacionales, los planes territoriales
deben contener una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
c) Plan Nacional de Inversiones.
Página
Por otra parte, el mismo Plan de desarrollo plantea usa serie de estrategias regionales que
contemplan objetivos, tal como se señala en el cuadro 1.3.
18
Las bases generales del mismo que presentó el Gobierno Nacional al Congreso para el
período 2014-2018 contemplan diversos objetivos sectoriales y transversales que están
relacionados directamente con las estrategias generales frente al cambio climático, tal
como se señala en el cuadro 1.2.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Pese a que el Plan Nacional de Inversiones o Plan Plurianual de Inversiones (PPI), que
legalmente es un componente del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, no es
suficientemente explícito en la lista de programas y proyectos que se propone financiar en
el cuatrienio, hemos considerado conveniente incluir esta cita textual de dicho documento
(Departamento Nacional de Planeación, 2014):
Los recursos destinados a la estrategia de crecimiento verde representan el 1% del PPI. Se
incluyen en este frente todas las acciones en materia de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
además de las intervenciones vinculadas al Fondo Adaptación al Cambio Climático, la Unidad
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y del sector de Minas y Energía. Esta estrategia,
además, por ser transversal, incluye acciones de otros sectores tales como Agricultura y
Desarrollo Rural, Transporte, Salud y Protección Social, Vivienda, Agua Potable y
Saneamiento Básico, Comercio, Industria y Turismo, entre otros.5
d) Marco Financiero de Mediano Plazo.
El Marco Financiero de Mediano Plazo (MFMP) fue establecido por la Ley de
Responsabilidad Fiscal.6 El gobierno debe presentar antes del 15 de junio de cada año este
documento a las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes para ser
estudiado conjuntamente con la Ley Anual de Presupuesto. Los principales componente
del MFMP son los siguientes7:
i) El Plan Financiero Anual, tal como lo establecieron las leyes 38 de 1989 y 179 de
1993. Sobre este plan nos referiremos más adelante.
ii) Un programa macroeconómico plurianual. Este programa debe contemplar, entre
otras variables, las proyecciones de crecimiento económico, así como las de la cuenta
corriente de la balanza de pagos y de inflación. Las cifras de ahorro e inversión
generales de la economía, así como su descomposición entre el sector privado y el
público deben ser compatibles con estas proyecciones macroeconómicas.
iii) Las metas de superávit primario, nivel de deuda pública y un análisis de su
sostenibilidad. El superávit primario es el valor positivo de la diferencia entre los
recursos corrientes y de capital (distintos a los desembolsos de crédito,
Será necesario complementar esta información, solicitando al Departamento Nacional de Planeación, tanto el detalle de las
inversiones clasificadas en los rubros señalados, como los montos y proyectos relacionados con el cambio climático que fueron
señalados en el cuadro 1.2.
6 Ley 819 de 2003.
7 Además de los documentos aquí señalados, el MFMP debe contener un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la
vigencia anterior, una evaluación de las actividades cuasifiscales realizadas por el sector público, una estimación del costo de las
exenciones tributarias existentes, el costo fiscal de las leyes aprobadas el año anterior y una relación de los pasivos contingentes
que pudieran afectar la situación financiera de la Nación, así como los indicadores de gestión presupuestal y de resultados.
Página
19
5
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República) frente a la suma
de los gastos, con excepción de los intereses de la deuda. Esta meta de superávit
primario debe tener en cuenta los supuestos macroeconómicos, tales como tasas de
cambio, de interés, inflación y crecimiento económico. Las metas de superávit
primario deben ser compatibles con la sostenibilidad de la deuda. Los departamentos,
distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2 están también obligados a establecer
metas de superávit primario para cada vigencia, con el fin de garantizar la
sostenibilidad de su respectiva deuda. Las metas de superávit primario que garanticen
dicha sostenibilidad serán establecidas por el CONFIS (para el caso de la Nación) o
por la Secretaría de Hacienda correspondiente y serán aprobadas y revisadas por el
Consejo de Gobierno.
Por todo lo anterior, puede concluirse que una iniciativa de gasto público como las
relacionadas con la prevención o mitigación frente al cambio climático, para
asegurar su efectiva inclusión en el presupuesto general de la Nación o de las
entidades territoriales, debe estar de acuerdo con las estrategias generales del Plan
Nacional (o territorial) de Desarrollo, tener cabida en su plan de inversiones, así se
financie con recursos presupuestales como de deuda. Un nuevo programa o
proyecto debe competir en la programación financiera de los programas existentes,
o abrirse un espacio dentro de ellos8.
Normalmente, la parte general del Plan Desarrollo, así como los planes de inversiones, permiten la incorporación de amplios
programas de inversión, dada la amplitud con la que se redactan estos documentos.
8
Página
20
ii)
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Página
CAPÍTULO
OBJETIVO Y SUB OBJETIVOS ASOCIADOS A CAMBIO CLIMÁTICO
III- Colombia equitativa y sin pobreza extrema
Objetivo 4- Promover el desarrollo económico incluyente del país y sus regiones
- Gestión de riesgos de mercado y climáticos (cobertura a fluctuaciones en precios y tasas de cambio)
VI- Movilidad Social
Objetivo 1. Garantizar mínimos vitales y avanzar en fortalecimiento de capacidades de población en pobreza
extrema para su efectiva inclusión social y productiva
- Implementar Plan de Adaptación al cambio climático del sector agropecuario y medidas de adaptación y
mitigación
Objetivo 5- Impulsar planificación, actuación coherente y articulada de sectores de vivienda, agua potable, y
saneamiento básico, bajo el concepto de “Ciudades Amables y Sostenibles para la Equidad”
- Fortalecer sostenibilidad ambiental asociada a prestación de servicios de agua potable y saneamiento básico
- Fortalecer y desarrollar instrumentos normativos para garantizar oferta del recurso hídrico en el marco de la
Política de Gestión Integral del Recurso Hídrico
- Políticas sectoriales para garantizar mitigación y adaptación al cambio climático y gestión de riesgo de
desastres.
- Estructurar sistemas integrales para tratamiento de aguas residuales y gestión de los residuos sólidos
Objetivo 6. Apoyo oportuno frente a riesgos que afectan bienestar de la población y mecanismos para protección
de condiciones de vida de las personas
- Reducir impactos sobre el estado de salud de la población colombiana en estados de emergencia
- Disminuir costos de morbilidad y mortalidad asociada a degradación ambiental
VIII-Transformación del campo
Objetivo 1. Ordenar territorio rural buscando mayor acceso a tierra a productores sin tierras o con tierra
insuficiente, uso eficiente del suelo y seguridad jurídica sobre derechos de propiedad bajo enfoque de crecimiento
verde.
- Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales
- Mitigar impactos de cambio climático sobre sistemas productivos agropecuarios con crecimiento sostenible:
- Clasificación agroclimática y prospectiva del territorio, con base en escenarios de cambio climático
- Diseño e implementación de Sistema de Alertas Agroclimáticas Tempranas y planes de adaptación y
mitigación al cambio climático para sistemas productivos y zonas priorizadas.
Objetivo 4. Impulsar la competitividad rural a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales que permitan
hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo.
- Adecuación de tierras considerando almacenamiento de agua teniendo en cuenta gestión del recurso hídrico
y su uso multipropósito […] para enfrentar riesgos climáticos que afectan producción agropecuaria, forestal y
pesquera
- Sistema Nacional de Crédito Agropecuario con instrumentos de manejo de riesgos de mercado y climáticos
X- Crecimiento verde
Objetivo 1: Avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono.
- Impulsar la transformación de sectores hacia sendas más eficientes y de bajo carbono:
Energías renovables y eficiencia energética / Transporte multimodal de carga y transporte urbano sostenible
/ Construcción sostenible / Producción agropecuaria en áreas de vocación, ganadería intensiva con
sistemas silvopastoriles y uso eficiente del agua / Gestión integral de energía en minas e hidrocarburos /
Gestión de pasivos ambientales / Cadenas de valor industriales eficientes /Turismo sostenible / Innovación y
eco-innovación
- Mejorar gestión sectorial para disminución de impactos ambientales y en salud asociados al desarrollo
económico:
Vivienda rural sostenible / Reducción de mercurio en minería de oro artesanal y de pequeña escala /
Disminución de conflictos socio-ambientales asociados a exploración y explotación de hidrocarburos y
minerales /Tratamiento de aguas residuales y reciclaje de residuos sólidos / Implementación de Política
Integral de Salud Ambiental
Objetivo 2: Proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad y la gobernanza
21
Cuadro 1.2 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Objetivos nacionales
asociados al cambio climático.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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CAPÍTULO
OBJETIVO Y SUB OBJETIVOS ASOCIADOS A CAMBIO CLIMÁTICO
ambiental.
- Conservar y asegurar uso sostenible del capital natural marino y continental de la Nación:
Conservación de diversidad biológica / Gestión adecuada del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Sinap)
/ Reducción de deforestación / Restauración de ecosistemas terrestres y marinos / Formulación y adopción
de Política Integrada para el Desarrollo Sostenible de las zonas marinas, costeras e insulares
- Ordenamiento integral del territorio para el desarrollo sostenible:
Unificación de lineamientos y formulación e implementación de instrumentos para ordenamiento integral del
territorio / Mejorar calidad ambiental fortaleciendo desempeño ambiental de sectores productivos,
mejorando su competitividad (producción y consumo sostenible, negocios verdes, fomento a la
biotecnología y bioprospección, reducción del consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono,
manejo integrado de contaminación con énfasis en reconversión a tecnologías más limpias, gestión integral
del recurso hídrico, planificación y gestión ambiental urbana para mejoramiento del bienestar social, gestión
de contaminación del aire, gestión integral del suelo)
- Consolidar marco de política de cambio climático, integración con planificación ambiental, territorial y sectorial:
Política Nacional de Cambio Climático para reducir las emisiones de GEI y facilitar adaptación al cambio
climático / Fortalecer capacidades regionales para consolidar territorios adaptados y bajos en carbono /
Gestión de información y conocimiento en cambio climático / Fortalecer Comité de Asuntos Internacionales
como instancia de coordinación interinstitucional y orientación estratégica en política exterior en cambio
climático / Financiación para cambio climático: Comité de Gestión Financiera coordinará asuntos
relacionados con financiamiento climático para movilizar recursos públicos, privados, nacionales e
internacionales, así como generar escenarios habilitantes para la transformación de la economía hacia un
desarrollo bajo en carbono y resiliente ante el clima /El DNP liderará las acciones para fortalecer el Comité
de Gestión Financiera y consolidarlo como la instancia de coordinación interinstitucional y de diálogo público
privado frente al financiamiento climático.
- Fortalecimiento institucional y gobernanza, para optimizar desempeño del Sina:
Fortalecer licenciamiento ambiental / Generar información y conocimiento ambiental / Educación, cultura y
participación para efectiva gestión ambiental del territorio / Fortalecer Corporaciones Autónomas Regionales
y autoridades ambientales urbanas / Seguimiento a recomendaciones e instrumentos de la OCDE
Objetivo 3- Crecimiento resiliente y reducción de vulnerabilidad frente a riesgos de desastres y cambio climático
- Fortalecer procesos de gestión del riesgo (conocimiento, reducción y manejo):
Conocimiento del riesgo de desastre / Reducción del riesgo de desastre / Formulación e implementación de
Estrategia Nacional de Respuesta, Estrategia Nacional ante Fenómenos Recurrentes y Estrategia de
Reconstrucción Post-desastre.
- Fortalecer la planificación del desarrollo con criterios de adaptación al cambio climático:
Gestión de conocimiento respecto a cambio climático y sus impactos / Planificación del desarrollo para la
adaptación al cambio climático.
- Reducir el riesgo existente, la generación de nuevos riesgos y el impacto de los desastres en los sectores.
Objetivo 4- Protección y conservación de territorios y ecosistemas, mitigación y adaptación del cambio climático,
ordenamiento ambiental en territorios de los pueblos indígenas y del pueblo Rom
Página
22
Fuente: DNP (2015) Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
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Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2014
Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
Página
CAPÍTULO Objetivo y sub objetivos asociados a cambio climático
XI. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestión territorial
A. Caribe próspero, equitativo y sin pobreza extrema.
Objetivo 3: Ordenamiento de usos del territorio e incorporar protección, conservación y restauración de ecosistemas
marinos, costeros y terrestres, para fomentar adaptación al cambio climático, bienestar y calidad de vida de la
población
Mitigar riesgo ante sequías e inundaciones mediante ordenamiento territorial para adaptación al cambio climático.
Recuperación de especies pesqueras de importancia económica y ordenación de actividad pesquera en cuenca del río
Magdalena, mediante repoblamiento de ciénagas estratégicas
Conservar flujo de servicios ecosistémicos (protección de ecosistemas para beneficio de la población)
Ordenar territorio marino, costero e insular (planes de ordenamiento y diseño de instrumentos económicos para la
utilización responsable de los servicios ecosistémicos).
Desarrollo de las condiciones institucionales necesarias para el impulso del crecimiento económico sustentable
B. Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios incluyentes
Objetivo 2: Potenciar servicios ambientales de la franja oriental, procesos de innovación que aumenten la
competitividad de la franja central y el emprendimiento de pequeños productores en toda la región
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistémicos estratégicos de la región.
C. Conectividad para la integración y el desarrollo productivo sostenible de la región Centro-Oriente
Objetivo: Potenciar servicios ambientales de la franja oriental, procesos de innovación que aumenten la competitividad
de la franja central y el emprendimiento de pequeños productores en toda la región
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistémicos estratégicos de la región
D. Pacífico: desarrollo socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental
Objetivo: Mejorar las condiciones de habitabilidad, la provisión de servicios públicos y gestión de residuos sólidos en la
región
E. Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los Llanos
Objetivo: Transformar las condiciones para el crecimiento y desarrollo sostenible diferenciado de los Llanos hacia una
mayor generación de bienestar y dinamismo económico para sus habitantes.
Administrar integralmente bosques con apoyo de programas Visión Amazonía y Fondo Biocarbono, el recurso hídrico y
residuos sólidos con enfoque de cuenca que incluya servicios públicos domiciliarios, bajo estándares técnicos y de
calidad
Promover el desarrollo de una minería responsable para minerales estratégicos en las zonas geográficas de la
altillanura de conservación, la zona de transición Orinoquía-Amazonía
Promover inversión en altillanura para desarrollo económico sostenible, propiciando entorno adecuado para negocios
que brinde seguridad jurídica, amplíe actividades económicas, ingresos de la población y dinamice el mercado laboral
Objetivo: Ordenar el territorio prospectivamente de acuerdo a su vocación ambiental, agrícola, minero-energética y
cultural, a través del aumento de las capacidades institucionales en toda la región
Construir un modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo del territorio a partir de la importancia ambiental de sus
recursos naturales, en particular del agua, el potencial agroecológico y los ecosistemas de la Orinoquía y la Amazonía
Fortalecer la institucionalidad en el Área de Manejo Especial de la Macarena, mediante la asociatividad territorial, con
visión de largo plazo
F. El Centro-Sur-Amazonía de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservación ambiental
Objetivo: Conservar el patrimonio ambiental y cultural de la Amazonía y el Macizo Colombiano.
Controlar el avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia de los ecosistemas estratégicos del Macizo
Colombiano y la Amazonía
Identificar los conocimientos y prácticas indígenas para promover su valoración y protección, con el fin de afianzar su
papel como promotores de la conservación de ecosistemas estratégicos y guardianes de los saberes ancestrales
Intervención de la condición de riesgo de la población más vulnerable derivado por las amenazas naturales y
antrópicas en la zona de influencia de la Corporación Nasa Kiwe
23
Cuadro 1.3 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Estrategias regionales
con objetivos asociados al cambio climático.
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e) Sistema presupuestal.
Una vez incluido un programa o proyecto en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan
de Inversiones Públicas, es necesaria su incorporación en los presupuestos anuales de la
Nación o de las entidades territoriales, según la entidad responsable de su ejecución. Las
normas sobre preparación, discusión y ejecución del presupuesto anual están
contempladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional 9 . Como se explicó
anteriormente, estas normas aplican también a las entidades territoriales.
Valga la pena señalar que la incorporación en estos planes no es garantía para la inclusión
en los presupuestos anuales. Es perfectamente posible que un deterioro en la situación
fiscal se traduzca en una pérdida de ingresos. En estos casos, el ejecutivo debe informar de
esta situación en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Plan Financiero Anual. Una
reducción en los ingresos fiscales, por ejemplo debería traducirse en un menor nivel de
gastos, y/o en un mayor nivel de déficit, siempre y cuando este déficit y su consecuente
incremento en la deuda pública sean compatibles con la sostenibilidad de ésta. El artículo
341 de la Constitución señala en efecto que en las leyes anuales de presupuesto se podrán
aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del Plan. Por otra parte,
los principios de coherencia macroeconómica y de homeóstasis, contemplados en el
Estatuto Orgánico de presupuesto (EOP, artículos 20 y 21, Decreto 111 de 1996), y que
exigen que el crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de los
créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el
crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico,
justifican la existencia de estas posibles discrepancias entre el Plan de Desarrollo y los
presupuestos anuales.
9
Decreto 111 de 1996.
Página
Por otra parte, la existencia de una Ley anterior no garantiza la inclusión de las partidas
correspondientes en los presupuestos anuales. Según lo establecido en el artículo 39 del
24
Otro aspecto importante de la normatividad presupuestal colombiana radica en el carácter
subsidiario de la Ley de Presupuesto, en concordancia con lo establecido en el artículo 346
de la Constitución. Ello quiere decir que el Presupuesto no puede generar compromisos
de gasto que no correspondan a gastos decretados conforme a Ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Lo mismo
sucede con los impuestos. El presupuesto no debe servir para aumentar o disminuir los
tributos. Si el gobierno considera que el presupuesto está desfinanciado, debe presentar
por aparte el proyecto de financiación respectiva.
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EOP, los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual
del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la
disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos
del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
Por otra parte, no podría utilizarse la acción de cumplimiento para exigir que el gobierno
incorpore en el proyecto de presupuesto una partida ordenada por una ley anterior. La Ley
393 de 1997, en su artículo 9, estableció la improcedencia de esta acción frente a normas
que establezcan gasto. Esta restricción fue considerada ajustado a la Constitución por la
Corte Constitucional. 10
De lo anterior se deduce que no es suficiente que un programa o proyecto esté
contemplado en el Plan de Desarrollo, en el Plan de Inversiones, o que haya una Ley que
autorice el gasto. Es necesario, año a año, garantizar la inclusión de este programa o
proyecto en el Presupuesto Anual de Inversiones.
10
Sentencia C-157/98. Magistrados ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Página
En el caso de las entidades territoriales, éstas podrán adquirir esta clase de compromisos
con la autorización previa según el caso, del Concejo Municipal, la Asamblea
Departamental o los Consejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que
estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de
endeudamiento.
25
Uno de los principios de las leyes de presupuesto es su anualidad. Esto quiere decir que la
posibilidad de asumir compromisos con cargo a una vigencia fiscal expira el 31 de
diciembre de cada año, y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducan sin excepción (art 14, EOP). Para garantizar la continuidad de los proyectos que
requieren más de una anualidad en su ejecución, existe el mecanismo de las vigencias
futuras, contemplado en el artículo 23 del EOP. La Dirección General de Presupuesto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que
afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y
favorable del DNP. Por otra parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección
General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las
asignaciones necesarias para darle cumplimiento a las vigencias futuras.
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Dado lo anterior, cualquier proyecto que implique su ejecución en varias vigencias fiscales
debe asegurarse de obtener la aprobación de vigencias futuras por parte de la entidad
correspondiente. Si bien puede considerarse este requisito como una traba adicional para
el adelanto de este tipo de proyectos, es conveniente señalar que, una vez lograda la
autorización, la continuidad del proyecto desde el punto de vista de disponibilidad
presupuestal queda asegurada.
Los otros documentos contemplados en la figura 3, el Plan Operativo Anual de Inversión
y el Plan Anual Mensualizado de Caja, son instrumentos de manejo de la tesorería de la
Nación y de las entidades territoriales. Desde el punto de vista de las entidades
territoriales, les proporcionan a éstas una mayor certidumbre con relación a las fechas en
que se pueden realizar pagos a los contratistas finales, pero a su vez les exigen un mayor
cuidado en la programación y ejecución en la contratación.
1.2.2 Restricciones al endeudamiento público
Página
El monto de los ingresos corrientes del Gobierno nacional (fundamentalmente tributarios)
calculados para el año 2015, es de $125.108 millones. Si le suman los ingresos de capital
(excedentes financieros de establecimientos públicos, dividendos de Ecopetrol, fondos
especiales), los ingresos totales suman $139.822 millones, suma apenas superior en $8010
millones a la suma total de los recursos inflexibles señalados anteriormente.
26
La constitución de 1991, incluidas algunas de las reformas de que ha sido objeto, se
caracterizó por limitar fuertemente la iniciativa indiscriminada de gasto por parte tanto del
gobierno nacional como de las entidades territoriales. Si bien el texto original de la
constitución ya limitaba fuertemente el marco de acción del gasto público, varios actos
legislativos han sido más explícitos en estas limitaciones. Dentro de estos actos
legislativos, vale la pena señalar el número 3 del 2011. Como consecuencia de esta
reforma, la intervención del Estado, tanto en el plano nacional como territorial, debe
adelantarse en un marco de sostenibilidad fiscal. Este marco, como lo establece el artículo
334 de la Constitución, “deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera
progresiva los objetivos del Estado social de Derecho”. Se señala que la sostenibilidad
fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del poder público. Se establece, por otra parte,
y esto es bueno tenerlo en cuenta para definir los elementos de la estrategia financiera
frente al cambio climático, que “el gasto público social será prioritario”, y que “al
interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza
administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar
los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
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De lo anterior se desprende que una parte importante de los gastos, tanto de la Nación,
debe puede ser financiada a través de los diversos instrumentos de deuda: créditos de
banca multilateral, de banca comercial, de gobiernos extranjeros, de proveedores de
equipos, o emisión de títulos de deuda, como TES, bonos departamentales o municipales,
etc. Pero el recurso del endeudamiento tiene limitaciones, tanto de orden legal como de
equilibrio macroeconómico y fiscal.
El artículo 364 de la Constitución establece que el endeudamiento de la Nación y de las
entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago, y encarga a la Ley regular la
materia.
En lo que se refiere al endeudamiento de la Nación, los límites actuales absolutos están
contenidos en las Leyes 533 de 1999, 781 de 2002 y 1366 de 2009. Estas autorizaciones se
dan bajo la forma de autorizaciones para celebrar operaciones de crédito externo o
interno. Quiere decir ello que no se trata de autorizaciones relacionadas con saldo de
endeudamiento, es decir, no se tienen en cuenta las amortizaciones de deuda para restar de
los cupos autorizados. Por lo anterior, cada cierto tiempo es necesario que el Gobierno
solicite leyes adicionales de endeudamiento, cuando se prevea que los cupos
correspondientes a las leyes anteriores estén en perspectiva de agotarse. Lo propio sucede
con los cupos de endeudamiento de los departamentos y municipios, los cuales deben ser
periódicamente autorizados por las asambleas departamentales y concejos municipales
respectivamente.
Estos cupos de endeudamiento son afectados tanto por las operaciones directas de crédito
firmadas por la Nación, como por las garantías otorgadas por ella. El documento Conpes
2869 de 1994 establece la política de garantías.
Página
Se supone (artículo 2) que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al
momento de celebrar una nueva operación de crédito, no superan en el cuarenta por
ciento (40%) del ahorro operacional. Ninguna entidad territorial puede, sin autorización
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito
27
La capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales está reglamentada en la Ley
358 de 1997, reglamentada por el Decreto 696 de 1998. La Ley (parágrafo artículo 2)
define la capacidad de pago como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite
efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente
para financiar inversiones. A su vez, el ahorro operacional es definido como la diferencia
entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento de la entidad.
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cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de
deuda/ingresos corrientes supere el 80%.
1.2.3 Sostenibilidad de la deuda y regla fiscal
Otra gran restricción para el endeudamiento del Gobierno Nacional proviene de la
necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal y por lo tanto la de la deuda pública. El
concepto de sostenibilidad de la deuda quedó consagrado legalmente en la Ley 819 de
2003. Allí se estableció que el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal
siguiente una meta de superávit primario (diferencia entre los ingresos corrientes y los
gastos totales sin intereses) para el sector público no financiero consistente con el
programa macroeconómico, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez
(10) vigencias fiscales siguientes. Dicha meta será aprobada por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social, Conpes, previo concepto del CONFIS.
El concepto de sostenibilidad fiscal fue elevado a principio constitucional en el Acto
Legislativo No 3 de 2011. Señaló que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. Este principio fue reglamentado en
la Ley 1473 de 2011, que estableció la regla fiscal. En su artículo 5 esta Ley estableció que
el gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural en un monto que exceda la
meta anual de balance estructural establecido 11 . Señaló además la obligación para el
Gobierno Nacional Central de seguir una senda decreciente anual del déficit estructural de
2,3% del PIB o menos en 2014, del 1,9% del PIB o menos en 2018 y del 1% del PIB o
menos en el 2022. La norma contempla por otra parte la posibilidad de llevar a cabo
programas de gasto como política anti-cíclica, cuando se proyecte que en un año particular
la tasa de crecimiento económico real esté dos puntos porcentuales o más por debajo de la
tasa de crecimiento económico real de largo plazo. Este gasto debe desmontarse
completamente en un período de dos años.
Página
Las definiciones de estos conceptos, tal como aparecen en la Ley son los siguientes: Ingreso estructural: Ingreso total del
Gobierno Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los efectos extraordinarios de la actividad mineroenergética y otros efectos similares. Gasto estructural. Nivel de gasto consistente con el ingreso estructural. Balance fiscal total:
diferencia entre el ingreso total y el gasto total.
11
28
En la figura adjunta muestra la senda de comportamiento proyectado del balance
estructural proyectado para el gobierno nacional, tal como aparece registrada en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014), que nuestra los
esfuerzos que se proyectan a futuro restringiendo la disponibilidad de recursos públicos
para financiar inversiones como las que se plantean frente al cambio climático.
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Figura 1.2 - Balance efectivo y estructural del GNC 2014-2025 (%PIB)
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2014
Con estos indicadores del balance fiscal, es posible disminuir la deuda del gobierno central
con relación al PIB12 de un nivel de 35,1% del PIB en el 2015 a uno de 25,7% en el 2025.
Existe entonces un margen relativamente estrecho para contratar nuevo endeudamiento
público, así se logre en términos concesionales, para proyectos nuevos, dentro de los
cuales estarían los asociados con el cambio climático.
1.3 FINANZAS SECTORIALES RELACIONADAS CON EL CAMBIO CLIMÁTICO
Página
Estos cálculos se hicieron a mediados de 2014, antes de la caída en los precios del petróleo y la devaluación del peso que se
presentaron en el segundo semestre. Manteniendo el esquema de desembolsos y amortizaciones programado inicialmente, y
suponiendo una mayor tasa de cambio ($2500 en promedio para el año) la deuda del gobierno central podría llegar al 39% a fines
del 2015.
12
29
La asignación de recursos públicos directos para la adaptación al cambio climático y para
adelantar los planes de acción sectorial para la mitigación de emisiones de GEI, presenta
tres tipos de fuentes de recursos: aquellos que se han venido estructurando para atender
eventos extremos tales como la ola invernal de 2010-2011 y otros eventos extremos; los
que se empiezan a constituir para adelantar acciones tendientes a mejorar la eficiencia
energética; y los que históricamente se vienen asignando al Sina en los últimos veinte años.
En esta sección se presenta el marco institucional dentro del cual se vienen estructurando
estos procesos de asignación de recursos.
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a) Fondo Adaptación
Creado mediante el decreto ley 4819 de 2010 13 , con personería jurídica, autonomía
presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tuvo como
objetivo inicial identificar, estructurar y gestionar proyectos tendientes a la recuperación,
construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de “La Niña”. En el
texto de la ley se concibió como un mecanismo eminentemente multisectorial, al
asignársele como finalidad “la identificación, estructuración y gestión de proyectos,
ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la
recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de
telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de
educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables
estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios
afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno
de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos,
tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la
población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo”. No
obstante, ha evolucionado hacia la gestión de recursos públicos para formular e
implementar proyectos de gestión de riesgos de desastres y capacidad de adaptación en el
país. Actualmente financia, entre muchos otros, cuatro grandes proyectos que
comprometen una porción importante de sus recursos: la reconstrucción del casco urbano
del municipio de Gramalote, la reconstrucción del Canal del Dique, la atención de La
Mojana y la construcción del Jarillón de Cali.
b) Fondo nacional de gestión de riesgo de desastres
Creado por la ley 1523 de 2012 (artículo 47), corresponde al antiguo Fondo nacional de
calamidades y está pendiente su reglamentación. Entre sus objetivos principales se
encuentran: i) la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de
instrumentos de protección financiera; y ii) distribución de los recursos financieros
necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de
desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y
de manejo de desastres
13
Ley 4819 de 2010, artículo 1°.
Página
Creado por la ley 1715 de 2014, tiene como objetivo financiar iniciativas de fuentes no
convencionales de energía y su gestión eficiente, con recursos tanto públicos como
30
c) Fondo de energías renovables y gestión eficiente de la energía – FENOGE.
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privados y de carácter internacional. Este Fondo fue dotado de recursos reales al
asignársele 40 centavos por kilovatio hora despachado en la Bolsa de Energía por la ley del
actual Plan Nacional de Desarrollo14.
d) Las asignaciones de recursos públicos al Sistema Nacional Ambiental - Sina.
De acuerdo con la estructura institucional del Sistema Nacional Ambiental - Sina, las
entidades constitutivas del mismo reciben recursos nacionales, bien sea a través del
presupuesto general de la Nación (PGN) o del sistema general de participaciones (SGP).
El MADS, Parques Nacionales, el Ideam y los institutos adscritos (Invemar, IAvH, Sinchi
e IIAP) tienen asignados recursos del PGN bien sea de manera directa o a través del
presupuesto asignado al MADS. Por su parte, a través del SGP la Nación transfiere
recursos a los entes territoriales, dentro de los cuales pueden ser destinados a asuntos
relativos a asuntos ambientales los de libre inversión y los de libre destinación. La
descripción de la institucionalidad de las finanzas para el cambio climático en Colombia,
así como la evolución de asignación de recursos a estas instituciones nacionales del Sina
desde 1995 hasta 2015, se presenta en detalle el Anexo 1.
14
Ley 1753 de 2015, artículo 190.
Página
En el caso de las corporaciones autónomas regionales, además de los recursos que le
pueden ser asignados a cada una de ellas de manera directa en el PGN, el marco
normativo establece un conjunto de rentas propias con destinación específica dentro de
31
La Ley 99 de 1993 (artículos 87 a 89) creó el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)
como un sistema especial de manejo de cuentas del MADS, con personería jurídica,
patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con
jurisdicción en todo el territorio nacional. El Fonam es un instrumento financiero de
apoyo a la ejecución de las políticas ambiental y de manejo de los recursos naturales
renovables, estimulando la descentralización, la participación del sector privado y el
fortalecimiento de la gestión de los entes territoriales, con responsabilidad en estas
materias. Para el efecto, el Fonam puede financiar o cofinanciar a entidades públicas y
privadas en la realización de proyectos encaminados al fortalecimiento de la gestión
ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del
medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo
sostenible, dentro de los lineamientos de la ley y de manera que se asegure la eficiencia y
coordinación con las demás entidades del Sina. El representante legal del Fonam y su
ordenador del gasto es el MADS, pero tendrá una subcuenta para el manejo de los
recursos que se asignen al Sistema de Parques Nacionales y el MADS podrá delegar en el
jefe de Parques Nacionales la función de ordenador del gasto de esta subcuenta.
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las cuales se destacan: entre el 15 y el 25,9 por ciento del total del recaudo del impuesto
predial de los municipios 15 , un tres por ciento del valor bruto de generación eléctrica
dentro de su territorio en centrales con capacidad de más de 10 megavatios, los recaudos
por tasas retributivas cobradas por vertimientos contaminantes, los recaudos por tasas por
uso del agua, los cargos por aprovechamiento forestal y los cargos por material de
arrastre16.
Por otra parte, el artículo 24 de la Ley 344 de creó el Fondo de Compensación
Ambiental como una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al MADS, con
ingresos del veinte por ciento 20% de los recursos percibidos por las corporaciones
autónomas regionales (con excepción de las de desarrollo sostenible), por concepto de
transferencias del sector eléctrico y el diez por ciento 10% de las restantes rentas propias,
con excepción del porcentaje ambiental del impuesto predial y de las que tengan como
origen relaciones contractuales interadministrativas. Los recursos de este fondo se
destinan a la financiación del presupuesto de funcionamiento, inversión y servicio de la
deuda de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y serán
distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional en el decreto de liquidación del PGN.
1.4 PAPEL DEL SECTOR PRIVADO EN LA FINANZAS CLIMÁTICAS
Si bien resulta importante que el sector público destine recursos de inversión a la política
de cambio climático, es indispensable revisar las condiciones para que la inversión privada
encuentre incentivos suficientes para realizar muchas de las inversiones que el país necesita
para mitigar las emisiones y adaptarse al cambio climático.
15 O una sobretasa entre el 1,5 y el 2,5 por mil sobre el avalúo que sirven de base para liquidar dicho impuesto (Ley 99 de 1993,
Art. 44).
16 En el anexo 1 se presenta en detalle la evolución de las fuentes de recursos de las corporaciones desde 2007 hasta 2014.
Página
Como se ha mencionado, la Ley 99 de 1993 formula instrumentos normativos que desde
el ámbito público permiten generar incentivos positivos para desarrollar acciones que
contribuyen a la mitigación y adaptación frente al cambio climático e incentivos negativos
para evitar acciones contrarias a esta política. Legislaciones como el decreto-ley 2811 de
1974, la ley 388 de 1997, y la ley 1454 crean instrumentos de ordenamiento territorial que
resultan muy importantes para limitar o permitir el desarrollo de medidas de adaptación
por parte de los agentes privados. Otras como la Ley 697 de 2001 y la ley 1715 de 2014
32
Aunque es poca la información existente sobre la participación del sector privado en la
financiación de inversiones que contribuyen a enfrentar el cambio climático en Colombia,
existen un conjunto de regulaciones que buscan estimular la participación de la empresa
privada y del ciudadano en general en el desarrollo de iniciativas que colaboran a las
políticas frente al cambio climático, estén o no enmarcadas en dichas políticas.
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buscan generar condiciones para estimular inversiones en fuentes de energía renovable y
eficiencia energética que vayan de la mano con las políticas de mitigación de emisiones de
GEI. De igual manera, se han incorporado medidas específicas en el Estatuto Tributario
que buscan mediante exenciones estimular las inversiones privadas que lleven a la
reducción de emisiones o para el ahorro y eficiencia energética.
Adicionalmente, el empresario colombiano tiene la posibilidad de acceder a instrumentos
relacionados con los mercados obligatorios y voluntarios de reducción de emisiones y
aunque estos mecanismos no hayan sido usados intensamente, hacen parte del contexto de
posibilidades que tiene la empresa privada para participar en la política.
Es importante mencionar los esfuerzos que se han hecho desde la Estrategia Colombiana
de Desarrollo Bajo en Carbono, para investigar los costos, los beneficios y los
cobeneficios de las diferentes medidas de mitigación de GEI disponibles para el sector
privado y público en Colombia. La Universidad de los Andes (Universidad de los Andes,
2015) ha realizado un estudio de costos de abatimiento que considera los beneficios
directos y los costos de las medidas en diferentes sectores y Econometría (Econometría
Consultores, 2012) diseñó una metodología para el cálculo de co-beneficios de dichas
medidas, con una aplicación piloto para 10 medidas seleccionadas. Estos estudios brindan
al sector privado elementos de información importante para la toma de decisiones de
inversión en medidas que además de reducir emisiones de GEI generan beneficios a los
empresarios y a la sociedad en su conjunto.
A continuación se presenta una breve revisión de algunos de los más importantes espacios
de inversión privada en iniciativas frente al cambio climático como son: el uso de
instrumentos internacionales de mercado, las exenciones tributarias, el programa de uso
racional de energía, los avances en eficiencia energética en transporte y finalmente, las
posibilidades de generar iniciativas mediante alianzas público privadas
1.4.1 Instrumentos internacionales aplicables
Página
Los proyectos de MDL en Colombia han sido más exitosos que los mercados voluntarios
de carbono; este éxito se debe en parte a las características geográficas del país, y a la
normatividad existente, dado que crean incentivos tributarios (ley 788 de 2002) para
quienes desarrollen iniciativas de desarrollo limpio. Dichos inventivos se traducen en
exenciones en la renta y en exclusión del IVA para las importaciones que se destinen al
desarrollo de iniciativas que no sean carbono intensivas. Es así como a Julio de 2015 el
portafolio de proyectos de MDL asciende a 245 proyectos, en los siguientes sectores:
33
 MDL
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minero energético, residuos sólidos, industriales y agrícolas, y transporte masivo. 17. Así
mismo, existen 57 proyectos registrados ante la ONU, con un potencial anual de
reducciones de GEI de aproximadamente 6.036.285 tonCO2e/año.
 REDD+
El programa REDD+ es una estrategia de mitigación y adaptación al cambio climático que
contempla la conservación de bosques y el desarrollo sustentable de las regiones donde se
realicen estas iniciativas. En Colombia, ha tenido una fuerte acogida contando con el
acompañamiento de organismos internaciones como USAID y su programa de Bioredd a
través del cual se desarrolló un portafolio de 14 proyectos en la costa pacífica del país.
WWF como facilitador en la construcción de los lineamientos de Salvaguardas, garantiza
que los proyectos REDD no rompan con la armonía del territorio y de las comunidades
que lo habitan. Así mismo, ONU REDD brinda asistencia técnica y científica en materia
de conservación, protección y manejo sostenible de los bosques.
1.4.2 Incentivos Forestales
Uno de los más antiguos instrumentos tributarios para promover la reforestación y que ha
permanecido hasta el momento, es el Certificado de Incentivo Forestal. Se creó mediante
la Ley 139 de 1994 y fue reglamentado por el decreto 1824 de 1994 y busca compensar
parte de los gastos incurridos por un reforestador teniendo en cuenta los beneficios
ambientales y sociales que genera la reforestación. Puede ser utilizado por quienes
adelantan nuevas plantaciones forestales con fines protectores y de producción.
17
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Portafolio MDL Julio de 2015.
Página
Otro incentivo que es aplicable, aunque está diseñado de manera más general, es el
Incentivo a la Capitalización Rural (ICR). El ICR es un abono no reintegrable al saldo del
crédito que previamente el empresario ha adquirido; los recursos provienen directamente
del presupuesto nacional. El ICR es de hasta el 20 por ciento de la deuda para mediano o
gran productor y para pequeño productor es de hasta el 40 por ciento. En el caso de la
reforestación comercial tienen acceso al ICR del 40 por ciento, independientemente del
tipo de productor, cuando se siembra de 1 hasta 50 hectáreas.
34
A través de la ley 223 de 1995 se creó el Certificado de Incentivo Forestal de
Conservación, que buscaba dar un reconocimiento por los costos directos e indirectos en
que incurre un propietario por conservar sin intervenir los ecosistemas naturales en su
predio.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
1.4.3 Exenciones tributarias
Existen exenciones tributarias al impuesto de renta para reforestación e inversiones que
reducen emisiones y exenciones de IVA.
El artículo 83 del estatuto tributario contempla una deducción del 80% del valor de la
venta en plantaciones de reforestación como presunción de costo y el artículo 157
contempla la deducción de las inversiones realizadas en nuevas plantaciones. Además de
esto el artículo 253 permite una deducción del 20% del impuesto sobre la renta por
reforestación.
Por otra parte, el artículo 158-2 del Estatuto Tributario, indica que las personas jurídicas
que realicen inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente tienen derecho a
deducir anualmente de su renta el valor de dichas inversiones. El Decreto 3172 de 2003
estableció que se consideran inversiones en control del medio ambiente, entre otras las
que reducen las emisiones atmosféricas. Las inversiones en control del medio ambiente
pueden efectuarse dentro de un proceso productivo o al final del proceso.
Además, el artículo 424-5 numeral 4 del Estatuto Tributario, señaló que quedan excluidos
del impuesto sobre las ventas los equipos y elementos nacionales o importados que se
destinen a la construcción, instalación, montaje y operación de sistemas de control y
monitoreo, necesarios para el cumplimiento de las disposiciones, regulaciones y estándares
ambientales vigentes, para lo cual deberá acreditarse tal condición ante el Ministerio del
Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
1.4.4 Proure
Página
La ley 1715 de 2014 permite reducir anualmente de la renta, el cincuenta por ciento (50%)
del valor total de inversión realizada en producción y utilización de energía a partir de
FNCE. El descuento se puede hacer por los 5 años siguientes al año gravable en que
hayan realizado la inversión sin superar el 50% de la renta líquida (sin contar la inversión).
35
El literal j) del artículo 6° del Decreto 2532 de 2001, y el literal e) del artículo 4° del
Decreto 3172 de 2003, establece exclusión de IVA y deducción de renta por inversiones
en control y mejoramiento del medio ambiente, los bienes, elementos, equipos y
maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades de reducción en el consumo
de energía y/o eficiencia energética, para el desarrollo de las estrategias, planes y
programas nacionales de producción más limpia, ahorro y eficiencia energética
establecidos por el Ministerio de Minas y Energía.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
La Ley 697 de 2001 crea el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía y demás
formas de Energía no Convencionales
La Resolución 18 0919 de 2010 adopta el Plan de Acción Indicativo 2010-2015 para
desarrollar el Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía y demás Formas de
Energía No Convencionales, PROURE. Allí se definen sus objetivos, subprogramas y se
adoptan otras disposiciones al respecto. Incluye, entre otras, las siguientes líneas de acción
dentro del Subprograma Estratégico de Promoción del Uso de las Fuentes no
Convencionales de Energía:
 Caracterizar el potencial de energía solar y de energía geotérmica con el fin de
promover el desarrollo de soluciones energéticas.
 Implementar un programa de medición y registro de vientos en los sitios
identificados con un potencial alto con el fin de estimar la energía aprovechable.
 Caracterizar los potenciales de energía de los mares con mayor detalle en las zonas
previamente identificadas.
 Caracterizar los potenciales de pequeñas caídas de agua que puedan producir
menos de 10 MW en el inventario de potenciales de FNCE.
 Desarrollar proyectos demostrativos considerando variables técnicas, económicas,
de mercado, ambientales y sociales
Subprogramas Prioritarios:
a) En el sector residencial:
1. Sustitución de bombillas incandescentes.
2. Uso eficiente de energía en equipos de refrigeración, aire acondicionado y
demás electrodomésticos.
3. Hornillas eficientes.
b) En el sector industrial:
Página
5. Gas Licuado del Petróleo - GLP en el sector rural y zonas marginales.
36
4. Diseño, construcción y uso eficiente y sostenible de viviendas.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
1. Optimización del uso de la energía eléctrica para fuerza motriz.
2. Optimización del uso de calderas.
3. Eficiencia en iluminación.
4. Gestión integral de la energía en la industria con énfasis en producción más
limpia.
5. Cogeneración y autogeneración.
6. Uso racional y eficiente de energía en Pequeñas y Medianas Empresas PYMES.
7. Optimización de procesos de combustión.
8. Optimización de la cadena de frío.
c) En el sector comercial, público y servicios:
1. Difusión, promoción y aplicación de tecnologías y buenas prácticas en sistemas
de iluminación, refrigeración y aire acondicionado.
2. Diseño, construcción, reconversión energética y uso eficiente y sostenible de
edificaciones.
3. Caracterización, gestión de indicadores y asistencia técnica.
4. Actualización o reconversión tecnológica del alumbrado público.
d) En el sector transporte:
1. Reconversión tecnológica del parque automotor.
2. Modos de transporte.
Página
La ley 1715 de 2014 crea el Fondo de Energías no Convencionales y Gestión Eficiente
de la Energía (Fenoge) que fue mencionado anteriormente para financiar programas de
fuentes no convencionales de energía (FNCE) y gestión eficiente de energía. Este
fondo puede nutrirse con fondos de entidades públicas o privadas, así como por
organismos de carácter multilateral internacional.
37
3. Buenas prácticas en el transporte.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
El Fenoge puede financiar proyectos dirigidos a:
 Implementación de soluciones de autogeneración a pequeña escala.
 Mejoramiento de la eficiencia energética mediante la promoción de buenas
prácticas, equipos de uso final de energía, adecuación de instalaciones internas y
remodelaciones arquitectónicas en estratos 1, 2 y 3.
 Estudios, auditorías energéticas, adecuaciones locativas, disposición final de
equipos sustituidos y costos de administración e interventoría de los programas
y/o proyectos.
La Ley en su Artículo 36 también prevé destinar recursos del Fenoge para otorgar créditos
blandos para la estructuración e implementación de esquemas empresariales,
exclusivamente para los procesos productivos y su acompañamiento correspondiente
como mínimo por un período de dos años.
1.4.5 Asociaciones público privadas
Las asociaciones público privadas son un mecanismo para vincular al sector privado en la
provisión de bienes y servicios públicos, vinculados a una infraestructura. La APP
involucra, dentro de un contrato de largo plazo, la retención y transferencia de riesgos
entre las partes y la definición de los mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad y el nivel de servicio del bien provisto. Hay dos tipos de APP: de iniciativa
pública y de iniciativa privada.
Página
Este tipo de esquemas pueden utilizarse para la provisión tanto de infraestructura
productiva como de infraestructura social. En el caso productivo podrían ser útiles por
ejemplo para temas relacionados con transporte y movilidad urbana, que podrían estar
vinculados a usos energéticos eficientes y reducción de emisiones.
38
En las APP de iniciativa privada, la idea conceptual y propuesta provienen del sector
privado, el cual tiene la responsabilidad de realizar, por su propia cuenta y riesgo, la
estructuración del proyecto sin que el sector público tenga obligación de reconocerle los
costos asociados. Puede contar con recursos públicos de hasta el 20% del valor de la
inversión pero en ese caso la selección del contratista se debe realizar a través de licitación
pública. En cambio, cuando el pago del servicio que presta la infraestructura en su
totalidad es a través de la explotación económica del proyecto, opera el mecanismo de
selección abreviada de menor cuantía.
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Capítulo 2
NECESIDADES
DE
FINANCIAMIENTO
PARA
EL
CAMBIO
CLIMÁTICO EN COLOMBIA
2.1 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS SEGÚN DISTINTOS ESCENARIOS
DE MITIGACIÓN
En el trabajo Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia la Universidad de los Andes18 (2015)
se presenta un conjunto de medidas para reducción de emisiones de gases efecto
invernadero (GEI) para los distintos sectores económicos y para dos horizontes de
tiempo: 2010 a 2030 y 2010 a 2050. Adicionalmente, para cada conjunto de medidas y para
cada horizonte temporal se construyen tres escenarios alternativos (Universidad de los
Andes, 2015):
Escenario 1 (Gris). Estimación pesimista, en la cual se excluyen las medidas
con costos de reducción superiores a USD 30/ton CO2eq y que requerirían apoyo
internacional, y aquellas que presentaron observaciones en cuanto a su viabilidad
de implementación por parte de los ministerios y de los gremios en las reuniones
sectoriales (pese a que la mayoría estaban inscritas en los planes de acción sectorial
- PAS).
Escenario 2 (Realista). Estimación que excluye aquellas medidas con costos
de reducción superiores a USD 30/ton CO2eq y algunas que se consideran que
requerirían apoyo internacional para su implementación, pero se incluyen varias
que se habían excluido del escenario “gris”.
Escenario 3 (Verde). Estimación optimista, aplicando el máximo alcance de
Agradecimiento a la Universidad de los Andes por suministrar el archivo de trabajo preliminar EscenariosMitigacionMedidas_Compartido-Julio8.xlsx, no definitivo y para uso exclusivo de la presente consultoría. Para mayores detalles de la
información allí contenida y los cálculos realizados por Econometría a partir de ella, véase el Anexo 2.
18
Página
39
mitigación posible al aplicar simultáneamente 82 medidas evaluadas y no
excluyentes entre sí.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cada uno de estos escenarios se contrasta en el citado estudio con la línea de base inercial
(business as usual), obteniéndose las estimaciones respectivas de mitigación que se muestran
en las figuras a continuación, para los escenarios desde 2010 hasta 2030 y hasta 2050,
respectivamente.
Figura 2.1 - Reducción potencial de emisiones según escenarios (2010-2030
y 2010-2050). Millones de toneladas de CO2-eq
Fuente: Cálculos de Econometría, con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
Página
En los tres escenarios considerados (“gris”, “realista” y “verde”) y para los dos años
considerados (2030 y 2050), la siguiente figura muestra que una parte muy significativa de
las reducciones se concentran principalmente en tres sectores: la silvicultura
40
Como se observa en dichas figuras, en el escenario más pesimista (“gris”), únicamente se
alcanzaría una reducción del 12% de las emisiones en relación con el escenario inercial en
año 2030 y del 17% en el 2050. En contraste, en los escenarios “realista” y “verde” se
alcanzarían reducciones del 20% y del 28% en el año 2030, respectivamente; así mismo, en
el año 2050 en estos dos escenarios se alcanzarían reducciones del 25% y del 34% en
relación con el escenario inercial (línea base).
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
(principalmente por la reducción de la deforestación que causa), el transporte y el sector
agropecuario19.
Figura 2.2 - Reducción potencial de emisiones por sector según escenario
de mitigación (años 2030 y 2050). Millones de toneladas de CO2-eq
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
El estudio en mención toma como referencia estos escenarios y calcula los costos de
mitigación, igualmente desde 2010 hasta 2030 y hasta 2050, en tres dimensiones: i) los
costos de la inversión inicial requerida para implementar las diversas medidas de cada
sector; ii) los ingresos operativos anuales, adicionales a los obtenidos en el respectivo año
en relación con el escenario inercial de referencia, netos de los costos de operación y
mantenimiento 20; y iii) los beneficios netos totales, descontando a los beneficios netos
operativos los costos de la inversión inicial21.
Un sector igualmente importante es el de residuos. Sin embargo, en el estudio de referencia no se reportan datos sobre los
costos de las medidas de mitigación en este sector, razón por la cual no se aborda en este análisis. Tampoco existe información del
potencial de reducción de emisiones ni de los costos de inversión para los sectores denominados “Producción energía –
Coquerías” y “Otras industrias de la energía”, razón por la cual no se consideran tampoco dentro del presente análisis.
20 En el estudio de la Universidad de los Andes este valor neto lo denominan “costos variables” y lo calculan como un valor
negativo (costos ahorrados) cuando los ingresos operacionales superan los costos de operación y mantenimiento. Para efectos de
esta presentación, aquí se denominan beneficios operativos, netos de los costos de operación y mantenimiento, antes de descontar
los costos de la inversión inicial.
21 En el estudio de la Universidad de los Andes los denominan “costos totales”, asumiendo que, cuando son negativos, representan
un ahorro en los costos de inversión, operación y mantenimiento (es decir, definen que un ingreso neto positivo equivale a un
costo negativo). Aquí se opta por denominarlos “beneficios netos”, descontando de los ingresos operacionales los costos de
operación y mantenimiento y los costos de inversión inicial.
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41
19
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Con base en esta información, se obtiene el respectivo valor presente para cada uno de
estos flujos22, así: el valor presente de la inversión inicial, que representa la actualización
del flujo de recursos de inversión que se requieren para implementar cada conjunto de
medidas; el valor presente de los beneficios operativos (netos de los costos de operación y
mantenimiento); y el valor presente del flujo de beneficios netos totales, es decir los
ingresos totales, menos los costos variables de operación y mantenimiento y menos los
costos fijos de inversión requeridos por cada medida.
Como se puede observar en la siguiente figura, para el conjunto de todas las medias tanto
los costos de la inversión inicial como los beneficios operativos son crecientes, cuando se
pasa del escenario más pesimista al más optimista. Igualmente, se encuentra que el
escenario más recomendable desde el punto de vista financiero, es decir, el que mayores
beneficios netos representa para los sectores económicos en su conjunto, es el
denominado escenario “realista”. Aclarando que, de todas formas, es un análisis
estrictamente financiero, que no considera las externalidades positivas (cobeneficios) o las
eventuales externalidades negativas (efectos indeseados) que cada una de las medidas
pueda llevar implícitas, sin que se reflejen en el análisis financiero aquí empleado para el
análisis.
Figura 2.3 – Valor presente (VP) de inversión inicial, ingresos operativos y
beneficios netos totales (2010-2030). Millones de USD
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
Con base en esta información de contexto, para efectos de analizar la demanda de los
recursos financieros requeridos para cada uno de los escenarios en un horizonte de
Para este análisis particular de valor presente, en esta consultoría se trabajan dos horizontes de tiempo, con un único flujo de
datos y con dos cortes, independientes entre sí: desde 2010 hasta 2030; y desde 2010 hasta 2050. Se asume que cada una de las
medidas generan una reducción de emisiones hasta el respectivo año de corte, aplicando el flujo de costos de inversión e ingresos
operativos de dicha medida reportado en la base de datos, con corte hasta dicho año. En consecuencia, a diferencia del método
empleado por la Universidad de los Andes en el trabajo original, aquí se calcula cada valor presente un corte de ese flujo hasta el
respectivo año (uno en 2030 y otro en 2050). En todos los casos se usa la misma tasa de descuento del 10% anual aplicada en el
estudio original.
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22
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
mediano plazo, a continuación se presenta el comportamiento del flujo de costos de
inversión inicial que se requeriría para implementar el conjunto de medidas que caracteriza
cada uno de estos escenarios. En la siguiente figura se presentan estos resultados tanto en
términos absolutos (en dólares constantes de 2010) como en términos de relación con las
proyecciones de crecimiento de la economía23.
Figura 2.4 – Inversiones iniciales y participación en el PIB (2010-2030).
Millones de USD
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación – iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
23
Para tal efecto se usa la misma proyección del PIB reportada por la Universidad de los Andes en el estudio original.
Página
Si bien es cierto que estos valores muestran una magnitud altamente significativa de los
esfuerzos que se requieren para financiar las inversiones iniciales en su conjunto, de todas
formas, en el largo plazo, dichos esfuerzos quedan más que compensados por los retornos
financieros que se obtienen a futuro. Esto queda expresado en la siguiente figura, en
43
Estos datos muestran que, al finalizar el primer quinquenio, los recursos requeridos para
financiar las inversiones iniciales ascienden a cifras entre quinientos y poco más de mil
millones de dólares anuales, dependiendo del escenario considerado; valores que
representan entre el 0,08% y el 0.29% del PIB total proyectado para el año 2020. Sin
embargo, estos requerimientos de recursos de inversión se elevan sustancialmente en los
siguientes cinco años, para alcanzar valores entre dos mil y cinco mil millones de dólares
anuales, que representan entre el 0.43% y el 0.98% del PIB anual total en 2025. Tendencia
ésta que se mantiene en el siguiente quinquenio, alcanzando al finalizar el período aquí
considerado (año 2030) con requerimientos anuales de inversión que oscilan entre tres y
más de ocho mil millones de dólares anuales, equivalentes a una participación entre el
0.54% y el 1.36% del PIB total en dicho año.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
donde se expresan los beneficios netos obtenidos en cada año, como proporción del PIB:
allí se observa que, en todos los escenarios, se obtienen beneficios netos positivos entre
tres o cuatro años después de iniciada la implementación de las respectivas medidas. Flujo
que muestra que, en términos agregados, la estrategia de mitigación en su conjunto
permitiría recuperar, desde bastante temprano, las inversiones realizadas24.
Figura 2.5 – Flujo de beneficios totales (netos de costos de inversión y de
costos de operación y mantenimiento) en relación con el PIB (2010-2030)
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
Este agregado tiene de todas formas comportamientos muy diferenciados entre los distintos sectores, tal como se puede
observar en la información detallada presentada en el Anexo 2.
24
Página
44
Las implicaciones de este comportamiento se ponen en evidencia en la siguiente figura, en
donde se contrastan para el conjunto de los nueve sectores con información disponible,
los flujos de las tres variables aquí consideradas: las inversiones iniciales, los ingresos netos
operativos y los beneficios netos totales. Allí se observa que, aún en el escenario más
exigente en términos de costos de inversión (el escenario “verde”), a partir del cuarto año
de implementación y hasta el final del período contemplado existen retornos positivos que
permiten cubrir con creces las inversiones netas requeridas durante los dos primeros años.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 2.6 – Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios
netos totales según escenario – Total de nueve sectores (2010-2030).
Millones de USD
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
Página
45
De todas formas, tal como se observa en el siguiente gráfico, este esfuerzo financiero está
fuertemente concentrado en uno sólo de los sectores aquí contemplados, el de demanda
de energía por el sector transporte, el cual concentra en todos los casos más de la mitad de
los recursos financieros requeridos por todos los sectores. Concentración mucho más
marcada que la participación de dicho sector en las metas de reducción de emisiones, tal
como se refirió al inicio de esta sección. Dado el alto peso de este sector en los costos
totales de inversión inicial, el comportamiento descrito de los flujos para el conjunto de las
medidas está fuertemente influenciado por los flujos del sector transporte.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 2.7 – Valor presente del costo de inversión inicial por sector
económico (2010-2030). Millones de USD
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
En efecto, la siguiente figura muestra que, en los tres escenarios, los flujos de este único
sector tienen un comportamiento prácticamente idéntico al del agregado de los nueve
sectores, y de una magnitud muy similar a los flujos totales arriba reseñados.
Página
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
46
Figura 2.8 – Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios
netos totales según escenario – Sector transporte (2010-2030). Millones de
USD
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Teniendo en cuenta esta característica, para analizar la demanda de recursos de inversión
es necesario tener en cuenta el comportamiento específico de estos flujos, sector por
sector. A título de ejemplo, en la siguiente figura se ilustra está marcada diferencia,
mostrando tres sectores que sí requieren recursos de inversión durante prolongados
períodos, antes de iniciar flujos positivos de los beneficios netos: silvicultura, agropecuario
y demanda de energía residencial. Allí se observa que, a pesar de tener balances positivos
en los últimos años, las medidas allí contempladas no podrían implementarse sin una
estrategia de financiamiento de largo plazo que permita cubrir los costos de inversión
inicial.
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
Página
47
Figura 2.9 – Inversiones iniciales, beneficios operacionales y beneficios
totales. Silvicultura, Agropecuario y Residencial (2010-2030). Millones de
USD
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2.2 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA ESTRATEGIA REDD+
La estrategia REDD+ tiene como uno de sus objetivos principales reducir la deforestación
y proteger los bosques. El gobierno colombiano ha establecido como meta en el plan
nacional de desarrollo 2014-2018 reducir el total de hectáreas deforestadas anualmente de
120.000 hectáreas en el 2013 a 90.000 en el 2018.
Cuadro 2.1 – Metas del plan nacional de desarrollo 2014-2018 para la
reducción de la deforestación
METAS PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
LÍNEA
LÍNEA
META
META A
META A
OBJETIVO
BASE
PRODUCTO
BASE
INTERMEDIA
2018
2018
(2013)
(2013)
Hectáreas de Áreas Protegidas
17.298.000 17.798.000
declaradas en el SINAP
Hectáreas en proceso de restauración
85.539
300.000
Áreas del SPNN con estrategias de
solución de conflictos por uso,
29
37
Reducción Deforestación
ocupación o tenencia
de la
anual
120.000
90.000
Programas que reducen la
deforestación (hectáreas/año)
desforestación, las emisiones de GEI y
0
9
la degradación ambiental en
implementación
Sectores que implementan acciones
en el marco de la Estrategia Nacional
0
3
REDD+
Fuente: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
En la misma línea, en la estrategia REDD+ para Colombia se planea invertir
US$18.500.000 durante un periodo de 4 años para la implementación de los diferentes
proyectos que la componen.
Cuadro 2.2 – Inversión esperada de la estrategia REDD+ en Colombia
Página
Fuente: Cartilla REDD+
48
FINANCIAMIENTO ESTIMADO PARA LA PROPUESTA PARA LA PREPARACIÓN DE REDD+ (R-PP)
TOTAL
TIEMPO PREVISTO
FUENTE DE
FECHA
INVERSIÓN
ESTADO
FUENTE
PARA LA
FECHA INICIO
FINANCIACIÓN
CULMINACIÓN
(US$ MILES)
IMPLEMENTACIÓN
FCPF
$ 3.600,00 Aprobados
Cartilla REDD:
Construcción
UN REDD
$ 4.000,00 Por gestionar
colectiva de la
4 años
2014
2018
Gobierno
$ 1.200,00 Sin información Estrategia
nacional
Nacional
Otras
$ 9.700,00 Sin información REDD+
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Con base en esta información, se puede obtener un estimativo del total de la inversión que
se realiza por cada hectárea en la que se busca prevenir la deforestación. Asumiendo que la
inversión proyectada para la estrategia REDD+ resulte en la meta de deforestación
propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo, se calcularía una inversión de US$ 617 por
hectárea25.
La siguiente figura muestra la proyección del tiempo que tomaría llegar a una meta cercana
a cero hectáreas deforestadas anualmente, si se sigue la tendencia de reducir 30.000
hectáreas deforestadas en un período de cinco años establecida en el plan nacional de
desarrollo. La meta se lograría en el 2033 y requeriría una inversión total de US$
65.830.460, asumiendo la inversión por hectárea de US$ 617. Para el cálculo de la
reducción en las hectáreas deforestadas anualmente se utilizó una función logística.
Figura 2.10 – Inversión anual proyectada para la alcanzar las metas de
deforestación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
El cálculo se realiza asumiendo que entre el 2013 y el 2018 se reducirán 30.000 hectáreas deforestadas y que el costo total para
lograrlo sería de US$ 18.500.000.
25
Página
49
Fuente: Cálculos de Econometría con base en las bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 y la Cartilla REDD+
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2.3 DEMANDA DE RECURSOS FINANCIEROS PARA LA ADAPTACIÓN
La estimación de recursos requeridos para la implementación del Plan Nacional de
Adaptación para el Cambio Climático se ha venido adelantando de manera mucho más
lenta que el equivalente para la mtigación. De allí que actualmente no se cuente con
estimaciones nacionales que permitan identificar con algún grado de precisión la demanda
de recursos que se requieren para implementar la estrategia de adaptación, como sí ocurre
con la de mitigación de emisiones. De todas formas, a la fecha se han logrado algunas
aproximaciones regionales de diseño de estrategias de adaptación, tales como las que
existen para el departamento del Huila y para la ciudad de Cartagena.
Página
Ante estas restricciones de información nacional sobre la estructura de costos de una
estrategia de adaptación al cambio climático, para el presente trabajo se parte de estos dos
ejercicios: uno para un departamento de tamaño mediano y otro para una ciudad de más
de un millón de habitantes, ambos con estimaciones detalladas de costos para un
horizonte de 10 años. Con base en esta información de detalles, se hace una estimación de
órdenes de magnitud aproximada de lo que podrían ser los requerimientos de recursos de
adaptación en todo el país, con un doble proceso. Por una parte, los costos per cápita para
la ciudad de Cartagena se expanden al resto de ciudades y áreas metropolitanas de más de
un millón de habitantes, es decir Bogotá DC, área metropolitana del valle de Aburrá
(incluyendo a Medellín como municipio central), Cali, Barranquilla, el área metropolitana
de Bucaramanga y Cartagena, tomando como referencia la población estimada para 2015
de cada una de estas grandes ciudades. Por otra parte, para el resto del país, es decir para
todos los departamentos excluyendo las grandes ciudades ya referenciadas, se hace la
respectiva estimación de costos tomando como referencia los costos per cápita estimados
50
En el caso del Huila, la Gobernación y la Corporación Autónoma Regional del Alto
Magdalena (CAM), con el apoyo de la cooperación internacional, diseñaron un Plan de
Cambio Climático para el departamento (Gobernación del Huila, 2014). En la misma
dirección, la Alcaldía de Cartagena, con el apoyo de las autoridades nacionales y del sector
privado, e igualmente de la cooperación internacional, formularon un plan para avanzar en
la competitividad en sintonía con los retos climáticos ( Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; Alcaldía de Cartagena; CDKN;INVEMAR, 2014). Ambas
iniciativas contemplan un conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que
comprometen tanto al sector público como al sector real, mediante iniciativas relacionadas
con la producción de bienes y servicios. E igualmente, reconociendo las limitaciones
propias del estado actual del conocimiento, realizan una serie de estimativos del costo de
estas iniciativas.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
por el respectivo estudio para el departamento del Huila. Con base en este procedimiento,
se llega a una estimación de órdenes de magnitud de lo que podrían ser los recursos
financieros para adelantar una estrategia de adaptación al cambio climático en los
próximos 10 años, tal como se muestra en la siguiente figura.
Figura 2.11 – Recursos requeridos para adaptación al cambio climático en
Colombia. Órdenes de magnitud (miles de millones de pesos de 2014)
Población
2015
Region
Bogotá, D.C.
AMVA + Envigado
Cali
Barranquilla
AMB
Cartagena
Total 6 ciudades
7.878.783
3.777.009
2.369.821
1.218.475
1.122.945
1.001.755
(*)
17.368.788
Departamento del Huila
1.154.777
Resto departamentos
Total departamentos
Gran total
29.679.840
(**)
30.834.617
48.203.405
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
196,4
94,1
59,1
30,4
28,0
25,0
361,2
173,1
108,6
55,9
51,5
45,9
251,2
120,4
75,6
38,9
35,8
31,9
165,7
79,4
49,8
25,6
23,6
21,1
92,0
44,1
27,7
14,2
13,1
11,7
65,8
31,6
19,8
10,2
9,4
8,4
3,2
1,5
1,0
0,5
0,5
0,4
8,5
4,1
2,6
1,3
1,2
1,1
10,5
5,0
3,2
1,6
1,5
1,3
2,3
1,1
0,7
0,4
0,3
0,3
432,9
13,9
357,6
796,2
27,4
704,6
553,9
17,9
460,8
365,3
13,7
352,0
202,9
10,8
278,8
145,1
7,8
201,2
7,1
7,6
194,8
18,8
7,7
197,4
23,1
7,6
194,8
5,0
7,7
197,4
371,5
804,4
732,0
1.528,2
478,8
1.032,6
365,7
731,0
289,6
492,5
209,1
354,2
202,4
209,5
205,1
223,8
202,4
225,5
205,1
210,1
AMVA = Área Metropolitana del valle de Aburrá (Medellín, Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Girardota, Itagüí, La Estrella y Sabaneta).
AMB = Área Metropolitana de Bucaramanga (Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta)
(*) Áreas metropolitanas y ciudades con más de un millón de habitantes (2015)
(**) Resto de departamentos, excepto las 6 grandes ciudades y áreas metropolitanas
Página
Con base en esta primera aproximación, puede observarse que una estrategia de
adaptación del cambio climático desarrollada a nivel regional y local pero con cobertura
nacional, podría requerir durante los primeros cuatro años recursos en un rango entre 800
mil millones y 1,2 billones de pesos anuales, para estabilizarse en los últimos cuatro años
en alrededor de 200 mil millones de pesos anuales.
51
Fuente: Cálculos Econometría, con base en estimaciones de corto y mediano
plazo de E3 Asesorías (Departamento del Huila) y CDKN (Cartagena de
Indias) – No se dispone de estimaciones de largo plazo
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Esta demanda de recursos para implementar una estrategia de adaptación al cambio
climático en las regiones, contrasta de manera notable con los costos en que ha incurrido
el país frente a eventos extremos tales como la ola invernal de finales de 2010 y principios
de 2011.
El valor de los costos en que incurre el país por estos eventos climáticos extremos
depende de la información sobre la probabilidad de ocurrencia de dichos eventos y de los
costos que ellos representan en términos humanos y económicos. Un estimado de los
daños y pérdidas generados por los efectos del cambio climático, en particular de la ola
invernal, corresponde al realizado por la CEPAL para el periodo 2010-2011 (CEPAL –
BID, 2012). En el estudio se estima que el fenómeno de La Niña ocurrido durante esos
años ocasionó en Colombia:
 Alrededor del 4% del área nacional sufrió inundaciones.
 Aproximadamente 3,2 millones de personas fueron damnificadas (2,3 millones) o
afectadas (0,8 millones). Este número de personas corresponde a 874.464 hogares.
 90% de los hogares damnificados o afectados reportaron al menos un inmueble
afectado.
 El total de daños se valora en 11,2 billones de pesos, done el 61% representa una
afectación del acervo de capital productivo.
 El 43,7% de los hogares sufrieron afectación de sus viviendas.
 El 62% de los municipios donde habitan hogares damnificados o afectados
sufrieron pérdidas en acueductos y otros tipos de infraestructuras.
Si bien no se cuenta con información de la probabilidad de ocurrencia de los eventos
naturales y, aunque se cuenta con información del costo estimado de un evento en
particular, esta estimación permite generar un indicador de la relación que existe entre los
costos de una afectación derivada del cambio climático y las inversiones que se requerirían
para minimizar estos daños.
2.4 I NICIATIVAS DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN VS . GASTO Y
FINANCIACIÓN
Página
Para cuantificar la demanda de recursos según el tipo de estrategia frente al cambio
climático se realizó un operativo de recolección con diferentes actores a nivel nacional que
manejan bases de datos sobre iniciativas. Se llevaron a cabo intercambios de información
con MADS, APC, PNUD, IDEAM, UNGRD, Findeter, la coordinación del EDCBC,
52
2.4.1 Iniciativas
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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MHCP y se complementó con la información del Sistema General de Regalías y la
información pública existente en internet.
Las iniciativas se clasifican en cuatro categorías: planes, programas, proyectos y acciones
estratégicas. No en todos los casos se cuenta con información presupuestal por lo que el
análisis de valores promedio de las iniciativas se realiza sobre un universo de menor
tamaño.
Los siguientes cuadros presentan la distribución de las iniciativas identificadas de acuerdo
con el tipo de estrategia y el tipo de iniciativa
Cuadro 2.3 - Número de iniciativas identificadas como parte de la política
frente al cambio climático
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
25
24
186
5
240
8
7
60
19
94
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
1
13
40
5
59
Total
35
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
1
43
44
329
44
29
437
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Cuadro 2.4 - Distribución de iniciativas identificadas como parte de la
política frente al cambio climático por estrategia, según tipo de iniciativa
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
10,4%
10,0%
77,5%
2,1%
100,0%
8,5%
7,4%
63,8%
20,2%
100,0%
1,7%
22,0%
67,8%
8,5%
100,0%
2,3%
0,0%
97,7%
0,0%
100,0%
8,01%
10,07%
75,29%
6,64%
100,00%
Página
53
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
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Cuadro 2.5 - Distribución de iniciativas identificadas como parte de la
política frente al cambio climático por tipo de iniciativa, según estrategia
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
71,4%
54,5%
56,5%
17,2%
54,9%
22,9%
15,9%
18,2%
65,5%
21,5%
2,9%
29,5%
12,2%
17,2%
13,5%
2,9%
0,0%
13,1%
0,0%
10,1%
100%
100%
100%
100%
100%
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Figura 2.12 - Distribución de las iniciativas según estrategia
Plan Nacional de
Adaptación al
Cambio
Climático
(PNACC)
55% Gestion de
riesgo de
desastres
(conocimiento y
reducción del
riesgo)
10%
Estrategia
REDD+
13%
Estrategia
Colombiana de
Desarrollo Bajo
en Carbono
(ECDBC)
22%
Página
54
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
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Figura 2.13 - Distribución de las iniciativas según tipo de iniciativa
Programas
10%
Planes
8%
Acciones
Estratégicas
7%
Proyectos
75%
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Se identificaron 437 iniciativas relacionadas con cambio climático de las cuales el 85%
corresponde a proyectos y programas, y el resto corresponde a planes o acciones
estratégicas. Desde el punto de vista de las estrategias de la política, la estrategia de
adaptación (PNACC y Gestión de Riesgo preventivo) acumula el 65% de las iniciativas
mientras que la mitigación (ECDBC) cuenta con el 22% de las iniciativas y la estrategia
REDD+, que permite alcanzar objetivos conjuntos de mitigación y adaptación,
corresponde al 13%.
Página
55
De las 437 iniciativas identificadas, 95 se encuentran culminadas, 33 en diseño, 187
aprobadas sin iniciar y 117 en ejecución. Solamente para 395 se cuenta con información
presupuestal y de estas, 107 corresponden a iniciativas que se encuentran en etapa de
ejecución. En la siguiente figura se puede ver que la estrategia con mayor proporción de
las 437 iniciativas identificadas con información presupuestal, es el PNACC.
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Figura 2.14 - Número de iniciativas identificadas total, con información
presupuesta y en ejecución
Gestion de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Estrategia REDD+
Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en
Carbono (ECDBC)
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
0
50
100 150 200 250
Número de iniciativas
300
En ejecución con información presupuesto
Total con información de presupuesto
Total Identificadas
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Los siguientes cuadros presentan el valor total y promedio de las iniciativas identificadas,
las cuales acumulan un valor de cerca de 2.175 millones de dólares y un promedio de 5,51
millones de dólares por iniciativa.
Cuadro 2.6 - Valor total de iniciativas identificadas (Millones de USD)
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
94,37
361,78
722,68
2,23
1181
0,00
537,03
174,27
46,31
758
0,48
56,52
66,35
67,20
191
0,46
0,00
45,23
0,00
46
95
955
1009
116
2175
Página
56
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
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Cuadro 2.7 - Valor promedio de iniciativas identificadas (Millones de USD)
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
4,29
15,07
4,04
0,56
5,16
76,72
2,95
11,58
10,82
4,71
1,84
16,80
3,60
0,48
0,46
3,97
1,08
22,22
3,19
1,06
9,64
5,51
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Al hacer estos mismos cálculos para las 107 iniciativas que se encuentran en ejecución, el
total se reduce a 662 millones de dólares.
Cuadro 2.8 - Valor total de iniciativas identificadas en ejecución (Millones
de USD)
ESTRATEGIA
Plan Nacional de Adaptación al
Cambio Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
32,26
52,80
296,13
2,13
383,32
0,00
0,18
79,77
40,68
120,63
0,00
42,57
51,36
63,50
157,44
0,46
0,00
0,13
0
0,59
33
96
427
106
662
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (PNACC)
Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC)
Estrategia REDD+
Gestión de riesgo de desastres
(conocimiento y reducción del riesgo)
Total
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
ACCIONES
ESTRATÉGICAS
TOTAL
2,02
5,87
8,97
0,71
6,28
0,00
0,18
4,20
13,56
5,24
0,00
10,64
3,67
21,17
7,50
0,46
0,00
0,13
0,00
0,30
1,92
6,82
6,38
11,81
6,19
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
Página
ESTRATEGIA
57
Cuadro 2.9 - Valor promedio de iniciativas identificadas en ejecución
(Millones de USD)
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El 58% de los recursos en ejecución para iniciativas frente a cambio climático corresponde
al PNACC, el 24% para la estrategia REDD+ y el 18% para la ECDBC. Para la estrategia
de gestión de riesgo no se encontraron iniciativas con información presupuestal que
estuvieran en ejecución
Figura 2.15 - Distribución del valor de las iniciativas en ejecución, según
estrategia
Plan Nacional
de Adaptación
al Cambio
Climático
(PNACC)
58%
Estrategia
Colombiana de
Desarrollo
Bajo en
Carbono
(ECDBC)
18%
Estrategia
REDD+
24%
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
En cuanto al valor promedio, las iniciativas de la estrategia REDD presentan el mayor
valor de las iniciativas en ejecución y las iniciativas de la ECDBC presentan el mayor valor
del total de iniciativas con información presupuestal.
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
Estrategia
Colombiana de
Desarrollo Bajo en
Carbono (ECDBC)
Total con información de presupuesto
Estrategia REDD+ Gestion de riesgo de
desastres
(conocimiento y
reducción del riesgo)
En ejecución con información presupuesto
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
58
Plan Nacional de
Adaptación al
Cambio Climático
(PNACC)
Página
Millones de USD por iniciativa
Figura 2.16 - Valor promedio de las iniciativas con información presupuestal,
según estrategia
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
De igual manera, el valor promedio de las iniciativas de la ECDBC están influidas por el
peso específico de proyectos en el sector transporte y el sector energético
Millones de USD por iniciativa
Figura 2.17 - Valor promedio de las iniciativas con información presupuestal,
según tipo de iniciativa
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
Planes
Programas
Proyectos
En ejecución con información presupuesto
Acciones Estratégicas
Total con información de presupuesto
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
En general las iniciativas de mayor valor y por lo tanto de mayor alcance son escasas cómo
se puede apreciar en el siguiente cuadro de percentiles. La información muestra que el
25% de las iniciativas tienen valores inferiores a 151 mil USD, el 50% por debajo de un
millón de dólares y el 75% por debajo de 2.5 millones de USD. Las iniciativas de menor
valor se concentran en gestión de riesgo.
Cuadro 2.10 - Cuartiles de la distribución de valores de las iniciativas
(Millones de USD)
PERCENTIL
ESTRATEGIA
25
50
75
MAX
1.PNACC
0,18
0,63
2,44
195,90
2.ECDBC
0,21
0,51
3,82
320,00
3.REDD+
0,17
0,71
3,60
49,20
4.Gestión del riesgo
0,07
0,22
0,81
9,40
Total
0,15
0,58
2,43
320,00
Página
Se puede concluir que aunque no exista una gran cantidad de iniciativas para implementar
la política, las existentes son dispersas y su alcance en términos de valor es en general
pequeño, con algunos casos de unos pocos proyectos de mayor valor.
59
Fuente: Econometría consultores, base de iniciativas con información de
varias fuentes.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
2.5 I NICIATIVAS DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN PROMOVIDAS POR EL
SECTOR PRIVADO
Dentro de las iniciativas adelantadas actualmente en el país se encuentran proyectos,
programas y estrategias promovidas por el sector privado. Si bien no es posible encontrar
información consolidada a este respecto, en este acápite se resaltan las iniciativas apoyadas
por el sector privado que hacen parte de las iniciativas MDL en Colombia, y las
adelantadas en el campo de la energía renovable a través de la UPME. Finalmente, se hace
un análisis de la participación de las iniciativas apoyadas por el sector privado para la
adaptación y mitigación al cambio climático dentro del total de asociaciones público
privadas en el país.
2.5.1 Iniciativas apoyadas por el sector privado dentro del portafolio
colombiano de proyectos MDL
El portafolio colombiano de proyectos MDL en Colombia consta actualmente de 245
iniciativas que, en su mayoría, involucran al sector privado. De estas iniciativas 28% están
clasificadas en el sector industrial, 28% en el sector forestal, 23% en el sector energía, 15%
en el sector residuos y 6% en el sector transporte.
Cuadro 2.11 – Total de iniciativas apoyadas por el sector privado dentro del
portafolio colombiano de proyectos MDL
SECTOR
Industrial
Forestal
Energía
Residuos
Transporte
Total
TOTAL INICIATIVAS
69
69
56
37
14
245
% SOBRE EL TOTAL
28%
28%
23%
15%
6%
100%
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores con base en información del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Página
Algunos ejemplos de las iniciativas apoyadas por el sector privado para la eficiencia
energética y la energía renovable son las que se implementan a través de la Unidad de
Planeación Minero Energética - UPME.
60
2.5.2 Iniciativas apoyadas por el sector privado para la eficiencia
energética y energía renovable
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
El siguiente cuadro resume el tipo de iniciativas que se han adelantado en esta área. En
total son 13 iniciativas de las cuales 8 son privadas y 5 son mixtas, 5 se encuentran en
etapa de evaluación, 1 en desarrollo, 6 en funcionamiento y 1 finalizada.
Cuadro 2.12 – Iniciativas para la eficiencia energética y energía renovable
apoyadas por el sector privado
INICIATIVA
Estudio para la generación eléctrica con energía eólica en el Municipio de
Guachucal, Nariño
Estudio para la implementación de un sistema de bombeo de agua para riego
utilizando energía solar en el Municipio de Taminango, Nariño
Estudio del diseño e implementación de un sistema de energía solar fotovoltaico
como estrategia alternativa y sostenible de energización en el Municipio de
Santacruz, Nariño
Instalación de un sistema interconectado a la red para hogar
Planta solar fotovoltaica en el Departamento del Cesar
Implementación de un sistema de acondicionamiento de aire con energía solar
usando un ciclo de refrigeración por absorción
Suministro e Instalación de 4 sistemas solares en el Parque Salamanca
Torre de energía solar fotovoltaica
Energía solar fotovoltaica - Empresa de Energía de Bogotá
Análisis del uso de tecnologías de generación solar TiO2 para suministro energético
en ZNI
Iluminación LED con energía solar
Consultoría para aumentar el acceso a fuentes de energía renovable para ZNI
Aplicaciones basadas en energía solar
ESTADO
TIPO
Planeación
Mixta
Planeación
Mixta
Planeación
Mixta
Planeación
Planeación
Privada
Privada
En desarrollo
Mixta
En funcionamiento
En funcionamiento
En funcionamiento
Mixta
Privada
Privada
En funcionamiento
Privada
En funcionamiento
En funcionamiento
Finalizado
Privada
Privada
Privada
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores con base en información de
la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME
2.5.3 Participación de las iniciativas apoyadas por el sector privado
dentro de las asociaciones público-privadas
Página
61
Si bien se esperaría que los proyectos para la adaptación y mitigación al cambio climático
tuviesen una participación importante en los proyectos de asociaciones público privadas
presentados al gobierno nacional, la información muestra que a la fecha se han presentado
solo 21 proyectos con gestión ambiental, de un total de 166 proyectos presentados como
asociación público privada. Estos proyectos corresponden al 13% del total y de ellos
ninguno ha sido adjudicado.
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Cuadro 2.13 – Estado de los proyectos de Asociaciones Público Privadas
relacionadas con Cambio Climático
ASOCIACIÓN PÚBLICO
PRIVADA
Borrador
Convocado
Adjudicados
Celebrados
Liquidados
Descartados
Terminado sin liquidar
Terminado anormalmente
Total
# PROYECTOS
49
12
27
32
7
22
1
16
166
# PROYECTOS CON
GESTIÓN AMBIENTAL
4
1
0
13
0
2
0
1
21
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores con base en información del
Departamento Nacional de Planeación
Las 13 APP celebradas con proyectos con gestión ambiental corresponden en su totalidad
a proyectos de infraestructura, tal y como se presenta a continuación:
 Mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión de la doble
calzada entre Rumichaca y Pasto.
 Construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación, mantenimiento y reversión
de la concesión Autopista al Mar 1 del Proyecto Autopistas para la Prosperidad.
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
del corredor vial Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó.
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
de la concesión Santana, Mocoa, Neiva.
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
de la doble calzada entre Popayán y Santander de Quilichao.
 Construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del
corredor Villavicencio-Yopal.
Página
 Construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental
respecto de los siguientes ítems a saber: i. Corredor Granada-Villavicencio-Puerto
62
 Construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación, mantenimiento, gestión
predial, gestión social y ambiental y reversión del corredor transversal del Sisga.
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López-Puerto Gaitán-Puente Arimena ii. Anillo Vial de Villavicencio y Accesos a la
Ciudad.
 Construcción, operación, mantenimiento, gestión social, predial y ambiental de la
segunda calzada de la vía Ibagué-Cajamarca; y la operación y mantenimiento del
sistema vial Variante Chicoral, Variante Gualanday, Gualanday -Ibagué, Gualanday
Espinal, Variante Picaleña, Ramal Norte y trazado existente Ibagué-Cajamarca.
 Concesión Autopista Conexión Norte, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad”.
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
de la Concesión Autopista al Río Magdalena 2, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
de la Concesión Autopista Conexión Pacífico 1, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".
Página
63
 Construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación, mantenimiento y reversión
de la Concesión Autopista Conexión Pacífico 2, del Proyecto "Autopistas para la
Prosperidad".
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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Capítulo 3
OFERTA DE RECURSOS PARA FINANCIAR INICIATIVAS FRENTE AL
CAMBIO CLIMÁTICO
En este capítulo se hace un análisis de la oferta disponible de recursos para la financiación
de iniciativas frente al cambio climático en Colombia, de la proporción de recursos de
inversión que recientemente se ha destinado al cambio climático en cada uno de los
ámbitos de gasto, a las posibilidades de incrementar los recursos para tal fin y a las fuentes
internacionales de recursos rembolsables y no rembolsables a los cuáles tiene posibilidad
de acceder el país.
Así pues, se inicia revisando las inversiones de los años recientes, a nivel municipal,
departamental, regional y nacional, en iniciativas que se relacionen con la política nacional
frente al cambio climático. Examinar las inversiones históricas reviste una gran
importancia especialmente en lo que tiene que ver con recursos públicos, en la medida que
constituyen el espacio fiscal disponible para desarrollar este tipo de iniciativas y representa
una fuente de ingreso que pueden servir para el apalancamiento de recursos frescos que
sirvan para incrementar la oferta de recursos. El análisis está restringido por la
disponibilidad de información, pues no existen normas ni procesos institucionales que
lleven a los actores públicos y privados a llevar un registro de las inversiones específicas
que pueden tener un efecto en la mitigación o adaptación al cambio climático. Se
identificaron y clasificaron las fuentes de información encontrando el total de recursos
invertidos en cada ámbito del sector público. Con respecto a las inversiones que realiza el
sector privado, si bien la información es prácticamente inexistente y no existen elementos
suficientes para realizar un ejercicio similar, se resaltan algunas iniciativas desarrolladas por
el sector financiero y el sector empresarial.
Página
En la parte final del capítulo se presentan las fuentes internacionales de recursos
financieros, el aprovechamiento que el país le ha dado a estas fuentes y las posibilidades
existentes para iniciativas particulares de mitigación y adaptación.
64
Luego de presentar las cifras agregadas de inversión pública en iniciativas frente al cambio
climático en Colombia, se procede a identificar las fuentes de esos recursos y cuantificar
las posibilidades de ampliación de estas a partir de la normatividad existente.
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3.1 RECURSOS PÚBLICOS INTERNOS DESTINADOS A INICIATIVAS
RELACIONADAS CON CAMBIO CLIMÁTICO
El primer paso para calcular el total de inversiones públicas que se desarrollan en
Colombia frente al cambio climático es identificar las fuentes de información que
permiten obtener dichas inversiones para cada ámbito de inversión pública. Luego se
presentan un conjunto de criterios de clasificación derivados del mapa de la política
nacional de cambio climático y de las definiciones internacionales sobre los conceptos de
mitigación y adaptación al cambio climático.
A continuación se describen las fuentes de información que se utilizaron para el análisis de
oferta, la metodología y los criterios de clasificación y los resultados agregados
3.1.1 Fuentes de Información
Las fuentes de información de la inversión a nivel nacional y territorial que se utilizaron
fueron las siguientes:
Página
 Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF: Es un sistema de
información del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que permite a la
consolidar la información financiera de las entidades que conforman el
Presupuesto General de la Nación y ejercer el control de la ejecución
presupuestal y financiera de las entidades del nivel central. Corresponde a la
ejecución del gobierno nacional y para efectos de este estudio se tomó la
información de los años 2010 a 2013. Pero en donde se requiere hacer
agregaciones con las finanzas de las CAR y de los municipios se toman los años
2011-2013.
65
 Formato Único Territorial – FUT: Corresponde a la fuente de información
de la inversión de las entidades territoriales (municipios y departamentos) en
cada año. Esta base es administrada por el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) y consolida las cuentas de ingreso, gasto e inversión que las
entidades territoriales reportan al gobierno nacional. La información está
disponible para los años 2007 a 2013. No obstante, el formato de reporte de la
información cambió a partir del 2011. La calidad de la información
suministrada por las entidades territoriales no es la misma en todas las cuentas,
por lo cual fue necesario hacer los ajustes que se explican en la siguiente
sección. La base se analiza para los años 2011, 2012 y 2013.
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 Base de ejecución de las Corporaciones Autónomas Regionales: Es una
base de datos elaborada en el marco de este estudio y contiene información de
la ejecución presupuestal de las CARS entre los años 2011 a 2013 a nivel de
nombre de proyecto o programa. La base se construyó a partir de los informes
enviados por las corporaciones al MADS.
 Sistema General de Regalías: El SGR es una de las fuentes de recursos
disponible y se complementa con las anteriores fuentes pero no debe agregarse
en la medida que las fuentes que reportan la ejecución ya contabilizan los
recursos provenientes de regalías. Esta base contiene información de los
proyectos financiados con recursos del SGR para el periodo comprendido entre
el año 2012 y el 2016. La información de la destinación de los recursos de
regalías se encuentra como una fuente de recursos en los reportes de inversión
de las entidades territoriales al FUT y como un tipo de programa de inversión
en las bases del SIIF.
Antes de clasificar y agregar las inversiones contenidas en estas fuentes de datos fue
necesario llevar a cabo algunos procedimientos para verificar y garantizar la calidad de la
información, especialmente en las bases de datos territoriales (FUT). Con esta base de
datos se realizó una depuración de las tablas de datos para poder obtener resultados
comparables año a año. La depuración que se hizo consistió en:
1. Organizar la información en un formato homogéneo, pues el formato utilizado
entre los años 2007 a 2010 presenta las fuentes de recursos para la inversión en
columnas, mientras que el formato de los años 2011 a 2013 incluye una única
columna donde clasifica todas las fuentes. Para el caso de este último periodo, se
utiliza la información de la columna de ‘compromisos presupuestales’ que contiene
las inversiones efectivamente ejecutadas. Entre los años 2007 a 2010, solo se
presenta en el formato esta información.
Página
a. Para las cuentas que se clasificaron como gasto directo y en otro año se
desagregaron: se toma la primera cuenta de la desagregación, que
generalmente es la que incluye el mayor gasto.
66
2. Se revisó la clasificación de todas las cuentas, ya que el nombre y el código, en
algunos casos, han cambiado durante el periodo analizado. Para las cuentas que
cambiaron su desagregación se hizo el siguiente ejercicio:
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b. Para las cuentas que se clasificaron como gasto directo y en otro año
aparecen agregadas: se suman para los años en que aparecen agregadas.
También se revisaron las cuentas que cambiaron de código o que fueron creadas
como un nuevo gasto a partir de cierto año.
3. Se revisaron las fuentes de financiación del gasto territorial, ya que durante el
periodo se desagregaron las fuentes de financiamiento que deben ser reportadas
por las entidades territoriales. Se determinaron las siguientes fuentes de
financiación del gasto territorial: ingresos corrientes de libre destinación, ingresos
propios, SGP, regalías, crédito, sector eléctrico, otros
4. Se hizo un análisis de consistencia de la información siguiendo los siguientes pasos:
a. Comparar las cifras de municipios grandes y pequeños y revisar su
coherencia, dado que el gasto y la inversión deben ser relativos al tamaño
del municipio. Este ejercicio sirvió para eliminar outliers debidos a mala
digitación de los datos.
b. Identificar los municipios que no reportaron información y clasificarlos de
manera independiente, para que se diferencien de los municipios que no
realizaron inversión
c. Revisar que el presupuesto asignado sea coherente con el presupuesto
ejecutado. Este ejercicio se puede realizar a partir del 2011 donde se
incluyeron las dos variables.
d. Comparar las series de las cuentas agregadas para todos los años en cuentas
agregadas y revisar que sean constantes en sectores donde la inversión no
debería variar de manera significativa y en el total
Página
La metodología para el análisis de oferta consistió en identificar unos criterios de
clasificación con los cuales se podría determinar las inversiones que están directa e
indirectamente relacionadas con la adaptación y mitigación del cambio climático. Esos
criterios parten del análisis de los objetivos de cada una de las estrategias de la política
pero también se buscó que estuvieran en concordancia con lo acostumbrado en las
definiciones de mitigación y adaptación, en el contexto internacional.
67
3.1.2 Metodología y criterios de clasificación
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Aunque no existe un acuerdo metodológico internacional para clasificar los gastos de las
actividades dirigidas a la mitigación o adaptación al cambio climático, la OECD en 2011
desarrolló un manual para aproximarse a la cuantificación de los flujos de ayuda
internacional en el tema de cambio climático.
Cuadro 3.1 - Definiciones de la OECD para identificar actividades de
Mitigación y Adaptación
Actividades
sectoriales
típicas
• Reducción o estabilización de emisiones de
gases de efecto invernadero en los sectores
de: energía, transporte, industria y sectores
agrícolas; mediante la aplicación de formas
nuevas y renovables de energía y medidas
para mejorar la eficiencia energética de los
generadores, máquinas y equipos o
mediante la gestión de la demanda.
• Reducción de emisiones de metano a través
de manejo de residuos o tratamiento de
aguas residuales.
• Desarrollo, transferencia y promoción de
tecnologías y conocimiento, así como
construcción de capacidades para controlar,
reducir o prevenir las emisiones antrópicas
de GEI, en particular de residuos manejo,
transporte, energía, agricultura e industria.
• Protección y mejora de sumideros y
depósitos de GEI a través de la gestión
forestal sostenible, la conservación forestal,
reforestación y rehabilitación de zonas
afectadas por la sequía y la desertificación
Actividades
no
sectoriales
• Gestión sostenible y conservación de los
océanos y otros ecosistemas costeros y
marinos, humedales, áreas silvestres y otros
ecosistemas.
• Preparación de inventarios nacionales de
gases de efecto invernadero (tanto las
emisiones por las fuentes como la absorción
por los sumideros);
ADAPTACIÓN
Una actividad se debe clasificar como relacionada con
adaptación al cambio climático si: busca reducir la
vulnerabilidad de los sistemas humanos o naturales a los
impactos del cambio climático y los riesgos relacionados
con el clima, a través de mantener o aumentar la
resiliencia y la capacidad adaptativa. Esto abarca una
gama de actividades de información y generación de
conocimiento, al desarrollo de la capacidad, planificación e
implementación de clima cambian las acciones de
adaptación.
• Aplicación de medidas para el control de la malaria en
las zonas amenazadas por el aumento de la incidencia
de enfermedades debido a cambios en el clima.
• Promoción de la conservación del agua en zonas donde
se prevé mayores conflictos de uso debido al cambio
climático.
• Promoción de cultivos resistentes a las sequías y de los
métodos de riego que ahorran agua para soportar el
cambio en el clima.
• Promoción de una mezcla diversa de prácticas de
gestión forestal y de especies para amortiguar la
incertidumbre del cambio climático.
• Promover cambios en las prácticas de pesca para
adaptarse a los cambios en las poblaciones y especies.
Introducción de flexibilidad en el equipo que se utiliza,
las especies que se pescan, las zonas de pesca a ser
gestionadas y la asignación de las que se cosechan.
• Implementar medidas de prevención de inundaciones y
gestión como restauración de manejo, reforestación o
humedales de la cuenca.
• Desarrollo de prevención y preparación para las
medidas de emergencia incluyendo planes de seguros
para hacer frente a potenciales desastres climáticos.
• Implementación de medidas para responder al riesgo de
inundaciones por descongelamiento de glaciares
• Apoyar la integración de la adaptación al cambio
climático en los programas, planes y políticas
nacionales e internacionales.
• Mejoramiento de la reglamentación y legislación para
proporcionar incentivos a la adaptación.
• Educación, capacitación y concientización pública
relacionadas con las causas y los impactos del cambio
climático y el papel de la adaptación.
68
Definición
MITIGACIÓN
Una actividad se debe clasificar como
relacionada con mitigación del cambio
climático si: contribuye al objetivo de
estabilización de las concentraciones de gases
de efecto invernadero en la atmósfera a un
nivel que impida interferencias antrópicas
peligrosas en el sistema climático mediante la
promoción de los esfuerzos para reducir o
limitar las emisiones de gases de efecto
invernadero o mejorar la captura de gases de
efecto invernadero.
Página
CONCEPTO
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CONCEPTO
MITIGACIÓN
ADAPTACIÓN
• Políticas relacionadas con cambio climático • Investigación climática relacionada con la adaptación
y análisis económico y los instrumentos,
incluida la observación y previsión meteorológica e
incluyendo planes nacionales para mitigar el
hidrológica, evaluaciones de vulnerabilidad y de
cambio climático;
impacto, sistemas de alerta temprana etc.
• Desarrollo de legislación relacionada con el
cambio climático; estudios y evaluaciones
sobre necesidades en tecnología de clima;
• Creación de capacidad institucional.
• Educación, capacitación y sensibilización del
público relacionadas con el cambio
climático.
• Investigación y el monitoreo relacionados
con la mitigación del cambio climático.
• Investigación y el monitoreo relacionados
con temas atmosféricos y oceanográficos
Fuente: (OECD-DAC, 2011)
La OECD establece un sistema de scoring en donde al examinar los objetivos y alcances de
las iniciativas o actividades se califica con 2 puntos si estos aspectos hacen parte del
objetivo principal y 1 punto si está dentro de los objetivos pero la actividad puede llevarse
a cabo aun sin este objetivo.
En este caso no resulta operativo examinar los objetivos de lo que se lleva a cabo, dentro
de cada rubro o proyecto presupuestal en cada municipio, departamento, corporación o
entidad del orden nacional. Por lo tanto, fue necesario desarrollar un modelo sintáctico
para clasificar dichos rubros y proyectos a partir de su nombre o descripción general
Los criterios que se utilizaron para identificar las inversiones directas fueron los que se
presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.2 - Criterios definidos para identificar la inversión directa frente al
cambio climático
3
Que aunque no estén en las acciones del criterio 1, estén explícitamente dirigidas al cambio climático
Que aunque no cumplan los criterios 1 y 2, se refieran a uno de los temas:
 Manejo integral del recurso hídrico y manejo/protección/aprovechamiento de cuencas y microcuencas,
incluida la adquisición de predios para tales fines.
 Eficiencia energética (uso eficiente y fuentes alternativas)



Control de emisiones atmosféricas contaminantes
Control de la deforestación, incentivos para la reforestación, conservación/protección de ecosistemas o la
biodiversidad
Gestión integral de riesgos de desastres naturales asociados al clima (conocimiento del riesgo, reducción del
riesgo y preparación para las emergencias)
69
2
Página
1
CRITERIOS PARA IDENTIFICAR INVERSIÓN DIRECTA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO
Que hayan sido canalizados dentro de alguna de las acciones definidas en los objetivos de las estrategias de la política
(mapa de política)
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CRITERIOS PARA IDENTIFICAR INVERSIÓN DIRECTA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO

Sistemas de información climática

Educación ambiental

Fomento de negocios verdes y pagos por servicios ambientales
 Ordenamiento territorial
Excluyendo las inversiones específicamente dirigidas a:
 Aguas subterráneas, distritos de riego, calidad química del agua (aunque si se incluyen las dirigidas al manejo
de caudales), saneamiento básico y acueductos (excepto compra de tierras por parte de acueductos para
proteger cuencas, lo cual sí se incluye)
 Alternativas energéticas basadas en combustibles fósiles
 Protección específica de fauna.
 Gestión de riesgos sísmicos o vulcanológicos
 Reconstrucción/reparación de las consecuencias de eventos climáticos

Atención de las emergencias
Fuente: Econometría Consultores con base en objetivos de política y
definiciones.
Realizar el ejercicio de clasificación de esta manera permite identificar una muy buena
proporción de las inversiones que van directamente encaminadas a los objetivos de
mitigación o adaptación, pero también lleva a encontrar rubros y proyectos que pueden
estar parcialmente asociados con objetivos frente al cambio climático cuyo principal
propósito es otro diferente. Este tipo de iniciativas no se incluyeron como una inversión
directa sino que se clasificaron como parcialmente asociados y se contabilizaron por
aparte, dada la dificultad que existe para determinar la proporción de su valor que podría
asignarse a enfrentar el cambio climático. Así mismo, en aquellas inversiones que se
clasifican como directamente relacionadas con cambio climático, pueden existir objetivos
secundarios o específicos que no tienen relación directa pero que tampoco pueden ser
discriminados.
Página
 Formato Único Territorial – FUT: se tomaron como inversiones directas las
realizadas en: el sector institucional de gestión del riesgo de desastres exceptuando
las relacionadas con manejo de las emergencias y atención posterior a la
emergencia; el sector de ambiente y desarrollo sostenible exceptuando las
relacionadas con manejo de residuos. Se clasificaron como parcialmente asociados
los rubros presupuestales de los diferentes sectores que podrían incluir acciones
con efecto sobre la mitigación o adaptación al cambio climático pero que por su
descripción no podía existir seguridad de ello.
70
Así, el ejercicio realizado en cada una de las fuentes de información consistió en lo
siguiente:
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 Sistema Integrado de Información Financiera – SIIF: Se analizaron los
nombres de las cuentas de inversión de los diferentes sectores institucionales
clasificando como directas aquellas que cumplen explícitamente con los criterios
del cuadro anterior 26 . Se clasificaron como inversiones parcialmente asociadas
aquellas en donde se podría suponer que una parte de la inversión puede cumplir
los criterios o si los resultados de la inversión pueden ser útiles o tienen sinergias
con la política( p. e., fortalecimiento de capacidades, divulgación, administración de
recursos)
 Base de ejecución de las corporaciones autónomas regionales: se
identificaron las cuentas de inversión relacionadas con los criterios establecidos
para cada una de las CAR reportadas, y se clasificaron como inversiones directas y
todas las demás inversiones que de todas maneras tienen que ver con temas
ambientales como parcialmente asociadas.
 Sistema General de Regalías: se identificaron los proyectos cuyos nombres
coincidían con los criterios establecidos. Estos se encontraron en los sectores
institucionales de ambiente y desarrollo sostenible, gestión del riesgo, agropecuario
y unos pocos en el sector de acueducto relacionados con protección frente a
inundaciones.
3.1.3 Resultados agregados
Se excluyeron los recursos girados a Fondo de Compensación Ambiental para evitar dobles contabilidades frente a los datos de
las corporaciones regionales.
26
Página
Esta información incluye lo ejecutado tanto en los municipios y departamentos, de
acuerdo con el formulario único territorial FUT; como en la ejecución de las
corporaciones autónomas regionales, según sus informes financieros; y las entidades del
71
Al realizar el ejercicio de clasificar y agregar las diferentes bases de información de
recursos públicos ejecutados para proyectos, programas, y rubros relacionados con
acciones estatales con efectos sobre la mitigación y/o adaptación al cambio climático, se
encuentra una ejecución de recursos por cerca de 5.2 billones de pesos entre los años 2011
y 2013. La siguiente figura ilustra la proporción entre las dos magnitudes, evidenciando
que si bien los recursos por regalías han comenzado a ser usados de manera
complementaria para proyectos que pueden tener efectos en la adaptación o mitigación del
cambio climático, aún resultan marginales frente a la operación total de las iniciativas y
acciones estatales agregadas del nivel territorial y nacional en este respecto.
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orden nacional, de acuerdo con la información suministrada por el sistema integrado de
información financiera SIIF, del Departamento Nacional de Planeación.
La siguiente figura muestra la evolución y la composición de los recursos públicos
ejecutados mediante rubros para acciones e iniciativas con efectos de mitigación o
adaptación, por estos tres ámbitos de inversión del sector público, entre 2011 y 2013.
Figura 3.1 - Principales recursos públicos ejecutados frente al cambio
climático entre 2011 y 2013
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs, y SIIF. Valores en
precios corrientes.
Página
72
El crecimiento muy importante que se presenta en el año 2013 está debido a iniciativas
ejecutadas con presupuestos municipales, especialmente para la prevención del riesgo; e
iniciativas particulares de una corporación regional (CAR, Proyecto Río Bogotá) el cual
registra inversiones ejecutadas por más de 396 mil millones de pesos en ese año. El
siguiente cuadro muestra las cifras desagregadas en la gráfica, por ámbito y año de
ejecución.
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Cuadro 3.3 - Recursos públicos ejecutados frente al cambio climático (sin
incluir SGR) entre 2011 y 2013
ÁMBITO DE INVERSIÓN PÚBLICA
Presupuesto Nacional (SIIF)
Corporaciones Autónomas Regionales
Presupuestos Departamentales
Presupuestos Municipales
Total
2011
2012
2013
TOTAL
2011-2013
86,15
598,43
167,50
525,54
273,86
888,37
527,51
2.012,35
122,29
124,16
103,94
350,39
688,25
673,77
936,99
2.299,01
1.419,88
1.436,50
2.009,25
4.865,63
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs y SIIF. Valores en
precios corrientes.
Por otra parte, puede notarse que la inversión en el ámbito nacional, aunque ha
aumentado de manera importante en los últimos años analizados, es una proporción
menor frente a las inversiones que se realizan a nivel regional y municipal. El siguiente
cuadro presenta la distribución porcentual de los recursos invertidos entre los tres ámbitos
públicos, en el periodo de estudio. La inversión realizada por los entes territoriales
(municipios y departamentos) representa más de la mitad de los recursos invertidos,
mientras que la inversión nacional es alrededor del 10%.
Cuadro 3.4 - Distribución de los recursos públicos ejecutados frente al
cambio climático (sin incluir SGR) entre 2011 y 2013
ÁMBITO DE INVERSIÓN PÚBLICA
Presupuesto Nacional (SIIF)
Corporaciones Autónomas Regionales
Presupuestos Departamentales
2011
2012
2013
TOTAL
2011-2013
6%
11%
12%
10,2%
40%
35%
40%
38,8%
8%
8%
5%
6,8%
Presupuestos Municipales
46%
45%
43%
44,3%
Total
100%
100%
100%
100%
Página
La siguiente figura y el siguiente cuadro ilustran el comportamiento de las tasas de
crecimiento anual de los tres ámbitos de inversión. Puede notarse como el incremento de
la inversión del Gobierno Nacional es muy alto tanto en 2012 como en 2013, mientras que
y en los municipios la inversión cae en 2012 y se recupera en 2013. También puede
apreciarse el efecto que tiene un solo proyecto de gran envergadura en las estadísticas
agregadas de crecimiento de las CAR.
73
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs y SIIF.
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Cuadro 3.5 - Crecimientos porcentuales de los recursos públicos ejecutados
frente al cambio climático (sin incluir SGR) entre 2011 y 2013
ÁMBITO DE INVERSIÓN PÚBLICA
2011-12
2012-13
Presupuesto Nacional (SIIF)
Corporaciones Autónomas Regionales
Presupuestos Departamentales
Presupuestos Municipales
Total
94%
-12%
2%
-2%
0%
64%
69%
-16%
39%
48%
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs y SIIF.
Figura 3.2 - Crecimiento porcentual de inversiones frente al cambio
climático según ámbito de la inversión pública
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs y SIIF.
Página
74
En el caso de los municipios, la inversión en iniciativas o acciones frente al cambio
climático representa entre el 1,8% y el 2.7% de su presupuesto de inversión mientras que
en el caso del Gobierno Nacional, la inversión frente al cambio climático es menos del 1%
del presupuesto total de inversión de la nación y en los departamentos fluctúa alrededor
del 1%. Los siguientes gráficos ilustran el comportamiento de estos indicadores a través
del tiempo.
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Figura 3.3 - Presupuesto nacional - Proporción de inversión directa frente al
cambio climático como proporción de la inversión total
Fuente: Econometría con base en información del SIIF.
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Página
75
Figura 3.4 - Presupuestos departamentales - Proporción de inversión directa
frente al cambio climático como proporción de la inversión total
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Figura 3.5 - Presupuestos municipales - Proporción de inversión directa
frente al cambio climático como proporción de la inversión total
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
3.2 I NVERSIÓN PÚBLICA FRENTE AL CAMBIO CLIMÁTICO POR SECTOR
INSTITUCIONAL
Los resultados a nivel agregado pueden ser mejor entendidos si se desagregan de acuerdo
con la clasificación de gasto público utilizada. Los sectores institucionales de gasto
contemplados fueron:
a) Agropecuario
b) Agua potable y saneamiento básico
c) Ambiente y desarrollo sostenible
d) Ciencia y tecnología
g) Educación
Página
f) Desarrollo social, comunitario e inclusión
76
e) Comercio, industria y turismo
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
h) Gestión del riesgo
i) Minas y energía
j) Salud
k) Transporte
l) Vivienda
m) Otros
Aunque no todos ellos realizan inversiones en acciones o iniciativas destinadas a enfrentar
el cambio climático, se llevó a cabo esta clasificación en la medida que algunos en el futuro
podían realizar este tipo de inversiones.
La figura siguiente presenta la desagregación por sector institucional de los recursos
públicos invertidos entre 2011 y 2013, así como para los proyectos aprobados en el
Sistema General de Regalías para ejecutar entre 2012 y 2016.
Figura 3.6- Distribución sectorial de la inversión pública frente al cambio
climático entre 2011 y 2013
Página
El sector institucional que más inversiones tiene en acciones e iniciativas dirigidas a la
mitigación y/o adaptación al cambio climático, es el sector de ambiente y desarrollo
sostenible, el cual en los tres años analizados representa un 65,78% de la inversión
realizada por el sector público para tal fin. Otro sector institucional que de acuerdo con la
clasificación de los rubros presupuestales, aporta de una manera muy importante (29,56%)
77
Fuente: Econometría con base en información del FUT, CARs y SIIF.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
a la inversión pública frente al cambio climático es el de gestión del riesgo, en donde las
iniciativas dirigidas a ordenamiento territorial, mejoramiento del conocimiento de las
variables climáticas, reducción del riesgo de desastres relacionados con cambio o
variabilidad climática y preparación para las emergencias, son consideradas en este análisis
como de adaptación frente al cambio climático. Se excluyen las inversiones y gastos
dirigidos a la atención de las emergencias así como a la rehabilitación y reconstrucción
posterior a dichas emergencias. También se excluyeron las inversiones que claramente se
podían identificar como relacionadas con riesgo de desastre no vinculado a variables
climáticas, como pueden ser los relacionados con sismos y actividad volcánica.
Página
78
Otras inversiones sectoriales que aunque son de menor tamaño relativo resultan
importantes de mencionar están en los sectores: agropecuario, minas y energía, y vivienda,
representan en conjunto alrededor del 5% en la participación de la inversión.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.6 - Inversión pública nacional y de las CAR en cambio climático, según sector institucional y año de
ejecución (miles de millones de Col$)
SECTORES
2010
PRESUPUESTO NACIONAL
2011
2012
2013
2011
CAR
2012
2013
Agropecuario
0,00
8,00
67,53
130,50
0,00
0,00
0,00
Agua potable y saneamiento básico
0,00
0,00
0,00
0,00
3,34
8,84
6,17
100,68
62,95
79,11
114,11
558,96
451,34
762,41
Ciencia y tecnología
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comercio, industria y turismo
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Desarrollo social, comunitario e inclusión
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Educación
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
102,38
14,66
14,28
1,52
36,13
65,37
119,80
Minas y energía
0,00
0,00
0,00
6,30
0,00
0,00
0,00
Salud
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Transporte
1,05
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Vivienda
0,45
0,55
6,58
21,42
0,00
0,00
0,00
0,00
204,56
0,00
86,15
0,00
167,50
0,00
273,86
0,00
598,43
0,00
525,54
0,00
888,37
Ambiente y desarrollo sostenible
Gestión del riesgo
Otros
Total Inversión Directa frente a Cambio Climático
Página
79
Fuente: Econometría con base en información del SIIF y las CAR. Valores en precios corrientes.
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Cuadro 3.7. - Inversión pública departamental en cambio climático, según sector institucional y año de ejecución
(miles de millones de Col$)
SECTORES
AÑO
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Agropecuario
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Agua potable y saneamiento básico
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ambiente y desarrollo sostenible
60,59
35,78
66,18
101,40
76,42
30,80
50,88
Ciencia y tecnología
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comercio, industria y turismo
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Desarrollo social, comunitario e inclusión
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Educación
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Gestión del riesgo
26,04
42,65
43,18
44,20
45,87
93,36
53,06
Minas y energía
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Salud
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Transporte
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Vivienda
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Otros
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Total Inversión Directa frente a Cambio
Climático
86,64
78,43
109,36
145,60
122,29
124,16
103,94
Página
80
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Valores en precios corrientes
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Cuadro 3.8. - Inversión pública municipal en cambio climático, según sector institucional y año de ejecución (miles
de millones de Col$)
SECTORES
AÑO
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Agropecuario
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Agua potable y saneamiento básico
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ambiente y desarrollo sostenible
283,86
288,36
361,76
424,45
412,79
326,08
475,69
Ciencia y tecnología
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Comercio, industria y turismo
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Desarrollo social, comunitario e inclusión
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Educación
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
205,82
170,94
133,22
168,79
275,47
347,69
461,30
Minas y energía
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Salud
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Transporte
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Vivienda
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Otros
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
489,68
459,30
494,98
593,24
688,25
673,77
936,99
Gestión del riesgo
Total Inversión Directa frente a Cambio Climático
Página
81
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Valores en precios corrientes.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
3.2.1 Inversiones del Gobierno Nacional por Sector institucional
El comportamiento dinámico de las inversiones del gobierno nacional de los sectores
institucionales estudiados se puede apreciar en la siguiente figura. Puede observarse el
incremento ya mencionado de las inversiones en el sector agrícola entre 2011 y 2013. Las
inversiones en gestión del riesgo fueron altas en el 2010.
Figura 3.7 - Recursos del presupuesto nacional para inversiones frente al
cambio climático entre 2010 y 2013 según sector institucional
Fuente: Econometría con base en información del SIIF.
Página
En 2010 los recursos para gestión de riesgo correspondieron principalmente a obras de
infraestructura para control de inundaciones (ejecutadas por DNP-FNR) mientras que en
2012 se comprometieron $295 mil millones por el Fondo de Calamidades (ahora FNGR)
82
A nivel nacional las inversiones se concentran en el sector de ambiente y desarrollo
sostenible. El sector de gestión del riesgo ha visto reducida su dinámica después de 2010,
en especial por el incremento en las inversiones destinadas durante 2012 y 2013 a
reconstrucción y manejo de emergencias, lo cual no ha sido acompañado con mayores
inversiones nacionales en conocimiento y reducción de riesgos, aunque es importante
hacer notar que a partir de la ley 1523 de 2012, se creó el Fondo Nacional de Gestión de
Riesgos que debe tener subcuentas para conocimiento del riego, reducción de riesgos,
manejo de desastres, recuperación y protección financiera, pero estas cuentas aún no se
encuentran reglamentadas.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
para “Atención humanitaria y rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal” y
cerca de un billón por el Fondo Adaptación para “Construcción y reconstrucción de las
zonas afectadas por la ola invernal”, frente a sólo $14 mil millones para proyectos
relacionados con reducción de riesgos clasificables como adaptación al cambio climático.
En 2013 se comprometieron $147 mil millones por el Fondo de Calamidades (ahora
FNGR) para “Atención de desastres y emergencias…” y $860 mil millones por el Fondo
Adaptación para “Construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por la ola
invernal”, frente a tan solo $1,500 millones dirigidos a sistemas de información para la
gestión de riesgo, fortalecimiento de la política y asistencia técnica territorial.
Cabe resaltar la inversión del sector agropecuario en 2012 y 2013, que corresponde al
apoyo a la implementación del programa de reforestación a través del Certificado de
Incentivo Forestal (CIF) y otras acciones de ordenamiento, protección y regularización de
tierras en el sector rural.
3.2.2 Inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales según
sector institucional
Aunque institucionalmente las corporaciones autónomas regionales pertenecen al sector
de Ambiente y Desarrollo sostenible, las inversiones directas frente al cambio climático se
clasificaron sectorialmente de acuerdo al tipo de proyecto y el énfasis en temas de riesgo,
ambiental, y agua potable.
Página
83
Al analizar la distribución sectorial agregada de la inversión en cambio climático de las
corporaciones autónomas regionales, si bien el megaproyecto del río Bogotá nuevamente
influye en las proporciones, el sector ambiental es sin duda en el que las corporaciones
más invierten. El segundo sector con mayor inversión es gestión de riesgo y aunque pocas,
aparecen inversiones en agua potable y saneamiento básico
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.8 - Recursos de las CAR para inversiones frente al cambio climático
entre 2011 y 2013 según sector institucional
Fuente: Econometría con base en información de las CAR.
En el cuadro siguiente se presentan las inversiones directas en iniciativas de cambio
climático de todas las corporaciones ordenadas de mayor a menor según el total de
inversiones directas en cambio climático para cada año durante el periodo 2011-2013.
Ocho corporaciones acumulan el 70% de las inversiones totales .
Cuadro 3.9 - Evolución y distribución de la inversión directa de las CAR en
cambio climático según corporación (miles de millones de Col$)
2011
2012
2013
TOTAL
2011
2012
2013
TOTAL
CAR
407,6
393,6
580,4
1381,6
40,29%
46,55%
46,95%
44,66%
CVC
115,4
60,6
82,2
258,1
11,40%
7,16%
6,65%
8,34%
CORANTIOQUIA
34,8
38,1
59,8
132,7
3,44%
4,51%
4,84%
4,29%
CRA
29,8
0,0
97,9
127,7
2,95%
0,00%
7,92%
4,13%
CORNARE
41,0
41,1
35,9
118,0
4,06%
4,86%
2,90%
3,82%
CORPOGUAJIRA
51,6
24,4
12,4
88,4
5,11%
2,88%
1,00%
2,86%
CORPOCALDAS
14,9
31,8
25,9
72,5
1,47%
3,76%
2,09%
2,34%
CORPAMAG
9,1
14,7
45,6
69,3
0,90%
1,73%
3,69%
2,24%
CVS
0,0
41,9
24,3
66,2
0,00%
4,95%
1,96%
2,14%
CARDIQUE
32,6
32,1
0,1
64,8
3,22%
3,79%
0,01%
2,09%
CORPONOR
34,9
0,0
25,1
60,0
3,45%
0,00%
2,03%
1,94%
CORTOLIMA
26,1
9,3
22,4
57,8
2,58%
1,10%
1,81%
1,87%
CARDER
16,1
18,4
17,6
52,1
1,59%
2,18%
1,43%
1,69%
CAM
13,9
13,9
21,7
49,5
1,37%
1,65%
1,76%
1,60%
CDMB
26,2
0,0
22,6
48,9
2,59%
0,00%
1,83%
1,58%
84
CORPORACIÓN
%
Página
(MILES DE MILLONES)
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
(MILES DE MILLONES)
CORPORACIÓN
%
2011
2012
2013
TOTAL
2011
2012
2013
TOTAL
CAS
21,0
12,3
14,4
47,7
2,07%
1,45%
1,17%
1,54%
CORMACARENA
0,0
19,9
26,6
46,5
0,00%
2,36%
2,15%
1,50%
CORPOBOYACA
16,8
15,0
11,1
42,9
1,66%
1,78%
0,90%
1,39%
CORPOAMAZONIA
26,5
13,3
0,0
39,9
2,62%
1,57%
0,00%
1,29%
CORPORINOQUIA
15,8
7,6
11,8
35,2
1,57%
0,89%
0,95%
1,14%
CORPOGUAVIO
8,7
9,6
13,9
32,1
0,86%
1,13%
1,12%
1,04%
CORPOCESAR
0,0
0,0
31,5
31,5
0,00%
0,00%
2,55%
1,02%
CORPOURABA
12,0
9,4
9,9
31,2
1,18%
1,11%
0,80%
1,01%
CRQ
11,7
8,9
7,8
28,3
1,15%
1,05%
0,63%
0,92%
CORPOCHIVOR
7,0
7,9
7,6
22,5
0,70%
0,93%
0,61%
0,73%
CRC
9,3
0,0
10,4
19,7
0,92%
0,00%
0,85%
0,64%
CORPONARIÑO
8,9
7,0
0,0
15,9
0,88%
0,83%
0,00%
0,51%
CORALINA
5,7
2,8
7,4
15,9
0,56%
0,34%
0,60%
0,51%
CODECHOCO
4,5
3,4
4,7
12,6
0,44%
0,40%
0,38%
0,41%
CDA
1,2
4,8
4,2
10,2
0,12%
0,56%
0,34%
0,33%
CARSUCRE
5,2
3,8
1,0
10,0
0,51%
0,46%
0,08%
0,32%
CSB
3,1
0,0
0,0
3,1
0,31%
0,00%
0,00%
0,10%
CORPOMOJANA
0,4
0,0
0,0
0,4
0,04%
0,00%
0,00%
0,01%
Total
1011,62 845,56 1236,26 3093,44 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Fuente: Econometría con base en información de las CAR.
El siguiente cuadro presenta la distribución sectorial en cada corporación, en donde las
inversiones ambientales y de gestión de riesgo son la mayor proporción.
Cuadro 3.10 - Inversión directa de las CAR en cambio climático según
corporación y sector (miles de millones de Col$)
0,00
39,62
9,91
49,54
CAR
0,00
1364,47
17,13
1381,59
CARDER
0,00
39,65
12,48
52,13
CARDIQUE
42,74
22,01
0,00
64,75
CARSUCRE
1,19
8,82
0,00
10,01
CAS
0,56
42,64
4,47
47,67
CDA
0,02
9,86
0,30
10,18
CDMB
1,69
42,30
4,87
48,87
CODECHOCO
0,00
12,02
0,63
12,65
CORALINA
0,00
14,44
1,48
15,92
85
CAM
Página
CORPORACIÓN
AGUA
AMBIENTE Y
POTABLE Y
GESTIÓN
DESARROLLO
Total general
SANEAMIENTO
DEL RIESGO
SOSTENIBLE
BÁSICO
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
CORPORACIÓN
AGUA
AMBIENTE Y
POTABLE Y
GESTIÓN
DESARROLLO
Total general
SANEAMIENTO
DEL RIESGO
SOSTENIBLE
BÁSICO
CORANTIOQUIA
0,00
124,63
8,07
132,70
CORMACARENA
0,00
33,68
12,82
46,50
CORNARE
0,00
118,04
0,00
118,04
CORPAMAG
8,06
28,95
32,33
69,35
CORPOAMAZONIA
0,00
39,85
0,01
39,86
CORPOBOYACA
0,00
42,58
0,35
42,93
CORPOCALDAS
0,20
36,32
35,97
72,48
CORPOCESAR
3,87
13,68
14,00
31,54
CORPOCHIVOR
0,00
17,26
5,22
22,47
CORPOGUAJIRA
41,74
46,08
0,61
88,43
CORPOGUAVIO
0,00
26,75
5,39
32,14
CORPOMOJANA
0,00
0,37
0,00
0,37
CORPONARIÑO
0,11
14,66
1,15
15,93
CORPONOR
0,00
54,51
5,51
60,02
CORPORINOQUIA
0,00
34,91
0,27
35,17
CORPOURABA
3,05
27,54
0,64
31,23
CORTOLIMA
2,73
35,37
19,70
57,80
CRA
9,18
116,15
2,39
127,72
CRC
0,25
18,20
1,29
19,74
CRQ
3,39
21,81
3,13
28,32
CSB
0,04
3,05
0,00
3,09
CVC
33,65
216,07
8,42
258,14
CVS
0,00
47,56
18,61
66,17
Fuente: Econometría con base en información de las CAR.
3.2.3 Inversiones departamentales según sector institucional
Página
86
En el ámbito departamental las inversiones se concentran en el sector ambiental y en el de
gestión de riesgo. La siguiente figura muestra la evolución de las inversiones climáticas
para estos dos sectores:
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.9 – Inversiones departamentales en cambio climático según
sectores, 2007-2013
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Las inversiones en iniciativas climáticas son desde el 2012 mayores en el sector de gestión
de riesgo que en el sector de ambiente. En general, el comportamiento de las series
muestra una alta variabilidad y se ubica entre 40 mil millones y 100 mil millones para cada
sector.
Página
87
Los siguientes cuadros desagregan esta información según cuentas presupuestales
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.11 - Evolución de la inversión del sector departamental de ambiente y desarrollo sostenible, según
cuentas clasificadas como directamente relacionadas con cambio climático (miles de millones de Col$)
Total Inversión del Sector ambiental
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2007 A
2013
% DE
INVERSIÓN
EN CC
% DE
INVERSIÓN
AMBIENTAL
0,00
0,00
3,25
6,57
0,00
0,89
0,51
0,00
0,45
0,00
0,00
1,08
0,10
0,00
3,19
0,85
0,00
2,18
4,08
0,50
5,60
12,10
0,50
16,63
2,9%
0,1%
3,9%
0,00
1,60
0,11
0,00
0,00
0,00
0,00
1,71
0,4%
0,00
1,88
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1,88
0,4%
0,00
0,20
0,00
0,00
0,00
0,52
0,00
0,34
0,00
0,06
0,00
0,13
6,10
0,00
6,10
1,25
1,4%
0,3%
5,85
5,52
12,25
3,08
0,67
0,08
12,21
39,65
9,4%
0,00
12,34
0,07
9,08
0,74
0,34
16,42
3,15
1,94
58,51
1,63
0,48
10,44
2,12
0,18
4,86
1,46
0,08
1,43
2,13
0,66
100,73
23,57
3,74
23,9%
5,6%
0,9%
25,71
5,30
26,88
36,09
48,09
18,98
13,82
174,87
41,4%
13,18
3,88
3,95
0,20
11,57
2,20
4,36
39,32
9,3%
60,59
0,14
35,78
7,19
66,18
1,01
101,40
1,01
76,42
0,86
30,80
0,01
50,88
0,00
422,05
10,22
100,0%
3,04
1,40
2,86
8,31
68,96
0,87
1,01
86,46
16,7%
88
Adquisición de áreas de interés para el acueducto
municipal
Pago de servicios ambientales
Reforestación y control de erosión
Manejo artificial de caudales (recuperación de la
navegabilidad del río, hidrología, manejo de
inundaciones, canal navegable y estiaje)
Compra de tierras para protección de microcuencas
asociadas al río magdalena
Ejecución de obras de reducción del riesgo de
desastres (mitigación) en cuencas hidrográficas
Control a las emisiones contaminantes del aire
Manejo y aprovechamiento de cuencas y
microcuencas hidrográficas
Conservación de microcuencas que abastecen el
acueducto, protección de fuentes y reforestación de
dichas cuencas
Educación ambiental no formal
Asistencia técnica en reconversión tecnológica
Conservación, protección, restauración y
aprovechamiento de recursos naturales y del medio
ambiente
Adquisición de predios de reserva hídrica y zonas de
reserva naturales
Total Inversión directa para cambio climático
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
2007
63,77
44,37
70,04
110,72
146,25
31,69
51,89
518,73
100,0%
Página
SECTOR AMBIENTAL DEPARTAMENTAL
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Cifras en términos corrientes
81,4%
2,0%
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.12 - Evolución de la inversión del sector departamental de gestión de riesgo, según cuentas clasificadas
como directamente relacionadas con cambio climático (miles de millones de Col$)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,58
1,87
8,68
0,53
1,25
1,68
10,48
0,68
0,87
3,83
0,10
4,08
1,76
0,03
2,39
4,46
0,00
0,35
1,37
0,12
0,26
23,02
4,05
18,29
6,6%
1,2%
5,3%
0,00
0,25
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,25
0,1%
0,14
0,17
0,75
0,06
0,09
0,00
0,00
1,21
0,3%
0,00
0,00
0,03
0,81
0,00
0,00
0,45
1,29
0,4%
0,00
0,00
0,00
0,00
2,00
0,02
0,45
2,47
0,7%
3,38
1,23
1,50
1,15
2,36
3,15
6,71
19,48
5,6%
0,31
4,83
6,35
11,68
0,02
78,03
29,48
130,70
37,5%
0,67
3,77
4,63
3,18
0,53
0,36
6,67
19,80
5,7%
10,41
0,00
0,00
20,60
8,33
0,00
17,89
0,00
0,00
15,17
4,15
0,00
29,61
7,07
0,00
1,77
4,26
0,92
5,09
0,26
0,90
100,55
24,06
1,82
28,9%
6,9%
0,5%
0,00
0,00
0,00
26,04
0,00
17,74
43,78
0,00
0,00
0,00
42,65
0,00
22,65
65,30
0,00
0,00
0,00
43,18
0,00
29,57
72,75
0,00
0,00
0,00
44,20
0,00
54,55
98,75
0,00
0,00
0,00
45,86
0,00
1,05
46,91
0,00
0,06
0,00
93,36
0,00
7,74
101,10
0,80
0,39
0,10
53,06
0,00
10,50
63,56
0,80
0,45
0,10
348,35
0,00
143,80
492,15
0,2%
0,1%
0,0%
100,0%
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Cifras en términos corrientes
% DEL
INVERSIÓN
EN GESTIÓN
DE RIESGO
70,8%
0,0%
29,2%
100,0%
89
Elaboración, desarrollo y actualización de planes de emergencia y
contingencia
Preinversión en infraestructura
Adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
Recuperación de áreas desalojadas en procesos de reubicación
de asentamientos humanos
Reubicación de asentamientos humanos clasificados en condición
de alto riesgo de desastre
Instalación y operación de sistemas de monitoreo y alerta ante
amenazas
Inversión destinada al desarrollo de estudios de evaluación y
zonificación de amenazas para fines de planificación
Fortalecimiento de los comités de prevención y atención de
desastres
Prevención, protección y contingencia en obras de infraestructura
estratégica
Educación para la prevención y atención de desastres con fines
de capacitación y preparación
Inversiones en infraestructura física para prevención y
reforzamiento estructural.
Infraestructura de defensa contra las inundaciones
Plan para la gestión del riesgo de desastres
Sistemas integrados de información para la gestión del riesgo de
desastres
Capacidad comunitarias para la gestión del riesgo de desastres
Aseguramiento de bienes públicos contra desastres
Total Inversión directa para cambio climático
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversión del Sector Gestión del Riesgo
2007
% DEL
INVERSIÓN
EN CC
Página
SECTOR DE GESTIÓN DE RIESGO DEPARTAMENTAL
2007
A
2013
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
3.2.4 Inversiones municipales según sector institucional
En el ámbito municipal la dinámica de las inversiones se puede apreciar en la siguiente
figura. En los municipios inversiones del sector de ambiente y del sector de gestión de
riesgo fluctúan actualmente en órdenes de magnitud similares, entre 0.4 y 0.6 billones
anuales.
Figura 3.10 - Recursos de los presupuestos territoriales para inversiones
frente al cambio climático entre 2010 y 2013 según sector institucional
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Página
90
En el caso de las inversiones ambientales asignables de manera directa a cambio climático,
se observa un crecimiento sostenido entre 2008 y 2011, una reducción en 2012 y una
recuperación en 2013 a los niveles observados en 2010. Esto último se debe a los cambios
en la cuenta “Conservación, protección, restauración y aprovechamiento de recursos
naturales y del medio ambiente” que representa cerca del 45% de la inversión frente al
cambio climático del sector ambiental municipal. Esta inversión pasó de 216 mil millones
en 2010 a 128 mil millones en 2012 y creció nuevamente a 193 millones en 2013.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.13 - Evolución de la inversión del sector municipal de ambiente y desarrollo sostenible, según cuentas
clasificadas como directamente relacionadas con cambio climático (miles de millones de Col$)
Reforestación y control de erosión
Manejo artificial de caudales (recuperación de la
navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones,
canal navegable y estiaje)
Compra de tierras para protección de microcuencas
asociadas al río magdalena
Ejecución de obras de reducción del riesgo de desastres
(mitigación) en cuencas hidrográficas
Control a las emisiones contaminantes del aire
Manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas
hidrográficas
Conservación de microcuencas que abastecen el
acueducto, protección de fuentes y reforestación de dichas
cuencas
Educación ambiental no formal
Asistencia técnica en reconversión tecnológica
Conservación, protección, restauración y aprovechamiento
de recursos naturales y del medio ambiente
Adquisición de predios de reserva hídrica y zonas de
reserva naturales
Total Inversión directa para cambio climático
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversión del Sector ambiental
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,00
2,24
18,84
13,76
19,09
10,80
27,12
91,84
3,6%
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3,86
3,86
0,1%
32,24
11,61
41,61
29,69
33,42
20,65
41,92
211,14
8,2%
22,30
17,27
13,98
20,18
20,52
4,29
11,52
110,05
4,3%
16,20
24,53
7,88
1,52
2,75
1,41
1,33
55,64
2,2%
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
25,03
9,10
34,13
1,3%
11,71
7,01
10,18
23,89
12,33
13,34
12,78
91,23
3,5%
38,95
34,37
30,58
46,74
49,95
58,50
80,42
339,53
13,2%
0,00
16,80
4,07
22,76
10,53
1,94
19,04
21,37
5,41
27,72
23,77
5,35
40,98
26,08
4,35
25,26
22,89
2,97
18,01
48,25
1,97
153,77
169,68
26,06
6,0%
6,6%
1,0%
124,29
135,21
173,62
216,92
183,92
128,12
193,36
1.155,44
44,9%
17,30
283,86
19,65
33,78
337,29
20,89
288,36
15,30
28,59
332,25
19,25
361,76
26,35
14,54
402,64
14,92
424,45
54,63
43,09
522,16
19,40
412,79
52,89
183,80
649,48
12,82
326,08
7,63
38,64
372,35
26,04
475,69
8,84
51,22
535,76
130,62
2.573,00
185,29
393,65
3.151,94
5,1%
100,0%
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Cifras en términos corrientes
% de
inversión
Ambiental
81,6%
5,9%
12,5%
100,0%
91
Adquisición de áreas de interés para el acueducto
municipal
Pago de servicios ambientales
2007
% de
inversión
en CC
Página
Sector Ambiental Municipal
2007 a
2013
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.14 - Evolución de la inversión del sector departamental de ambiente y desarrollo sostenible, según
cuentas clasificadas como directamente relacionadas con cambio climático (miles de millones de Col$)
% DEL
INVERSIÓN
EN CC
2008
2009
2010
2011
2012
5,96
0,62
11,89
6,50
48,13
19,96
6,19
1,14
19,20
9,41
1,00
40,07
15,10
18,96
58,71
16,58
5,57
34,65
15,25
83,64
70,59
74,99
159,07
255,08
4,8%
10,3%
16,5%
11,98
20,56
3,81
0,00
0,00
0,60
2,24
39,19
2,5%
5,91
3,39
6,69
9,60
12,30
13,79
16,29
67,98
4,4%
0,00
0,00
0,00
7,22
0,00
1,48
3,82
12,52
0,8%
0,00
0,00
0,00
0,00
5,41
4,34
13,45
23,19
1,5%
6,01
7,21
15,03
13,44
21,71
15,20
25,70
104,30
6,7%
18,44
19,48
18,49
7,76
33,66
165,23
112,09
375,15
24,2%
6,21
5,05
5,16
9,90
17,45
13,49
17,78
75,06
4,8%
120,66
0,00
0,00
19,69
2,13
0,00
27,41
3,58
0,00
36,48
2,84
0,00
43,90
14,16
0,00
27,37
5,99
2,88
35,12
9,05
4,99
310,62
37,74
7,87
20,1%
2,4%
0,5%
0,00
0,00
0,00
187,69
0,00
77,39
265,08
0,00
0,00
0,00
152,12
0,00
116,51
268,63
0,00
0,00
0,00
106,69
0,00
74,52
181,21
0,00
0,00
0,00
137,72
0,00
133,98
271,69
0,00
0,00
0,00
241,36
0,00
0,35
241,70
0,62
0,34
0,04
308,15
0,00
91,97
400,12
1,11
2,64
0,36
414,13
0,00
65,63
479,77
1,73
2,98
0,40
1.547,86
0,00
560,35
2.108,21
0,1%
0,2%
0,0%
100,0%
Fuente: Econometría con base en información del FUT. Cifras en términos corrientes
% DEL
INVERSIÓN
EN GESTIÓN
DE RIESGO
73,4%
0,0%
26,6%
100,0%
92
Elaboración, desarrollo y actualización de planes de emergencia y
contingencia
Preinversión en infraestructura
Adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo
Recuperación de áreas desalojadas en procesos de reubicación de
asentamientos humanos
Reubicación de asentamientos humanos clasificados en condición
de alto riesgo de desastre
Instalación y operación de sistemas de monitoreo y alerta ante
amenazas
Inversión destinada al desarrollo de estudios de evaluación y
zonificación de amenazas para fines de planificación
Fortalecimiento de los comités de prevención y atención de
desastres
Prevención, protección y contingencia en obras de infraestructura
estratégica
Educación para la prevención y atención de desastres con fines de
capacitación y preparación
Inversiones en infraestructura física para prevención y reforzamiento
estructural.
Infraestructura de defensa contra las inundaciones
Plan para la gestión del riesgo de desastres
Sistemas integrados de información para la gestión del riesgo de
desastres
Capacidad comunitarias para la gestión del riesgo de desastres
Aseguramiento de bienes públicos contra desastres
Total Inversión directa para cambio climático
Total Inversiones indirectamente relacionadas
Otras inversiones
Total Inversión del Sector Gestión del Riesgo
2013
2007 A
2013
2007
Página
SECTOR DE GESTIÓN DE RIESGO MUNICIPAL
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Puede resaltarse que alrededor del 90% de la inversión del sector ambiental a nivel
municipal se relaciona con mitigación y/o adaptación al cambio climático.
En el caso del sector de gestión del riesgo, se observa un incremento sostenido en las
inversiones municipales durante los tres años analizados. El crecimiento está distribuido
en las diferentes cuentas pero puede resaltarse el comportamiento de las inversiones en
“Prevención, protección y contingencia en obras de infraestructura estratégica” que entre
2011 y 2012 pasó de $33,66 mil millones a $165,23 mil millones y de la subcuenta
“Preinversión en infraestructura” que paso de $5 mil millones en 2012 a $83,66 mil
millones en 2013.
3.3 FUENTES DE FINANCIACIÓN INTERNA
Las fuentes de financiación de los municipios son variadas dado que cuentan con ingresos
propios, crédito o con diferentes tipos de transferencias Las categorías contempladas en el
análisis son las siguientes:
1. Ingresos corrientes libre destinación
2. Ingresos corrientes destinación específica
3. Sistema General de Participación SGP
4. Regalías
5. Crédito
6. Cofinanciación
7. Trasferencia Sector Eléctrico
Página
Alrededor del 63% de la inversión en iniciativas frente al cambio climático que desarrollan
los municipios se financian con ingresos corrientes sean estos de libre destinación (40%) o
de destinación específica (23%). La siguiente figura presenta la distribución de las
inversiones agregadas entre 2011 y 2013. Otro aspecto interesante que se puede apreciar
es que el porcentaje de inversión que se financia con recursos del Sistema General de
Participación es alto teniendo en cuenta que este tipo de inversiones no son obligatorias
para este tipo de gasto.
93
8. Otros Recursos
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.11 - Distribución por fuentes de la inversión municipal frente al
cambio climático
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Aunque en términos generales la estructura de financiación se mantiene en el tiempo, los
ingresos corrientes de destinación específica para iniciativas de cambio climático a nivel
municipal han venido creciendo su participación, mientras que lo financiado por medio de
regalías se ha reducido. La siguiente figura y el siguiente cuadro muestran la evolución de
esta distribución por fuentes.
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Página
94
Figura 3.12 - Evolución reciente de la distribución de fuentes de
financiación de la inversión para cambio climático en los municipios.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.15 - Inversiones municipales para cambio climático según fuente
(MILES DE MILLONES DE COL$)
Total presupuesto (inversión +
funcionamiento)
Total Inversión
Total Inversión directa frente a
cambio climático
Ingresos corrientes libre
destinación
Ingresos corrientes destinación
específica
Sistema General de Participación
SGP
Regalías
Crédito
Cofinanciación
Trasferencia Sector Eléctrico
Otros Recursos
2011
2012
2013
TOTAL
MUNICIPAL
2007-2013
2007
2008
2009
2010
29.216,8
29.795,4
34.163,4
39.792,4
46.580,6 39.037,0 50.936,0
269.521,5
23.012,2
23.692,8
27.108,7
31.051,4
30.697,9 27.741,2 33.737,2
197.041,4
489,7
459,3
495,0
593,2
688,3
673,8
937,0
4.336,2
202,4
222,1
181,3
241,0
248,2
280,6
273,2
1.648,7
101,8
62,1
118,8
138,5
134,8
149,7
228,4
934,1
37,5
42,5
60,3
69,4
83,3
68,2
82,2
443,3
64,1
39,4
52,7
55,4
71,8
31,8
41,2
356,3
5,5
43,0
0,08
22,0
34,4
0,07
8,6
75,2
0,07
5,1
63,3
0,07
30,6
152,0
0,08
7,8
84,7
3,8
0,13
101,0
98,9
13,3
0,20
180,4
551,5
17,1
0,71
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
En el caso de los departamentos, la proporción de ingresos corrientes de libre destinación
es menor que en los municipios, pero también es alta (31%), resultan bastante
importantes los recursos de regalías y lo clasificado en cada departamento como “otros
recursos”, en donde caben los recursos de cooperación.
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Página
95
Figura 3.13 - Distribución por fuentes de la inversión departamental frente al
cambio climático
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
La siguiente figura y el siguiente cuadro muestran la evolución de esta distribución por
fuentes.
Figura 3.14 - Evolución reciente de la distribución de fuentes de
financiación de la inversión para cambio climático en los departamentos.
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
Cuadro 3.16 - Inversiones departamentales para cambio climático según
fuente
2010
2011
2012
2013
14.841,1
15.422,3
12.255,7 18.675,2 30.672,9 16.996,2 20.241,5
129.104,9
11.672,6
12.099,0
8.508,1
88.763,3
86,6
78,4
109,4
145,6
122,3
124,2
103,9
770,4
30,4
23,3
48,5
72,0
29,1
30,6
33,5
267,5
1,0
24,5
14,1
15,0
14,4
2,0
17,5
88,5
-
0,4
-
3,3
0,1
0,02
0,2
4,0
20,2
16,0
18,6
8,3
29,7
0,2
23,9
-
18,0
-
85,7
-
33,8
-
229,9
24,5
Cofinanciación
2,9
6,2
5,4
30,5
6,4
20,8
32,6
104,8
Transferencia Sector Eléctrico
Otros Recursos
19,0
3,4
16,8
31,4
60,6
5,9
19,0
156,1
14.708,2 15.399,6 12.587,0 13.788,9
Fuente: Econometría con base en información del FUT.
96
2008
Total presupuesto (inversión +
funcionamiento)
Total Inversión
Total Inversión directa frente a
cambio climático
Ingresos corrientes libre
destinación
Ingresos corrientes
destinación específica
Sistema General de
Participación SGP
Regalías
Crédito
2009
TOTAL
DEPARTAMENTAL
2007-2013
2007
Página
(MILES DE MILLONES DE COL$)
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
En el caso del presupuesto nacional, el SIIF permite separar en dos tipos de fuentes:
recursos de la nación y recursos propios de las unidades ejecutoras. No todas las unidades
ejecutoras cuentan con ingresos propios por lo que no es extraño que más del 90% de las
inversiones nacionales para cambio climático se paguen con presupuesto de la nación
como lo muestran la siguiente figura y el siguiente cuadro.
Figura 3.15 - Evolución reciente de la distribución de fuentes de
financiación de la inversión para cambio climático en el gobierno
nacional.
Fuente: Econometría con base en información del SIIF.
Cuadro 3.17 - Inversiones Nacionales para cambio climático según fuente
(MILES DE MILLONES DE
COL$)
Recursos de la Nación
Recursos propios
Total inversión en CC
% Recursos de la Nación
% Recursos propios
Total inversión en CC
2010
2011
2012
2013
195,1
9,5
204,6
95,4%
4,6%
100,0%
75,0
11,1
86,2
87,1%
12,9%
100,0%
153,9
13,6
167,5
91,9%
8,1%
100,0%
253,9
20,0
273,9
92,7%
7,3%
100,0%
TOTAL
2010-2013
677,9
54,2
732,1
92,6%
7,4%
100,0%
Fuente: Econometría con base en información del SIIF.
3.4 FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LAS ESTRATEGIAS FRENTE AL CAMBIO
Página
Según se muestra en la siguiente figura, la estrategia con menor inversión en todas las
fuentes es mitigación. Por ejemplo, a nivel departamental se invierte apenas el 0,94% de
sus recursos en proyectos de mitigación y a nivel municipal la inversión en esta estrategia
no alcanza a superar el 2%. En contraste, la estrategia a la que más recursos dedican las
97
CLIMÁTICO
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fuentes analizadas es adaptación. Las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y el
SIIF invierten la mayoría de sus recursos en estrategias Mixtas, especialmente movida por
proyectos REDD.
Figura 3.16 - Inversiones en las estrategias de cambio climático de acuerdo
a la fuente 2011-2013
Fuente: Econometría con base en información del SIIF, CAR, y FUT
3.5 POTENCIAL DE RECURSOS PÚBLICOS PARA CAMBIO CLIMÁTICO
27
Fuente especificada no válida.
Página
1. La ley 99 de 1993 establece el cobro de tasas por uso de agua que se han
implementado pero su nivel puede ser recalculado para generar incentivos al uso
eficiente y obtener nuevos recursos. Se estima que pueden aumentar en una
proporción de 1 a 10 como mínimo. Si se hacen las adecuaciones normativas se
calcula que se podría aumentar el recaudo en alrededor de USD 100 millones27.
2. La ley establece de tasas por uso del aire (tasa por contaminación) que aún no han
sido reglamentas y puestas en marcha. El monto que se podría recaudar podría ser
de órdenes de magnitud similares a los que se podrían recaudar por tasas de uso
del agua, es decir alrededor de otros 100 millones de dólares.
98
El ordenamiento jurídico colombiano cuenta con importantes instrumentos de
financiación de las acciones estatales frente al cambio climático, que históricamente han
sido subutilizados o no implementados en su totalidad, por motivos de priorización de la
política pública y la influencia de los grupos de presión sectoriales, o en otros casos por
una inadecuada supervisión y control. Los tres ejemplos más importantes
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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3. La ley obliga a los municipios a invertir el 1% de sus ingresos corrientes de libre
destinación28 en protección de cuencas abastecedoras de agua. Entre 2011 y 2013
se debió invertir alrededor de USD 217 millones y sólo se invirtieron cerca de
USD 32 millones (14% de lo requerido)
Así pues existen fuentes potenciales por alrededor de 270 millones de dólares (cerca de un
800 mil millones de pesos) anuales. Sin embargo, para ello se requieren importantes
adecuaciones institucionales y regulatorias que garanticen su implementación efectiva.
En cuanto a la obligación de los municipios, el siguiente cuadro presenta el monto de las
inversiones municipales realizadas en los rubros que la ley obliga y se compara con el
monto total de los ingresos corrientes de libre destinación disponible en los municipios
Cuadro 3.18 - Inversiones obligatorias en conservación de cuencas
abastecedoras de agua
CALCULO DE CUMPLIMIENTO DE LA NORMA
(VALORES EN MILES DE MILLONES DE COL$)
2011
2012
2013
Base de Cálculo
TOTAL
2011-2013
-
Total ingresos corrientes de libre destinación
mínimo definido por art 111 Ley 99/93
17,481.5
11,494.8
14,438.0
3,414.20
174.81
114.95
144.38
434.14
Inversiones realizadas
-
Adquisición de áreas de interés para el acueducto
municipal
Pago de servicios ambientales
Total
proporción de ICLD
% de inversiones obligatorias sobre mínimo
establecido
19.21
11.26
30.01
60.48
0.00
19.21
0.11%
0.00
11.26
0.10%
4.04
34.06
0.24%
4.04
64.53
0.15%
10.99%
9.79%
23.59%
14.86%
Fuente: Cálculos de Econometría con base en la base FUT
La ley 99/93 originalmente habla de los ingresos totales del municipio, luego se modificó para que se refiriera a los ingresos
corrientes y una sentencia del Consejo de Estado ha interpretado que la normatividad se refiere a los ingresos corrientes de libre
destinación.
28
Página
99
No obstante, de acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia, la obligación consiste en
que como mínimo el 1% de los ingresos corrientes de libre destinación deberían tener este
destino. Las inversiones realizadas, se financiaron con otro tipo de recursos en promedio
en un 35%. De esta manera, si se verifica el cumplimiento de la norma en sentido estricto
el porcentaje de cumplimiento baja del 14% de la obligación al 9.64%. El siguiente cuadro
muestra este cálculo.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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Cuadro 3.19 - Cumplimiento de la obligación legal de inversión del 1% de
los ingresos corrientes de libre destinación en los municipios
CÁLCULO DEL % DE CUMPLIMIENTO
Mínimo definido por art 111 Ley 99/93
Total de inversiones obligatorias financiadas con
ICLD
Porcentaje de cumplimiento
2011
2012
2013
174.81
114.95
144.38
TOTAL
2011-2013
434.14
11.10
8.75
22.02
41.86
6.35%
7.61%
15.25%
9.64%
Fuente: Cálculos de Econometría con base en la base FUT
Figura 3.17 - Distribución de fuentes de financiación de las inversiones en
conservación de áreas de interés para el acueducto y pago por servicios
ambientales en los municipios. 201-2013
Ingresos
Corrientes
5%
SGP
11%
Regalias
1%
Ingresos
Corrientes Libre
Destinación
65%
Credito
0%
Cofinanciación
6%
Trasferencia
Sector
Electrico
Otros Recursos
1%
11%
Fuente: Cálculos de Econometría con base en la base FUT
Página
Otra fuente para el financiamiento climático lo constituye el sector privado, ya sea a través
del sistema financiero o del sector empresarial. Si bien en Colombia no existe información
consolidada de la inversión realizada por el sector privado para la adaptación y mitigación
del cambio climático, en este aparte se presenta un recuento de las iniciativas adelantadas
por este sector, para las cuales se encuentra información disponible.
100
3.6 FINANCIACIÓN DEL SECTOR PRIVADO
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
3.6.1 Instrumentos del sistema financiero para el cambio climático
En el sector financiero se han desarrollado instrumentos para promover proyectos que
contribuyan a la mitigación del cambio climático. Entre estos instrumentos se incluyen:
subvenciones y asistencia técnica, préstamos, créditos, garantías, capital, gestión de fondos
y cofinanciación (CEPAL, 2015)
Para el caso colombiano, entidades financieras de primer y segundo piso han desarrollado
este tipo de instrumentos. El siguiente cuadro resume los instrumentos y los montos
destinados por el sistema financiero para la mitigación del cambio climático:
Cuadro 3.20 – Instrumentos financieros para la mitigación al cambio
climático en Colombia
ENTIDAD
TIPO DE
ENTIDAD
Bancolombia
Banco
privado
Banco
Davivienda
Banco
privado
Banco de
Bogotá
Banco
privado
Bancoldex
Banco
público de
desarrollo
Findeter
Banco
público de
desarrollo
PROGRAMA
INSTRUMENTO
TOTAL MONTO
DESTINADO
Crédito a proyectos de inversión
COP$50.000 millones
que sean amigables con el medio
entre 2010 y 2013
ambiente
Línea de crédito para proyectos de
Líneas verdes
inversión que mitiguen el cambio
Sin información
climático
Créditos orientados a la prevención,
Plan estratégico de
Dispone de US$100
control y mitigación de los efectos
responsabilidad
millones para esta línea
ambientales generados por las
social
de crédito
emisiones
Línea de crédito para mypimes de
todos los sectores que desarrollen
Desarrollo sostenible
COP$44.376 millones
proyectos relacionados con energía
y eficiencia
entregados en 2012 y
renovable, biocomercio,
energética y energía
COP$90.000 millones
construcción sustentable y
renovable
disponibles en 2014
adopción de tecnologías limpias en
el sector de transporte público
Financiación de inversiones para el
aumento de la capacidad de
COP$925.000 millones
Modernización
producción, la actualización del
entregados en 2012 de
empresarial
aparato productivo, la adopción de
los cuales el 89% se
nuevas tecnologías e innovación y
dedicó a mypimes.
la protección del medio ambiente
Créditos de redescuento a
Línea especial para
proyectos de energía renovable, Dispone de COP$100.000
energías renovables,
infraestructura sostenible,
millones para esta línea
alumbrado e
producción limpia y mercados
de crédito
iluminación
verdes
Línea Green
Página
A la fecha no existe información consolidada acerca de los proyectos que se han
financiado con estos instrumentos financieros. La única información disponible
corresponde a los proyectos financiados por Findeter entre el 2010 y el 2015, los cuales
101
Fuente: CEPAL, 2015
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
son una muestra del tipo de proyectos que logran ejecutarse gracias a estas líneas de
crédito.
El siguiente cuadro resume la clasificación de los proyectos para la adaptación y
mitigación del cambio climático, financiados por Findeter durante ese período. La
información muestra que el proyecto de mayor costo está relacionado con el desarrollo y
competitividad de puertos, que representa el 37% del total de los recursos asignados. Le
siguen en importancia el total de proyectos sin clasificar, 31% del total de recursos
asignados, y los proyectos relacionados con la tasa compensada para infraestructura
sostenible, 18% del total de recursos.
Es importante resaltar la alta participación de los proyectos sin clasificar, lo cual se
relaciona con la baja calidad de la información que se registra de los proyectos financiados
y dificulta su clasificación. Según una funcionaria entrevistada:
“Estamos trabajando en mejorar la información que nos reportan de los proyectos a
financiar para poder clasificarlos y hacer seguimiento a nuestras líneas de crédito
relacionadas con cambio climático” Funcionaria entrevistada, julio de 2015
TOTAL RECURSOS
(MILLONES DE COP)
Línea para el desarrollo y competitividad de puertos
1
$300.000,00
% DE
PARTICIPACIÓN
SOBRE EL TOTAL
DE RECURSOS
36,9%
Sin Asignar
28
$255.236,31
31,4%
Tasa compensada infraestructura sostenible
Línea especial eficiencia energética y mitigación del
cambio climático
19
$143.956,75
17,7%
13
$38.729,67
4,8%
Tasa compensada agua
4
$30.221,22
3,7%
T.C. Agua y Saneamiento (Dec. 1300/14 Vr.2)
3
$19.048,15
2,3%
T.C. infraestructura sostenible (Dec. 2048 – 2014)
2
$9.750,00
1,2%
Línea especial desarrollo sostenible
3
$7.825,26
1,0%
T.C. planes departamentales de agua
2
$7.768,99
1,0%
L.e. energías renovables, alumbrado e iluminación
1
$1.495,00
0,2%
Total general
76
$814.031,35
100%
CLASIFICACIÓN
Fuente: Base de datos entregada por Findeter a Econometría Consultores en
julio de 2015
Página
#
PROYECTOS
102
Cuadro 3.21 – Clasificación de los proyectos para la adaptación y
mitigación del cambio climático financiados con recursos de Findeter entre
el 2010 y el 2015
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Otras entidades del sector financiero que podrían aportar a la financiación del cambio
climático son las compañías de seguros y los fondos privados de pensiones. En las
compañías de seguros, si bien el mercado de aseguramiento para riesgos climáticos no está
desarrollado en Colombia, dentro de los principios del gremio se encuentra el “Principio
del Seguro Sostenible”. Esto implica que el sector asegurador debe, entre otras medidas:
integrar en el proceso de toma de decisiones las cuestiones ambientales, sociales y de
gobernanza (cuestiones ASG), pertinentes a la actividad de seguros; colaborar con los
clientes y socios comerciales para concienciar sobre las cuestiones ambientales, sociales y
de gobernanza, gestionar el riesgo y desarrollar soluciones, y; colaborar con los gobiernos,
los reguladores y otros grupos de interés fundamentales, con el fin de promover una
acción amplia en toda la sociedad sobre los temas ambientales, sociales y de gobernanza 29.
Se espera que los fondos privados de pensiones ganen participación en las inversiones
para el cambio climático, dado que constituyen una fuente importante de recursos para la
financiación de proyectos relacionados con el medio ambiente (CEPAL, 2015)
Finalmente, actualmente en Colombia hacen presencia los Fondos de Agua. Estos
fondos son: herramientas del mercado financiero que permiten a usuarios, privados y públicos, financiar
los esfuerzos de conservación y protección de los ecosistemas productores y abastecedores del líquido en áreas
protegidas públicas, así como en predios privados aledaños. Estos fondos generan recursos financieros que
disminuyen el déficit de los entes de conservación, adaptándose a las condiciones ambientales y
económicas30. Dentro de este esquema se destacan en Colombia:
 Mecanismo de Conservación de Agua de Bogotá llamado Agua Somos, para
proteger páramos y bosques nublados en el Parque Nacional Chingaza y su
área amortiguadora.
 Fondo por la Vida y la Sostenibilidad
29
30
Tomado de Fasecolda, www.fasecolda.com
Tomado de The Nature Conservancy Colombia, http://www.mundotnc.org/donde-trabajamos/americas/colombia/
Página
La evidencia de la inversión del sector empresarial en proyectos de adaptación y
mitigación al cambio climático se presenta para cada uno de los grupos donde se
desarrollan proyectos de este tipo y para los cuales existe información disponible.
Particularmente, estas áreas para el caso colombiano son la energía, la construcción, la
minería, el transporte y empresas compensadoras que desarrollan programas para la
mitigación del cambio climático.
103
3.6.2 Inversiones del sector empresarial en cambio climático
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
La revisión de esta información se obtuvo de las 50 principales empresas dentro del
ranking en responsabilidad social y gobierno corporativo que realiza el Monitor
Empresarial de Reputación Corporativa - Merco 31 . Las empresas, en su orden de
puntuación, se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.22 – 50 empresas con mejor puntuación en el ranking de
responsabilidad social y gobierno corporativo
EMPRESA
2
Grupo Bancolombia
3
Grupo EPM
4
Grupo Nutresa
5
Alpina
6
Grupo Éxito
7
Avianca
8
SAB Miller-Bavaria
9
Pacific Rubiales Energy
10
Grupo Carvajal
11
Cementos Argos
12
Grupo Sura
13
ISA
14
ISAGEN
15
Cerrejón
16
Crepes & Waflles
17
Organización Corona
18
Nestlé de Colombia
19
Davivienda
20
Coca-Cola
21
Organización Ardila Lulle
22
Grupo Aval
23
Compensar
24
Grupo Bolívar
25
Telefónica-Movistar
26
Comercializadora Arturo Calle
27
Grupo Quala
28
Procter & Gamble
29
Unilever Andina
30
Grupo Familia
31
Terpel
31 http://merco.info/co/ranking-merco-responsabilidad-gobierno-corporativo
104
Ecopetrol
Página
PUESTO EN
EL RANKING
1
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
PUESTO EN
EL RANKING
32
EMPRESA
Drummond company
33
Kimberly Clark
34
General Motors
35
Promigas
36
Banco de Occidente
37
Colgate Palmolive
38
Colombina
39
Banco de Bogotá
40
Renault Sofasa
41
Cartón de Colombia
42
Alquería
43
Cemex
44
Grupo Manuelita
45
Federación Nacional de Cafeteros
46
Johnson & Johnson
47
UNE
48
Universidad de los Andes
49
Caracol TV
50
Colanta
Fuente: Merco, 2015
 Energía
En el área de la energía se resalta la inversión de las empresas en proyectos de energía
renovable y eficiencia energética. El gobierno colombiano busca promover esta oferta
mediante la Ley 1715 de 2014.
Algunos ejemplos de la inversión y fuentes de recursos para proyectos de energía
renovable son:
 Colombia Clean Energy Program: es un programa que busca movilizar recursos
para diseñar y ejecutar programa que promuevan el uso de la energía renovable.
32
Tomado de Corona, www.corona.co
Página
impacto en la eficiencia energética del transporte de carga en Corona y la
reducción de la huella gris por implementación de ciclos cerrados de agua en
Colcerámica planta Sopó y Vajillas32.
105
 Corona: Dentro de su plan de responsabilidad social corporativa desarrolla el modelo
de eficiencia energética en manufactura, la capacitación en conducción eficiente e
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Entre sus principales objetivos están: desarrollar la capacidad institucional para
promover energías renovables y eficiencia energética, acceso a fuentes de energía
renovable en zonas no interconectadas o marginadas y desarrollo de oportunidades
para la inversión en energía renovable y eficiencia energética33.
 Incauca: dentro de su estrategia de sostenibilidad se incluyen las acciones que se
han llevado a cabo para mejorar el indicador de consumo de vapor, que han
supuesto un ahorro de $108 millones anuales, en reducción de consumo de vapor,
haciendo la Destilería más eficiente energéticamente. Así mismo, se han
desarrollado proyectos de eficiencia energética y el mejoramiento del control
operacional en los procesos de combustión de las calderas34.
 EMGESA: actualmente lleva a cabo la implementación de un Sistema de Gestión
Energética bajo estándar ISO 50001 en la Central Termoeléctrica Martín del Corral
(Termozipa), lo que convertiría a esta central en la segunda central del grupo
ENEL en obtener la certificación, siendo la primera en Colombia y la primera que
utiliza carbón como combustible principal. Con esto se busca disminuir el
consumo de carbón en 1% y reducir las emisiones de CO2e a la atmósfera en un
3%35.
 Alpina: dentro de su plan de sostenibilidad se estructuró y calificó la licitación
para aprovechar la totalidad del biogás de la PTAR de Sopó en la generación de
energía eléctrica y térmica (cogeneración con energía renovable) 36.
 Isagen: en convenio con otras instituciones nacionales, adelanta un Plan de
estudios para incursionar en nuevos proyectos de energías renovables que
garanticen la preservación y el cuidado del medio ambiente a través del
aprovechamiento de recursos eólicos, geotérmicos y de carbón37.
Tomado de Colombia Clean Energy Program, www.ccep.co
Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
35
Ibid
36
Ibid.
37
Ibid.
34
Página
33
106
 Ingenio providencia: han desarrollado una estrategia integral compuesta por el
uso eficiente de energía, aumento en la generación de energía renovable y
disminución de la huella de, gracias a la reducción de emisiones de CO2 en su
planta y en la flota de transporte de caña. En energía han desarrollado la propuesta
de eficiencia energética para reducir el consumo de vapor de escape en la fábrica, la
cual integra un conjunto de modificaciones con equipos de alta eficiencia que
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
permite utilizar de manera adecuada la energía térmica disponible y aprovechar
energía térmica que no se utilizaba. Adicionalmente, están remplazando el uso de
combustibles fósiles (carbón) por biomasa (bagazo) 38.
 Manuelita: dentro de su plan de sostenibilidad se incluye la reducción del
consumo de combustibles fósiles (carbón y derivados del petróleo) y el aumento
de la generación de energía a partir de fuentes renovables como la biomasa
(bagazo, cuesco) y biogás, en reemplazo de energía comprada de fuentes no
renovables como carbón y petrodiésel. De igual manera, instaló un economizador
en una de las calderas para mejorar su rendimiento y generar ahorros en el
consumo de combustible e inició la operación del sistema de captura y
aprovechamiento de biogás, que permite generar energía con el uso de
combustibles limpios, reduciendo el consumo de energía eléctrica comprada39.
 EPM: cuenta con una estrategia de cambio climático en la que se incluye: un
proyecto para el control de emisiones producidas por el uso de combustible
líquido en la Central Termoeléctrica La Sierra, un programa de eficiencia energética
previsto para siete sistemas de bombeos del proceso de potabilización de agua de
EPM y un proyecto de emisiones evitadas EPM40.
 Construcción
En el sector de construcción se destacan los proyectos con certificación LEED (Leadership
in Energy & Environmental Design) Esta certificación internacional es reconocida como un
estándar para medir la sostenibilidad en los proyectos de construcción y demostrar que
cumple con medidas amigables con el medio ambiente41.
Ibid.
Ibid.
40
Ibid.
39
41 Tomado de www.nrdc.org
Página
38
107
El siguiente cuadro resume los proyectos de construcción con certificación LEED en
Colombia. En total se tienen 172 proyectos presentados para obtener la certificación, de
los cuales 122 se encuentran en estudio y 50 han sido aprobados, ya sea con solo la
certificación (8 proyectos) o con certificación Silver (20 proyectos), Gold (21 proyectos) o
Platinum (1 proyecto), que representan un mayor puntaje en los parámetros del
certificado.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Si bien la mayoría de los proyectos se encuentran en las ciudades de Bogotá y Medellín,
cabe resaltar que se encuentran proyectos en otras ciudades y municipios de diferentes
regiones del país.
De acuerdo con el Consejo Colombiano de Construcción Sostenible – CCCS, el total de
proyectos certificados LEED representa 1 millón de m2 construidos, y el total de
proyectos en estudio representa 2,45 millones de m2 construidos. Este tamaño es
equivalente al 14,4% del área licenciada en 2014 y constituye un incremento del 31% en el
mercado de la construcción sostenible en Colombia en el mismo año (Consejo
Colombiano de Construcción Sostenible, 2014).
7
12
11
-
48
Medellín y área metropolitana
1
1
7
-
22
31
Municipios Cundinamarca
-
2
2
1
12
17
Cartagena
-
-
-
-
13
13
Albania - La Guajira
-
-
-
-
5
5
Barranquilla
-
1
-
-
4
5
Cali y área metropolitana
-
-
-
-
5
5
Bucaramanga
-
1
-
-
2
3
Montería
-
1
-
-
2
3
Ibagué
-
-
-
-
2
2
Aguachica
-
-
-
-
1
1
Armenia
-
-
-
-
1
1
Florencia
-
-
-
-
1
1
Manizales
-
-
1
-
-
1
Neiva
-
-
-
-
1
1
Palermo
-
-
-
-
1
1
Pasto
-
-
-
-
1
1
Pereira
-
1
-
-
-
1
Pitalito
-
1
-
-
-
1
Valledupar
-
-
-
-
1
1
Total
8
20
21
1
122
172
CERTIFIED SILVER GOLD PLATINUM
EN ESTUDIO
Fuente: Consejo de Construcción Sostenible – Colombia, www.cccs.org.co
 Transporte
Página
Bogotá
TOTAL
GENERAL
78
CIUDAD/MUNICIPIO
108
Cuadro 3.23 – Proyectos de construcción con certificación LEED en
Colombia
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Algunas empresas privadas en Colombia realizan inversiones de mitigación al cambio
climático a través de estrategias relacionadas con transporte. Entre ellas se encuentran
ejemplos como:
 CODENSA y EMGESA: cuentan con una flota de 16 vehículos eléctricos para
recorridos operativos y traslado entre sedes. Se estima que en 10 meses de
operación, esta estrategia ha reducido las emisiones en 16,6 tCO2, el efecto
equivalente a plantar 1.066 árboles 42.
 Avianca: ha desarrollado estrategias de ahorro de combustibles en despegue,
aterrizaje, en pista y en el embarque de aviones. Se estima que en la estación de
Bogotá se han reducido las emisiones de CO2 en 3,58%, debido que entraron en
funcionamiento aproximadamente 40 equipos eléctricos en reemplazo a los
equipos que funcionaban a combustión43.
 EPM: actualmente desarrolla un proyecto piloto de vehículos eléctricos, con cuyos
12 vehículos reporta un promedio de reducción de emisiones equivalentes a 18.92
toneladas de CO244.
 Minería
Página
42 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
43 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
44 Tomado de la base de informes de sostenibilidad financiera suministrada por el grupo de la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono.
109
En el sector minero se destacan empresas que han incluido proyectos para la mitigación
del cambio climático dentro de sus planes de responsabilidad social corporativa. El
siguiente cuadro ilustra las acciones en esta materia que realizan algunas de las principales
empresas del país.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Cuadro 3.24 – Acciones de responsabilidad social corporativa
relacionadas con adaptación y mitigación al cambio climático
EMPRESA INVERSIÓN ANUAL ESTIMADA
PRINCIPALES PROGRAMAS
Control de calidad y manejo de agua
Control de calidad de aire
Cerrejón
US$ 41 millones
Rehabilitación y gestión de tierras
Educación ambiental
Control de calidad y manejo de agua
Proyecto Planeación Ambiental para la Conservación de la Biodiversidad
Arborización urbana
Ecopetrol
COP$859.275 millones
Fortalecimiento de la Red de Monitoreo de Calidad de Bogotá - Red de
Monitoreo de Calidad de Bogotá RMCAB
Programa “Aire limpio”
Estrategia de contratación verde
Terpel
Sin información
Programa de reducción de uso de recursos naturales
Comercialización de Intermediate Fuel Oil (IFOS) en Colombia, combustible
marino para reducir las emisiones de material particulado, en entregas
marítimas de combustible
Programa de prevención de desastres
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores con base en información disponible de los planes de
responsabilidad social corporativa de las empresas
 Empresas compensadoras
45
Tomado de BanCO2: Servicios ambientales comunitarios, www.banco2.com
Página
110
La inversión del sector empresarial en mitigación del cambio climático también se ha
dado mediante esquemas de compensación. Una prueba de este esquema en Colombia lo
representa la iniciativa BanCO2 que consiste en facilitar el pago por servicios
ecosistémicos de las empresas a las personas naturales que habitan en los ecosistemas que
usan dichas empresas45.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Cuadro 3.25 – Empresas que participan en la estrategia de pago por
servicios ecosistémicos
EMPRESA
SECTOR
Asocolflores
Avinal
Agricultura
AgroGreen
Pavimentos Colombia
Sumicol
Devimed
Construcción
Argos
Arquitectura y concreto
Euro Cerámica
Industrias CADI
ARclad: Productos adhesivos
Mane
Industrial
Nutresa
Viappiani
Electrificadora de Santander - ESSA
Centrales Eléctricas del Norte de Santander
Empresa generadora de energía de Caldas
Ecopetrol
Empresa de energía del Quindío
Minero energético
Generadora Alejandría
Hidrotolima
Isagen
Airplan
Bancolombia
Cámara de Comercio del Oriente Antioqueño
Choucair Testing
Servicios
Corporación Cuenca Verde
EEPP El santuario
Empresas Públicas de Medellín
Página
111
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores con base en información disponible en
www.BanCO2.com
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
3.7 FUENTES DE FINANCIACIÓN EXTERNA
Dentro de las fuentes de financiación externa que recibe el país para proyectos de cambio
climático se encuentran los recursos recibidos a través de la cooperación internacional y
otros, en menor medida, mediante los mercados voluntarios de carbono.
A continuación se presenta el contexto del financiamiento climático en América Latina y
la situación de Colombia respecto a otros países, la financiación por parte de la
cooperación internacional que se recibe para el cambio climático y los mercados
voluntarios de carbono.
3.7.1 Financiamiento climático en Latinoamérica
En este aparte se realiza breve descripción de la situación del financiamiento climático en
6 países de Latinoamérica: Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú, realizada
en base a diferentes estudios recientes, con el objetivo de establecer cuáles fueron los
montos provenientes de fuentes internacionales en los últimos cuatro años para el
financiamiento de proyectos de mitigación y/o adaptación al cambio climático en cada
país, los principales financiadores internacionales y el destino de dichos fondos por sector.
•
Argentina
Página
112
De acuerdo a la reciente publicación del Grupo de Financiamiento Climático LAC
(GFLAC), entre las gestiones 2010 y 2014, Argentina recibió aproximadamente USD
282,8 millones para financiar 136 proyectos relevantes para cambio climático. Los
principales financiadores externos fueron el Banco Mundial (50%), el Fondo para el
Medio Ambiente Mundial – GEF (18%), el Banco Interamericano de Desarrollo – BID
(16%) y un Fondo de Cooperación Española para la Seguridad Alimentaria (7%)
(GFLAC, 2014).
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.18 – Origen del financiamiento internacional – Argentina (20102014)
Fuente: GFLAC, Informe Financiamiento Climático en Argentina, 2014
De total, 58% llegó al país como donación y 42% corresponde a préstamos de entidades
multilaterales, como el Banco Mundial y el BID. El principal destino de los recursos de
financiamiento climático internacional fue el sector de desarrollo forestal (37%), seguido
del sector de energía (20%), desastres naturales (18%), agricultura y ganadería (12%),
actividades transversales (5%), biodiversidad (4%), transporte (2%), recursos hídricos
(2%).
•
Chile:
Página
113
El 2014 el GFLAC también publicó su informe sobre financiamiento climático en Chile
(2010 - 2014), que revela que el país recibió un monto estimado de USD 303.8 millones
para financiar proyectos relacionados a cambio climático, de los cuales 67% corresponden
a préstamos y 33% a donaciones (GFLAC, 2014).
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.19 – Origen del financiamiento internacional – Chile (2010-2014)
Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climático en Chile, 2014
Según el origen de los fondos, se puede ver que el principal financiador fue el BID (72%),
seguido de NAMA Facility (7%), BM (6%), GEF (6%), entre los más importantes. Los
recursos fueron destinados principalmente al sector de energía (83%).
•
Colombia:
Al ser Colombia el objetivo principal del presente estudio, se utilizaron varios reportes
complementarios para comprender mejor acerca del financiamiento climático
internacional y su importancia en este país.
Página
114
De acuerdo al reporte cuatrienio de la Agencia Presidencial de la Cooperación
Internacional en Colombia (APC), correspondiente al periodo (2010-2014), Colombia
recibió USD 297,5 millones para financiar proyectos relacionados a cambio climático.
EEUU es el país que destina la mayor cantidad de recursos (21%) a través de su agencia
USAID para financiar proyectos ambientales, le siguen Alemania (16%) y el PNUD (11%)
en importancia, como muestra la siguiente gráfica ( Agencia Presidencial para la
Cooperación Internacional en Colombia (APC), 2015):
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.20 – Origen del financiamiento internacional – Colombia (20102014)
Fuente: Elaboración propia en base al Reporte Cuatrienio de APC
Analizando el total recibido de la cooperación internacional, se puede observar que 46%
es para proyectos de Biodiversidad, 30% para Cambio Climático, 13% para Medio
Ambiente Urbano y Sectorial, 6% para el sector Minero Energético, 3% para Espacios
Marinos y Costeros, 2% para Recursos Hídricos y sólo 0,2% para Energías Renovables.
Este reporte muestra también que el gobierno Colombiano destinó US$ 57,35 millones
(16% del monto total) como contraparte para el financiamiento de los proyectos que se
desarrollan en el marco de la cooperación internacional para temática ambiental en ese
periodo.
Por otro lado CEPAL (2015), muestra que el financiamiento proveniente de Fondos
Climáticos es muy poco significativo en casi todos los países de la región, ya que
representa sólo el 0,5% del total de recursos aprobados para cambio climático en
Latinoamérica y el Caribe para 2013. El reporte también revela que en 2013 Colombia
contaba con US$ 7.139 millones como recursos aprobados destinados a Cambio
Climático (fondos públicos y de financiamiento internacional), de los cuales 83%
correspondían al Banco de Desarrollo de Colombia (BANCOLDEX), 15% al Fondo de
Adaptación para el fenómeno de la Niña, 0,9% al BID y 0,007% a la CAF.
El reporte elaborado por GFLAC para Ecuador, correspondiente al periodo 2010-2013,
revela que el financiamiento climático internacional estimado fue de USD 2,2 billones,
de los cuales 88% fueron préstamos. Estos recursos se utilizaron para financiar 100
115
Ecuador:
Página
•
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
proyectos, especialmente en los sectores de recursos hídricos (40%), transporte (32%),
desastres naturales (14%), forestal (6%), energía (4%). Los principales financiadores
fueron: CAF (48%), BID (30%) y Banco Mundial (9%) (GFLAC, 2014).
Figura 3.21 – Origen del financiamiento internacional – Ecuador (2010-2014)
Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climático en Ecuador, 2014
•
México:
Página
116
La actualización del Mapeo de Financiamiento Climático de México para 2014, realizada
por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) muestra que México ha sido
uno de los principales receptores de recursos internacionales aprobados e implementados
para cambio climático, ya que a enero 2015 recibió USD 4,050.92 millones, de los cuales
65% provino de fuentes multilaterales, especialmente el Banco Mundial, BID y Fondos de
Inversión Climática, seguido de fuentes bilaterales (30%), como ser la Agencia Francesa
de Desarrollo (AFD), la GIZ de Alemania y USAID de EEUU. El principal sector
financiado fue el de Energía (52%) (CEMDA, 2014).
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Figura 3.22 – Origen del financiamiento internacional – México (2010-2014)
Fuente: CEMDA, Mapeo de Financiamiento Climático de México, 2014
•
Perú:
El reporte sobre Perú elaborado por GFLAC, indica que entre 2010 y el primer semestre
de 2014, el país recibió USD 1.554,5 millones provenientes de 22 fuentes externas, de las
cuales la más importante fue el BID (40%). 75% corresponde a créditos. El principal
destino fue el sector de desastres naturales (23%) (GFLAC, 2014).
•
Análisis comparativo: Colombia vs. otros países de la región
Página
Fuente: GFLAC, Informe sobre Financiamiento Climático en Perú, 2014
117
Figura 3.23 – Origen del financiamiento internacional – Perú (2010-2014)
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Dado que no se pudo conseguir datos anuales oficiales sobre los montos que reciben
algunos países de Latinoamérica para financiamiento climático (fuente internacional), se
realizará una comparación de los montos registrados para cuatro años (2010-2014) para
los países que tengan esa información disponible (Argentina, Chile, Colombia y Perú).
Dicha información está resumida en la siguiente figura:
Figura 3.24 – Monto del financiamiento internacional por país (2010-2014 –
millones de USD)
Fuente: Elaboración propia en base a información de los distintos reportes
Como se puede observar, según lo reportado por GFLAC, Perú es el país que ha recibido
más financiamiento internacional climático (USD 1.554,5 millones), seguido por Chile
(USD 303,8 millones), Colombia (USD 297,5 millones) y Argentina (USD 282,8
millones).
Página
118
Otro aspecto que se puede comparar es la estructura de los sectores a los que se destinan
los montos del financiamiento internacional para cambio climático. El siguiente gráfico
muestra que Colombia es uno de los países que tienen una distribución más equitativa de
recursos internacionales entre los diferentes sectores, después de Perú y Argentina. Otros
países como Chile y México destinan una mayor proporción del financiamiento a un solo
sector, que es el de Energía. Obviamente esta distribución debe estar alineada a las
necesidades, estrategias y políticas de cada país.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.25 – Cuadro comparativo por sector receptor y por país (2010-2014
– millones de USD)
Fuente: Elaboración propia en base a información de los distintos reportes
Si bien se mencionó que el financiamiento proveniente de Fondos Climáticos es muy
poco significativo en casi todos los países de la región (sólo 0,5% del total en 2013), éstos
pueden llegar a tener mayor importancia con el paso del tiempo.
El sitio web de Climate Funds Update permite conocer cuánto se destinó a la fecha para
proyectos de Cambio Climático, como parte de los Fondos Climáticos internacionales,
según región, país receptor, origen del financiamiento y tipo de fondo.
Página
119
La siguiente figura refleja cual es el ranking en Latinoamérica y el Caribe por país receptor
de fondos climáticos de entidades multilaterales.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.26 – Fondos climáticos multilaterales según país receptor en
Latinoamérica y el Caribe (Millones USD)
Fuente: Climate Funds Update (http://www.climatefundsupdate.org/data)
Como se puede observar, Colombia ocupa el cuarto lugar (USD 154,1 millones), después
de México (USD 655,9 millones), Brasil (USD 639,7 millones) y Chile (USD 180,7
millones), con una diferencia muy amplia respecto a los dos primeros.
3.7.2 Financiamiento de la cooperación internacional para el cambio
climático en Colombia
Página
La información por país de origen de los recursos se presenta en el siguiente cuadro. Se
puede observar que Estados Unidos es el país que destina la mayor cantidad de recursos
para financiar proyectos ambientales en Colombia (21% del total). Le siguen Alemania,
UNDP y Canadá en importancia.
120
La información del financiamiento por parte de la cooperación internación que ha
recibido Colombia para el cambio climático es reportada por la Agencia Presidencial para
la Cooperación – APC para el período 2010 – 2014.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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TOTAL APORTES
CONTRAPARTIDAS
FINANCIACIÓN
EE.UU.
69.632
7.743
61.889
ALEMANIA
46.594
-
46.594
BID
39.578
22.741
16.837
PNUD-UNDP
32.942
260
32.682
UNIÓN EUROPEA
26.146
6.059
20.087
CANADA
21.244
5
21.238
REINO UNIDO, ALEMANIA
20.528
-
20.528
SUIZA
19.240
7.360
11.880
COREA
15.000
5.000
10.000
PAISES BAJOS
12.221
-
12.221
BM
11.600
-
11.600
FINLANDIA
9.555
607
8.948
RARE
5.241
2.101
3.140
GORDON AND BETTY MOORE FOUNDATION
4.854
-
4.854
UN-HABITAT
3.702
2.229
1.473
ESPAÑA
3.514
2.400
1.114
THE WALTON FAMILY FOUNDATION
2.386
-
2.386
FRANCIA
1.966
-
1.966
CAF
1.047
441
606
UNIÓN EUROPEA, FAO
896
-
896
REINO UNIDO
OCEANS 5, THE WALTON FAMILY
FOUNDATION
UN-HABITAT, CAF
735
-
735
731
-
731
600
150
300
SETEM
495
-
495
BÉLGICA
SWIFT FOUNDATION, GORDON AND BETTY
MOORE FOUNDATION, TOYOTA
SWIFT FOUNDATION
460
-
460
418
-
418
343
-
343
CHEVRON
327
29
298
PORTICUS
ORGANIZACIÓN CATÓLICA PARA EL ALIVIO Y
AYUDA AL DESARROLLO - CORDAID
NUFFIC
300
-
300
287
7
280
273
133
141
TETRA PAK SUECIA
266
-
266
LUTHERAN WORLD RELIEF
240
-
240
SWISSAID
232
-
232
SIN FUENTE
220
-
220
Página
FUENTE
121
Cuadro 3.26 - Financiamiento de la cooperación internacional para el
cambio climático en Colombia por país de origen de los recursos (2010 –
2014 miles US$)
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
FUENTE
TOTAL APORTES
CONTRAPARTIDAS
FINANCIACIÓN
F. FORD
214
-
214
WWW HOLANDA
150
-
150
CONSERVATION INTERNATIONAL
104
-
104
JAPON
99
-
99
OTROS
661
79
577
355.040
57.345
297.540
Total general
Fuente: Elaboración propia en base al Reporte Cuatrienio de APC
La información de la destinación por programas muestra que entre el 92% y 94% de los
recursos de cooperación de Estados Unidos son canalizados a través de USAID. Esta
información se presenta en detalle en el Anexo 6.
En cuanto a los recursos que destina el gobierno Colombiano como contraparte para el
financiamiento de los proyectos que se desarrollan en el marco de la cooperación
internacional para temática ambiental, se observa que la contraparte alcanzó US$ 57,35
millones durante el cuatrienio, y correspondió al 16% del monto total.
El destino de los recursos provenientes de Estados Unidos es básicamente para proyectos
de biodiversidad (60%), cambio climático (33%), recursos hídricos (6%)y muy poco para
energías renovables (0.2%), según lo muestra el siguiente cuadro.
Analizando el total recibido de la cooperación internacional durante el cuatrienio, se
puede observar que 46% es para proyectos de biodiversidad, 30% para cambio climático,
13% para Medio Ambiente Urbano y Sectorial, 6% para el sector Minero Energético, 3%
para Espacios Marinos y Costeros, 2% para Recursos Hídricos y sólo 0,2% para Energías
Renovables.
RECURSO
HÍDRICO
ESPACIOS
MARINOS Y
COSTEROS
ENERGÍAS
RENOVABLES
-
4.102
-
150
4.013
-
-
-
357
-
-
3.076
-
-
500
22.057
1.440
4.595
-
-
4.850
-
-
16.751
7.351
-
-
2.043
-
5.414
-
44
15.160
-
626
-
BIODIVERSIDAD
EE.UU.
23.319
42.062
-
ALEMANIA
6.802
35.422
BID
36.002
PNUD-UNDP
UNIÓN
EUROPEA
CANADA
Página
MEDIO AMBIENTE
MINERO
URBANO Y
ENERGÉTICO
SECTORIAL
CAMBIO
CLIMÁTICO
FUENTE
122
Cuadro 3.27 - Financiamiento de la cooperación internacional para el
cambio climático en Colombia por país de origen de los recursos y sector
de destino (2010-2014 miles US$)
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
FUENTE
REINO UNIDO,
ALEMANIA
SUIZA
COREA
PAISES
BAJOS
OTROS
Total general
MEDIO AMBIENTE
MINERO
URBANO Y
ENERGÉTICO
SECTORIAL
RECURSO
HÍDRICO
ESPACIOS
MARINOS Y
COSTEROS
ENERGÍAS
RENOVABLES
-
-
-
-
14.740
-
4.500
-
-
-
15.000
-
-
-
-
1.503
7.228
-
-
3.490
-
-
7.573
17.994
13.905
1.039
4.595
4.650
2.160
123.197
120.897
59.647
19.275
16.687
12.169
3.167
CAMBIO
CLIMÁTICO
BIODIVERSIDAD
20.528
-
-
-
-
-
Fuente: Elaboración propia en base al Reporte Cuatrienio de APC
3.7.3 Mercados voluntarios de carbono
Los mercados voluntarios de carbono constituyen una fuente internacional para la
financiación del cambio climático. Hasta el año 2014 los compradores voluntarios de
Mercados de Carbono en el mundo financiaron directamente la reducción de 844
MtCO2e en emisiones por un valor de USD4 mil millones, a un precio histórico
promedio de USD5.9/tCO2e. En 2013 se gestionaron 76 MtCO2e en compensaciones de
carbono y en 2012 por debajo de 102.8 MtCO2e. El volumen de las compensaciones
gestionadas directamente a través de proyectos y a través de intermediarios, abruptamente
declinó (hasta el 40% y el 58% a partir de 2012, respectivamente). Las ventas minoristas
se mantuvieron sin cambios (22 MtCO2e)46.
Los gobiernos jugaron un papel importante en el Mercado de Carbono en 2013, con el rol
tanto de compradores como proveedores, mientras que la demanda de compensación
liderada por el sector privado se redujo en un 46% a 35 MtCO2e. Un total 20.3 MtCO2e
se atribuyó a los compradores corporativos multinacionales. Los proveedores de energía,
transporte, finanzas y seguros fueron también compradores claves.
46
Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative. (2014). State of the Voluntary Carbon Markets 2014.
Página
Los proyectos enfocados en la reducción de las emisiones en la deforestación y
degradación de los bosques involucró transacciones de 22.6 MtCO2e, y su valor de
mercado también se incrementó en un 35% a USD94 millones. Este crecimiento, sin
123
La demanda de los clientes que ya compraban bonos años atrás, implicó el 76% de los
volúmenes transados en 2013. Mientras que los compradores que por primera vez se
involucraron en el Mercado de Carbono compuesto por el 24% restante, pagó muy por
debajo del promedio de precios (USD3.7 / tCO2e) y con un enfoque en la silvicultura.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
embargo, tuvo un precio (inferior) de compensación de USD4.2 / tCO2e, por debajo de
2012 en USD7.4 / tCO2e.
Alrededor de 28.9 MtCO2e de transacciones en 2013 se asociaron con el Estándar de
Carbono Verificado. La cuota de mercado para el estándar de oro vio pocos cambios
desde 2012, a pesar de que hubo un aumento de compradores voluntarios para los
instrumentos del Mecanismo de Desarrollo Limpio.
Cuadro 3.28 - Tamaño del Mercado y media de comparación de precios
de 2012 y 2013.
Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)
Figura 3.27 - Comparación histórica de transacciones de cumplimiento
Voluntarias y Pre – voluntarias.
Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)
Página
Los compradores de países en desarrollo fueron los más propensos a comprar bonos en
proyectos en su país y buscar compensaciones principalmente en temas de silvicultura.
Los servicios públicos de energía, finanzas y seguros, así como el sector de proveedores
de transporte y empresas dedicadas a procesos industriales (no energéticos) obtienen la
124
Mientras que el sector privado mantuvo la mayor fuente de demanda, la actividad
transaccional atribuida a este sector se redujo en un 46% a 35 MtCO2e. Los compradores
de esta categoría representan corporaciones multinacionales (20.3 MtCO2e), pequeñas a
medianas empresas (9 MtCO2e), y las empresas nacionales (6.2 MtCO2e).
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
mayor parte de los volúmenes provenientes de entidades privadas. Proveedores señalan
que estos sectores son notablemente menos orientados al consumidor y tiene más
probabilidades de ser regulados con contrapartes de comunicaciones, eventos, turismo, o
los mercados de productos al por menor. Esto se relaciona con el hecho de que las
empresas de este tipo, tienen más probabilidades de obtener compensaciones junto con
otras prácticas de negocio.
El enfoque motivacional más altruista "perseguir una misión dirigida al Clima en la lucha
contra el cambio climático" se disparó a la parte superior de la lista de actividades para la
inversión, que representó 7.2 MtCO2e en compras de compensación, que fueron 2,7
MtCO2e en 2012. Por debajo, los compradores que persiguen objetivos de
responsabilidad corporativa y la industria o el liderazgo político también fueron
prominentes.
Página
125
Por primera vez el 2013, los compradores apalancaron más de 0.5 MtCO2e como el pago
de incentivos a los productores, compradores o comunidades dentro de sus cadenas de
suministro. Se añadió esta opción de respuesta cuando las empresas comenzaron a
reportar sus riesgos de la cadena de suministro - en particular los riesgos forestales - a
través de iniciativas de transparencia corporativas como el proyecto de Carbon Disclosure
y comenzaron a comprometerse con el abastecimiento sostenible a través de mesas
redondas de la industria y bajo la dirección de organizaciones como la Iniciativa holandesa
Comercio Sostenible (IDH) y el Foro de Bienes de Consumo.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Figura 3.28 - Valor de Mercado por compradores regionales en 2013
Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)
Página
126
Los precios y el flujo efectivo en 2012-2013, bajaron sus precios que previamente se
encontraban por encima de la media. La demanda de compensaciones forestales es
sensible a los cambios de manera significativa en el precio, los mercados de carbono
forestales voluntarios, a su vez superaron considerablemente el volumen de transacción
de 2012 a un total de 27 MtCO2e. En ninguna categoría fue este cambio más sentido que
entre los proyectos que reducen las emisiones de la deforestación y la degradación forestal
(REDD). En este caso, el volumen de transacciones se dio en más del doble a 22.6
MtCO2e, mientras que el valor de mercado también aumentó en un 35% a USD94
millones.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.29 - Compensaciones REDD +
Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)
En promedio el precio en los mercados REDD tuvo un desplazamiento de 4,2
dólares/tCO2e (por debajo de USD7.4/tCO2e) que habría sido aún menor
(USD3.5/tCO2e) si no hubiera sido impulsado por transacciones considerables del
proyecto Acre, aproximado de USD5/tCO2e.
Página
127
Los proyectos de energías renovables - durante mucho tiempo un importante tipo de
proyecto de compensación entre los compradores voluntarios debido a su disponibilidad,
relación costo-eficacia, y la naturaleza directa - cedieron el primer puesto al sector forestal
y de uso de la tierra el año 2013, con transacciones de 18.7 MtCO2e, en comparación con
las 26 MtCO2e en 2012. Aunque los precios para proyectos eólicos en particular,
siguieron bajando (en un 36% a USD2.1/tCO2e), los tipos de proyectos que los
compradores voluntarios consideran más "orientado a los co-beneficios" también se
hicieron más asequible - y por lo tanto de mayor competencia - el año 2013.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
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Figura 3.30 - Mercados de Carbono por tipos de proyecto.
Fuente: (Ecosystem Market Place a Forest Trend Iniciative, 2014)
 El Mercado regional: Sudamérica y Colombia
Asia se mantuvo como el principal proveedor del mundo de las compensaciones, aunque
su ventaja sobre América Latina se redujo de manera significativa el año 2013 gracias en
gran parte a la proliferación de proyectos en el sector forestal de América Latina.
Página
La actividad del mercado en América Latina surgió el año 2013 con un enfoque en la
silvicultura dados sus frutos con la última conferencia de la CMNUCC impulsando el
reconocimiento y, a ser posible, respaldando financieramente REDD+ en el contexto
internacional. Muchos países latinoamericanos han desarrollado proyectos en el marco de
las salvaguardas, y con co-beneficios de la silvicultura, están captando cada vez más el
interés tanto del financiamiento privado y nacional.
128
De manera habitual, los proyectos en la India y China suministran grandes volúmenes de
compensaciones a bajo precio en proyectos de energía renovable para los compradores
europeos - y principalmente a través de minoristas europeos. Mientras que los tipos de
compensaciones suministradas desde estos países - MDL dominante - siguen aplicándose
todos los demás tipos de proyectos en la India, China comenzó a diversificarse con un
número creciente de proyectos de distribución de dispositivo de metano y gas en las casa.
En otras partes de Asia, las energías renovables aún predominan, pero los proyectos
forestales, de uso de la tierra y de eficiencia energética representaron un total combinado
de 4.7 MtCO2e. A pesar de que existe un mayor precio promedio por la escases de las
energías renovables, el valor total de las compensaciones transadas de la región se redujo
en un 25%, a USD93 millones el año 2013.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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El precio de la región cayó en un 39% a USD5/tCO2e. Sin embargo, el valor y el
volumen se elevó en las transacciones por un valor de USD131 millones - casi USD40
millones más que Asia, la siguiente región más grande.
América Latina también vio nuevos precedentes en 2013, incluyendo el crecimiento en las
transacciones internas, el lanzamiento de dos intercambios voluntarios, y los pagos de las
agencias donantes para REDD+. Alrededor de una cuarta parte del volumen transado de
la región el pasado año provino de los compradores dentro de América Latina, con
empresas que van desde empresas nacionales a las pequeñas a medianas empresas y
corporaciones multinacionales.
Los proyectos en la región se inclinan abrumadoramente a favor de los proyectos
forestales (80% de los volúmenes transados), un cambio a partir de 2012, cuando las
compensaciones transadas fueron suministradas por una gama más amplia de tipos de
proyectos. Casi todos los proyectos forestales en la región provienen exclusivamente de
las actividades de REDD - tendencia que probablemente continuará en la financiación
para la ejecución del programa REDD + jurisdiccional y nacional. En particular, el FCPF
del Banco Mundial, el Fondo de Inversión Forestal y Asociación para la Preparación de
mercado, así como el Programa Movers de Alemania REDD + Early, todas financian
extensas actividades en los países de América Latina.
Colombia también está considerando una ETS voluntario, similar a los descritos
anteriormente. El gobierno de Colombia se está convirtiendo en mucho más favorable, ya
Página
De los volúmenes transados de compensación de proyectos VCS - acreditada de la región,
las tres cuartas partes utilizan ambos VCS y los estándares CCB y otro 11% fueron
certificados a ambas VCS y SOCIALCARBON. Además de VCS, el Gold Standard y Plan
Vivo, guiando el desarrollo de proyectos que realizan transacciones 7% y el 1,5% del
volumen de la región, respectivamente.
129
El volumen de las compensaciones de otros tipos de proyectos tales como las energías
renovables, la distribución y la eficiencia de los dispositivos del hogar / proyectos de
cambio de combustible se sumergieron tanto en términos absolutos y como porcentaje
del total del mercado - en particular para los proyectos de distribución de estufas, de las
que los volúmenes cayeron desde 1.6 MtCO2e a 0.56 MtCO2e. Esos proyectos aún
suministran la mayor parte de las compensaciones transados de proyectos en Honduras
(90%) y Guatemala (30%). Colombia también está considerando activamente la
distribución de cocinas con la posible creación de un plan nacional para la construcción
de estufas en todo el país.
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
que entienden que no se puede poner todos los huevos en la misma cesta. Se estaba
apostando exclusivamente en el MDL, pero se están diversificando sus opciones de
cartera.
Hasta 2014 Colombia tenía en cartera un total de 10 proyectos oficialmente registrados en
los distintos estándares de mercados voluntarios y de ellos (Fundación Natura, 2015):
• Tres proyectos son de carácter forestal
• Cinco proyectos de energía
• Dos proyectos de metano en residuos sólidos
 REDD+ en Colombia
En 2013, las compensaciones generadas por los proyectos forestales y de uso del suelo en
el mundo suministraron la mayor parte de las transacciones de compensación de carbono
voluntarios, por un total de 27 MtCO2e intercambiados o una participación de 45% del
mercado en comparación con 32% en 2012. Estos proyectos desplazaron otros de energía
renovable - que gestionan 18.7 MtCO2e- como la categoría más popular entre los
compradores de compensación voluntaria. Las actividades de REDD fueron el tipo
proyecto individual más popular, implicaron transacciones de 23 tCO2e - casi triplicando
sus volúmenes de transacciones a partir de 2012 y superando el récord de 18.7 MtCO2e
de 2010. Las compensaciones REDD se debieron en parte a su menor precio, que en
promedio fue de USD4.2 / tCO2e, por debajo de USD7.4 / tCO2e hasta 2013.
47
Forest Trends. (s.f.). Colombia. Seguimiento al Financiamiento para REDD+ 2009-2012. Bogotá.
Página
Para el caso de Colombia, las Agencias Gubernamentales han sido los principales
financiadores de actividades REDD+, procediendo la mayoría de estas donaciones de
USAID, que ha comprometido USD17.797.877, que constituyen el 54% del total
comprometido para el país. Las instituciones multilaterales – como GEF, Banco Mundial
y FCPF – han sido los segundos mayores contribuyentes en fondos para nuestro país,
aportando el 18% del total comprometido. Algunas instituciones colombianas del
gobierno nacional como Colciencias e INVEMAR, y empresas privadas como Cerrejón y
CCX Colombia han aportado fondos para estudios de factibilidad y para proyectos piloto
de REDD+, aportando un 1% del total de la financiación comprometida para el país47.
130
Un total de USD33.265.100 ha sido comprometido para actividades de REDD+ en
Colombia, de los cuales se han desembolsado un total de USD15.196.022, en su mayoría
para actividades de fortalecimiento de capacidades, grupos de interés, MRV y niveles de
referencia, como el diseño de proyectos de carbono forestal y análisis legal y de políticas.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
En términos de receptores, las ONG colombianas y las internacionales con sede en el
país, han sido las instituciones que más reciben donaciones para actividades REDD+ en
el país, en la primera línea de financiación. La financiación que pasa a los segundos
receptores se ha concentrado principalmente en ONG nacionales, empresas privadas y
entidades gubernamentales. No obstante, el proyecto BIOREDD+ tiene un gran número
de segundos receptores, siendo en su mayoría empresas del sector privado y Consejos
Comunitarios de la región Pacifico. Sin embargo, en términos de flujo financiero, son las
consultoras internacionales quienes han recibido la mayor parte de la financiación
destinada para realizar actividades de REDD+ en el país, que en este caso, es el programa
BIOREDD+, que se lleva a cabo en el Pacifico colombiano, y que es implementado por
Chemonics con fondos de USAID, el principal receptor de la financiación, aportando
simultáneamente a la creación de capacidades locales, gracias a que trabaja de la mano con
20 comunidades indígenas y afrocolombianas.
Fuente: (Forest Trends)
Página
131
Figura 3.31 - Fondos comprometidos y desembolsados para actividades
REDD+ en Colombia.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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 Niveles de la Financiación de REDD+
Los compromisos y los desembolsos para Colombia han tenido, un comportamiento
dinámico. Así, por ejemplo, se observa que para el 2009 el total de compromisos
acumulados era bajo, ascendiendo a USD3.2 millones en 2010. A partir de 2011 comenzó
a darse un incremento de los compromisos alcanzando los USD33.3 millones para 2012 y
2013. Las tasas de desembolso han tenido un comportamiento dinámico a lo largo del
período, alcanzando los USD15.2 millones (cerca del 50%) en 2012 y 2013. Los gobiernos
donantes (Estados Unidos, Países Bajos, Finlandia, Noruega, Francia y el Reino Unido),
las fundaciones privadas (Fundación Moore y el Fondo Acción) y las instituciones
Multilaterales (FCPF, GEF y el Banco Mundial) constituyen en conjunto
aproximadamente el 96% de todos los compromisos.
 Donantes
Página
 Aproximadamente el 69% de la financiación total proveniente de los gobiernos
donantes, está fluyendo a consultorías internacionales, un 13% se ha
comprometido a ONG internacionales y el 51% colectivamente a ONG
colombianas y las fundaciones privadas.
132
Los principales donantes para Colombia han sido las Agencias Gubernamentales de
carácter internacional que juntas, han comprometido para actividades REDD+ el 62% de
los recursos totales. Otro porcentaje importante está representado por las agencias
multilaterales: GEF, FCPF y Banco Mundial, quienes han comprometido un 18% del total
general para Colombia. Por otro lado, se observa una baja actividad de las ONG
internacionales en el rol de donantes, ya que estas instituciones actúan como receptores
primarios de la financiación. Sin embargo, cuando han participado como tal, lo han hecho
para financiar proyectos propios dentro de las mismas instituciones; este es el caso, por
ejemplo, de WWF Internacional, que transfirió fondos a WWF Colombia para un
proyecto de fortalecimiento de capacidades con comunidades. Cabe resaltar que las
ONG, tanto nacionales como internacionales, han tenido un rol importante como
primeros y segundos receptores de la financiación para actividades REDD+,
convirtiéndose en los principales ejecutores de estos proyectos en el país. Las fundaciones
privadas – como Gordon and Betty Moore Foundation y Fondo Acción - que hasta el
momento han comprometido un 15% del total de la financiación para el país, están
empezando a tener un importante papel en la financiación de las actividades REDD+ en
Colombia. Analizando los flujos de recursos de estos donantes y su destino final, es
importante señalar que:
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
 Las agencias gubernamentales e instituciones multilaterales son quienes financian
directamente al Gobierno de Colombia, el cual ha recibido el 13% de la
financiación total comprometida para el país hasta 2013.
Figura 3.32 - Flujos de Financiación para actividades REDD+ entre donantes
y receptores.
Fuente: (Forest Trends)
Página
En términos de flujo financiero, los primeros receptores son predominantemente
consultoras internacionales (Chemonics International) y las fundaciones privadas (que
para este ejercicio son los dos fondos nacionales, Fondo Patrimonio Natural y Fondo
Acción), quienes reciben el 42% y el 18% respectivamente, del total de los recursos
comprometidos para el país. El 13% del total de la financiación comprometida está siendo
recibida y ejecutada (directa o indirectamente) por el Gobierno Colombiano. De otra
parte, el 41% del total comprometido para el país, está siendo transferido desde los
primeros receptores a los segundos, lo que permite concluir que los segundos receptores
están comenzando a ser actores clave en la ejecución las actividades de REDD+ en el
país. A pesar de esto, se han identificado dificultades y demoras para llegar a obtener
información detallada del flujo financiero que alcanza un segundo nivel de financiación,
siendo un reto que hay que superar en los próximos ejercicios de compilación de la
información.
133
 Receptores
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Figura 3.33 - Flujos financieros comprometidos a los receptores por tipo de
sector.
Fuente: (Forest Trends)
 Proyectos de estufas
El Universal. (10 de Abril de 2014). Anuncian $11.400 millones para reducir 220.000 toneladas de dióxido de carbono. El
Universal
48
Página
La inversión de las tres entidades asciende a USD33 millones. Los proyectos se llevan a
cabo en el periodo 2014 - 2016 en reservas, Parques Nacionales, zonas amortiguadoras y
134
En Colombia también se han desarrollado proyectos de compensación de emisiones en
base a la implementación de estufas en localidades rurales principalmente. Ecopetrol,
Parques Nacionales Naturales y la Fundación Natura ejecutan siete iniciativas conjuntas
encaminadas a reducir 220.000 toneladas de CO2, sembrar 990 hectáreas de sistemas
forestales y evitar la degradación de por lo menos 2.000 hectáreas de bosques del país 48.
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Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
áreas rurales de los departamentos de Antioquia, Santander, Norte de Santander y Boyacá,
y tienen que ver con la reducción de emisiones causadas por la deforestación y la
degradación de los bosques, y la conversión tecnológica a estufas eficientes para la
cocción de alimentos. La reducción de emisiones será certificada por entidades
Internacionales y/o nacionales, bajo los esquemas de mercado voluntario Verified Carbon
Standard (VCS) y Gold Standard.
Además de mitigar los impactos del cambio climático, estos proyectos apoyarán el
desarrollo de conocimiento técnico para la restauración de ecosistemas forestales
estratégicos ubicados en zonas de Parques Nacionales Naturales y de reservas privadas de
la sociedad civil, lo cual tiene gran importancia debido a posibilidad de replicar estas
experiencias en la restauración de otras áreas a nivel nacional.
 Proyecciones en Suramérica
El sector público influyó sin duda el tamaño de los mercados voluntarios de carbono en
2013, como lo demuestra el acuerdo de Acre-KfW. La evolución de 2014 tales como la
expansión del Programa Early Movers REDD+ para Colombia y Ecuador indican que
este acuerdo de gobierno a gobierno podría ser el comienzo de una nueva tendencia - que
obliga a un nuevo análisis de la financiación voluntaria de carbono, que hasta ahora ha
consistido en gran parte a la demanda del sector privado. De cara al futuro, el concepto
de "pago por desempeño" para la reducción de emisiones puede convertido en el
paraguas bajo el cual la compensación de carbono "tradicional" no es sino una de las
muchas herramientas.
Página
De hecho, hay evidencia de que los mercados voluntarios y de cumplimiento pueden
tener una relación simbiótica. Corporaciones europeas siguen siendo la mayor fuente de
demanda de compensación voluntaria, incluso en presencia de la ETS de la Unión
Europea - una indicación de que el cumplimiento del mercado de carbono puede
construir familiaridad corporativa con la compensación y aumentar en lugar de canibalizar
las actividades de voluntariado.
135
Junto a un creciente papel para el sector público, la llegada y expansión de los programas
de mitigación de carbono probablemente seguirá desempeñando un papel importante en
vistas de la compensación de carbono. Algunos participantes del mercado consideran la
introducción de mercados de cumplimiento como una puerta de entrada a una mayor
conciencia de la acción voluntaria que podría estimular una expansión de la demanda.
TALA-0032 Marco de trabajo para la Estrategia financiera para el cambio climático en Colombia
Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
Capítulo 4
CONCLUSIONES
4.1 CONCLUSIONES SOBRE LAS NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO
El sector transporte, segundo en importancia en cuanto a su potencial de reducir
emisiones (después del sector de silvicultura), concentra una porción altamente
significativa de los requerimientos de recursos de inversión lo cual determina, en
general, el comportamiento de todos los escenarios aquí contemplados. Aunque el
balance de beneficios financieros totales netos es neutro en los primeros años y
positivo en los últimos años del período considerado, la magnitud de los recursos
de inversión que requiere es tal magnitud que la viabilidad de su implementación
depende en buena medida de las condiciones de financiamiento de las inversiones
iniciales. En efecto, las inversiones requeridas en los primeros años rápidamente
crecen, hasta tal punto que a partir del año cuarto se requieren recursos de
inversión superiores a los mil millones de dólares anuales, alcanzando valores al
final del período superiores a los seis mil millones de dólares anuales.
-
El sector de silvicultura, al cual se le asignan los retos de reducción de la
deforestación, es uno de los más críticos: requiere de inversiones recurrentes y
deficitarias de alrededor de 200 millones de dólares anuales, las cuales sólo se
empiezan a recuperar (parcialmente) en los últimos dos años del período
considerado. Esta condición amerita especial atención para buscar alternativas de
financiamiento, toda vez que es el sector que concentra la mayor participación en
las metas de mitigación de emisiones de todos los sectores aquí contemplados.
Condición que se suma a la naturaleza eminentemente rural que amerita especial
atención en las estrategias de búsqueda de resolución del conflicto armado.
Para mayor información sobre las iniciativas contempladas en cada sector, véase los respectivos detalles en el Anexo 2.
Página
49
-
136
Del análisis de las proyecciones de demanda de recursos para mitigación, en los tres
escenarios reseñados, se derivan al menos las siguientes conclusiones centrales49:
Una conclusión general, en cuanto a las medidas de mitigación, es que la gran
heterogeneidad de cada una de las medidas aquí analizadas llama la atención a
definir estrategias que se adecúen a la variabilidad de requerimientos financieros,
entendiendo que, en la mayoría de los casos, es el sector de inversionistas privados
quien tiene que asumir las distintas alternativas aquí contempladas. Esto remite a la
necesidad de evaluar, especialmente en aquellos sectores que tienen retornos netos
positivos de la inversión inicial, cuáles son los incentivos que se requieren para que
los particulares asuman, por voluntad propia, el riesgo de asumir estas inversiones.
-
El desarrollo de iniciativas vinculadas con la estrategia REDD+ representa uno de
los retos importantes para el país y se espera pasar de alrededor de 120 mil
hectáreas deforestadas a cerca de 90 mil en el 2018 y continuar el proceso de
reducción hasta acercarse a cero deforestación neta hacia el 2033. Para proyectar el
logro de este cometido se propone considerar un proceso de reducción tipo
logístico, que considera comenzar con programas que van creciendo año a año las
inversiones desde cerca de un millón de dólares anuales hasta un poco más de
cinco millones de dólares anuales hacia el 2022-2023. Luego de esto se prevé que
las adiciones de inversión pueden ser gradualmente menores teniendo en cuenta
los procesos de saturación de las áreas más adecuadas para desarrollar este tipo de
iniciativas. En total se calcula un requerimiento de cerca de 66 millones de dólares
para lograr esta meta en un periodo de 18 a 20 años.
-
En cuanto a adaptación al cambio climático, la información sobre el valor de las
iniciativas necesarias para preparar al país para los posibles desastres naturales de
origen climático que se pueden presentar en los próximos años, no es fácil de
estimar. Para hacerlo se consideró el valor de aquellos proyectos presentados en
2012 al Fondo Adaptación, que teniendo énfasis en inversiones en medidas
preventivas y adecuación para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura y
aumentar la resiliencia de las comunidades. Estos proyectos no necesariamente
fueron financiados, pero representan un inventario de necesidades de inversión
elaborado desde las regiones frente a la expectativa de contar con recursos
suficientes. Se calcula entonces que en total se requerirá financiar en los próximos
20 años inversiones por al menos 4 billones de pesos (1,500 millones de dólares)
en todo el territorio nacional
-
Por otra parte, se construyó una base de datos de iniciativas frente al cambio
climático, a partir de información de fuentes como: el Sistema General de Regalías,
la APC, el MADS, la UNGRD, Fondo Acción, Fundación Natura, USAID,
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-
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Patrimonio Natural, UPME PNUD, EDCBC y MHCP. Se contabilizaron 437
iniciativas, entre proyectos, programas, planes ya acciones estratégicas de las
entidades pero sólo 107 de ellas se encuentra en ejecución. El valor promedio de
las iniciativas identificadas está entre 5 y 6 millones de dólares por iniciativa. El
25% de las iniciativas tienen valores inferiores a 151 mil USD, el 50% por debajo
de un millón de dólares y el 75% por debajo de 2.5 millones de USD. Las
iniciativas de menor valor se concentran en gestión de riesgo. Se puede concluir
que aunque no hay una gran cantidad de iniciativas para implementar la política, las
existentes son dispersas y su alcance en términos de valor es en general pequeño,
con algunos casos de unos pocos proyectos de mayor valor.
4.2 CONCLUSIONES SOBRE LA OFERTA INTERNA DE FINANCIAMIENTO
No existen fuentes de información sistemáticas que permitan hacer seguimiento a
las inversiones que el sector privado desarrolla con relación a acciones de
mitigación o adaptación al cambio climático, salvo en los casos en los cuales
existen recursos públicos involucrados en su ejecución.
-
No hay un consenso sobre los criterios para clasificar iniciativas y rubros de
inversión como relacionados con medidas de mitigación o adaptación del cambio
climático. Se construyó una propuesta de criterios de clasificación, a partir de los
objetivos de las diferentes estrategias que componen la política y unos criterios
adicionales que permiten identificar otras acciones relevantes y excluir aquellas que
posiblemente no tienen relación con la política. Es necesario seguir poniendo a
prueba estos criterios de clasificación para refinarlos y lograr acuerdos acerca de
sus alcances y formas de utilización.
-
El financiamiento de la política de cambio climático ha generado inversiones
públicas que ha fluctuado en los últimos años entre 1.6 billones y 2.2 billones de
pesos anuales, donde cerca de la mitad es ejecutado por municipios y un poco más
de un tercio es ejecutado por las CAR. La participación del gobierno nacional es
pequeña (cerca de 11%) pero ha tenido crecimientos muy importantes en los
últimos años. Lo valioso de estas cifras no está solamente en el reconocimiento de
la labor realizada en el desarrollo de la política sino en la existencia de un espacio
fiscal interesante para desarrollar iniciativas costo-efectivas a futuro, y la capacidad
existente para apalancar nuevas fuentes de financiamiento, rembolsable y no
rembolsable. Estas inversiones se realizaron principalmente en medidas de
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CLIMÁTICO
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Las principales fuentes de recursos utilizados para la ejecución de iniciativas frente
al cambio climático, en departamentos y municipios, son los ingresos corrientes de
dichas entidades. En el caso de las entidades del gobierno nacional, la principal
fuente es naturalmente el presupuesto nacional pero se resalta la presencia de
ingresos propios de las entidades en una parte pequeña pero de la financiación de
las iniciativas climáticas.
-
Se encuentra que existen instrumentos de financiamiento, establecidos por ley,
como las tasas de uso de agua y aire, así como la obligación de inversión del 1% de
los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, que están
siendo sub utilizados o no se han implementado. Se calcula que una correcta
implementación de estos instrumentos permitiría realizar inversiones adicionales
hasta por más de 270 millones de dólares.
-
Se debe poner especial atención a las inversiones públicas actuales en cambio
climático, ya que si se reorientan de acuerdo con las prioridades establecidas en las
metas de iNDC-Colombia, se tendría en estos primeros años recursos ya asignados
que representan una importante porción de los recursos requeridos. Esto tiene una
gran ventaja, especialmente en momentos de déficit presupuestal Nacional como el
que vivimos, ya que asignar recursos de inversión a cambio climático no implicaría
entrar a competir con recursos asignados a otros sectores prioritarios (educación,
salud, etc.)
-
Para que lo anterior sea una ventaja, es necesario prestar especial atención a dos
elementos: reorientar estas inversiones a los asuntos efectivamente priorizados por
la estrategia de cambio climático; y mejorar los sistemas de seguimiento (tipo
MRV) para que estas inversiones tengan un efectivo resultado (asunto que muchas
veces ha sido puesto en duda). Es decir, no se puede aplicar “más de lo mismo”,
sino que se requiere un importante esfuerzo institucional para hacer las cosas
mucho mejor de lo que se han hecho hasta el presente (esto válido para todos los
niveles del gasto público).
-
Por último, todavía existe gran incertidumbre sobre el futuro de la inversión
privada en cambio climático. En efecto, llama la atención que una amplia mayoría
de las medidas que se incluyen en los distintos escenarios dan una estimación de
resultados en donde los beneficios directos (sin contar externalidades ni co-
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-
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adaptación y en medidas que combinan adaptación y mitigación como son las de
conservación de cuencas y ecosistemas.
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beneficios) resultan en situaciones “gana-gana”. Esto genera la pregunta de: ¿Por
qué, si son tan favorables, no son adoptados rápidamente por el sector privado? Al
respecto, algunos expertos sugieren que es necesario indagar cuáles son las reales
barreras para que esto no esté sucediendo.
4.3 CONCLUSIONES SOBRE LOS RETOS INTERNACIONALES APLICADOS AL
Es necesario en Colombia establecer una estrategia de captación de recursos
financieros externos, pero antes deben estar claros los objetivos de reducción de
Gases de Efecto Invernadero del país, las metas de deforestación y recuperación
de los bosques y las prioridades respecto al accionar para reducir el impacto al
Cambio Climático. En esta estrategia deben señalarse los indicadores en cada
rubro y sector del país, de modo que la inversión y el apoyo técnico designado sea
lo más eficiente posible.
-
La relación entre el sector privado y el gobierno debe ser estrecha para incentivar y
mantener activo el involucramiento de este sector en el desarrollo de nuevas
tecnologías limpias para su aplicación en distintas áreas (agricultura, manejo de
cuencas, generación de energía, etc.).
-
Los sistemas de medición, reporte y verificación adecuados son necesarios para
garantizar que las acciones comprometidas para enfrentar el cambio climático a
través de la reducción de emisiones son efectivas, y producen los resultados
necesarios para enfrentar esta problemática global.
-
Para Colombia los mecanismos de transparencia deben ser lo más robustos
posible, evitando la doble contabilidad de reducciones de emisiones, las fugas de
carbono, y definiendo metodologías que permitan comparar entre los esfuerzos
realizados por los diferentes países. Es una realidad que los países tienen diferentes
niveles de capacidad instalada para recabar información y para medir, reportar y
verificar las acciones que han emprendido. Esta realidad debe informar las
provisiones y compromisos relacionados con transparencia bajo la Convención. La
provisión de apoyo, financiero y técnico, a los países en desarrollo con menores
capacidades es fundamental para lograr un mayor nivel de transparencia y
comparabilidad. A la vez, los países desarrollados, que cuentan con mayor
capacidad, deben ceñirse a los niveles más estrictos de contabilidad, y garantizar
comparabilidad de las acciones implementadas para reducir emisiones así como
evitar la doble contabilidad.
Página
-
140
CASO COLOMBIANO
Tomando como ejemplo el financiamiento que ha recibido Indonesia y Brasil y los
procesos de verificación poco exitosos que se han dado, Colombia requiere una
estructura específica de manejo de fondos de Cambio Climático. Esta estructura
debe contar con un plan de ejecución de fondos diferenciado de otro tipo de
financiamientos que recibe el país, principalmente relacionado a desarrollo
humano, que facilite el análisis de inversión Vs los resultados obtenidos.
-
El análisis comparativo de los montos de financiamiento climático internacional en
cuatro países de Latinoamérica (Argentina, Chile, Colombia y Perú), reveló que
Colombia ocupa el tercer lugar, sin embargo está muy cerca de Chile que ocupa el
segundo puesto. Llama la atención que Perú tenga un monto tan elevado respecto
a los demás, ocupando el primer puesto. Sin embargo, el haber sido Perú la sede
de la COP 21 en el 2014 muestra un proceso de preparación del País anterior para
este propósito, además de posicionar a la temática de Cambio Climático como
prioridad política esto puede también haber mejorado el acceso a financiamiento
climático. Adicionalmente, podría indicar que Perú gestiona mejor los recursos de
cooperación y financiamiento climático internacional, y habría que analizar sus
principales financiadores y los sectores a los que orienta el financiamiento, para ver
si Colombia puede solicitar mayor financiamiento para distintos proyectos.
-
Al comparar la estructura de sectores que son el destino de este financiamiento en
varios países de la región, se pudo ver que Colombia es uno de los países que
tienen una distribución más equitativa de recursos internacionales entre los
diferentes sectores, después de Perú y Argentina, a diferencia de otros países como
Chile y México que destinan una mayor proporción del financiamiento a un solo
sector, como el de Energía. Obviamente esta distribución debe estar alineada a las
necesidades, estrategias y políticas de cada país, lo que implicará la necesidad de
ampliar el análisis por país.
-
Finalmente se pudo comprender que si bien el financiamiento proveniente de
Fondos Climáticos es muy poco significativo en casi todos los países de la región
(sólo 0,5% del total en 2013), éstos pueden llegar a tener mayor importancia con el
paso del tiempo. De hecho, actualmente hay países como México y Brasil que
ocupan los primeros lugares a nivel mundial como principales receptores de estos
fondos, hecho que puede ser analizado por el gobierno de Colombia como una
ventana de oportunidad a momento de definir una nueva estrategia de
financiamiento climático.
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4.4 CONCLUSIONES SOBRE LOS RETOS DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO
En la definición de la estrategia financiera frente al cambio climático debe tenerse en
cuenta la alta inflexibilidad del presupuesto nacional y de las entidades territoriales para
financiar gastos discrecionales nuevos. Por otra parte, los diferentes sectores, entidades y
regiones se resistirán a cualquier recorte en su participación en los presupuestos del
Gobierno Nacional. Será necesario dar los siguientes pasos para asegurar una orientación
de los recursos hacia el cambio climático:
a) Estar dispuestos a una amplio debate político en las diferentes arenas
institucionales (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional
de Planeación, Congreso) para abrir un espacio fiscal hacia los programas y
proyectos relacionados con el cambio climático
b) En la medida en que muchos de los programas relacionados con el cambio
climático tienen componentes relacionados con diferentes sectores y entidades,
será necesario que el Comité de Gestión Financiera participe activamente en la
programación financiera de los ministerios y entidades susceptibles de orientar
recursos para el cambio climático.
Ver al respecto por ejemplo, Echeverry J.C., Bonilla J.A.,y Moya A. 2006. Rigideces Institucionales y Flexibilidad Presupuestaria: Origen,
Motivación y Efectos Sobre el Presupuesto. También, Comité Técnico Interinstitucional para la Regla Fiscal, Regla Fiscal para Colombia.
50
Página
Una de las características del proceso presupuestal colombiano es la inflexibilidad en la
asignación del gasto público 50 . Dicha inflexibilidad se origina en normas tanto
constitucionales como legales que asignan previamente el gasto, así como en la existencia
de rentas con destinación específica. Todo ello dificulta que programas de gasto
142
c) Si bien existen fuentes de financiamiento internacional que tienen la posibilidad de
orientar recursos hacia el adelanto de programas y proyectos relacionados con el
cambio climático, siempre será necesario abrirse un espacio fiscal para ese
endeudamiento dentro de las restricciones legales y macroeconómicas para el
crecimiento de la deuda en condiciones de sostenibilidad. El que una operación de
crédito sea otorgada en condiciones concesionales podría no ser un argumento
para su inclusión en los programas de endeudamiento. En condiciones de
restricción fiscal, como son las que indudablemente se presentan en la actual
coyuntura, las autoridades fiscales podrían preferir utilizar su capacidad de
endeudamiento contratando recursos más flexibles desde el punto de vista de su
utilización, como la emisión de títulos de deuda en los mercados internacionales de
valores o recursos de amplia utilización provistos por la Banca Multilateral.
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014. Junio de 2014.
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143
relativamente nuevos, como los relacionados con el cambio climático, puedan abrirse un
espacio dentro de las asignaciones presupuestales, tanto nacionales como territoriales, así
el Gobierno les haya asignado prioridades en sus planes de desarrollo. Como ejemplo,
vale la pena citar que según el Marco Financiero de Mediano Plazo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público de 2014, para la vigencia fiscal del 2015 el 83% del gasto total
del Gobierno Nacional Central está representado en Intereses de la deuda, servicios
personales, Transferencias del Sistema General de Participaciones, Pensiones, CREE y
otras transferencias 51 , partidas presupuestales que por restricciones constitucionales y
legales son imposibles de trasladar hacia otros usos. Una situación semejante se presenta
en las entidades territoriales, aun cuando no se disponen en estos momentos de cifras
consolidadas sobre sus presupuestos para el 2015.
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ANEXO 1 – INSTITUCIONALIDAD DE LAS FINANZAS PARA EL
CAMBIO CLIMÁTICO EN COLOMBIA
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1. Organización institucional de las finanzas públicas en Colombia.
Para comprender los aspectos relacionados con la organización institucional de las
finanzas públicas, es conveniente mostrar la estructura del estado colombiano (figura
A1.1), tal como está establecida en la Constitución (título V).
Figura A1.1 - Estructura del Estado colombiano
Fuente: DNP. Elementos básicos del Estado Colombiano. 2010.
a) Rama ejecutiva del orden nacional.
La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional está integrada por los
organismos y entidades que se indican en la figura A.12.
Fuente: DNP. Elementos básicos del Estado Colombiano. 2010
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Figura A1.2 - Integración de la Rama Ejecutiva en el orden nacional
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A continuación se presenta una breve descripción de los órganos señalados en la figura
A1.2:
Presidencia de la República. La Rama Ejecutiva está presidida por el presidente de la
República, quien es el Jefe de Estado, jefe de Gobierno, Suprema Autoridad
Administrativa y Comandante de las Fuerzas Militares.
El vicepresidente reemplaza al Presidente en sus faltas temporales o absolutas,
Los ministerios son organismos del sector central en la administración pública nacional,
creados por el legislador, y que hacen parte del Gobierno Nacional. Deben ser creados o
suprimidos por la ley. En el momento existen 13 ministerios.
Los departamentos administrativos son organismos del sector central que forman
parte del Gobierno, en la misma jerarquía de los ministerios, pero sin iniciativa
legislativa 52 . Son entidades de carácter técnico encargadas de dirigir y coordinar un
servicio y otorgar al Gobierno la información adecuada para la toma de decisiones.
Tanto los ministerios como los departamentos administrativos dependen directamente del
presidente de la República.
Los órganos que se relacionan a continuación dependen de un ministerio o de un
departamento administrativo:
Es decir, no pueden presentar proyectos de Ley al Congreso a nombre del Gobierno. Esta función está reservada a los
Ministros. En el caso de proyectos de Ley que contemplen iniciativas de ingresos o de gastos públicos, el Ministro de Hacienda
debe respaldar estos proyectos.
52
Página
Establecimientos públicos. Son organismos encargados principalmente de atender
funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas de derecho
público, que reúnen las siguientes características:
 Personería jurídica: sujeto de derechos y obligaciones
 Autonomía administrativa: facultad para manejarse a sí misma,
 Patrimonio independiente: constituido con bienes o fondos públicos comunes o
con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
148
Superintendencias. Son organismos adscritos a un ministerio o a un departamento
administrativo que ejercen funciones de control, inspección y vigilancia de la prestación
de un servicio público o del ejercicio de actividades. Tienen cierta autonomía frente al
ministerio o departamento administrativo del cual dependen, y pueden tener o carecer de
personería jurídica (la mayoría no cuenta con personería jurídica).
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b) Órganos ejecutivos territoriales
Página
Empresas industriales y comerciales del estado. Son organismos creados por la ley, o
autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial
conforme a las reglas del derecho privado, y que tienen las siguientes características:
 Personería jurídica.
 Autonomía administrativa.
 Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos
comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial.
Sociedades de economía mixta (SEM). Son organismos autorizados por la ley,
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital
privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado. Las sociedades de economía mixta presentan las siguientes
características:
 Personería jurídica.
 Autonomía administrativa. Esta autonomía presenta varios grados,
dependiendo de la participación el Estado dentro de la Sociedad, de manera
que entre menor participación económica del Estado existirá mayor autonomía.
Adicionalmente, son las SEM las que establecen las tarifas y precios para sus
servicios y productos, según el régimen de precios a que estén sujetos ellos.
 Capital público y privado.
Entidades de naturaleza especial. Como su nombre lo indica, no se adecuan a los tipos
tradicionales descritos anteriormente. Se trata de entidades que se caracterizan por tener
un régimen especial y autonomía propia prevista directamente por la Constitución o por
lo consagrado en la ley. Son el Banco de la República, las universidades estatales, las
corporaciones autónomas regionales, las empresas sociales del estado (para la prestación
del servicio de salud), las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los
institutos científicos y tecnológicos, los fondos de garantías de depósitos, y el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex).
149
Unidades administrativas especiales (UAE). Son organismos creados por la ley, con la
autonomía administrativa y financiera que ella les señale, que cumplen funciones
administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o
departamento administrativo. Al igual que con las Superintendencias, las UAE pueden
tener, o carecer, de personería jurídica.
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De acuerdo con el artículo 286 de la Constitución son “entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. Adicionalmente,
señala la Carta Política que la ley “podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”.
Hoy existen en Colombia 32 departamentos y 1101 entidades del orden local (5 distritos y
1096 municipios). No se ha reglamentado aún la creación de territorios indígenas,
regiones ni provincias.53
Departamentos. El departamento es la entidad territorial constituida por una porción del
territorio colombiano en la cual se han creado varios municipios. Su creación corresponde
al Congreso. Hoy existen 32 departamentos. Son autoridades del departamento la
asamblea departamental y el gobernador.
Municipios. Son, según la constitución, las entidades territoriales fundamentales de la
división político-administrativa del Estado colombiano. Su creación, o supresión,
corresponde a la asamblea departamental. Hoy existen 1096 municipios. Las autoridades
municipales son el concejo municipal y el alcalde.
Distritos. Son entidades territoriales de orden local, creados directamente por la
Constitución, con regímenes peculiares en materia política, fiscal y administrativa. En el
momento existen cinco distritos. Las autoridades distritales son el concejo distrital y el
alcalde distrital.
53
DNP. Elementos básicos del Estado Colombiano, 2010, pág. 58.
Página
Los departamentos, municipios y distritos reciben por otra parte recursos de los ingresos
corrientes recaudados por la Nación, mediante el Sistema General de Participaciones
(SGP) establecido en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, así como en las
leyes 715 del 2001 y 1176 del 2007. La Constitución establece que los recursos del SGP se
deben destinar a la financiación de los servicios a cargo de estos entes territoriales, con
prioridad para los servicios de salud, educación (preescolar, primaria, secundaria y media),
servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la
prestación y a la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. El monto
150
A nivel departamental o municipal (según las características y necesidades del
departamento o municipio) se replica el tipo de instituciones descentralizadas que existen
a nivel nacional (con excepción de las superintendencias y las entidades de naturaleza
especial: secretarías (que hacen el papel de los ministerios), departamentos
administrativos, establecimientos, unidades administrativas especiales, empresas
industriales y comerciales territoriales, y sociedades de economía mixta.
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del SGP debe incrementarse anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los
cuatro años anteriores. Sin embargo, se estableció en el Acto Legislativo No 4 de 2007 un
período de transición que obligó a su crecimiento real (por encima de la inflación causada)
del 4,4% para los años 2008 y 2009, 3,5% para el 2010 y 3% entre 2011 y 2016.
Los criterios de distribución entre los departamentos y municipios son en primer lugar
sectorial, y posteriormente geográficos, con criterios de distribución diferentes para cada
sector. La Ley 1176 de 2007 estableció que del total de recursos del SGP se deduce, antes
de repartir, un 4% que se distribuye en resguardos indígenas (0,52%), municipios
ribereños del río Magdalena (0,08%), alimentación escolar (0,5%) y Fondo Nacional de
Pensiones de Entidades Territoriales (2,9%). El resto de recursos se reparte de la siguiente
manera: 58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% para agua potable y saneamiento
básico y 11,6% para “propósito general”.
En la siguiente figura, tomada de (Bonet J, Pérez G y Ayala J, 2014), se muesta de una
manera sintética tanto la distribución como los criterios de asignación de los recursos del
SGP.
cuatrienio.
la Cooperación Internacional en Colombia (APC). (2015). Reporte
Página
Fuente, Agencia Presidencial para
151
Figura A1.3 – Distribución y criterios de asignación de los recursos del SGP.
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Página
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152
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
Econometría Consultores – 23 de octubre de 2015
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de Desastres 2013-2025 "Una estrategia de desarrollo".
Universidad de los Andes. (2015). Documento soporte para la iNDC Colombiana. Bogotá: Uniandes.
2. La rama ejecutiva nacional y la política de cambio climático.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) es liderado por el
DNP 54 quien, con el apoyo del MADS, del Instituto de Hidrología y Estudios
Ambientales (Ideam) y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres (UNGRD), formuló el marco conceptual y los lineamientos del
PNACC, orientado a reducir el riesgo en las poblaciones y ecosistemas a los
impactos del cambio climático con la participación activa de los sectores
productivos, los territorios y la población.
-
La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) es liderada
por el MADS55 con el apoyo del DNP y los ministerios encargados de los sectores
de industria, energía, minería, transporte, vivienda, residuos y agricultura, buscando
DNP, MADS, Ideam y UNGRD. Pan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. Marco conceptual y lineamientos. 2012.
55 MADS. Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC). 2012
54
Página
-
153
En el contexto de la organización de la rama ejecutiva del orden nacional, los distintos
componentes de la política nacional de cambio climático están liderados por el
Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible (MADS) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), de la
siguiente manera:
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desligar el crecimiento de las emisiones de gases efecto invernadero del
crecimiento económico nacional.
-
La Estrategia REDD+ 56 está en cabeza del MADS 57 quien adelanta acciones
conjuntas con el IDEAM, Parques Nacionales y algunas organizaciones no
gubernamentales como el Fondo para la Acción Ambiental y la Niñez, el Fondo
Patrimonio Natural, WWF y ONF Andina58.
-
La Estrategia de Protección Financiera para la Reducción de la Vulnerabilidad
Fiscal ante la Ocurrencia de Desastres Naturales en Colombia está a cargo del
MHCP59 como parte de sus políticas prioritarias para evaluar, reducir y gestionar el
riesgo fiscal debido a la ocurrencia de eventos de la naturaleza considerados como
desastres.
3. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y la Política de Cambio
Climático
El Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 Todos por un nuevo país, incluye diversos
objetivos relacionados con las estrategias frente al cambio climático, como se presenta en
el siguiente cuadro.
Cuadro A1.1 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Objetivos
relacionados con las estrategias frente al cambio climático.
CAPÍTULO
OBJETIVO
SUB-OBJETIVO
III- Colombia equitativa y sin pobreza extrema
Objetivo 4- Promover el desarrollo
económico incluyente del país y sus
regiones
Fortalecer la competitividad agropecuaria para consolidar el campo como
generador de empleo y riqueza para los habitantes rurales.
· Mejorar la gestión de los riesgos de mercado y climáticos mediante la adopción
de nuevos instrumentos de cobertura a las fluctuaciones en precios y en tasas de
cambio.
VI- Movilidad Social
Objetivo 1. Garantizar los mínimos vitales
y avanzar en el fortalecimiento de las
capacidades de la población en pobreza
extrema para su efectiva inclusión social y
productiva (Sistema de Promoción
Social).
Reducir el hambre y la malnutrición de toda la población colombiana, en especial
la más pobre, vulnerable y de grupos étnicos. Mejorar la seguridad alimentaria y
nutricional de la población
Objetivo 5- Impulsar la planificación,
Fortalecer la sostenibilidad ambiental asociada a la prestación de los servicios de
APSB
Página
56 Esta estrategia se adelanta a través del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (Forest Carbon Partnership Facility,
FCPF) y del Programa de las Naciones Unidas REDD+ Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation,
REDD).
57 MADS. Construcción Colectiva de la Estrategia Nacional REDD+. 2012.
58 Office National des Forêts es un Establecimiento público francés de carácter industrial y comercial
59 MHCP. Estrategia de Protección Financiera para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal ante la Ocurrencia de Desastres
Naturales en Colombia. 2013.
154
· Implementar el Plan de Adaptación al cambio climático del sector agropecuario y
el desarrollo de modelos agropecuarios con medidas de adaptación y mitigación
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Diagnóstico de fuentes y necesidades de financiación
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OBJETIVO
actuación coherente y articulada de los
sectores de vivienda, agua potable, y
saneamiento básico, bajo el concepto de
“Ciudades Amables y Sostenibles para la
Equidad, en complemento con las
acciones estratégicas de movilidad
urbana
Objetivo 6. Establecer un apoyo oportuno
frente a los riesgos que afectan el
bienestar de la población y los
mecanismos para la protección de las
condiciones de vida de las personas.
VIII-Transformación del campo
SUB-OBJETIVO
· Fortalecer y desarrollar los instrumentos normativos necesarios para garantizar
la oferta del recurso hídrico. En el marco de la Política de Gestión Integral del
Recurso Hídrico, se realizará el fortalecimiento o desarrollo, en los casos que
aplique, de instrumentos económicos y financieros necesarios para garantizar la
oferta del recurso hídrico y el control de su contaminación, de tal forma que estén
acordes con las necesidades sectoriales y regionales y que incentiven las
inversiones requeridas de prestadores, entidades territoriales y las autoridades
ambientales.
· Implementar políticas sectoriales para garantizar la mitigación y adaptación al
cambio climático y de gestión de riesgo de desastres. Esta línea estratégica
contempla el desarrollo e implementación de políticas orientadas a reducir la
vulnerabilidad y la articulación de acciones y recursos, en los diferentes niveles
del territorio, priorizando inversiones relacionadas con la reducción del riesgo de
desabastecimiento de agua por disponibilidad del recurso hídrico. Así mismo, se
definirán políticas de drenaje urbano sostenible que se articulen con los planes de
ordenamiento territorial de municipios. 336
· Promover la estructuración de sistemas integrales para el tratamiento de aguas
residuales y el fortalecimiento de la gestión de los residuos sólidos. El Gobierno
nacional promoverá y apoyará la estructuración de sistemas integrales
sostenibles para el tratamiento de aguas residuales que incluyan componentes de
innovación en el marco del Programa de Saneamiento y Manejo de Vertimientos
(Saver), del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en las cuencas de los ríos
Bogotá, Cauca, Medellín, Chinchiná, Chicamocha, Otún-Consota, río de Oro,
Fonce y laguna de Fúquene.
Reducir impactos sobre el estado de salud de la población colombiana en
estados de emergencia
· Disminuir los costos de morbilidad y mortalidad asociada a degradación
ambiental
Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales
· Finalmente, con el propósito de mitigar los impactos que tienen la variabilidad y
el cambio climático sobre los sistemas productivos agropecuarios y lograr un
crecimiento sostenible, es necesario 363
· Adelantar la clasificación agroclimática actual y prospectiva del territorio, con
base en escenarios de cambio climático y acorde con las metodologías y criterios
definidos por la UPRA. Además, emprender el diseño e implementación de un
Sistema de Alertas Agroclimáticas Tempranas (SAAT) y formular planes de
adaptación y mitigación al cambio climático para los sistemas productivos y las
zonas priorizadas.
· Se debe considerar dentro de la ampliación de la cobertura con adecuación de
Objetivo 4. Impulsar la competitividad
rural a través de la provisión de bienes y tierras, la necesidad de infraestructura de almacenamiento de agua teniendo en
servicios sectoriales que permitan hacer cuenta la gestión del recurso hídrico y su uso multipropósito. Esto con el fin de
enfrentar riesgos climáticos tales como inundaciones o sequías que puedan
de las actividades agropecuarias una
afectar la producción agropecuaria, forestal y pesquera.
fuente de riqueza para los productores del · Reformar el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario e implementar
campo.
instrumentos para el manejo de los riesgos de mercado y climáticos
X- Crecimiento verde
Impulsar la transformación de sectores hacia sendas más eficientes y de bajo
carbono
· Energías renovables y eficiencia energética
Objetivo 1: Avanzar hacia un crecimiento
sostenible y bajo en carbono.
· Transporte multimodal de carga y transporte urbano sostenible
· Construcción sostenible
· Producción agropecuaria en áreas de vocación, ganadería intensiva con
sistemas silvopastoriles y uso eficiente del agua.
· Gestión integral de la energía en los sectores de minas e hidrocarburos
155
Objetivo 1. Ordenar el territorio rural
buscando un mayor acceso a la tierra por
parte de los productores agropecuarios
sin tierras o con tierra insuficiente, el uso
eficiente del suelo y la seguridad jurídica
sobre los derechos de propiedad bajo un
enfoque de crecimiento verde.
Página
CAPÍTULO
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OBJETIVO
SUB-OBJETIVO
· Gestión de pasivos ambientales
· Cadenas de valor industriales eficientes
· Turismo sostenible
· Innovación y eco-innovación
Mejorar la gestión sectorial para la disminución de impactos ambientales y en la
salud asociados al desarrollo económico
· Vivienda rural sostenible
· Reducción del mercurio en la minería de oro artesanal y de pequeña escala
· Disminución de conflictos socio-ambientales asociados a la exploración y
explotación de hidrocarburos y minerales
· Tratamiento de aguas residuales y reciclaje de residuos sólidos
· Implementación de la Política Integral de Salud Ambiental
Conservar y asegurar el uso sostenible del capital natural marino y continental de
la Nación
· Conservación de la diversidad biológica
· Gestión adecuada del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SinaP).
· Reducción de la deforestación
· Restauración de ecosistemas terrestres y marinos
· Formulación y adopción de Política Integrada para el Desarrollo Sostenible de
las zonas marinas, costeras e insulares
Ordenamiento integral del territorio para el desarrollo sostenible
156
Objetivo 2: Proteger y asegurar el uso
sostenible del capital natural y mejorar la
calidad y la gobernanza ambiental.
· Unificación de lineamientos para el ordenamiento integral del territorio.
· Formulación e implementación de instrumentos de ordenamiento integral del
territorio
· Mejorar la calidad ambiental a partir del fortalecimiento del desempeño
ambiental de los sectores productivos, buscando mejorar su competitividad:
Producción y consumo sostenible, negocios verdes, fomento a la biotecnología y
bioprospección, reducción del consumo de sustancias agotadoras de la capa de
ozono, manejo integrado de la contaminación, con énfasis en reconversión a
tecnologías más limpias, gestión integral del recurso hídrico, planificación y la
gestión ambiental urbana para el mejoramiento del bienestar social, gestión de la
contaminación del aire, Gestión integral del suelo.
Consolidar un marco de política de cambio climático buscando su integración con
la planificación ambiental, territorial y sectorial.
· Política Nacional de Cambio Climático que oriente al país en las acciones de
corto, mediano y largo plazo para reducir las emisiones de GEI y facilitar la
adaptación al cambio climático.
· Fortalecimiento de las capacidades regionales para consolidar territorios
adaptados y bajos en carbono
· Gestión de la información y el conocimiento en cambio climático
· Se fortalecerá el Comité de Asuntos Internacionales como instancia de
coordinación interinstitucional y orientación estratégica en materia de política
exterior en cambio climático.
· Financiación para el cambio climático: el Comité de Gestión Financiera
coordinará los asuntos relacionados con financiamiento climático, con el objetivo
de movilizar recursos de fuentes públicas, privadas, nacionales e internacionales
para la financiación de acciones en cambio climático, así como, generar
escenarios habilitantes para la transformación de la economía hacia un desarrollo
bajo en carbono y resiliente ante el clima. El DNP liderará las acciones para
fortalecer el Comité de Gestión Financiera y consolidarlo como la instancia de
coordinación interinstitucional y de diálogo público privado frente al financiamiento
climático.
Página
CAPÍTULO
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CAPÍTULO
OBJETIVO
SUB-OBJETIVO
Fortalecimiento institucional y gobernanza, para optimizar el desempeño del Sina,
la educación e investigación y la generación de información y conocimiento
ambiental
· Fortalecimiento del proceso de licenciamiento ambiental
· Generación de información y conocimiento en materia ambiental
· Educación, cultura y participación para una efectiva gestión ambiental del
territorio
· Fortalecimiento de las Corporaciones Autónomas Regionales y las autoridades
ambientales urbanas
· Seguimiento a las recomendaciones e instrumentos de la OCDE
Fortalecer los procesos de la gestión del riesgo: conocimiento, reducción y
manejo
· Conocimiento del riesgo de desastre
Objetivo 3- Lograr un crecimiento
resiliente y reducir la vulnerabilidad frente
a los riesgos de desastres y al cambio
climático
· Reducción del riesgo de desastre
· Formulación e implementación de la Estrategia Nacional de Respuesta, la
Estrategia Nacional ante Fenómenos recurrentes y la Estrategia de
Reconstrucción post-desastre.
Fortalecer la planificación del desarrollo con criterios de adaptación al cambio
climático
· Gestión del conocimiento respecto al proceso de cambio climático y sus
impactos
· Planificación del desarrollo para la adaptación al cambio climático.
Reducir el riesgo existente, la generación de nuevos riesgos y el impacto de los
desastres en los sectores.
Objetivo 4- Protección y conservación de
territorios y ecosistemas, mitigación y
adaptación del cambio climático,
ordenamiento ambiental en territorios de
los pueblos indígenas y del pueblo Rom
XI. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestión territorial
A- Caribe próspero, equitativo y sin pobreza extrema.
157
B- Eje Cafetero y Antioquia: capital humano innovador en territorios incluyentes
Página
Objetivo 3: Promover el ordenamiento de
los usos del territorio e incorporar la
protección, conservación y restauración
de los ecosistemas marinos, costeros y
terrestres del Caribe, para fomentar la
adaptación al cambio climático, el
bienestar y la calidad de vida de la
población.
Mitigar el riesgo ante sequías e inundaciones (exacerbados por la variabilidad
climática) en las zonas más vulnerables de la región mediante el ordenamiento
territorial para la adaptación al cambio climático.
Contribuir a la recuperación de especies pesqueras de importancia económica y a
la ordenación de la actividad pesquera en la cuenca del río Magdalena, mediante
el repoblamiento de ciénagas estratégicas (Zapatosa, San Cuiche y Luruaco) con
alevinos de especies de interés comercial
Conservar el flujo de servicios ecosistémicos a través de la protección de los
ecosistemas de la región para beneficio de la población.
Ordenar el territorio marino, costero e insular, por medio de planes de
ordenamiento y el diseño de instrumentos económicos para la utilización
responsable de los servicios ecosistémicos que se proveen.
Conservar el flujo de servicios ecosistémicos a través de la protección de los
ecosistemas y ordenar el territorio marino insular por medio de planes de
ordenamiento y el diseño de instrumentos económicos para la utilización
responsable de los servicios ecosistémicos
Desarrollo de las condiciones institucionales necesarias para el impulso del
crecimiento económico sustentable
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CAPÍTULO
OBJETIVO
Objetivo 2: Potenciar servicios
ambientales de la franja oriental,
procesos de innovación que aumenten la
competitividad de la franja central y el
emprendimiento de pequeños
productores en toda la región
SUB-OBJETIVO
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistémicos
estratégicos de la región
C- Conectividad para la integración y el desarrollo productivo sostenible de la región Centro-Oriente
Conectividad para la integración y el desarrollo productivo sostenible de la región Centro-Oriente
Potenciar servicios ambientales de la
franja oriental, procesos de innovación
que aumenten la competitividad de la
franja central y el emprendimiento de
pequeños productores en toda la región.
Establecer condiciones de sostenibilidad a los servicios ecosistémicos
estratégicos de la región
D- Pacífico: desarrollo socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental
Mejorar las condiciones de habitabilidad,
la provisión de servicios públicos y
gestión de residuos sólidos en la región
E. Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: crecimiento y bienestar para los Llanos
Transformar las condiciones para el
crecimiento y desarrollo sostenible
diferenciado de los Llanos hacia una
mayor generación de bienestar y
dinamismo económico para sus
habitantes.
Ordenar el territorio prospectivamente de
acuerdo a su vocación ambiental,
agrícola, minero-energética y cultural, a
través del aumento de las capacidades
institucionales en toda la región
Administrar integralmente los bosques con el apoyo de los programas Visión
Amazonía y Fondo Biocarbono, el recurso hídrico, y los residuos sólidos con un
enfoque de cuenca que incluya los servicios públicos domiciliarios, bajo
estándares técnicos y de calidad
Promover el desarrollo de una minería responsable para minerales estratégicos
en las zonas geográficas de la altillanura de conservación, la zona de transición
Orinoquía-Amazonía
Promover la inversión en la altillanura para un desarrollo económico sostenible,
propiciando un entorno adecuado para los negocios que brinde seguridad jurídica,
amplíe las actividades económicas, los ingresos de la población en la región y
dinamice el mercado laboral
Construir un modelo de desarrollo y ordenamiento prospectivo del territorio a
partir de la importancia ambiental de sus recursos naturales, en particular del
agua, el potencial agroecológico y los ecosistemas de la Orinoquía y la Amazonía
Fortalecer la institucionalidad en el Área de Manejo Especial de la Macarena,
mediante la asociatividad territorial, con visión de largo plazo
F. El Centro-Sur-Amazonía de Colombia, tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservación ambiental
Además de las entidades del orden nacional arriba mencionadas, son múltiples los lazos
del ejecutivo, tanto en el orden nacional como territorial, con la política de cambio
158
4. El Sistema Nacional Ambiental (Sina) y la política de cambio climático.
Página
Conservar el patrimonio ambiental y
cultural de la Amazonía y el Macizo
Colombiano.
Controlar el avance de las actividades que ponen en riesgo la permanencia de los
ecosistemas estratégicos del Macizo Colombiano y la Amazonía
Identificar los conocimientos y prácticas indígenas para promover su valoración y
protección, con el fin de afianzar su papel como promotores de la conservación
de ecosistemas estratégicos y guardianes de los saberes ancestrales
Intervención de la condición de riesgo de la población más vulnerable derivado
por las amenazas naturales y antrópicas en la zona de influencia de la
Corporación Nasa Kiwe
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climático. Estos vínculos se dan principalmente, aunque no de manera exclusiva, en el
contexto del Sistema Nacional Ambiental (Sina), definido en el artículo 4° de la Ley 99 de
1993 como “el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales
contenidos en esta Ley”. De acuerdo con esta norma, el Sina está integrado por los
siguientes componentes: los principios y orientaciones generales contenidos en la
Constitución Nacional, en la Ley 99 de 1993 y en la normatividad ambiental que la
desarrolle; la normatividad específica previa a esta la ley que no haya sido derogada, así
como la que se desarrolle en virtud de la misma ley; las entidades del Estado responsables
de la política y de la acción ambiental; las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos
económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y las entidades públicas,
privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación
científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. Esta misma norma se establece
que, para efectos la jerarquía, el Sina se regirá por el siguiente orden descendente: MADS,
corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios. En
términos específicos, los órganos ejecutivos nacionales y territoriales que se incorporan
dentro del Sina son los siguientes:
c) El Sina y las entidades del orden nacional.
“Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades” (Ley 99 de 1993, Art. 3°).
60
Página
Parques Nacionales Naturales de Colombia. Unidad administrativa especial del orden
nacional adscrita al Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin personería jurídica, con
autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en todo el territorio nacional,
159
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Es el “organismo rector de
la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de
impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en
los términos de la presente Ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la
recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el
desarrollo sostenible”60. Así mismo, le corresponde coordinar el Sina “para asegurar la
adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos,
en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los
particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación”
(Ley 99 de 1993, Art. 2°).
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encargada de la administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la
coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Decreto Ley 3572 de 2011).
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam).
Establecimiento público de carácter nacional, adscrito al MADS, con autonomía
administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, encargado del
levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que
forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas
para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el
ordenamiento del territorio. Se encarga de gestionar la información sobre hidrología,
hidrogeología, geografía básica sobre aspectos biofísicos, geomorfología, suelos y
cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los recursos biofísicos de la
Nación y tendrá a su cargo el establecimiento y funcionamiento de infraestructuras
meteorológicas e hidrológicas nacionales para proveer informaciones, predicciones, avisos
y servicios de asesoramiento a la comunidad. Corresponde al Ideam efectuar el
seguimiento, de los recursos biofísicos de la nación especialmente en lo referente a su
contaminación y degradación, necesarios para la toma de decisiones de las autoridades
ambientales (Ley 99 de 1993, Art. 17).
Página
Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt
(IAvH). Corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público sometida a las reglas
del derecho privado, vinculada al MADS, con autonomía administrativa, personería
jurídica y patrimonio propio, encargada de realizar investigación básica y aplicada sobre
los recursos genéticos de la flora y la fauna nacionales y de levantar y formar el inventario
científico de la biodiversidad en todo el territorio nacional. Apoya con asesoría técnica y
transferencia de tecnología a las corporaciones autónomas regionales, los departamentos,
los distritos, los municipios y demás entidades encargadas de la gestión del medio
160
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (Invemar). Corporación sin ánimo
de lucro vinculada al MADS Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía
administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, a la que pueden asociarse
entidades públicas y privadas, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro de carácter
privado y organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, así como las
corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre los litorales y las zonas
insulares. La Nación apropiará anualmente en el capítulo del MADS los recursos para
funcionamiento e inversión del Invemar, y el Gobierno Nacional fijará los aportes que las
corporaciones autónomas regionales con jurisdicción sobre los litorales y áreas marítimas
deberán hacer a la constitución del Invemar como corporación civil (Ley 99 de 1993, Art.
18).
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ambiente y los recursos naturales renovables. La Nación apropia anualmente en el
capítulo del MADS los recursos para funcionamiento e inversión del Instituto (Ley 99 de
1993, Art. 19).
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas Sinchi. Corporación civil sin
ánimo de lucro, de carácter público sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al
MADS, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargada
de realizar estudios e investigaciones científicas sobre la realidad biológica, social y
ecológica de la región Amazónica. Podrá asociarse con entidades públicas, corporaciones
y fundaciones sin ánimo de lucro, organizaciones no gubernamentales nacionales e
internacionales, universidades y centros de investigación científica interesados en la
investigación del medio amazónico. La Nación apropia anualmente en el capítulo del
MADS los recursos para funcionamiento e inversión del Instituto (Ley 99 de 1993, Art.
20).
Se exceptúa del régimen jurídico aplicable a las CAR la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional (Ley 99 de 1993, Art. 23).
61
Página
Corporaciones autónomas regionales (CAR). Entes corporativos de carácter público,
creados por la Ley 99 de 1993 como entidades de naturaleza especial en cumplimiento de
lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política 61, integrados por las entidades
territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema
o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de
autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del MADS. Actualmente existen
33 corporaciones con esta naturaleza jurídica, de las cuales 26 son corporaciones
autónomas regionales y 7 son denominadas de desarrollo sostenible (Artículos 23, 33 a 41
161
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP) Corporación civil sin
ánimo de lucro, de carácter público sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al
MADS, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. Podrán
asociarse al IIAP las entidades públicas, corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro,
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, universidades y centros
de investigación científica, interesados en la investigación del medio ambiente del litoral
pacífico y del Chocó biogeográfico. La Nación apropia anualmente en el capítulo del
MADS los recursos necesarios para funcionamiento e inversión del IIAP (Ley 99 de 1993,
Art. 21).
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y 113 de la Ley 99 de 1993). La Auditoría de las corporaciones autónomas regionales está
a cargo de la Contraloría General de la República (Ley 99 de 1993, Art. 48).
d) El Sina y las entidades territoriales.
Página
A los departamentos se le asignan funciones ambientales y recursos naturales
renovables, dentro de las cuales se destacan: promover y ejecutar programas y políticas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales; expedir disposiciones departamentales
relacionadas con el ambiente; dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo
a las corporaciones autónomas regionales y a las demás entidades territoriales; ejercer, en
coordinación con las demás entidades del Sina, funciones de control y vigilancia
ambiental; desarrollar, con la asesoría o participación de las corporaciones autónomas
regionales, programas de cooperación e integración con los entes territoriales equivalentes
y limítrofes del país vecino; promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los
entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y
con las corporaciones autónomas regionales, obras y proyectos de irrigación, drenaje,
recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o
corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas;
y coordinar y dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales, las
162
La ley 99 de 1993 establece principios normativos generales y funciones ambientales a los
departamentos, distritos y municipios. Para asegurar el interés colectivo de un medio
ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la
integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia
ambiental y de recursos naturales renovables por parte de las entidades territoriales, se
sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario (Ley
99 de 1993, Art. 63). De acuerdo con el principio de armonía regional, ejercerán sus funciones
de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las
directrices de la Política Nacional Ambiental, para garantizar un manejo unificado,
racional y coherente de los recursos naturales. De acuerdo con el principio de gradación
normativa, las reglas que dicten las entidades territoriales respetarán el carácter superior y la
preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior
jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias, tales
como el MADS y las corporaciones autónomas regionales. Y de acuerdo con el principio de
rigor subsidiario, las normas y medidas de policía ambiental podrán hacerse sucesiva y
respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del
nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la
jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales así lo ameriten.
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Página
A los municipios y distritos se les asignan funciones ambientales y de recursos naturales
renovables dentro de las que se destacan: promover y ejecutar programas y políticas
ambientales nacionales, regionales y sectoriales dictar, con sujeción a las disposiciones
legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y
la defensa del patrimonio ecológico del municipio o distrito; adoptar planes, programas y
proyectos ambientales que hayan sido aprobados a nivel regional; participar en la
elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos
naturales renovables a nivel departamental; colaborar con las corporaciones autónomas
regionales en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas,
proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables; ejercer en coordinación con las demás entidades del Sina, funciones
de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables; coordinar y
dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales, las actividades de
control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con
el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso,
aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con
actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; dictar, dentro de
los límites establecidos por disposiciones superiores, normas de ordenamiento territorial
del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo; ejecutar obras o proyectos de
descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimiento del
municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos
y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire; promover, cofinanciar o
ejecutar, en coordinación con entes directores y organismos ejecutores del Sistema
Nacional de Adecuación de Tierras y con las corporaciones autónomas regionales, obras y
proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y
regulación de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de
cuencas y micro-cuencas hidrográficas (Ley 99 de 1993, Art. 65). Por otra parte, los
municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana sea igual o superior a
un millón de habitantes, ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones
atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano, tales como: otorgar licencias ambientales, concesiones, permisos y
autorizaciones; efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición
de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos; y dictar medidas de corrección o
163
actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el
territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la
movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos
naturales renovables (Ley 99 de 1993, Art. 64).
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mitigación de daños ambientales y adelantar
descontaminación (Ley 99 de 1993, Art. 65).
proyectos
de
saneamiento
y
e) El Sina y el Consejo Nacional Ambiental.
Página
Al Consejo Nacional Ambiental se le asignan las siguientes funciones: recomendar
medidas para armonizar regulaciones y decisiones ambientales con la ejecución de
proyectos de desarrollo económico y social por los distintos sectores productivos;
recomendar al Gobierno Nacional la política y los mecanismos de coordinación de las
actividades de todas las entidades y organismos públicos y privados cuyas funciones
afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables; formular
recomendaciones para adecuar el uso del territorio y los planes, programas y proyectos de
construcción o ensanche de infraestructura pública a un apropiado y sostenible
aprovechamiento del medio ambiente; recomendar directrices para la coordinación de las
actividades de los sectores productivos con las de las entidades del Sina; designar comités
técnicos intersectoriales para adelantar tareas de coordinación y seguimiento; recomendar
al Gobierno Nacional la política nacional de población, de colonización y de control del
crecimiento demográfico, para controlar su impacto sobre los recursos naturales
renovables; asesorar al Gobierno Nacional en el diseño de la política de participa
ciudadana, con miras a promover y velar por la participación de los actores sociales, los
grupos étnicos y las organizaciones no gubernamentales en la definición y ejecución de
planes y programas de fortalecimiento institucional para la gestión ambiental; y
recomendar al Gobierno Nacional mecanismos e instrumentos que permitan asegurar la
aplicación de criterios de equidad social y territorial en gestión ambiental, a través de la
164
Para asegurar la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y
programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, se crea el Consejo
Nacional Ambiental integrado por los siguientes miembros: el ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, quien lo preside; los ministros de Agricultura, Salud, Desarrollo
Económico, Minas y Energía, Educación Nacional, Transporte, Defensa Nacional y
Comercio Exterior; el director del DNP; el presidente de la Confederación de
Gobernadores; el presidente de la Federación Colombiana de Municipios; el presidente
del Consejo Nacional Gremial; un representante de las comunidades indígenas; un
representante de las organizaciones ambientales no gubernamentales; un representante de
las comunidades negras; un representante de la universidad, elegido por el Consejo
Nacional de Educación Superior o el organismo que desempeñe sus funciones; y un
representante de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de
desarrollo sostenible, elegido por éstas (Artículo 13 de la Ley 99 de 1993 y artículo 18 del
Decreto Ley 1124 de 1999).
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asignación e inversión de recursos del Sina (Artículo 14 de la Ley 99 de 1993 y artículo 19
del Decreto Ley 1124 de 1999).
5. Las Finanzas públicas y la política ambiental en Colombia
Uno de los principales antecedentes de la implementación de una política ambiental en
Colombia fue la expedición en 1974 del Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente62. Esta política estaba liderada desde 1968
por el Instituto Nacional de Recursos Naturales, una institución dependiente del
Ministerio de Agricultura. Después de cerca de dos décadas de establecido dicho Código,
a partir de 1994 desaparece el Inderena y se estructura el Sistema Nacional Ambiental
(Sina) con instituciones especializadas en temas ambientales lideradas por el entonces
Ministerio de Medio Ambiente (MMA) 63 y con una institucionalidad nacional asociada,
con el Ideam y los demás institutos de investigación 64 y la unidad administrativa de
Parques Nacionales, así como las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo
sostenible. Esta reforma organizativa vino acompañada de una estructura financiera cuyos
componentes centrales se describieron en secciones precedentes. En esta sección se
presenta un panorama general de la evolución financiera del Sina y de los recursos totales
disponibles (para funcionamiento e inversión) de las distintas instituciones públicas
especializadas en asuntos ambientales, y sobre las cuales ha recaído hasta el momento el
liderazgo de las políticas de adaptación al cambio climático y una parte importante de las
de mitigación. Para tal efecto se tienen en cuenta dos fuentes principales de recursos:
aquellos que el PGN asigna a las distintas entidades del Sina; y las rentas propias y
administradas de las corporaciones autónomas regionales, las cuales se constituyen en
ingresos corrientes de las mismas, generados de manera independiente al PGN.
Decreto Ley 2811 de 1974.
A finales de 2002 el MMA se transforma en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
asumiendo tanto las funciones de la política de vivienda como de agua potable y saneamiento básico. En 2012 se retoma
nuevamente la especialización en temas ambientales, creándose el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)
64
Invemar, Instituto Humboldt, Instituto Sibchi e IIAP.
63
Página
62
165
Como se observa en la siguiente figura, durante los primeros años de estructuración del
Sina, hasta el año 1998, los recursos aportados por el PGN a las distintas instituciones se
incrementan sustancialmente, logrando los niveles de participación sobre el total del PGN
que aunque modestos, fueron los más elevados que se han obtenido hasta el momento
(0,72%). Este comportamiento, que refleja niveles de prioridad asignados por el Estado
central a la política ambiental en relación con el resto de componentes de la política
pública, entre rápidamente en descenso durante cerca de una década, para iniciar una leve
aunque sostenida recuperación que se mantiene hasta el presente. Si a estos recursos
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asignados por el PGN se le suman las rentas propias de las corporaciones, el total de
recursos de estas instituciones del Sina alcanzaron su máximo también en 1998, con un
nivel equivalente a 1,34% del total del PGN. Sin embargo, la tendencia agregada aunque
presenta mayores altibajos, ha sido en términos generales decreciente hasta los años más
recientes.
Figura A1.4 - Ejecución Presupuestal Sina vs Presupuesto General de la
Nación (PGN) 1995-2015
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
Página
166
Este comportamiento presupuestal se refleja también en la equivalencia de la asignación
de recursos públicos a la política ambiental en relación con el crecimiento dela economía
expresado en el producto interno bruto (PIB). Durante los primeros años del período
aquí considerado, los recursos que el PGN asignó a las entidades del Sina crecieron
mucho más aceleradamente que la economía, para alcanzar su punto máximo de
equivalencia en 1998, representando el 0,19% del PIB en su conjunto. Sin embargo,
rápidamente este indicador cae a niveles mucho más bajos, manteniéndose hasta el
presente en un rango muy inferior, entre 0,06% y 0,07% del total del PIB.
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Figura A1.5 - Ejecución PGN al Sina vs Producto Interno Bruto (PIB) 19952014
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
Página
167
De todas formas, las rentas propias de las corporaciones autónomas regionales han
jugado durante todo este período un papel determinante, cambiando en alguna medida la
tendencia general. En efecto, al sumar a los aportes del PGN estas rentas, se obtiene que
los recursos de las entidades del Sina especializadas en la política ambiental crecieron en
general (con algunos altibajos) más aceleradamente que el PIB hasta mediados la primera
década del presente siglo. De todas formas, durante los últimos 10 años se invierte la
tendencia, creciendo la disponibilidad de recursos totales del Sina a una velocidad inferir
que el crecimiento total de la economía.
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Figura A1.6 - Ejecución Presupuestal Total Sina vs Producto Interno Bruto
(PIB) 1995-2014
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
65
Ver al respecto Econometría y DNP, Evaluación de la capacidad del Ideam para producir la información hidrológica, meteorológica y
ambiental que necesita el país. Bogotá, 2011.
Página
168
Interesante observar que estas tendencias han sido bastante diferenciadas entre los
distintos tipos de instituciones que gestionan la política ambiental. El Ideam, al igual que
los demás institutos de investigación del Sina que deben ocupar un papel determinante en
la generación de información para diseñar estrategias de mitigación y adaptación al
cambio climático, recibieron un importante impulso financiero entre 1998 y 2002, después
de que durante sus primeros años venían perdiendo prioridad en asignación presupuestal.
Sin embargo, es notable que partir de 2002 el Ideam ha venido perdiendo prioridad
relativa en la asignación de recursos del PGN al Sina, a pesar de que han crecido sus
responsabilidades especialmente en manejo de asuntos directamente asociados al cambio
climático65.
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Figura A1.7 - Ejecución Presupuestal Institutos del Sina vs Presupuesto
General de la Nación al Sina 1995-2015
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
66
Ver al respecto Econometría y DNP, Evaluación institucional y de resultados de la Política de Consolidación del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, SINAP. Bogotá, 2012.
Página
169
En relación con la financiación de los retos regionales y locales, la asignación de recursos
del PGN muestra dos tendencias contrarias. Por una parte, el apoyo desde el presupuesto
Nacional a las corporaciones autónomas regionales creación de manera significativa
durante los primeros años del período aquí considerado, para presentar una tendencia
sostenida a pérdida de peso después de 1998. En contraste, Parques Nacionales aunque
tiene un peso menor en el conjunto de asignaciones del PGN, muestra una tendencia
creciente y sostenida durante buena parte del período, consistente con una estrategia de
sostenibilidad financiera que ha sido prioritaria en esta institución en el largo plano 66.
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Figura A1.8 - PGN a Corporaciones Sina y Parques Nacionales vs
Presupuesto General de la Nación al Sina 1995-2015
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
De todas formas, en su conjunto las corporaciones mencionadas no dependen sino en
menor medida de las asignaciones presupuestales del PGN, ya que sus rentas propias son
de una magnitud mucho mayor. Como se observa en la siguiente figura, estas rentas
propias de las corporaciones del Sina son varias veces mayores que el total de recursos
que el PGN asigna al total del Sistema.
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
Página
170
Figura A1.9 - Ingresos Propios Corrientes de Corporaciones vs Presupuesto
General de la Nación al Sina 1995-2015
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Los anteriores comportamientos de asignación al Sina del PGN contrastan con lo que ha
venido recibiendo y administrando directamente la entidad rectora, el hoy MADS. Como
se puede observar en la siguiente figura, el Ministerio concentra una parte importante y
creciente de los aportes del PGN al Sistema, la cual se va incrementando especialmente en
los últimos años para concentrar en las apropiaciones presupuestales de la presente
vigencia (2015) más de la mitad de estos recursos. Esta ganancia en prioridad de recursos
del MADS le ha permitido recuperar, en buena parte, el peso perdido durante los
primeros años en relación con el total de recursos del Sina, incluyendo dentro de estos las
rentas propias de las corporaciones.
Figura A1.10 - Participación de Recursos del Misterio de Ambiente (hoy
MADS) en los Recursos del Sina. 1995-2015
Fuente: Cálculos propios con base en cifras del Anexo 4
Página
 Porcentaje ambiental del impuesto predial municipal. Entre el 15 y el 25,9
por ciento del total del recaudo del impuesto predial, o una sobretasa entre el 1,5 y
el 2,5 por mil sobre el avalúo que sirven de base para liquidar dicho impuesto,
fijado anualmente por el respectivo concejo municipal a iniciativa del alcalde. Este
recurso se destinará a la ejecución de programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo
171
En el caso de las corporaciones autónomas regionales, además de los recursos que le
pueden ser asignados a cada una de ellas de manera directa en el PGN, el marco
normativo establece un conjunto de rentas propias con destinación específica dentro de
las cuales se destacan las siguientes:
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con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción y
siguiendo las reglas sobre planificación ambiental establecidas en la ley. Cuando
estos recursos provengan de un municipio, distrito o área metropolitana con
población del área urbana superior a un millón de habitantes, se destinarán
exclusivamente a inversión ambiental dentro del perímetro urbano del respectivo
ente territorial (Ley 99 de 1993, Art. 44).
Página
 Tasas retributivas y compensatorias. La utilización directa o indirecta de la
atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios
que sean resultado de actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se
sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas. Los recursos provenientes de las tasas retributivas se
destinarán a proyectos de inversión en descontaminación y monitoreo de la calidad
del recurso respectivo, pero para cubrir los gastos de implementación y
seguimiento de la tasa la autoridad ambiental competente podrá utilizar hasta el
10% de los recursos recaudados. También podrán fijarse tasas para compensar los
gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.
El MADS, aplicando el sistema y método determinados en la ley definirá los costos
sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y
compensatorias de que trata el inciso 2o. del artículo 338 de la Constitución
172
 Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios,
transferirán el 6 por ciento de las ventas brutas de energía por generación propia,
de la siguiente manera: un 3 por ciento para las corporaciones autónomas
regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la
cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio
ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del
proyecto; y otro 3 por ciento para los municipios y distritos localizados en la
cuenca hidrográfica (1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica
que surte el embalse y 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra
localizado el embalse), recursos que sólo podrán ser utilizados en obras previstas
en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental. En el caso de centrales térmicas, ésta
transferencia es del 4 por ciento, así: 2.5% para la corporación autónoma regional
para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta y 1.5%
para el municipio donde está situada la planta generadora (Ley 99 de 1993, Art.
45).
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Nacional. Las tasas retributivas y compensatorias se aplicarán incluso a la
contaminación causada por encima de los límites permisibles, sin perjuicio de la
imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar (Lay99 de
1993, Art. 42).
Página
 Cargos por aprovechamiento forestal. El concesionario o el beneficiario de
permiso de aprovechamientos forestales persistentes o únicos en bosques de
dominio público, deberán pagar una suma que no exceda el treinta por ciento del
precio del producto en bruto en el mercado más cercano al sitio de
aprovechamiento, correspondiendo al municipio en cuya jurisdicción se realice el
aprovechamiento forestal por ciento de la suma pagada. Los beneficiarios de
permisos de aprovechamiento forestal único pagarán, además de la suma así fijada,
una suma adicional por metro cúbico de madera aprovechable. Las sumas que se
recauden por estos conceptos se destinarán en su totalidad a programas de
reforestación (Artículos 220 y 221 del Decreto Ley 2811 de 1974).
173
 Tasas por utilización de aguas. La utilización de aguas por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno
Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los
recursos hídricos. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya
lugar por el uso de las aguas, aplicando el sistema y método establecidos en la ley.
Adicionalmente, todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en
su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, deberá
destinar no menos del 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la
respectiva fuente hídrica. Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por
utilización de agua, se destinarán de la siguiente manera: en las cuencas con plan de
ordenamiento y manejo adoptado, se destinarán exclusivamente a las actividades
de protección, recuperación y monitoreo del recurso hídrico definidas en el
mismo; en las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del
plan de ordenamiento y manejo de la cuenca; y en ausencia de estas dos
condiciones, se destinarán a actividades de protección y recuperación del recurso
hídrico definidos en los instrumentos de planificación de la autoridad ambiental
competente y teniendo en cuenta las directrices del MADS. Para cubrir gastos de
implementación, monitoreo y seguimiento, la autoridad ambiental podrá utilizar
hasta el diez por ciento de los recaudos.
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Para ilustrar el peso de cada una de estas fuentes en la estructura financiera de las
corporaciones autónomas regionales, el siguiente cuadro presenta una relación de los
ingresos anuales de corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de
desarrollo sostenible, durante el período 2007 a 2014.
Página
Fuente: Cálculos de Econometría con base en informes presupuestales de las
CAR al MADS.
Pesos constantes de 2014, deflactados por el IPC de diciembre de cada año reportado por el Dane. Casillas en blanco, sin
información. Totales de todas las CAR, pero sin información de Cormacarena (2007), CAS (2009), Coralina (2009 y 2012),
Corpomojana (2012 y 2014) y Cardique (2013 y 2014). Los datos de 200 5 a 2013 corresponden a ejecuciones presupuestales y los
de 2014 al presupuesto aprobado por las CAR.
174
Cuadro A1.2 - Ingresos anuales de corporaciones autónomas regionales y de
desarrollo sostenible 2007-2014 (Millones de pesos constantes de 2014)
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Página
175
Es relevante llamar la atención sobre el gran peso que dentro de las fuentes propias de las
corporaciones autónomas regionales tienen dos fuentes principales: los ingresos
provenientes de su participación en el impuesto predial dentro de su jurisdicción; y las
transferencias del sector eléctrico. Estas altas fuentes propias contrastan con aquellas que
dependen de la propia gestión de las corporaciones, tales como las tasas retributivas por
vertimientos contaminantes a los cuerpos de agua y las mismas tasas por uso del agua, tal
como se observa en el siguiente cuadro.
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ANEXO 2 - FLUJO DE RECURSOS REQUERIDOS PARA FINANCIAR
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INVERSIONES DE REDUCCIÓN DE EMISIONES
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Página
Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
177
Figura A2.1 – Flujos de inversión inicial, ingresos operativos netos y
beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 1 (Gris). Millones
de USD de 2010
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Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
178
Figura A2.2 – Flujos de inversión inicial, ingresos operativos netos y
beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 2 (Realista).
Millones de USD de 2010
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Fuente: Cálculos de Econometría con base en: Universidad de los Andes.
Escenarios de Mitigación - iNDC Colombia. 8 de julio de 2015
179
Figura A2.3 – Flujos de inversión inicial, ingresos operativos netos y
beneficios netos totales, por sector. 2010-2030. Escenario 3 (Verde).
Millones de USD de 2010
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ANEXO 3 - RETOS PARA EL FINANCIAMIENTO CLIMÁTICO EN EL
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MUNDO
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1. El financiamiento del cambio climático en el mundo
El impacto de los efectos del cambio climático sobre los países en especial los países en
desarrollo, está afectando su capacidad de crecimiento y de salir de la pobreza. En este es
urgente es urgente la respuesta mundial a la atención de este problema. A través del
proceso formal de negociaciones bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático se han logrado avances, sin embargo, un acuerdo para estabilizar las
emisiones de GEI aún está por alcanzarse. Se espera que en Paris en la COP 21 en
diciembre de 2015 se logre finalmente un acuerdo.
Los países desarrollados han contribuido históricamente con la acumulación de GEI
mientras que los países en desarrollo tienen responsabilidades comunes pero
diferenciadas. El l compromiso de movilizar recursos financieros para apoyar a los países
en desarrollo a lidiar con este problema es uno de los elementos más importantes del
acuerdo en Paris. Financiar una transición hacia un mundo bajo en carbono, una que
pueda mantener un aumento de la temperatura global por debajo de 2 ° C en este siglo,
requiere el despliegue decidido y oportuno de políticas públicas inteligentes capaces de
desbloquear flujos de inversión verdes.
Página
Mientras los países se preparan para la COP en París, Francia, y lograr un nuevo acuerdo
global, ha existido financiamiento climático que ha operado de manera desordenada, con
muchas fuentes con similares objetivos y con fondos insuficientes a la demanda existente,
la cumbre del G-7 organizado por Alemania, este año ha tenido dos funciones
importantes, la primera es ayudar a orquestar la acumulación de los USD 100 mil millones
al año que la comunidad internacional ha comprometido proporcionar a los países en
desarrollo como apoyo a sus iniciativas de desarrollo bajo en emisiones de carbono y/o a
un desarrollo verde.
181
Los países desarrollados se comprometieron a entregar financiamiento de cerca de USD
30 mil millones entre 2010 y 2012, en el contexto de un compromiso de movilizar USD
100 mil millones por año a partir de fuentes públicas y privadas para el año 2020, esto se
acordó en Copenhague el 2009. Estos compromisos fueron ratificados en los Acuerdos
de Cancún de 2010. Además, se reconoció la necesidad de lograr ' un financiamiento
equilibrado "para la adaptación, con énfasis en las necesidades de los países especialmente
vulnerables, incluidos los pequeños estados insulares (SIDs), los países menos adelantados
(PMA), y los Estados Africanos. Fue en este contexto que las partes acordaron la creación
del Fondo Verde del Clima (GCF) por sus siglas en inglés, como una nueva entidad
operativa del mecanismo financiero de la CMNUCC.
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El segundo es el de contribuir al marco global que va generar capital verde a niveles
suficientemente altos como para transformar la economía, estimado por muchos en un
trillón de USD anuales para los próximos 10 a 15 años. Afortunadamente, esto no
requiere comenzar desde cero: el Comité Permanente de Finanzas, vinculado a la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), publicó
su primera evaluación durante la última conferencia sobre cambio climático en Lima,
Perú. La evaluación pone el rango inferior de los flujos totales de financiamiento climático
mundial en USD 340 mil millones al año para el período 2011-12, con el extremo superior
a USD 650 mil millones, y posiblemente más alto.
Figura A3.1 – Financiamiento internacional para el cambio climático
Fondos especiales de
Mitigación y Adaptación
Bancos Multilaterales:
Banco Mundial
Fondos de Inversión
Climática (CIF)
Agencias de las Naciones Unidas,
como el PNUD y el PNUMA.
Fondo de
Tecnología Limpia
(CTF)
Agencias internacionales como
Fondo para el Medio Ambiente
Mundial
Bancos Regionales
Organizaciones Nacionales
Mecanismo financiero
de UNFCCC
(USD100.000 millones
al 2020)
Fondo Climático
Verde (GCF)
Página
El financiamiento multilateral ha ayudado a algunos países a enfrentar el cambio
climático, fundamentalmente se ha dirigido a países con altas emisiones y alto
crecimiento, al mismo tiempo se ha podido ver que el financiamiento privado ha tenido
una correlación con la inversión extranjera directa, la cual se ha localizado en países con
economías atractivas con oportunidades de negocio, como Brasil, China, India, Indonesia,
entre otros. Las economías menos atractivas han requerido de esquemas de apoyo
específicos, en el marco de las negociaciones, se ha tratado de corregir estas asimetrías del
mercado identificados en este periodo piloto.
182
Fuente: Elaboración de Econometría Consultores
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Se requiere que el financiamiento sea más flexible y menos adverso al riesgo si va a apoyar
enfoques innovadores que serán requeridos para un desarrollo con bajas emisiones de
carbono y resiliente sobretodo en países más vulnerables. Es importante destacar que se
requiere una arquitectura para implementar los programas y proyectos requeridos y estas
“entidades implementadoras” requieren tener la capacidad de trabajar con todos los
actores relevantes y a diferentes niveles de descentralización dentro de los países de
manera de fortalecer las políticas, los esquemas regulatorio y la implementación en campo.
Un área que es extremadamente relevante es la de monitoreo y reporte de los resultados
del uso del financiamiento climático, esto desde el punto de vista de la oferta de recursos,
y también desde el punto de vista de los países receptores. Uno de los elementos que ha
hecho difícil el monitoreo es la sobre posición del financiamiento para desarrollo con el
de Cambio Climático.
La incorporación de la variable de cambio climático con elementos de resiliencia,
adaptación y mitigación a programas y proyectos de infraestructura, energía, agua, etc. aún
no está completa.
Estrategias de desarrollo baja en emisiones de carbono, de adaptación y mitigación son
elementos de gestión pública nuevos que para una adecuada implementación requieren de
tiempo, disponibilidad de recursos financieros, pero también de desarrollo de capacidades,
de institucionalidad adecuada y mecanismos financieros innovadores.
2. Desarrollo histórico del financiamiento climático
Para analizar el contexto en el que Colombia debe desenvolverse en los siguientes años, es
importante revisar la historia de los financiamientos climáticos multilaterales, bilaterales y
privados, para proyectar futuros escenarios globales y los mecanismos de financiamiento
más accesibles para el país.
Página
La línea de tiempo destaca la historia de aprobaciones desde la creación de los fondos
climáticos multilaterales. Por tanto, este incluye aprobaciones para el Fondo de
Adaptación, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (incluyendo los cinco períodos de
reposición), el fondo de los Países Menos Desarrollados, el Fondo Especial de Cambio
Climático del Fondo de Tecnología Limpia, el Fondo Cooperativo para el Carbono de los
183
El siguiente esquema muestra el desarrollo histórico del financiamiento climático a nivel
global en la última década. Tanto aciertos como desaciertos se han presentado en estos
últimos 10 años, aunque existe una clara reducción de la inversión en el último par de
años.
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Página
184
Bosques, el Programa de Inversión Forestal, el Programa Piloto para la Adaptación al
Cambio Climático y la ampliación del Programa de Energía Renovable.
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Figura A3.2 – Evolución del financiamiento internacional para el cambio climático
GEF adoptado
como
mecanismo
financiero de
UNFCCC
Primeros
Recursos
aprobados
por GEF
UNFCCC
Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD)
Aplicabilidad de los
marcadores de Río.
Protocolo de Kioto
adoptado, incluidas
las disposiciones
para un Mecanismo
de Desarrollo
Limpio y un Fondo
de Adaptación
El Banco Mundial
administra Fondos de
Inversión Climática.
Declaración de
Accra
Plan de Acción de
Bali .Compromiso
de los países
desarrollados para
apoyar mitigación
en países en
desarrollo.
UNFCCC COP México, se
compromete a crear un
Fondo Verde para el
Clima y reitera el
compromiso de inversión
de US$100.000 millones.
Acuerdo de Copenhague
compromiso de inicio rápido
e inversión de US$100.000
millones a 2020
Los países del G-20 se
comprometen a racionalizar
los subsidios a los
combustibles fósiles.
Doha reafirma el
compromiso de US$ 100
mil millones en 2020.
Acuerdo para hacer frente
a "la pérdida y el daño"
del cambio climático.
Plataforma de Durban
aprueba mecanismos de
funcionamiento del FVC y
su capitalización
Programa de trabajo
sobre la financiación a
largo plazo
COP Perú.
Segundo Diálogo
Ministerial sobre
Financiamiento Climático.
comienza. movilización de
recursos para la formación
bruta de capital.
Programa de
financiación a largo
plazo prorrogado
Primer Diálogo
Ministerial sobre
Financiamiento
Climático.
Página
Fuente: Climate Funds Update (2014)
185
Financiación aprobada acumulada
(Miles de millones de US $)
Mandato de
Berlín para
negociar el
Protocolo
de Kyoto
Fondo Especial
para el Cambio
Climático y
Fondo para los
Países Menos
Desarrollados,
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En 2011 hubo una inversión mundial de USD 364.000 millones, en 2012 USD359.000
millones y en 2013 USD331.000 millones67. El sector privado proporcionó en 2013 el 58%
del financiamiento, que se redujo en un 14% en comparación con el año anterior. Estas
medidas públicas para el cambio climático son importantes, pero quedan relegadas por el
apoyo de los gobiernos para incrementar el consumo de combustibles fósiles para fines
netamente económicos de corto plazo, que significaron en 2013 USD544.000 millones en
financiamiento68.
Hasta finales de 2014 las contribuciones de Reino Unido, a través del Fondo Internacional
para el Clima, Alemania, Estados Unidos y Canadá representan más el 69% de los
USD3.000 millones comprometidos a los fondos para la adaptación hasta ahora, de los
cuales se han depositado alrededor de USD2.720 millones. El 79% de este financiamiento
depositado se ha aprobado para apoyar proyectos y programas. Hay una pequeña
diferencia entre los montos comprometidos y depositados, de alrededor del 9%. Esto
sugiere que el financiamiento para la adaptación está fluyendo, aunque sea difícil evaluar la
cantidad total desembolsada.
67
68
Fuente especificada no válida.
Economías en Desarrollo y emergentes- AIE.
Página
Algunos de los países en desarrollo más vulnerables reciben muy poco financiamiento
para adaptación: por ejemplo, Somalia y la República Centroafricana, que se encuentran
entre los países más vulnerables del mundo según algunos índices especializados4, solo
reciben actualmente USD8 millones y USD10 millones de fondos específicos para la
adaptación. Se trata de un incremento relativo respecto al año pasado, pero sigue estando
lejos de la cantidad necesaria para que estos países frágiles se adapten a los impactos del
cambio climático. El concepto de lo que constituye un proyecto de adaptación es amplio.
186
A nivel regional, el financiamiento para la adaptación se ha dirigido principalmente a las
regiones de África al sur del Sahara y Asia y el Pacífico, seguido de los proyectos,
programas y actividades globales en América Latina y el Caribe. Los 20 principales
beneficiarios de financiamiento para la adaptación (entre 114 países) reciben el 54% del
monto total aprobado, lo que representa una concentración mucho más inferior del
financiamiento que en el caso de las actividades de mitigación (en las que los diez
principales beneficiarios reciben el 89 % del financiamiento total aprobado). Los
principales beneficiarios como Bangladesh, Mozambique, Niger, Nepal y Zambia reciben
entre USD94 millones y US$190 millones cada uno (estos cinco países también son
beneficiarios del PPCR), mientras que los cinco países que los siguen reciben entre USD55
millones y USD90 millones cada uno.
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Los proyectos más grandes aprobados recientemente son la donación del ASAP para la
Adaptación de Pequeños Propietarios en Áreas Montañosas (USD15 millones) en Nepal,
cuyo objetivo es fortalecer el proceso de desarrollo del plan de acción local sobre
adaptación para poder implementar el Programa de Acción Nacional sobre Adaptación de
Nepal; y el préstamo en condiciones concesionarias del PPCR para el Proyecto de
Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres (USD15 millones) en Santa Lucía, que
podría beneficiar a los 174 000 habitantes del país con la reducción del riesgo de fallos en
la infraestructura principal, la mejorar del entendimiento general a nivel nacional sobre el
riesgo y la rehabilitación de infraestructuras públicas dañadas después de un desastre
natural.
Figura A3.3 - Distribución regional del financiamiento para la adaptación.
Fuente: Climate Funds Update (2014)
69 Fuente especificada no válida.
Página
En este contexto cabe resaltar que Colombia junto con Brasil, México, Perú y Chile
reciben la mayor cantidad de financiamiento climático en la región de América Latina y el
Caribe. No obstante, América Latina apenas recibe un pequeño monto del financiamiento
internacional proveniente de iniciativas de financiamiento bilateral y multilateral para el
cambio climático. Hasta el momento, los fondos destinados a proyectos de mitigación han
desembolsado USD222 millones y para proyectos de adaptación tan sólo USD57 millones;
la mayor parte del apoyo bilateral proviene de Japón, Alemania y Francia. En contraste, la
187
Uno de los principales problemas que atraviesa el fondo de financiamiento internacional
multilateral en relación al Cambio Climático está en relación a las inversiones dispuestas
para esta área que son invertidas en los mismos países de donde provienen. 74% de la
financiación climática se utiliza en el mismo país y el 90% de las inversiones privadas se
hicieron en el país de origen69.
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70 Fuente especificada no válida.
Página
188
región recibe 19% de todo el apoyo a proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL), del protocolo de Kioto. Después de la región Asia-Pacífico, América Latina es la
segunda región en la línea receptora de proyectos MDL; sin embargo, éstos se encuentran
concentrados en el Brasil y México, que en conjunto equivalen a 59% de proyectos MDL
en la región70.
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ANEXO 4 - PRESUPUESTO DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL SINA
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ANEXO 5 - FUENTES Y USOS DE RECURSOS PARA ADAPTACIÓN Y
MITIGACIÓN EN COLOMBIA
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ANEXO 6 - BASE DE INICIATIVAS EN COLOMBIA PARA
ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN
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191
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ANEXO 7 - BASE DE DATOS DE FINANCIADORES EXTERNOS
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192
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